Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

109

Конституция — это прежде всего юридический документ, и по-

тому ее главными свойствами являются юридические. Они рас-

крывают правовую природу конституций и определяют ее место в

правовой системе страны. Конституция, образно говоря, это закон

законов. Следует подчеркнуть, что понятия «конституция» и «ос-

новной закон» тождественны. В некоторых странах соответствую-

щий правовой акт официально именуется основным законом

(Основной закон ФРГ 1949 г.

, Основной закон Республики Гви-

нея 1990 г., Основной закон Монголии 1992 г.). Все советские

конституции одновременно назывались и Основным законом. Вви-

ду явной тавтологии термин «основной закон» не используется в

названии Конституции РФ 1993 г.

Определение конституции как основного закона дается консти-

туциями ряда стран (Алжир, Бенин, Намибия, КНР). Конститу-

ция как основной закон отличается от иных законов по своему

содержанию, порядку принятия и изменения, месту, занимаемому

в правовой системе. Она закрепляет лишь главные, основные

группы общественных отношений, связанных с организацией, осу-

ществлением государственной власти и правовым статусом лично-

сти, содержит наиболее важные правовые нормы, обладающие

более высоким уровнем обобщенности правового регулирования,

чем нормы других законов. Этому не противоречит уже отмечав-

шийся факт, что в некоторых конституциях имеются нормы, регу-

лирующие отношения, которые по своему содержанию не являют-

ся конституционными.

Конституция как основной закон — главный источник нацио-

нального права, ядро всей правовой системы, юридическая база

текущего законодательства. Она воздействует многообразными

способами на развитие правовой системы, устанавливает в пер-

вую очередь правотворческую компетенцию государственных орга-

нов, процедуру осуществления ими нормотворческой дея-

тельности. Прежде всего в конституции определены главные цели

и объекты правового регулирования. Это выражается в том, что

конституция предусматривает сферы общественных отношений,

подлежащие правовому регулированию, указывая при этом те

конкретные законы, которые должны быть приняты. Например, в

Конституции РФ указаны десятки федеральных и обычных кон-

ституционных законов, которые должны регулировать те или иные

права и свободы, порядок формирования отдельных государствен-

ных органов, их организацию (ст. 39 — условия и порядок поль-

В ФРГ принятие термина «основной закон» должно было отразить особен-

ности конституирования государства и временный характер акта. В ст. 146 го-

ворилось, что Основной закон прекращает свое действие в день, когда вступит

в силу конституция, принятая свободным волеизъявлением народа. Но в совре-

менных условиях, как отмечают немецкие юристы, «нет никаких препятствий по-

нимать Основной закон как «конституцию»//Хессе К. Указ. работа. С. 58.

110

зования землей определяются на основе федерального закона;

ст. 81 — порядок выборов Президента РФ определяется феде-

ральным законом и т.д.).

Конституционная доктрина и судебная практика в ряде стран

рассматривают такие нормы как обязывающие законодателя при-

нять соответствующие законы. Невыполнение законодателем этой

обязанности (нарушение им конституции путем бездействия) мо-

жет быть обжаловано в орган конституционного правосудия в по-

рядке процедуры конституционной жалобы (Австрия, Венгрия,

Германия, Швейцария).

Кроме того, конституция устанавливает официально признан-

ную классификацию нормативных актов и их соподчиненность.

В связи с определением конституции как главного источника

права следует отметить особенность конституций ряда мусульман-

ских стран, заключающуюся в признании мусульманского права

или его принципов основным источником законодательства (Бах-

рейн, ОАЭ, Иран, Пакистан, Сирия, Египет). Однако «речь в дан-

ном случае идет не о признании мусульманско-правовой доктри-

ны в качестве формального источника, а об ориентации законода-

теля на закрепление ее выводов в позитивном праве»

Важнейшее юридическое свойство конституции как основного

закона — ее верховенство, означающее приоритетное положение

в системе источников права, которое обеспечивается особым по-

рядком принятия и изменения конституции и придания ей высшей

юридической силы. Все правовые акты должны соответствовать

конституции и в случае противоречия ей являются недействитель-

ными. В этом свойстве конституции находит отражение один из

признаков правового государства — верховенство права и прежде

всего конституции.

В значительной группе стран «зрелой демократии» в консти-

туции прямо не говорится ни о ее верховенстве, ни о высшей юри-

дической силе. Это свойство как бы само собой подразумевается,

присуще ей по определению как институту правового государства.

Умалчивали об этом свойстве и конституции стран с тоталитарным

или авторитарным режимами, но по совершенно иной причине.

Здесь высшим законом была не конституция, а устав или про-

грамма единственной правящей партии, что иногда признавалось

и официально. Так, согласно ст. 6 конституции Алжира 1976 г.,

Национальная хартия (программный документ правящей пар-

тии Фронт национального освобождения) являлась «основным

источником политики нации и законов». Национальная хартия —

программный документ правительства Нигера, одобренный на ре-

ферендуме и промульгированный как закон, объявлялась «первым

источником законов и регламентарных актов, предназначенных

Сюкияйнен Л. Р.

Указ. работа. С. 78.

111

регулировать деятельность всех государственных институтов»

Не случайно поэтому во многих странах, совершающих пере-

ход к демократии и ставящих своей целью создание правового го-

сударства, конституция прямо определена как высший закон го-

сударства, обладающий высшей юридической силой (Бенин,

Болгария, Армения, Молдова, Казахстан, Португалия, Сейшель-

ские Острова, Намибия, Российская Федерация). Конституция РФ

1993 г., как гласит ст. 15, имеет высшую юридическую силу. За-

коны и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федера-

ции, не должны противоречить конституции. В федеративном го-

сударстве федеральная конституция обладает верховенством над

конституциями субъектов федерации.

Верховенство конституции проявляется по отношению не толь-

ко к будущему, но и прошлому законодательству, принятому до

вступления ее в силу. Каждая новая конституция содержит ста-

тьи, регламентирующие вопрос об этом законодательстве. Обычно

это положение о том, что все ранее действовавшее законодатель-

ство сохраняет свое действие в части, не противоречащей консти-

туции. Например, в п. 2 разд. II Конституции РФ 1993 г. говорит-

ся, что законы и другие правовые акты, действовавшие на тер-

ритории Российской Федерации, применяются в части, не проти-

воречащей Конституции. Иногда в конституции прямо перечис-

ляются законы, которые отменяются ею (Испания, Югославия)

или, напротив, сохраняют свое действие (Греция).

В теоретическом и практическом плане интерес представляет

вопрос о том, кто определяет, какие правовые акты продолжают

действовать. Обычно это суды, в том числе и конституционные

Но в некоторых странах эта задача возлагается на парламент.

Так, согласно ст. 3 разд. VII конституции Молдовы постоянные

комиссии парламента и правительство в течение одного года рас-

сматривают законодательство на предмет соответствия конститу-

ции и представляют парламенту надлежащие предложения.

Конституция, как правило, обладает верховенством по отно-

шению к международным договорам, заключаемым государством,

что прямо предусматривается основными законами. Так, согласно

ст. 54 конституции Франции разрешение на ратификацию или

одобрение международного обязательства, содержащего положе-

ние, противоречащее конституции, может быть дано только после

пересмотра последней. Однако в связи с интеграционными про-

цессами, происходящими ныне во многих регионах, наметился но-

вый подход к проблеме соотношения национальных конституций,

Charte nationale Nvamev, 1987. P. 75.

Подробнее см.:

Tremeau J.

La caducite des lois incompatibles avec la con-

stitution//Annuaire international... P. 170.

112

международных договоров и актов наднациональных организаций.

Особый интерес в этом отношении представляет опыт стран-членов

Европейского союза. Речь идет о решении проблемы соот-

ношения их конституций и коммунитарного права. В теоретичес-

ком плане вопрос этот остается дискуссионным, по-разному реша-

ется он и судебной практикой. Тем не менее все более отчетливой

становится тенденция к признанию верховенства коммунитарного

(или европейского) права над национальными конституциями.

«Сегодня общепризнано, — пишут, например, судьи Конституци-

онного суда Испании, — что коммунитарное право в случае кон-

фликта между ним и внутренним правом, включая конституцион-

ные нормы, имеет верховенство»

. Следовательно, традиционно

присущее конституции верховенство по отношению к источникам не

только внутреннего, но и международного права, серьезно ослаб-

ляется. «Авторитет писаной конституции как высшего источника

права в национальном государстве, — отмечает хорватский юрист

С. Родин, анализируя практику Суда Европейского союза, — ос-

лаблен верховенством европейского права. Одним из последствий

этого является то, что национальные конституции могут уступать

и дать преимущество применению норм европейского права»

Верховенство европейского права над национальными конститу-

циями признанно как Судом Европейского союза, так и конститу-

ционными судами ряда стран (Германии, Италии, Испании).

Впрочем, в области прав человека таким верховенством облада-

ет и Европейская конвенция 1950 г.: в случае несоответствия на-

ционального закона положениям этой конвенции (даже если он

соответствует положениям национальной конституции) Европей-

ский суд по правам человека, как свидетельствует практика, при-

знает его недействительным, и такое решение обязательно для

государства, подписавшего Конвенцию.

В этой связи возникает вопрос о положениях, содержащихся

в п. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которым международные

договоры являются составной частью правовой системы Россий-

ской Федерации и обладают приоритетом над внутренним зако-

нодательством. Российские юристы, толкуя эти положения, счита-

ют, что «договоры обладают приоритетом только в отношении за-

конов и не могут превалировать над положениями Конституции»

Одним из юридических свойств конституции как основного за-

кона является ее стабильность — важнейшее условие режима за-

конности, устойчивости всей правовой системы и организации госу-

дарственной власти, определенности отношений между личностью

и государством. Стабильность конституции зависит от многих

Annuaire international... P. 116—117.

Zbornik pravnog fakulteta u Zagrebu. Zagreb, 1992. Br. 5—6. S. 799.

Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. С. 118.

113

объективных и субъективных факторов (например, от состояния

наиболее важных общественных отношений, составляющих пред-

мет конституционного регулирования, от отношения к ней обще-

ства и государственной власти, от уровня политической и право-

вой культуры и т.д.). Так, нестабильность основного закона, столь

характерная для большинства освободившихся стран до начала

90-х годов, бесспорно обусловливалась нестабильностью регули-

руемых им общественных отношений. Это верно также и для кон-

ституционного развития ряда постсоциалистических государств,

особенно на начальном этапе их перехода к гражданскому обще-

ству (Венгрия, Польша, Казахстан, Россия).

Вместе с тем есть ряд правовых факторов, заложенных в са-

мой конституции, от которых во многом зависит ее стабильность.

Речь идет не только об особом, усложненном порядке изменения

конституции. Немаловажное значение имеет правовое содержание

основного закона. Несомненно, например, что чем больше в нем

конкретных, детализированных норм, которым место в обычном

законодательстве, тем чаще возникает необходимость внесения

поправок в основной закон (ярким примером в этом отношении

была Конституция СССР 1936 г., в которой, как отмечалось, со-

держался перечень министерств и ведомств).

Рассмотренные юридические свойства конституции, отличаю-

щие ее от иных видов закона, имеют общий характер. Наряду с

ними имеется ряд юридических свойств более частного характера,

не менее важных. Прежде всего это различная значимость самих

конституционных норм. Традиционно в доктрине конституционно-

го права такое различие сводилось к проблеме юридической при-

роды преамбулы конституции

. В науке и судебной практике за-

рубежных стран существует два диаметрально противополож-

ных подхода к этой проблеме. В одних странах преамбула не

признается органической частью конституции, основному тексту

которой она противопоставляется как не имеющая юридического

значения. «Для законодателя преамбула конституции имеет толь-

ко моральную силу»

. Нормативный и правовой характер преам-

булы отрицается на том основании, что в отличие от регулирую-

щих норм ее положения не могут применяться судами или исполь-

зоваться в других видах правоприменительной деятельности.

«Преамбула сама по себе не является документом, обязательным

для судов»

. Однако во все большем числе стран начинает преоб-

ладать иной подход — положения преамбулы рассматриваются

как имеющие ту же юридическую силу, что и иные конституцион-

Шабо Ж.-Л.

Государственная власть: конституционные пределы//Поли-

тические исследования. 1993. № 3. С. 157.

Прело М.

Указ. работа. С. 350.

Басу Д.

Указ. работа. С. 58.

114

ные положения. В этом отношении характерна позиция, занятая

Конституционным советом Франции по вопросу о природе преам-

булы конституции 1958 г., который длительное время оставался

дискуссионным. В преамбуле говорится, что французский народ

торжественно провозглашает свою приверженность правам чело-

века и принципам национального суверенитета, как они опреде-

лены Декларацией 1789 г., подтвержденной и дополненной пре-

амбулой конституции 1946 г. Если учесть, что в этих двух доку-

ментах речь идет о гражданских, политических и социально-эко-

номических правах, то ясно, какое огромное практическое значе-

ние имеет определение их юридической природы. Решение Кон-

ституционного совета 1971 г. положило конец доктринальным

спорам: оно интегрировало положения преамбулы конституции

1946 г. в «конституционный блок» и обязало законодателя V Рес-

публики уважать их как конституционные принципы

. Во избе-

жание каких-либо сомнений в некоторые конституции включено

положение о том, что преамбула является составной частью кон-

ституции (конституция Буркина-Фасо, 1991 г., конституция Того

1992 г.). В российской конституционной доктрине никогда не про-

водилось различия между преамбулой и другими частями консти-

туции, которая рассматривалась как единый по своей юридичес-

кой природе документ. В соответствии со ст. 15 Конституция РФ

имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяет-

ся на всей территории Российской Федерации.

Изменение содержания новейших конституций, включение в

них значительного числа программных положений (нормы-прин-

ципы, нормы-цели) нашло отражение в установлении иерархии

конституционных норм. Это юридическое свойство присуще глав-

ным образом конституциям, принятым после второй мировой вой-

ны как в странах Запада (Испания, Италия, Португалия, Фран-

ция и др.), так и в развивающихся странах (Алжир, Индия, Па-

кистан, Намибия и др.). Присуще оно и конституциям некоторых

постсоциалистических стран, в том числе Конституции РФ 1993 г.

Вопрос об иерархии конституционных норм остается дискусси-

онным в зарубежной конституционной доктрине, неодинаково ре-

шается он и судебной практикой отдельных стран. Прежде всего

возникает вопрос об основе такой иерархии, то есть критерии

классификации конституционных норм. В конституционной докт-

рине обычно указываются два критерия: юридическая обязатель-

ность конституционной нормы, возможность и процедура ее изме-

нения. В соответствии с этим различают материальную и фор-

мальную иерархию конституционных норм. Первую образуют два

вида норм, различающихся по своей юридической значимости.

Favoreu L., Philip L.

Op. cit. P. 250—251.

115

Все конституционные нормы являются правовыми, ибо включены в

текст конституции, составляют часть ее правового содержания.

Вместе с тем многие современные конституции не всем нормам

придают одинаковое юридическое значение. Одни из них создают

субъективные права и обязанности граждан, государственных ор-

ганов, которые могут быть принудительно осуществлены и защи-

щены в судебном порядке (например, нормы, определяющие граж-

данские и политические права и свободы человека, порядок об-

разования и деятельности государственных органов и т.п.). Дру-

гие являются по своему содержанию нормами-принципами, нор-

мами-целями, которые определяют главным образом основные

направления политики государства в различных сферах жизни

общества и не носят юридически обязательного характера (нор-

мы, устанавливающие «руководящие принципы политики государ-

ства»).

Говоря о соответствующих нормах конституции Индии, индий-

ский юрист К. Маркандан подчеркивает, что они «имеют правовой

характер, ибо являются частью конституции, но не являются обя-

зательными в юридическом смысле, ибо государство не несет за

них ответственность перед судами. Оно несет лишь политическую

и моральную ответственность»

. Д. Басу также отмечает, что

«с точки зрения гражданина, различие между основными права-

ми и руководящими принципами состоит в том, что первые мож-

но защищать в судебном порядке, вторые же судебной защитой

не пользуются»

. Такое различие проводится и самими конститу-

циями. Например, согласно ст. 29 конституции Шри-Ланки, поло-

жения гл. VI «Руководящие принципы политики государства и ос-

новные обязанности» не предоставляют «законных прав и обяза-

тельств и не осуществляются в судебном порядке». В то же время

«парламент, президент и кабинет министров руководствуются эти-

ми принципами при принятии законов и управлении Шри-Лан-

кой». Аналогичная классификация конституционных норм преду-

сматривается конституциями Испании и Португалии. Так, в гл. 2

испанской конституции, посвященной правам и свободам, имеется

две секции: 1) об основных правах и свободах; 2) о правах и обя-

занностях граждан. Нормы первой секции значительно отличают-

ся по своей юридической значимости от норм, включенных во вто-

рую. Основные права и свободы подлежат судебной защите путем

применения особой процедуры «ампаро», в то время как права,

предусмотренные нормами второй секции, такой защитой не поль-

зуются. Это относится и к нормам, определяющим основные прин-

ципы социальной и экономической политики (гл. 3): «Господствую-

Markandan К.

Directive Principles in Indian Constitution. Bombey, 1966.

P. 143.

Басу

Д. Указ. работа. С. 242.

116

щая доктрина и практика признают их юридическими нормами,

а не простыми риторическими или программными декларациями.

Но они не создают субъективных прав в точном смысле этого сло-

ва, которые гражданин может отстаивать перед публичными вла-

стями»

Таким образом, в ряде конституций, как мы видим, одни нор-

мы по своей юридической значимости стоят выше других. Как

свидетельствует практика, вопрос о юридической значимости двух

рассмотренных видов конституционных норм, об их соотношении

может стать предметом политической борьбы между различными

ветвями власти. В этом отношении показателен пример Индии,

где вопрос о соотношении норм ч. III конституции («Основные

права») и ч. IV («Руководящие принципы политики государст-

ва») приобрел особую остроту в связи с принятием парламентом

ряда законов, направленных на осуществление некоторых соци-

ально-экономических принципов

Конституция РФ 1993 г. не проводит различия конституцион-

ных норм по их юридической значимости — все нормы являются

юридически обязательными, то есть подлежат обязательному при-

менению и одинаковой правовой защите. Вместе с тем можно го-

ворить об определенной материальной иерархии конституционных

норм, что следует из положения ч. 2 ст. 16. Нормы гл. 1, закреп-

ляющие основы конституционного строя, имеют более высокий

ранг, чем иные нормы, ибо «никакие другие положения настоя-

щей Конституции не могут противоречить основам конституцион-

ного строя». Практически это означает, что любая поправка к

гл. 3—8 не может содержать положение, противоречащее нормам

гл. 1.

Формальная иерархия конституционных норм основана на ус-

танавливаемых многими конституциями различиях в порядке из-

менения отдельных статей. В соответствии с этим высший ранг

имеют нормы, которые вообще не могут быть изменены. Как от-

мечал бывший председатель ФКС ФРГ Р. Херцог, «не обязатель-

но выводить верховенство нормы из ее неприкосновенности. Но

запрещая изменять такие нормы, законодатель тем самым придал

им особую важность, что повышает их ранг»

. Таковы, например,

нормы, устанавливающие основные принципы конституционного

строя, права и свободы человека и гражданина Российской Фе-

дерации (гл. 1 и 2 Конституции РФ 1993 г.).

Annuaire international... P. 124.

См.: Конституционное право развивающихся стран. Предмет. Наука. Ис-

точники. С. 192.

Annuaire international... P. 20.

117

Следующее место в этой иерархии занимают конституционные

нормы, которые изменяются в более усложненном порядке, чем

другие (например, нормы, содержащиеся в ст.ст. 15—29 консти-

туции Испании, закрепляющие основные права и свободы, нор-

мы, содержащиеся в ст.ст. 5 и 57 конституции Болгарии, касаю-

щиеся ее прямого действия, международных договоров, ограни-

чения прав граждан). Это нормы высшего ранга в тех конститу-

циях, которые не предусматривают неприкасаемых норм. Так,

говоря о принципах федеральной конституции Австрии, С. Морс-

шер указывает, что это «юридические нормы, занимающие высшее

место в иерархии, если учесть трудности, связанные с их измене-

нием»

Далее идут конституционные нормы, содержащиеся в статьях,

изменяемых в общем порядке, предусмотренном для пересмотра

конституции. И наконец, в некоторых конституциях есть статьи,

которые могут быть изменены не конституционным, а простым

законом (Индия, Малайзия). Например, ст.ст. 1—3 конституции

Индии касаются порядка изменения названия, границ, слия-

ния, разделения существующих штатов и приема в Союз новых

штатов. Аналогичная статья имеется и в Конституции РФ

1993 г., определяющая состав Российской Федерации, которая

может быть изменена не законом о конституционной поправке, а

федеральным конституционным законом (ст. 65).

Иерархия конституционных норм проявляется в особенностях

их применения. Все конституционные нормы подлежат примене-

нию, вопрос заключается лишь в том, в каком порядке они при-

меняются: непосредственно, то есть имеют прямое действие, или

опосредованно, то есть для их осуществления обязательно требу-

ется принятие соответствующих, конкретизирующих их правовых

актов. Особенно важное значение имеет вопрос о действии кон-

ституционных норм, определяющих правовой статус личности. В

зависимости от того, как он решается на практике, можно выде-

лить две разновидности конституций. К первой относятся консти-

туции, большинство норм которых не могут быть применены не-

посредственно, например, социалистические конституции, пред-

ставлявшие собой не столько юридический, сколько политический

и идеологический документ. Реализация провозглашаемых ими

основных прав и свобод возможна была только при наличии со-

ответствующего законодательства. Пример тому — упоминавшая-

ся ст. 58 Конституции СССР 1977 г., которая предусматривала

судебный порядок обжалования незаконных действий должност-

ных лиц, ущемляющих права граждан. В течение 10 лет эта нор-

ма не действовала, ибо не был принят соответствующий закон о

порядке такого обжалования.

Annuaire international... P. 30.

118

Ко второй разновидности относятся конституции, большинство

или все нормы которых применяются непосредственно (что, одна-

ко, не исключает необходимости создания правового механизма

их реализации). Такие конституции действуют в странах, где со-

здано правовое государство или ставится цель его создания. Вме-

сте с тем и между ними существуют определенные различия.

В одних странах конституция провозглашается непосредственно

действующей (например, Армения, Болгария, Италия, Россия).

Так, согласно ч. 1 ст. 15 Конституция РФ имеет прямое действие

(о применении судами этого положения см. постановление Плену-

ма Верховного суда РФ от 31 октября 1995 г.

Характерна эволюция теории и практики конституционализма

в Испании, обусловленная переходом страны от тоталитарного к

демократическому режиму. «Ранее господствовала доктрина, со-

гласно которой конституция не имеет прямого действия: ни граж-

данин, ни суды не были непосредственно связаны ее положениями

при отсутствии опосредующего их законодательства». Хотя в кон-

ституции 1978 г. ничего не говорится о действии ее норм, Консти-

туционный суд, исходя из ст. 9 (граждане и государственная

власть подчинены нормам конституции), признал, что «конститу-

ция не каталог принципов, лишенных обязательной силы и прямо-

го применения, а самоисполняющийся акт»

В ряде конституций некоторые нормы не являются непосредст-

венно действующими. Это характерная черта тех конституций, ко-

торые устанавливают рассмотренную нами материальную иерар-

хию норм, основанную на их юридической значимости. К ним отно-

сятся нормы, касающиеся принципов политики государства, в том

числе и в области прав и свобод, в ряде случаев — нормы, закреп-

ляющие основные конституционные принципы. Например, консти-

туция Португалии 1976 г. предусматривает две категории прав,

регулируемых нормами, одни из которых применяются непосред-

ственно, а другие, как правило, при наличии законодательства, их

конкретизирующего (экономические, социальные, и культурные

права — ст. 18). В ст. 20 Основного закона ФРГ закреплены

принципы конституционного строя, которые «сами по себе не яв-

ляются непосредственно действующими и могут такими стать

только при посредстве многочисленных конкретных предписа-

ний»

. Впрочем, здесь, скорее, речь идет о самих принципах, а не

о нормах, которые, как свидетельствует практика ФКС, имеют

прямое действие.

Говоря о действии конституционных норм, следует иметь в ви-

ду, что одна и та же норма может в одних случаях действовать

Российская газета. 1995. 28 декабря.

Annuaire international... P. 101—102.

Ibid.

P. 20.