Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

169

вовых вопросов, широкое применение абстрактного контроля,

предоставление права оспаривать конституционность нормативных

актов, действий или бездействия государственных органов не

только частным лицам, но и государственным органам и должно-

стным лицам.

Деятельности органов конституционного правосудия по защите

конституции в отдельных странах присущи свои особенности.

Л. Фаворо, анализируя практику европейских конституционных

судов, отмечает, что деятельность каждого из них характеризует-

ся определенной направленностью. Так, в Германии и Испании ос-

новное место в деятельности конституционных судов занимает рас-

смотрение соответственно конституционных жалоб и жалоб в по-

рядке процедуры «ампаро», что свидетельствует об их роли в за-

щите основных прав и свобод. В Австрии основную массу рас-

сматриваемых дел составляют дела о конституционности админи-

стративных актов, то есть акцент сделан на контроле за актами

исполнительной власти, и т. д.

Таким образом, при всем значении правовой регламентации

института конституционного правосудия его роль и место, зани-

маемое им в механизме правовой защиты конституции той или

иной страны, могут быть определены только при учете отмечен-

ных факторов и судебной практики.

В целом, однако, можно утверждать, что ныне этот институт

стал неотъемлемым атрибутом демократического правового го-

сударства, главным элементом в механизме правовой защиты кон-

ституции.

§ 2. Организация органов конституционного правосудия

В современных государствах конституционное правосудие осу-

ществляется, как отмечалось, различными органами, которые

могут быть объединены в две основные группы: суды общей юри-

сдикции и специализированные органы. Эти два вида органов

конституционного правосудия различаются по порядку своего

образования и по составу.

В значительной группе стран конституционное правосудие

не выделяется из общего правосудия: все конституционные дела

рассматриваются судами общей юрисдикции. Подобная институ-

ционная форма конституционного правосудия возникла в США и

существует ныне в ряде латиноамериканских стран (Аргентина,

Бразилия, Мексика, Никарагуа), в Скандинавских странах (Да-

ния, Исландия, Норвегия, Швеция), в Японии. Но наибольшее

распространение она получила в странах общего права (Австра-

лия, Гана, Индия, Намибия, Малайзия, Канада и др.).

Favoreu L.

Op. cit. P. 28—29.

170

Рассматриваемая институционная форма конституционного

правосудия имеет две разновидности. В одних странах конститу-

ционный контроль (в широком смысле) осуществляется всеми

судами общей юрисдикции (США, Япония, Филиппины, Сканди-

навские страны). Иными словами, любой суд может решить во-

прос о конституционности нормативного акта. Но приоритет имеют

решения высшей судебной инстанции, ибо только они являются обя-

зательными для всех судов. Только после признания высшей судеб-

ной инстанцией нормативного акта неконституционным он фактиче-

ски прекращает действовать. Такой конституционный контроль, осу-

ществляемый всеми судами общей юрисдикции, является децент-

рализованным.

В другой группе стран конституционный контроль осуществ-

ляет лишь высшая судебная инстанция (Гана, Намибия, Папуа-Новая

Гвинея, Шри-Ланка, Эстония). Так, согласно ст. 120 кон-

ституции Шри-Ланки только Верховный суд может решать во-

прос о соответствии законопроекта конституции. Контроль, осу-

ществляемый лишь одним судом общей юрисдикции, называется

централизованным.

Свои особенности рассматриваемая институционная форма

конституционного контроля имеет в ряде федеративных госу-

дарств, где наряду с высшей судебной инстанцией страны этот

контроль осуществляют (но, как правило, только в отношения

местного законодательства) также высшие суды субъектов феде-

рации (Австралия, Канада, Индия, Малайзия). Например, в Ка-

наде — высшие провинциальные суды, в Индии — высокие су-

ды штатов. Но и здесь федеральный Верховный суд является

окончательной инстанцией при решении вопроса о конституцион-

ности нормативного акта. Тем не менее можно сказать, что в

этих странах существует определенная степень децентрализации.

Однако независимо от того, является ли контроль децентра-

лизованным, централизованным или в определенной степени де-

централизованным, решающая роль в его осуществлении везде

принадлежит высшей судебной инстанции (обобщенно — верхов-

ному суду), основы организации и компетенция которой, как пра-

вило, закрепляются конституцией.

Численный состав верховного суда обычно невелик и варьиру-

ется в пределах 7–20 судей. Так, Верховный суд США состоит

из девяти судей. Высокий суд Австралии — из семи. Государст-

венный суд Эстонии — 11, Верховный суд Японии — 15, Индии —

18. Членами верховных судов являются профессиональные судьи,

удовлетворяющие требованиям, предъявляемым к их квалифика-

ции. Главное из них — большой стаж работы в судебных орга-

нах или адвокатуре. Например, в Индии судьей Верховного суда

может быть назначено лицо, имеющее индийское гражданство,

171

известное как выдающийся юрист, состоявшее на протяжении по

крайней мере десяти лет адвокатом при высоком суде или после-

довательно при двух или более судах (п. 3 ст. 124 конституции).

Верховные суды за редкими исключениями (в Швейцарии, на-

пример, судьи федерального суда избираются парламентом) фор-

мируются путем назначения их членов главой государства. В

одних странах при этом требуется утверждение производимых на-

значений парламентом (в США — сенатом, в Гане — однопалат-

ным Национальным собранием). В других странах глава госу-

дарства действует по своему усмотрению, но требуется, чтобы он

получил предварительно совет или консультацию других госу-

дарственных органов. В ряде стран общего права — это комис-

сия по делам судебной службы, правительство. В Малайзии

Янг-ди-Пертуан (глава государства) при назначении главного

судьи консультируется с Советом правителей, состоящим из глав

субъектов федерации, а при назначении других судей федераль-

ного суда — с комиссией по делам судебной и юридической

службы.

В некоторых новых конституциях развивающихся стран наме-

тился отход от этого традиционного порядка формирования выс-

шего судебного органа. Так, конституция Филиппин 1987 г. преду-

сматривает, что члены Верховного суда назначаются президен-

том из списка кандидатов (по три на каждую должность), состав-

ляемого Советом судей и адвокатов (§ 9 ст. VIII)

. Согласно

ст. 230 конституции Кабо-Верде 1992 г. в формирования Верхов-

ного суда участвуют все ветви власти: один судья назначается

президентом, один — избирается Национальным собранием, а

остальные назначаются Высшим советом магистратуры.

В целом, однако, можно утверждать, что при всех особенно-

стях, присущих процедуре формирования Верховного суда в от-

дельных странах, практически почти везде решающая роль при-

надлежит главе государства или правительству (например, в

странах с парламентарной формой правления). При этом в боль-

шинстве стран срок пребывания судьи в составе верховного суда

ограничивается лишь достижением установленного законом воз-

раста (как правило, 65—70 лет, но в США судьи Верховного

суда назначаются пожизненно). В соответствии с принятым в

этих странах принципом несменяемости судья верховного суда

может быть смещен только в случаях, предусмотренных законом.

Основаниями для отстранения от должности обычно являются не-

достойное поведение или неспособность осуществлять свои полно-

мочия по причине «умственной или физической немощи». Если

конституция США ограничивается общей формулировкой: «судьи

как Верховного, так и нижестоящих судов занимают свои долж-

Constitutions of the Countries of the World. Philippines. N. Y., 1987.

172

ности, пока поведение их безупречно», то в конституциях других

стран основания отрешения от должности сформулированы более

конкретно. Так, судья Верховного суда Ганы может быть смещен

за «недостойное поведение, некомпетентность или по причине не-

способности осуществлять свои функции из-за физической или

психической немощи» (ст. 146 конституции).

Конституции обычно предусматривают сложный порядок сме-

щения судей верховного суда. В одних странах применяется про-

цедура импичмента (США), в других — решение принимает пар-

ламент квалифицированным большинством голосов (например,

обе палаты союзного парламента в Индии), в третьих — создают-

ся специальные комиссии по расследованию выдвинутого обвине-

ния, на основе заключения которых решение принимает глава го-

сударства

(Гана), и т. д.

В некоторых странах рассматриваемой группы законодатель-

ство предусматривает возможность назначения в верховный суд

временных судей (Индия, Камерун, Намибия). Например, в На-

мибии при рассмотрении дел, касающихся конституционности нор-

мативных актов и гарантий основных прав и свобод, президент

по просьбе главного судьи может назначить временно исполняю-

щим должность судьи Верховного суда лицо, которое «обладает

специальными знаниями или опытом в такого рода делах» (ст. 81

конституции). В Камеруне в аналогичных случаях президент на-

значает на один год членами Верховного суда в числе, равном

его составу, лиц, обладающих соответствующей компетенцией и

опытом (ст. 33 конституции 1972 г.)

Общемировой тенденцией развития конституционного правосу-

дия в последние десятилетия является осуществление его специа-

лизированными органами. К ним относятся конституционные су-

ды и квазисудебные органы (конституционные советы, конститу-

ционные палаты высших судебных органов общей юрисдикции).

Специфической разновидностью последних являются в ряде му-

сульманских стран органы конституционно-религиозного контро-

ля (Иран, Пакистан).

Конституционное правосудие, осуществляемое специализиро-

ванными органами, присуще странам, правовые системы которых

относятся к системам континентального права либо в той или

иной мере близки к ним, — не только большинству европейских

стран, но и многим странам Азии, Африки и Латинской Америки.

Характерно, что попытки ввести эту институционную форму конс-

титуционного правосудия в некоторых странах общего права

окончились неудачей. Примером может служить история разви-

тия института конституционного контроля в Шри-Ланке. Первая

конституция 1947 г. предусматривала осуществление конститу-

La constitution du Cameroun. Yaunde, 1992.

173

ционного контроля высшим судебным органом общей юрисдик-

ции — Верховным судом, состав, порядок формирования и юрис-

дикция которого были аналогичны верховным судам в других

странах общего права. Однако в 1972 г. был учрежден Конститу-

ционный суд, состоявший из пяти членов, назначавшихся прези-

дентом по совету спикера парламента на четыре года. А. Вилсон

отмечал, что Конституционный суд «напоминал Конституционный

совет Франции»

. Но этот орган не прижился на почве общего

права: конституция 1978 г. вновь передала осуществление кон-

ституционного контроля Верховному суду.

Конституционные суды — это судебные органы, деятельность

которых осуществляется в процессуальных формах, сближающих

их с судами общей юрисдикции. В ряде стран конституционный

законодатель рассматривает их именно как суды: положения о

них включены в раздел конституции, посвященный судебной вла-

сти (Португалия, Россия, Турция, Чехия, Словакия, Армения,

Узбекистан и др.). Этим, как отмечает Л. Гарлицкий, конститу-

ционный законодатель «подчеркивает связь конституционного пра-

восудия с традиционным правосудием и признает конституцион-

ный суд одним из судов, но обладающим особой юрисдикцией»

Например, ст. 83 конституции Чехии определяет конституционный

суд как «судебный орган защиты конституционности». Российский

федеральный конституционный закон 1994 г. также определяет

природу Конституционного суда как судебного органа конститу-

ционного контроля, осуществляющего судебную власть посредст-

вом конституционного судопроизводства (ст. 1).

Впрочем, независимо от формальных определений природы

конституционных судов, даваемых законодательством отдельных

стран, уже само название этих органов свидетельствует о том,

что они рассматриваются как особые органы правосудия. Это

подтверждает и практика их деятельности, в которой, по словам

Л. Гарлицкого, «проявляется тенденция к уподоблению их общим

судебным органам»

. В частности, это находит отражение в про-

цедуре судопроизводства, основанной на принципах состязатель-

ности и гласности (хотя в ряде стран они и ограничены в отно-

шении отдельных категорий дел). Наиболее последовательно

общие принципы судопроизводства проводятся российским зако-

ном, согласно которому основными принципами деятельности Кон-

ституционного суда являются независимость, коллегиальность,

гласность, состязательность и равноправие сторон (ст. 5).

К специализированным органам относятся также конституци-

онный совет (Франция, Марокко, Мозамбик, Кот-д'Ивуар, Ка-

Wilson А.

Ор. cit. P. 223.

Garlicki L.

Ор. cit. S. 61.

Ibid.

S. 63.

174

захстан, Сенегал), конституционные палаты верховных судов

(Буркина-Фасо, Гвинея, Нигер, Коста-Рика), Совет конституцион-

ного расследования (Эфиопия). Эти органы не отличаются по по-

рядку формирования и составу от конституционных судов. В лите-

ратуре высказываются две точки зрения по вопросу об их природе.

Одни авторы считают их квазисудебными органами, исходя глав-

ным образом из процессуальных моментов — отсутствия состя-

зательности и гласности, что прямо предусмотрено законодатель-

ством (например, согласно ст.ст. 46 и 47 органического закона о

Верховном суде Гвинеи 1991 г. заседания палаты по конституци-

онным и административным вопросам являются закрытыми и

проводятся без участия сторон)

. Вместе с тем в своих работах,

посвященных конституционному правосудию, они рассматривают

их наряду с конституционными судами (Л. Гарлицкий, Ж. Овсе-

пян, В. Туманов). Другие авторы не проводят различий между

конституционным советом и конституционным судом. Так, Л. Фа-

воро, говоря о Конституционном совете Франции, подчеркивает,

что он «ни по своему составу, ни по своим полномочиям, ни по

своей деятельности не отличается от других конституционных су-

дов» (при этом он считает, что не имеют значения и отмеченные

нами процессуальные различия)

В некоторых федеративных государствах специализированные

органы конституционного правосудия имеются не только на фе-

деральном уровне, но и в субъектах федерации. Например, таки-

ми органами в республиках в составе Российской Федерации яв-

ляются конституционные суды (Башкортостан, Бурятия, Дагестан,

Татарстан и др.), комитет конституционного надзора (Северная

Осетия—Алания). Однако в Ингушетии конституционное право-

судие осуществляет суд общей юрисдикции — Верховный суд рес-

публики.

Специализированные органы конституционного правосудия —

федеральные и субъектов федерации — не образуют единой си-

стемы, как это имеет место в тех федеративных государствах, где

конституционное правосудие осуществляется судами общей юрис-

дикции (например, США, Канада).

Специализированные органы конституционного правосудия су-

щественно отличаются от судов общей юрисдикции, помимо про-

чего, по порядку формирования и своему составу. При всем мно-

гообразии национальных особенностей, присущих им в отдельных

странах, можно выделить три основных различия.

Во-первых, в формировании специализированных органов кон-

ституционного правосудия обычно участвуют несколько ветвей

Journal officiel de la Republique de Guinee Numero special- loi fondamen-

tal, lois organiques. Conakry, 1992

Favoreu L.

Op. cit. P. 22

175

власти, представленных различными государственными органами.

Немногие исключения лишь подтверждают это общее правило.

Так, в Венгрии, Польше, Перу, Словакии, Германии, Беларуси все

судьи конституционного суда избираются парламентом (например,

половина судей ФКС в Германии избирается бундестагом, полови-

на — бундесратом, в Польше все 12 судей Конституционного три-

бунала избирает нижняя палата — сейм). При этом, хотя консти-

туционный суд и формируется одной властью, но это законода-

тельная, а не исполнительная власть, что, по общему правилу,

характерно для механизма формирования верховных судов (лишь

в Египте и Сирии верховные конституционные суды назначаются

только главой государства).

В другой группе государств специализированные органы кон-

ституционного правосудия образуются при участии в той или иной

форме двух или трех властей. В первом случае — это законода-

тельная и исполнительная власти (Австрия, Албания, Армения,

Бенин, Кыргызстан, Румыния, Россия, Франция). Так, в Австрии

президент назначает часть членов Конституционного суда по пред-

ложению правительства, а часть — по предложению парламента.

Во Франции трех членов Конституционного совета назначает пре-

зидент, а шесть членов назначаются председателями палат пар-

ламента (кроме того, в его состав по праву входят бывшие пре-

зиденты республики). В Словакии все 10 членов Конституционно-

го суда назначаются президентом, но из списка 20 кандидатов,

предложенных Национальным собранием, то есть окончательный

выбор принадлежит президенту. Напротив, в России список

19 кандидатов в судьи Конституционного суда составляется пре-

зидентом, а назначаются они Советом Федерации. При этом, со-

гласно ст. 9 закона 1994 г., президент составляет список кандида-

тов на основе предложений членов Федерального Собрания, за-

конодательных (представительных) органов субъектов федера-

ции, высших судебных органов, федеральных юридических ве-

домств, всероссийских научных и учебных заведений. Так, в

1994 г. на довыборах Конституционного суда президент предста-

вил шесть кандидатов, которые, по его словам, были им отобраны

из 50 кандидатур, предложенных Всероссийским съездом судей,

Минюстом, госорганами, общественными организациями, группа-

ми депутатов

В ряде стран органы конституционного правосудия формиру-

ются при участии трех ветвей власти — законодательной, испол-

нительной, судебной (Болгария, Габон, Италия, Испания, Литва,

Мадагаскар, Молдова, Монголия, Республика Корея). Так, в

Испании король назначает судей Конституционного суда по пред-

ложению: палаты депутатов (четыре судьи), сената (четыре

См Известия 1994 11 октября

176

судьи), правительства (два судьи), Высшего совета магистратуры

(два судьи). В Корее Конституционный суд состоит из девяти су-

дей, из которых три назначаются президентом, три — главным

судьей Верховного суда, три — избираются Национальным собра-

нием.

Разделение полномочий по формированию органов конститу-

ционного правосудия между различными ветвями власти призва-

но обеспечить их независимость и предотвратить возможность

подчинения какой-либо одной из них. Вместе с тем оно придает

этим органам в известной мере характер политического предста-

вительства, что подчеркивается фактом включения в механизм их

формирования парламента, преимущественно партийного по свое-

му составу. «Доминирование парламента и связанного с ним пар-

тийного правительства в процессе назначений в конституционные

суды выражает концепцию, согласно которой состав суда должен

быть результатом игры политических сил»

. Практическим выра-

жением этой концепции в ряде стран является распределение су-

дейских должностей между основными политическими партиями в

соответствии с заключенными ими соглашениями. Например, в

Австрии и Германии такое распределение осуществляется по со-

глашению между двумя основными политическими партиями, в

Италии «состав Конституционного суда определяется политиче-

ским компромиссом между различными партиями»

. Конституция

Марокко устанавливает, что из восьми членов Конституционного

совета председатели палат парламента назначают четырех при

«консультации с парламентскими группами» (ст. 77)

Во-вторых, в отличие от судов общей юрисдикции судьи

специализированных органов конституционного правосудия назна-

чаются и избираются на определенный, относительно короткий

срок. Лишь в немногих странах, например, в Австрии, Армении,

Турции (а до 1993 г. и в России) срок их пребывания, в должно-

сти ограничен только достижением определенного возраста. В

большинстве стран наряду с фиксацией предельного возраста

установленный законом срок не превышает 12 лет (в Марокко,

Молдове, Республике Корея, Португалии — шесть лет, Болгарии,

Венгрии, Литве, Румынии, Франции — девять лет, Албании,

России — 12 лет). При этом в одних странах состав органа кон-

ституционного правосудия остается неизменным в течение всего

срока (Болгария, Италия, Монголия, Россия, ЮАР, Эфиопия), в

других — предусмотрена ротация его членов (в Испании, Казах-

стане, Литве, Мавритании, Румынии, Франции 1/3 состава обнов-

ляется каждые три года, в Польше — половина каждые четыре

года).

Garlicki L.

Op. cit. S. 94.

Favoreu L.

Op. cit. P. 34, 51, 72.

Constitution de la Royaume du Maroc. Casablanca, 1992.

177

В большинстве стран члены специализированных органов мо-

гут быть назначены или избраны только на один срок. Лишь в

немногих странах разрешается назначение, как правило, еще на

один срок (Венгрия, Бенин, Республика Корея, Сирия).

Назначение членов специализированных органов конституцион-

ного правосудия на определенный срок, как и принцип их рота-

ции, могут быть использованы в политических целях. «Частичное

обновление облегчает приспособление конституционных судов к

меняющейся расстановке политических сил в государстве»

С учетом двойственной природы специализированных органов

конституционного правосудия как органов юрисдикционно-поли-

тических следует подходить к оценке двух рассмотренных прин-

ципов их формирования. Принцип по существу пожизненного на-

значения (при установлении лишь предельного возраста) и неиз-

менности состава в течение определенного срока несомненно уси-

ливает независимость органа конституционного правосудия. Вме-

сте с тем он препятствует «приспособлению» его к меняющимся

реалиям политической жизни, что может стать причиной острых

и трудно разрешимых конституционных конфликтов между ним и

другими ветвями власти. Возможность возникновения таких кон-

фликтов значительно уменьшается при назначении членов специа-

лизированного органа на определенный срок и особенно — при их

ротации. Однако в таком методе формирования таится опасность

утраты им независимости, вовлечения в борьбу политических сил,

меняющееся соотношение между которыми неизбежно будет на-

ходить свое отражение в составе, а следовательно, и в деятель-

ности этого органа. Выбор того или иного принципа (или метода)

формирования во многом зависит от конкретно-исторических усло-

вий данной страны. В целом, однако, можно признать, что в

странах, находящихся на этапе перехода от тоталитаризма к де-

мократии, более целесообразно применение принципа назначения

членов органа конституционного правосудия на определенный

срок (с ротацией или без нее). Этот принцип воспринят во всех

постсоциалистических государствах. Характерно, что в России,

где первоначально был применен принцип бессрочного назначе-

ния, он был отменен законом 1994 г. (впрочем, здесь сложилась

парадоксальная ситуация: 13 ранее назначенных судей Конститу-

ционного суда имеют бессрочный мандат, а шесть судей были на-

значены в 1994—1995 гг. на установленный законом 12-летний

срок).

В-третьих, в отличие от судов общей юрисдикции, которые

формируются исключительно из профессиональных (карьерных)

судей, специальные органы конституционного правосудия созда-

ются, как правило, на более широкой основе: их членами могут

Garlicki L.

Op. cit. S. 85.

178

быть назначены преподаватели в области права, государственные

служащие, политические деятели и даже лица, не имеющие юри-

дического образования. Конечно, круг лиц, из которого могут

рекрутироваться члены этих органов, по-разному определяется

законодательством отдельных стран (лишь в немногих, например,

во Франции, такое определение отсутствует). И все же в настоя-

щее время прослеживается тенденция к формированию специали-

зированных органов конституционного правосудия преимущест-

венно из лиц, имеющих высшее юридическое образование и про-

должительный стаж профессиональной деятельности. Так, консти-

туция Австрии устанавливает, что все члены Конституционного

суда должны иметь «законченное образование в области государ-

ственно-правовых наук и занимать не менее десяти лет специаль-

ную должность, для которой требуется указанная квалификация»

(ч. 3 ст. 147). Согласно федеральному конституционному закону

о Конституционном суде РФ его судьями могут быть назначены

лица, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы

по юридической профессии не менее пятнадцати лет (ст. 8). Но и

там, где не предъявляется аналогичное требование, законодатель-

но обеспечивается преобладание в составе специализированного

органа юристов. Например, конституции Габона и Мали преду-

сматривают, что из девяти членов конституционного суда по

крайней мере семь должны быть юристами (при этом конститу-

ции устанавливают соответствующие пропорции: так, согласно

ст. 89 конституции Габона 1991 г. из шести советников Конститу-

ционного суда, назначаемых президентом и председателем Нацио-

нального собрания, четверо должны быть юристами)

Особенностью состава Конституционного совета Франции яв-

ляется наличие в нем членов по праву, занимающих посты по-

жизненно (бывшие президенты Республики). Это положение вос-

принято и рядом африканских франкоязычных стран (например,

Габоном, где, в отличие от Франции, бывшие президенты имеют

в Конституционном суде лишь совещательный голос). Особенность

состава Конституционного суда Узбекистана — обязательное пред-

ставительство в нем от Республики Каракалпакстан

Правовой статус членов специализированных органов консти-

туционного правосудия в основном не отличается от правового

статуса судей судов общей юрисдикции. К ним также предъявля-

ются требования несовместимости. Обычно должность члена спе-

циализированного органа несовместима с депутатским мандатом

(парламента или всех представительных органов. Исключение со-

ставляет Совет конституционного расследования в Эфиопии, три

члена которого являются членами Совета федерации), государст-

Constitution de la Republique Gabonaise Libreville, 1991

См Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан 1993 № 5