Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

119

непосредственно, а в других ее реализация возможна только при

наличии конкретизирующего ее закона. Например, ч. 1 ст. 48 Кон-

ституции РФ предусматривает, что каждому гарантируется право

на получение квалифицированной юридической помощи. В случа-

ях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается

бесплатно. Таким образом, по общему правилу данная норма

действует непосредственно, но в ряде случаев ее применение тре-

бует принятия конкретизирующего закона, который бы преду-

сматривал, при каких обстоятельствах юридическая помощь пре-

доставляется бесплатно.

Некоторые конституционные нормы действуют непосредствен-

но в отношении одних субъектов и опосредованно — по отноше-

нию к другим. Примером могут служить нормы-принципы. Так,

в ст. 37 конституции Индии указывается, что принципы, содержа-

щиеся в нормах ч. IV, «имеют основополагающее значение, и го-

сударство обязано исходить из этих принципов при издании зако-

нов». В то же время по отношению к гражданам эти нормы дей-

ствуют только опосредованно. Это четко выражено в ч. 3 ст. 53

конституции Испании: «Признание, уважение и защита принци-

пов, перечисленных в главе третьей («Об основных принципах со-

циальной и экономической политики»), возлагаются на текущее

законодательство, судебную практику и деятельность государст-

венных властей. Последние могут ссылаться только на решения

судебной власти, вынесенные в соответствии с законами, которые

их развивают».

Конституция — важный политический документ. Она выражает

политический и социальный компромисс между различными си-

лами, достигаемый в процессе политической борьбы. В этом смыс-

ле она является итоговым документом, закрепляющим итоги этой

борьбы и вместе с тем отражающим достигнутую ступень разви-

тия общественных отношений, которые служат предметом ее

регулирования. Конституция определяет участников политическо-

го процесса и рамки, в которых протекает этот процесс. «Как и

любая современная конституция, основной закон устанавливает

принципы и предусматривает реальный режим политического про-

цесса. С одной стороны, он содержит основные политические ори-

ентиры, которых придерживается страна, с другой — детально

определяет компетенцию и полномочия различных институтов си-

стемы»

Мы уже отмечали, что многие современные исследователи на

Западе проводят различие между политической и социальной кон-

ституцией. Под политической конституцией понимается прежде

всего та часть ее содержания, которая относится к организации

и формам осуществления государственной власти. Это главная

Constitution in Democratic Politics. P. 23'1.

120

часть, ядро любой конституции, что, кстати, находит отражение

даже в официальном названии некоторых основных законов (По-

литическая конституция Мексики 1917 г., Политическая конститу-

ция Никарагуа 1987 г.. Политическая конституция Колумбии

1991 г.).

Помимо указанных черт, присущих любой конституции как

политическому документу, для многих современных конституций

характерно такое свойство, как программность. Оно находит от-

ражение в нормах-принципах, нормах-целях, которые устанавли-

вают основные направления, перспективы и цели развития обще-

ства и государства, определяют содержание деятельности го-

сударственных органов, в том числе и законодательных, то есть

являются базой текущего законодательства.

Говоря о современных конституциях, многие исследователи от-

мечают, что с политической точки зрения они представляют собой

«политический манифест, план действий, выраженный в юриди-

ческих терминах»

. Но программность как политическое свойство

конституции должна иметь свои пределы. При чрезмерном насы-

щении конституции программными положениями она теряет юри-

дические свойства, превращаясь преимущественно в политический

документ, юридическое значение которого ничтожно. Именно та-

кими были конституции социалистических и многих развиваю-

щихся стран, особенно стран социалистической ориентации.

Это были программы политических, экономических и социальных

преобразований общества, основанные на идеологических мифах,

не имевшие ничего общего с действительностью. При этом следу-

ет подчеркнуть, что конституционные программные положения ис-

ходили из программ единственных правящих партий. В конститу-

циях ряда развивающихся стран имелись прямые ссылки на пар-

тийные программы (например, в конституции Заира 1967 г. — на

Манифест Н'Селе — программу Народного движения революции,

в конституции Алжира 1976 г. — на Национальную хартию Фрон-

та национального освобождения). Алжирский юрист А. Махид

характеризовал, например, конституцию 1976 г. как «юридический

перевод политических, экономических, социальных и идеологичес-

ких положений Национальной хартии»

. Это присуще и некото-

рым ныне действующим социалистическим конституциям, на-

пример, конституции Вьетнама, в преамбуле которой говорится

о «платформе национального строительства на период перехода к

социализму».

Новые конституции, принятые на рубеже 80—90-х годов в

странах, находящихся в процессе перехода от тоталитаризма и

The Black-well Encyclopaedia of Political Institutions. Ed. by V. Bogdanor.

Norwich, 1987. P. 142.

Revolution africaine. Alger, 1989. № 243. F. 59.

121

авторитаризма к демократии (в том числе в Российской Федера-

ции), освобождены от чрезмерной программности. Здесь, как и в

других странах, конституция-программа, конституция-политичес-

кий манифест заменена конституцией, которая является прежде

всего и главным образом юридическим документом.

Любая конституция является идеологическим документом, ибо

отражает определенную систему взглядов и идей. «Идеологии, —

отмечает норвежский юрист Т. Опсал, — лежат в основе многих,

если не вообще всех политических систем и конституций»

. Идео-

логические установки пронизывают все содержание конституции,

все ее части, идет ли речь о роли государства, его отношениях с

обществом и индивидами, правах и свободах человека, организа-

ции государственной власти. В этом смысле любая конституция —

мировоззренческий документ, оказывающий большое влияние на

духовную жизнь общества, способствующий распространению и

утверждению определенных политических и правовых идей, пред-

ставлений, ценностей. Но это идеологическое свойство, как свиде-

тельствует мировой опыт, по-разному проявлялось в отдельных

конституциях и на различных этапах конституционного развития.

В отечественной и зарубежной литературе отмечалось, например,

различие в этом отношении между западными конституциями

«первой и второй волны»

. Для конституций, принятых после вто-

рой мировой войны, характерно усиление идеологизации, что

находит проявление в ряде открыто идеологических статей, от-

сутствовавших, как правило, в конституциях «первой волны». Та-

кая идеологизация обусловлена изменением социального содер-

жания конституции.

Эти конституции, «описывая не только управление, но и обще-

ство... стремятся формулировать некоторые принципы, цели и

ценности, относящиеся к обществу»

. Но такая идеологизация вы-

глядит весьма умеренной по сравнению с той, которая была при-

суща конституциям социалистических и развивающихся стран.

Последние представляли (а некоторые и поныне представляют)

идеологический документ пропагандистского характера. Такая

чрезмерная идеологизация проявляется прежде всего в том, что

конституции прямо закрепляют в качестве государственной (офи-

циальной) идеологии определенную политическую доктрину.

В однопартийных государствах — это доктрина правящей пар-

тии. Так, в социалистических странах это было марксистско-

ленинское учение. Например, в ст. 6 Конституции СССР 1977 г.

The Role of the Constitution in Changing Society. Oslo, l991. P. 24.

См.: Современное государственное право буржуазных государств. Т. 2.

Основные институты. С. 8—9; Les constitutionalism aujourd'hui. Dir. jar J. Seurin,

J. Martes. P., 1984. P. 40.

The Role of the Constitution... P. 8.

122

провозглашалось, что КПСС как руководящая и направляющая

сила советского общества вооружена марксистско-ленинским уче-

нием. Это учение и соответственно идеи Мао Цзэдуна, Хошими-

на и Чучхе являются официальной идеологией согласно ныне дей-

ствующим конституциям КНР, Вьетнама и КНДР (в последней

в 1992 г. снято упоминание о марксизме-ленинизме и оставлена

только идеология чучхе, т.е. опоры на собственные силы). В раз-

вивающихся странах конституции закрепляли различные доктри-

ны: научный социализм в странах социалистической ориента-

ции, мобутизм (конституция Заира 1967 г.), философия гуманиз-

ма и демократического участия (конституция Замбии 1973 г.),

панча сила (конституция Индонезии 1945 г.) и т. д. Кроме того,

идеологизированы были многие конституционные положения, от-

носящиеся к определению природы государства (социалистичес-

кое, народно-демократическое и т. п.), его целей и задач (построе-

ние социалистического или коммунистического общества), эконо-

мической системы, принципам внешней политики и др.

Новые конституции постсоциалистических и развивающихся

стран, принятые на рубеже 80—90-х годов, освобождены от такой

идеологической нагрузки. Прежде всего они закрепляют принцип

идеологического плюрализма, запрещая признание какой-либо

идеологии в качестве официальной. «Ни одна... идеология не мо-

жет быть объявлена или утверждена как государственная», —

говорится в ст. 11 конституции Болгарии. Аналогичные положе-

ния содержит ст. 13 Конституции РФ 1993 г.: «В Российской

Федерации признается идеологическое многообразие... Никакая

идеология не может устанавливаться в качестве государственной

или обязательной».

Деидеологизированы и сами тексты конституций, из их со-

держания исключены открыто идеологизированные определения

и понятия («социалистическое государство», «социалистическая

демократия», «социалистическая собственность» и т.п.). Доста-

точно сравнить в этом отношении Конституцию РСФСР 1978 г. и

Конституцию РФ 1993 г. Однако все это не означает, что новые

конституции полностью утратили идеологические свойства. Как и

другие современные конституции, они исходят из определенных

политических и правовых концепций, формулируют принципы, на

которых основаны общество и государство. Но в данном случае

речь идет не об идеологии какого-либо класса, какой-либо партии,

а о системе общепризнанных на современном этапе развития обще-

ства ценностей (таких, например, как демократия, свобода лично-

сти, правовое и социальное государство). В этой связи представля-

ется справедливым соображение, приведенное в докладе комитета

по разработке конституции Нигерии. Обосновывая необходимость

123

отразить в ней ценности и цели общества, авторы доклада вместе

с тем подчеркивают: «Важно, однако, чтобы декларируемые цен-

ности и цели были действительно фундаментальными, стали до-

стоянием общества, а не являлись частными целями группы или

социальной и экономической политики правящей партии»

Следует отметить особенности ценностной ориентации основ-

ных законов некоторых развивающихся стран. В одних из них

сохраняется приверженность социалистическим идеалам, напри-

мер, в конституциях Индии и Шри-Ланки, которые говорят о ре-

шимости утвердить «социалистическое демократическое государ-

ство». В других провозглашается приверженность исламским цен-

ностям (Пакистан, Мавритания). Так, в преамбуле конституции

Пакистана 1973 г. сказано о стремлении народа установить

строй, при котором «принципы демократии, свободы, равенства,

терпимости, социальной справедливости, провозглашенные исла-

мом, будут полностью соблюдаться, и мусульманам будет дана

возможность строить свою жизнь... в соответствии с учением и

требованиями ислама, изложенными в Коране и сунне».

Таким образом, только анализ всех свойств конституции по-

зволяет выявить ее своеобразие как важнейшего правового инсти-

тута, особенности отдельных конституций и конституционных мо-

делей, тенденции конституционного развития на различных этапах.

Если говорить о современном этапе, характеризующемся особой

интенсивностью конституционного правотворчества, то основная

тенденция состоит в юридизации конституции. В значительной

группе стран конституция впервые стала действительно основным

законом, а не политическим манифестом.

§ 4. Форма и структура конституции

Содержание конституции проявляется в ее форме, представ-

ляющей собой способ организации заключенного в ней правового

материала. Традиционно конституционная доктрина делила по

форме конституции на писаные и неписаные. Но такое деление

в действительности совпадает с различением понятий формальной

и материальной конституции. Первая, как отмечалось выше, пред-

ставляет собой основной закон, обладающий высшей юридической

силой, принимаемый и изменяемый в особом порядке, отличном от

порядка принятия и изменения других законов. Такой конститу-

ции в настоящее время не имеют три страны: Великобритания,

Новая Зеландия, Израиль, которые обычно приводятся в качестве

примера стран, где нет писаной конституции. Однако в этих стра-

нах значительная часть общественных отношений, связанных с

организацией и осуществлением государственной власти, регули-

Report of the Constitution Drafting Committee. Vol. 1. P. VI.

124

руется законодательством (при всем значении конституционных

обычаев в первых двух). Если говорить о Великобритании, то к

нему, помимо так называемых исторических документов или

«библии английской конституции» (Великая хартия вольностей

1215 г., Петиция о правах 1628 г.. Билль о правах 1689 г., Акт о

престолонаследии 1701 г.), относятся многочисленные статуты,

принятые за последнее столетие (например, законы 1911 и

1949 гг. о парламенте, консолидированный закон 1983 г. о на-

родном представительстве, закон 1986 г. о расовых отношениях

и др.).

В Новой Зеландии в 1986 г. принят конституционный акт, ко-

торый свел основные положения конституционного значения в

единый документ

. Однако ни по своему содержанию, ни по сво-

ей юридической силе (он изменяется как обычный закон) этот

документ не может рассматриваться как конституция в формаль-

ном смысле.

В Израиле с 1958 по 1984 гг. Кнессет (парламент) принял

восемь так называемых основных законов (о Кнессете, о землях

Израиля, о президенте, о правительстве, о государственной эко-

номике, об армии, об Иерусалиме — столице Израиля, о судо-

устройстве)

. Эти законы и составляют «конституцию», хотя, как

отмечают израильские юристы, они «не могут рассматриваться

как имеющие конституционное значение». Несмотря на свое на-

звание «основные», эти законы принимаются и изменяются в том

же порядке, что и другие. Единственное их отличие состоит в

том, что они не могут быть приостановлены, изменены поста-

новлениями о чрезвычайном положении. Только в законе о Кнес-

сете одна статья является укрепленной, то есть для ее изменения

требуется абсолютное большинство (проведение парламентских

выборов по пропорциональной системе и общенациональному из-

бирательному округу). В последующие годы были приняты и дру-

гие законы, которые, хотя и не именуются основными, относятся

к ним по своему содержанию. Всего, по мнению спикера Кнессе-

та, конституционный характер имеют 22 закона

Таким образом, в указанных странах действует конституция

не в формальном, а в материальном смысле, которая в значи-

тельной своей части является писаной. Причины, по которым в

рассматриваемых странах до сих пор нет писаной конституции в

формальном смысле, специфичны в каждой из них. В Великобри-

тании это, например, вековые традиции, которые трудно преодо-

Constitutions of the Countries of the World Supplement. New Zealand

N.Y. 1988.

Constitutions of the Countries of the World. Israel. N Y., 1987.

Constitutions in Democratic Politics. P. 299, 302.

125

леть, хотя в последние десятилетия среди политиков и юристов

растет число сторонников принятия конституции. Обусловлено это

возникновением новых политических и конституционных проблем,

связанных с событиями в Северной Ирландии, ростом националь-

но-политического движения в Шотландии и Уэльсе, вступлением

Великобритании в Европейский союз

. В Израиле Декларация о

независимости от 14 мая 1948 г. предусматривала проведение вы-

боров в Учредительное собрание для разработки и принятия кон-

ституции. Однако выборы не были проведены, а Кнессет первого

созыва, избранный в 1949 г., уполномочил свой комитет по кон-

ституционным вопросам подготовить проект конституции, каждая

глава которой «должна быть самостоятельным основным законом,

а в совокупности составлять конституцию государства»

. Приня-

тые Кнессетом восемь основных законов, как отмечалось, не стали

конституцией в формальном смысле. Сложившееся положение

объясняется, по мнению израильского политолога Е. Гутмана,

длящейся борьбой между сторонниками светской и теократичес-

кой концепциями по вопросу о роли религии в государстве и пра-

вовой системе. Первые выступают за принятие светской консти-

туции, вторые вообще отрицают необходимость в другой консти-

туции, помимо торы, рассматриваемой ими как основной закон.

Их устраивает сложившееся статус кво, ибо они опасаются, что

принятие конституции приведет к утрате религиозными институ-

тами той специфической роли, которую они играют в настоящее

время

Приводимое обычно в литературе деление конституций по их

формам на писаные, неписаные и смешанные некорректно и ли-

шено смысла, если не указывается, о какой конституции идет

речь — формальной или материальной. Формальная конститу-

ция всегда является писаной, материальная — всегда смешанной,

то есть частично писаной (обычные законы), частично неписаной

(конституционные обычаи и судебные прецеденты). Неверно поэ-

тому утверждение, что «деление конституций на писаные, смешан-

ные и неписаные достаточно условно, поскольку при наличии пи-

саной конституции в стране действуют конституционные обычаи»

В данном случае смешиваются два понятия конституции.

Реальное значение имеет различение формальных конституций

по другому основанию: на кодифицированные и не кодифицирован-

ные. Первые представляют собой единый нормативный акт (та-

ких подавляющее большинство), вторые — совокупность норма-

См.:

Шаповал В. Н.

Указ. работа. С 14—15

Constitutions of the Countries of the World. Israel. P. 4

Constitutions in Democratic Politics. P. 292—294.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1.

С 50—51.

126

тивных актов, в равной мере обладающих высшей юридической

силой. Наиболее яркими примерами не кодифицированных основ-

ных законов являются конституции Швеции, Финляндии, Канады,

Австрии. Так, конституция Швеции состоит из трех законов (Фор-

ма правления 1974 г., Акт о престолонаследии 1810 г., Акт о

свободе печати 1974 г.); конституция Финляндии — из двух

(Форма правления Финляндии 1919 г. и Сеймовый устав 1928 г.,

в ст. 94 которого сказано, что он во всех своих частях имеет силу

конституции и может быть изменен и отменен в порядке, установ-

ленным для конституции)

. О конституции Канады канадский

юрист Дж. Маршалл писал, что «ее нелегко обнаружить, ибо она

состоит из значительного числа актов, не охватываемых Актом

1982 г.»

(среди этих актов, перечисленных в приложении к основ-

ному закону 1982 г., серия конституционных актов, принятых в

период 1967—1975 гг.). Столь же трудно «обнаружить» в полном

объеме конституцию Австрии, состоящую не только из ряда кон-

ституционных законов, но и многочисленных конституционных

норм, включенных в обычные законы. Основным среди конститу-

ционных законов является федеральный конституционный закон

1920 г., в ст. 149 которого перечислены еще восемь конституцион-

ных законов (например, Основной государственный закон 1867 г.

об общих правах граждан, закон 1862 г. о гарантиях личной сво-

боды и др.)

. Кроме того, согласно абз. 1 ст. 44 конституционные

нормы могут быть включены в обычные законы Эти нормы при-

нимаются и изменяются в том же порядке, что и конституцион-

ные законы (абз. 2 ст. 44). Примером могут служить нормы

закона о политических партиях 1975 г. Так, его ст. I закрепляет

принцип многопартийности, правовой статус политических пар-

тий, ст. 111 — возможность ограничения их избирательных расхо-

дов. По подсчетам австрийских юристов, конституция Австрии на

конец 1990 г. состояла «из более чем 500 различных элементов»

Из новых конституций, принятых на рубеже 80—90-х годов,

некодифицированной является конституция Чехии 1992 г. Она со-

стоит из акта, официально именуемого конституцией, Хартии ос-

новных прав и свобод и ряда других конституционных законов.

«Хотя Хартия формально не названа конституционным законом,

именно так ее следует рассматривать»

. Все эти акты образуют

в своей совокупности «конституционный порядок», принимаются

и изменяются в соответствии с одинаковой процедурой (ст.ст. 3

См: Конституции буржуазных государств Европы М, 1957

Constitutions in Democratic Politics P 159

См : Австрийская Республика Конституция и законодательные акты М.

1985

Annuaire international... P. 52.

Oerloch A., Hrebejk J., Zoubek V.

Ostawni system Ceske Republiky. Praha,

1994 S. 47—48.

127

и 112 конституции), то есть составляют некодифицированную кон-

ституцию.

Кодифицированные конституции имеют несомненное преиму-

щество перед некодифицированными в практическом отношении.

Применение последних государственными органами (не говоря

уже об ознакомлении с ними граждан) затруднено, особенно если

конституционные положения рассеянны по многочисленным актам,

как это имеет место в Австрии.

Следует, однако, отметить выявившуюся в ряде современных го-

сударств тенденцию к усложнению формы писаной конституции,

что обусловлено рядом факторов. Во-первых, как уже указыва-

лось, некоторые международные акты приобретают ранг консти-

туционных. Такова, например, Европейская конвенция о правах

человека 1950 г., которая признается непосредственным источни-

ком права и имеет силу конституции в государствах, подписавших

ее. Так, в Австрии Конвенция «наделена силой норм конститу-

ционного права»

. Следовательно, она является составной частью

конституции не в материальном, а в формальном смысле. Вместе

с тем как международный документ Конвенция не может быть

изменена в установленном для других частей конституции поряд-

ке. Во-вторых, в некоторых странах решениями органов конститу-

ционного правосудия конституционный ранг придается различным

правовым актам. Здесь можно сослаться еще раз на практику

Конституционного совета Франции. Своим решением 1971 г. он

признал Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. и пре-

амбулу конституции 1946 г. актами конституционного значения.

Таким образом, в настоящее время французская конституция, по

существу, состоит из трех актов: конституции 1958 г., указанных

Декларации и преамбулы. И в данном случае речь идет о фор-

мальной, а не материальной конституции, тем более что в преам-

буле конституции 1958 г. прямо говорится о приверженности пра-

вам человека и принципам национального суверенитета, опреде-

ленным этими актами. Однако эти акты, хотя и являются частью

действующей конституции, обладают рядом особенностей. Во-пер-

вых, они, очевидно, не могут быть изменены (во всяком случае,

во французской литературе не ставился даже в теоретическом

плане вопрос о возможности их изменения). Во-вторых, по мне-

нию некоторых конституционалистов, они занимают во внутренней

иерархии конституционных норм подчиненное положение по отно-

шению к нормам конституции 1958 г. «В случае противоречия

между текстами Декларации, преамбулой конституции 1946 г. и

положениями конституции 1958 г, должны применяться послед-

ние»

Визер Б.

Указ. работа. С. 39.

Chantebout В.

Op. cit. P. 645.

128

Если Декларация и преамбула конституции 1946 г. являются

частью формальной конституции, то «основные принципы, при-

званные законами Республики», входящие в упоминавшийся

«конституционный блок», являются частью материальной консти-

туции, ибо определяются и формулируются решениями Конститу-

ционного совета. Эти решения «привели к расширению понятия

«конституция» путем извлечения из ее письменного текста до-

полнительных норм (принципов), как правило, имеющих харак-

тер основных»

. Все сказанное подтверждает справедливость те-

зиса о необходимости при анализе формы основного закона про-

водить четкое различие между формальной и материальной кон-

ституциями.

Кодифицированная конституция состоит из различных частей,

образующих ее структуру. Обычно она включает преамбулу (вве-

дение), основную часть, заключительные и переходные положения,

а в ряде случаев также и приложения.

Преамбула предусмотрена в большинстве конституций. Одна-

ко во многих она отсутствует, что присуще как старым конституци-

ям (Бельгия, Нидерланды, Норвегия), так и современным (Гре-

ция, Италия, АРЕ, Малайзия, Барбадос). По своему содержанию

и объему конституционные преамбулы весьма различны. Одни

очень кратки и ограничиваются торжественной формулой провоз-

глашения конституции и некоторых целей, во имя которых она

принимается. Например, преамбула конституции Швейцарии

1874 г. состоит из одной фразы: «Швейцарский Союз, желая ук-

репить союз своих членов, поддержать и усилить единство, силу

и честь Швейцарской Нации, принял настоящую Союзную Консти-

туцию»

. Другие, напротив, очень обширны: в «их излагаются ис-

тория страны до принятия конституции, перспективы дальнейшего

развития общества и государства, стоящие перед ними цели и за-

дачи, принципы внутренней и внешней политики. Это особенно

характерно для социалистических конституций. Например, в

преамбуле конституции КНР 1982 г. указаны основные этапы ис-

торического развития страны с древнейших времен и до настоя-

щего времени, дается характеристика социалистического общества

и государства и т. д. Такова была и преамбула Конституции

СССР 1977 г., в которой на манер партийной программы раскры-

валось понятие построенного в СССР «развитого социалистичес-

кого общества», указывались цели и задачи Советского государ-

ства по строительству коммунизма и т. д. Но обычно в преамбуле

весьма сжато указываются цели, во имя которых принята консти-

туция, и принципы, лежащие в ее основе, как это сделано, напри-

мер, в преамбуле Конституции РФ 1993 г. В целом можно ска-

Garlicki L.

Op. cit. S. 252.

Современные зарубежные конституции. М., 1992.