Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

179

венной должностью члена правительства, государственного слу-

жащего, занятием предпринимательской и иной профессиональной

деятельностью (за исключением творческой и преподавательской),

руководящих постов в политических партиях (или вообще член-

ством в них). Однако в Германии, например, признается допу-

стимость принадлежности к политической партии. В ряде

стран предъявляются повышенные требования несовместимости

либо к председателю органа конституционного правосудия, либо

ко всем его членам. Например, в Австрии председателем Консти-

туционного суда не может быть назначено лицо, которое в тече-

ние последних лет выполняло функции, препятствующие получе-

нию мандата члена этого суда. В Венгрии закон о Конституцион-

ном суде 1989 г. предусматривает, что не могут быть судьями ли-

ца, которые в течение четырех лет, предшествующих избранию,

были членами правительства, штатными служащими в аппарате

какой-либо политической партии или занимали руководящую

должность в органах государственного управления

Члены специализированных органов конституционного право-

судия, как и судьи судов общей юрисдикции, несменяемы,

то

есть не могут быть смещены в течение срока, на который они на-

значены, за исключением определенных законом случаев. Основа-

ниями прекращения полномочий, помимо смерти, состояния не-

дееспособности и отставки, обычно являются: вынесение судеб-

ного приговора за уголовное преступление, совершение дисципли-

нарного проступка, например, неучастие в работе в течение опре-

деленного срока (в Словакии — в течение одного года), неучастие

в заседаниях или уклонение от голосования свыше двух раз под-

ряд (Россия), совершение действий, порочащих честь и достоинст-

во судьи.

Законодательство о специализированных органах конститу-

ционного правосудия предусматривает различные процедуры до-

срочного прекращения полномочий их членов. Не вдаваясь в де-

тали, отметим лишь два момента. Во-первых, в ряде стран при-

меняются различные процедуры в зависимости от оснований пре-

кращения членства — простые (например, при добровольной

отставке) и более сложные в случаях недееспособности, совер-

шения дисциплинарных проступков или действий, порочащих

честь и достоинство судьи. В России прекращение полномочий

судьи Конституционного суда по всем основаниям, за исключе-

нием п. 1 (нарушение порядка назначения судьи) и п. 6 (совер-

шение проступка, порочащего честь и достоинство судьи) ст. 18

закона 1994 г., осуществляется по решению Конституционно-

го суда, которое направляется президенту и Совету Федерации

и является официальным уведомлением об открытии вакансии.

Magyar közlony. 1989. № 17.

180

Прекращение полномочий в соответствии с п. 6 производится

Советом Федерации по представлению Конституционного суда,

принятому большинством не менее двух третей от общего числа

судей. Во-вторых, во многих странах решение о досрочном пре-

кращении полномочий принимается самим специализированным

органом либо с его участием (например, в Германии ФКС

принимает решение, уполномочивающее президента произве-

сти увольнение; в Кыргызстане Конституционный суд дает за-

ключение, на основе которого вопрос об увольнении решает пар-

ламент 1/3 голосов). Однако в некоторых странах досрочное пре-

кращение членства в специализированных органах осуществляет-

ся тем государственным институтом, который производит назна-

чение (например, в Польше — сейм, в Словакии — президент).

Несомненно, что принятая в большинстве стран процедура, при

которой специализированный орган конституционного правосудия

сам решает вопрос о прекращении полномочий своих членов, уси-

ливает гарантии его независимости.

Правовой статус членов специализированных органов консти-

туционного правосудия включает также гарантии неприкосновен-

ности (особый порядок привлечения их к ответственности), мате-

риальные гарантии независимости. В этом отношении правовой

статус членов специализированных органов во многом сходен с

правовым статусом депутатов парламента. Так, в Венгрии гаран-

тией независимости судей Конституционного суда является «имму-

нитет, аналогичный статусу депутатов парламента»

. Закон о

Конституционном суде Болгарии устанавливает, что его судьи

«имеют статус, аналогичный статусу председателя Народного

собрания» (ст. 10)

Законодательство о специализированных органах конститу-

ционного правосудия предусматривает ряд требований, предъяв-

ляемых к их членам, призванных гарантировать их политический

нейтралитет. Речь идет о запрещении принимать активное уча-

стие в политической жизни. В одних странах эти требования

сформулированы в весьма общей форме. Так, органический

закон

Франции о Конституционном совете предусматривает «запреще-

ние членам Совета в течение срока их полномочий занимать ка-

кую-либо позицию по вопросам, которые уже являются или могут

быть предметом решений Совета...» (ст. 7)

. В других — закон

содержит подробный перечень видов политической деятельности,

которыми не могут заниматься члены специализированных орга-

нов. В этом отношении характерна ст. 11 российского закона о

Государство и право 199'3 № 9. С. 68.

Дъержавен вестник. София, 1991 № 67

Французская Республика. Конституция и закояодательные акты С. 247.

181

Конституционном суде, содержащая обширный перечень, что

обусловлено, несомненно, негативным опытом деятельности суда

в период 1991—1993 гг.

Специализированные органы конституционного правосудия,

как и верховные суды общей юрисдикции, осуществляющие кон-

ституционный контроль, невелики по своему численному составу,

который варьируется в пределах шести—девятнадцати членов (на-

пример, Франция, Румыния,—девять, Венгрия, Италия—15, Рос-

сия—19). За небольшими исключениями (например, Кыргызстан,

Узбекистан) численность специализированного органа определяется

конституцией, что имеет важное политическое значение, поскольку

сужается возможность манипулирования им путем произвольного

изменения его численности. В этом случае «невозможно ввести в

состав суда сторонников определенного политического курса, до-

бившись в этих целях увеличения числа судей»

. Для изменения

численного состава требуется внести изменение в конституцию,

что не так просто. Но в техническом отношении возможность за-

конодательного изменения численного состава специализирован-

ного органа имеет то преимущество, что позволяет «воздейство-

вать на работоспособность суда, влиять на загруженность судей»

Внутренняя организация специализированных органов консти-

туционного правосудия определяется главным образом законами

о них. Однако есть важный организационный вопрос, который,

по общему правилу, регулируется в конституционном поряд-

ке, — о процедуре назначения председателя органа конституцион-

ного правосудия, занимающего одно из высших мест в иерархии

государственных должностей. Действующее законодательство пре-

дусматривает различные процедуры. В значительной группе стран

председатель избирается членами органа конституционного пра-

восудия из своего состава (Болгария, Бенин, Венгрия, Италия,

Монголия, Конго, Португалия, Россия). Такой порядок служит

дополнительной гарантией независимости этого органа. В другой

группе стран председатель назначается главой государства еди-

нолично, без консультаций или согласования с какими-либо дру-

гими государственными органами, в том числе и органом консти-

туционного правосудия (Алжир, Египет, Марокко, Мавритания,

Кот-д'Ивуар, Казахстан, Франция). В этом случае глава госу-

дарства получает возможность назначить своего сторонника. Ха-

рактерно, что конституция Мавритании прямо предусматривает,

что президент назначает председателем Конституционного совета

одного из трех назначаемых им членов. Во Франции, где власть

главы государства производить назначения в Конституционный

См .

Боботов С. В.

Указ работа. С 101—102.

Современный немецкий конституционализм. С. 41.

Там

же

182

совет «представляется ничем не ограниченной», сложилась прак-

тика, когда президент «назначает лиц, разделяющих взгляды и

даже формально принадлежащих к его партии»

Существуют и другие варианты: председатель избирается пар-

ламентом (в Германии председатель и его заместители избирают-

ся соответственно бундестагом и бундесратом), назначается прези-

дентом по совету правительства (Австрия), с согласия парламен-

та (Республика Корея), избирается парламентом по предложению

президента (Литва). Во всех этих процедурах, при которых в

назначении председателя органа конституционного правосудия

участвуют политические органы (глава государства, правительст-

во, парламент), проявляется политический характер рассматри-

ваемого института. Этим объясняется и такая особенность право-

вого статуса председателя, неизвестная судам общей юрисдикции,

как ротация лиц, занимающих указанный пост, что предусмот-

рено законодательством ряда стран. Так, в Венгрии и Румынии

при сроке полномочий судей Конституционного суда в девять лет

председатель избирается на три года; в России при сроке полно-

мочий судей Конституционного суда в 12 лет его председатель

избирается на три года и т. д. При этом, как правило, предусмат-

ривается возможность переизбрания еще на один срок (Бенин,

Конго, Венгрия, Россия и др.).

Председатель специализированного органа конституционного

правосудия наделен соответствующими полномочиями. В одних

странах эти полномочия весьма значительны (в частности, пред-

седатель имеет право решающего голоса), в других — ограниче-

ны. Однако действительная роль председателя во многих случаях

определяется не только правовыми предписаниями, но и его лич-

ными качествами.

С учетом внутренней организационной структуры специализи-

рованные органы конституционного правосудия подразделяются

на две основные группы. Для большинства из них характерна

простая организация: помимо административного аппарата, они

не имеют каких-либо организационных подразделений. Входящие

в их компетенцию дела рассматриваются, как правило, всем со-

ставом суда на общих заседаниях (требуется лишь наличие уста-

новленного законом кворума). Правда, в некоторых странах опре-

деленные законом категории дел рассматриваются не на общих

заседаниях, а более узкими коллегиями. Например, во Франции

споры по выборам рассматриваются тремя секциями, каждая из

которых состоит из трех членов Конституционного совета, обра-

зуемыми посредством жеребьевки В Румынии согласно закону

1992 г. о Конституционном суде для рассмотрения дел о консти-

туционности нормативных актов в порядке возражения председа-

Favoreu L., Philip L.

Le conseil constitutionnel. P., 1991. P. 17.

183

тель Конституционного суда образует секции в составе трех су-

дей, решения которых могут быть обжалованы в секцию, состоя-

щую из пяти судей (ст.ст 24, 25)

. В Австрии «сложилась прак-

тика, не предусмотренная законодательством, проведения засе-

даний «малого сената» (или палаты), приобретающая все боль-

шее значение... Публичные пленарные заседания резервируются

для дел, имеющих особо важное политическое значение»

В небольшой группе стран специализированные органы кон-

титуционного правосудия имеют более сложную организацион-

ную структуру (Испания, Германия, Россия, Чехия и др.). Здесь

закон предусматривает, что конституционный суд рассматривает и

разрешает дела как на пленарных заседаниях с участием всех су-

дей, так и на заседаниях двух палат (в Германии и Чехии — се-

натов), которые являются его постоянно действующими организа-

ционными структурами. В Испании и Германии в состав палат вхо-

дит равное число судей (по шесть—в Испании, по восемь—в Гер-

мании) В России одна палата имеет в своем составе девять, а

другая — 10 судей, порядок определения персонального состава

которых установлен регламентом Конституционного суда. На за-

седании суда проводится жеребьевка среди судей по спискам, со-

ставляемым с учетом избранной судьей специализации по одной

или нескольким отраслям права. По итогам жеребьевки суд вы-

носит решение о персональном составе палат; в нем также опре-

деляется срок, в течение которого может быть проведена новая

жеребьевка в целях изменения персонального состава Законода-

тельство по-разному разграничивает компетенцию отдельных

организационных структур. В Испании, например, определена

исключительная компетенция пленума, а все остальные полномо-

чия отнесены к ведению палат, причем распределение дел между

ними осуществляется в порядке очередности, установленной пле-

нумом суда (ст. 12 закона 1979 г.). Российский закон о Консти-

туционном суде определяет как исключительную компетенцию

пленума, так и предметную компетенцию каждой палаты.

Таким образом, внутренняя организационная структура спе-

циализированного органа конституционного правосудия во многом

определяется его компетенцией. Характерно, например, что кон-

ституционные суды, рассматривающие конституционные жалобы

на нарушение конституционных прав и свобод, составляющие, как

свидетельствует практика, наиболее многочисленную категорию

дел (так, в ФРГ из поступивших в ФКС за период 1953—1984 гг.

61459 дел 58475 относились к этой категории)

, имеют более

Momtorul official Bucuresti, 1992. Pt l № 101

Favoreu

L. Op. cit P 36

Garlicki L.

Op. cit S 317—318.

184

сложную структуру, чем суды, не обладающие таким полномо-

чием

Как отмечалось выше, в некоторых мусульманских странах

институту конституционного правосудия свойственны специфиче-

ские черты, обусловленные политикой исламизации права. В орга-

низационном отношении это находит отражение как в системе

органов конституционного правосудия, так и в порядке их форми-

рования и составе (Иран, Пакистан). В Иране конституция

1979 г. учредила Совет стражей — орган, рассматривающий за-

коны, принятые меджлисом (парламентом), «на предмет их со-

ответствия исламским и конституционным принципам» (ст. 94)

Этим определяется его состав: шесть священнослужителей, «изве-

стных своим знанием исламской юриспруденции и знакомых с

требованиями времени», и шесть юристов, представляющих раз-

личные отрасли мусульманского права. Первые отбираются ли-

дером (духовным руководителем государства) либо советом ли-

деров, состоящим из юристов. Вторые представляются верховным

юридическим советом меджлису на утверждение. Срок полномо-

чий членов Совета стражей — шесть лет, с обновлением поло-

вины состава через три года после образования (по жребию).

В Пакистане действует более сложная система органов кон-

ституционного и религиозного контроля. Как и в большинстве

стран общего права, конституционный контроль осуществляется

здесь судом общей юрисдикции — Верховным судом федерации.

Наряду с ним учреждены два органа, осуществляющие религиоз-

ный контроль за нормативными актами. Создание их обусловлено

положениями ст. 277 конституции, согласно которым «все сущест-

вующие законы должны быть приведены в соответствие с пред-

писаниями ислама, как они установлены в священном Коране и

сунне, и ни один закон не может быть принят, если он противо-

речит таким предписаниям».

Один орган — Совет по исламской идеологии, или Исламский

совет — состоит из 8–15 членов, назначаемых сроком на три года

президентом из лиц, обладающих «знанием принципов и филосо-

фии ислама, как они сформулированы в священном Коране и

сунне, и разбирающихся в экономических, политических, право-

вых или административных проблемах Пакистана». Среди них

обязательно должна быть одна женщина. Исламский совет —

консультативный орган: он дает парламенту и провинциальным

собраниям, президенту и губернаторам провинций заключения по

вопросу о соответствии законопроектов предписаниям ислама, ре-

комендации по вопросу о мерах, направленных на приведение

существующих законов в соответствие с предписаниями ислама,

Constitutions of the Countries of the World. Iran. N. Y., 1980.

185

то есть выполняет консультативную функцию, которая в ряде

стран входит в компетенцию органа конституционного правосудия.

В 1980 г. был учрежден другой орган религиозного контро-

ля — Федеральный суд шариата (ст.ст. 203 «Д» и 203 «Ф» консти-

туции), рассматривающий дела по искам граждан, федерального и

провинциальных правительств о «несоответствии положений зако-

на предписаниям ислама, изложенным в Коране и сунне». Реше-

ние Федерального суда шариата может быть обжаловано в Вер-

ховный суд, где создано специальное апелляционное отделение,

состоящее из мусульманских судей — членов Верховного суда.

Рассмотренные институционные формы конституционного пра-

восудия характеризуют в организационном аспекте две основные

модели: американскую и европейскую, которые различаются по

системе органов, осуществляющих конституционный контроль,

порядку их формирования и составу. Для американской модели

в организационном отношении характерны: осуществление консти-

туционного правосудия судами общей юрисдикции (при этом ли-

бо всеми — децентрализованный контроль, либо только судами

высшей инстанции — централизованный контроль), состоящими

из профессиональных судей, назначаемых, по общему правилу,

одной ветвью власти и несменяемых до достижения пенсионного

возраста (за исключением случаев, установленных законом). Для

европейской модели характерны: осуществление конституционно-

го правосудия специализированным органом (при этом — только

одним, поэтому конституционный контроль всегда является цент-

рализованным), состоящим из профессиональных и непрофессио-

нальных судей, назначаемых, как правило, несколькими ветвями

власти на определенный, относительно короткий срок (часто —

с ротацией состава).

В ряде стран (Греция, Португалия, ЮAP, Эквадор) утверди-

лась смешанная модель, которая в организационном отношении

характеризуется лишь особенностями системы органов конститу-

ционного правосудия: в нее входят как специализированный

орган, так и суды общей юрисдикции. Так, в Португалии консти-

туционный контроль осуществляет Конституционный суд (инсти-

туционная особенность европейской модели) и суды общей юрис-

дикции (американская модель). Что касается порядка образова-

ния и состава этих двух видов органов, то они типичны для со-

ответствующей модели. Например, Конституционный суд Португа-

лии состоит из 13 судей, 10 из которых избираются Националь-

ным собранием из лиц, имеющих юридическое образование, а

трое кооптируются ими обязательно из судей других судов (обра-

зованный в 1989 г. суд состоял из шести судей и семи профессо-

ров права). Срок мандата судей Конституционного суда — шесть

лет, председателя, избираемого ими из своего состава — два года.

186

§ 3. Компетенция (юрисдикция) органов

конституционного правосудия

Органы конституционного правосудия рассматривают и ре-

шают дела, предметом которых являются конституционно-право-

вые вопросы и споры. Но прежде чем перейти к подробному осве-

щению их компетенции (юрисдикции), складывающейся из от-

дельных полномочий, в основе которых лежат определенные ка-

тегории дел, необходимо сделать два предварительных замеча-

ния, касающихся способов определения этой компетенции.

Так, следует отметить, что способы определения компетен-

ции находятся в прямой зависимости от модели конститу-

ционного правосудия. В американской модели в ее класси-

ческом варианте конституционное правосудие, как отмечалось, не

выделяется из общего правосудия. Здесь нет особой категории

конституционных дел: конституционные вопросы могут присутст-

вовать в любых делах — уголовных, гражданских, администра-

тивных — и рассматриваться судами общей юрисдикции в общем

порядке. Это находит отражение в конституциях и законах о су-

доустройстве, которые определяют только общую, а не конститу-

ционную юрисдикцию (хотя в федеративных государствах, как

правило, выделяются споры между федерацией и ее субъектами

и между последними). Примером может служить разд. 2 ст. 3

конституции США, предусматривающий, что «судебная власть

распространяется на все дела, которые... возникают на основе

настоящей конституции, законов Соединенных Штатов и догово-

ров, заключенных или заключаемых от их имени...». Это общее

положение, правда, конкретизировано законом о судоустройстве

применительно к юрисдикции Верховного суда, который в каче-

стве апелляционной инстанции рассматривает апелляции на ре-

шения нижестоящих судов, «признавших неконституционным акт

Конгресса в связи с гражданским иском, делом или судебным

преследованием...»

. Аналогичным образом определяется компе-

тенция в странах, в которых модель конституционного правосудия

следует американскому варианту. Например, в Скандинавских

государствах, где система конституционного контроля в значи-

тельной мере близка «по своему децентрализованному и конкрет-

ному характеру к системе, первоначально развитой в Соединенных

Штатах»

Таким образом, в этих странах объем компетенции судов общей

юрисдикции в конституционно-правовой сфере законодательно

Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты.

С. 208.

Le controle juridictionnel des lois. Legimite, effectivite et developpements

recents. Sous dir. L. Favoreu et J. Jolowicz, P., 1986. P. 279.

187

точно не определяется. Он зависит от характера рассматриваемых

судами общей юрисдикции дел, а во многих случаях — и от

усмотрения самих судов, которые могут уклониться от решения

конституционных вопросов по различным причинам. Например, в

США Верховный суд сформулировал ряд принципов, которые

ограничивают его юрисдикцию в конституционно-правовой сфере.

В частности, одним из таких принципов является отказ от рас-

смотрения вопросов «политического характера». К их числу суд

относит все вопросы, затрагивающие внешнюю политику, вопро-

сы войны, вопросы формальной действительности законодатель-

ных актов и конституционных поправок, определения статуса

индейских племен

. Следует, однако, отметить, что трактовка

Верховным судом понятия «политический вопрос» неоднократно

менялась: он то расширял, то сужал его. Во всяком случае, как

свидетельствует практика, доктрина «политического вопроса» ис-

пользуется Верховным судом для того, чтобы «уклониться от рас-

смотрения конституционных конфликтов, в которые суд по раз-

ным политическим соображениям предпочитает не втягиваться»

Во многих странах, применяющих модифицированную амери-

канскую модель, в плане определения компетенции верховных

судов в сфере конституционного права такая модификация нахо-

дит выражение в законодательном включении в их компетенцию

решения ряда конституционных вопросов. Это осуществляется

основным законом и по общему правилу охватывает такие вопро-

сы, как: толкование конституции; защита конституционных прав

и свобод; контроль за проведением выборов; консультации по

правовым вопросам и др. В федеративных государствах к этому

добавляется решение споров между федерацией и ее субъектами.

Конечно, объем конституционно закрепляемых полномочий судов

общей юрисдикции в сфере конституционного права неодинаков в

отдельных странах. В одних из них конституция ограничивается

указанием на одно главное полномочие — контроль за конститу-

ционностью правовых актов (например, Япония, Швеция). Так,

согласно конституции Японии «Верховный суд является судом

высшей инстанции, полномочным решать вопрос о конституцион-

ности любого закона, приказа, предписания или другого офици-

ального акта» (ст. 31). В других странах выделяется ряд полно-

мочий, как, например, в Гане, где к исключительной компетенции

Верховного суда конституция 1992 г. относит: дела, касающиеся

применения и толкования конституции; дела, возникающие по

поводу превышения парламентом и другими властями своей нор-

мотворческой компетенции; проверку действительности выборов

президента; дачу заключения по выдвинутым против него обви-

См.: Буржуазная конституция на современном этапе. М., 1983. С. 59.

Жидков О.

А. Верховный суд США: право и политика. М., 1985. С. 122.

188

нениям в нарушении конституции (ст.ст. 2, 13, 64, 69). Суд рас-

сматривает дела, относящиеся к выборам членов парламента, ва-

кантности их мест, выборам спикера (ст. 99). Наконец, все суды

могут рассматривать дела о конституционности актов, действий

или бездействия должностных лиц (ст. 2).

Закрепление основным законом конституционной юрисдикции

обычных судов придает большую определенность их деятельности

по осуществлению конституционного правосудия, чем это имеет

место в классической американской модели. Законодательное вы-

деление из общей юрисдикции конституционных вопросов в опре-

деленной мере сближает модифицированную модель с европей-

ской. Последняя характеризуется не только организационной, но

и юрисдикционной самостоятельностью конституционного право-

судия. Компетенция специализированных судов, его осуществляю-

щих, всегда представляет собой особую, выделенную из общей

юрисдикцию, которая определяется конституцией и законами,

прежде всего и главным образом законами об этих органах.

Смешанной модели присуще сочетание двух рассмотренных

способов определения конституционной юрисдикции. В обычных

судах она не выделяется из их традиционной юрисдикции, а спе-

циализированные органы, как при европейской модели во всех

ее модификациях, обладают самостоятельной конституционной

юрисдикцией, определяемой конституцией и законом (Греция,

Португалия, ЮАР). При этом важное значение приобретает во-

прос о разграничении конституционной юрисдикции между кон-

ституционным судом и обычными судами. В этом отношении зна-

чительный интерес представляет система конституционного право-

судия в ЮАР, установленная временной конституцией 1994 г.

Конституция наделяет конституционной юрисдикцией Консти-

туционный суд, Верховный суд, его провинциальные и местные

отделения, а также другие нижестоящие суды. Согласно § 3 ст. 98

в юрисдикцию Конституционного суда (как суда последней

инстанции) включены все дела, относящиеся к толкованию, защи-

те и применению конституции, в частности, о нарушениях основ-

ных прав, закрепляемой гл. III конституции, споры о конституци-

онности законов, споры конституционного характера между госу-

дарственными органами любого уровня и др. Верховный суд и

его провинциальные и местные отделения рассматривают по пер-

вой инстанции дела о нарушениях основных прав, о конституци-

онности законов (за исключением парламентских), администра-

тивных актов и действий государственных органов, споры консти-

туционного характера между органами местного управления и

провинциальными правительствами и др. (ст. 101). Характерно,

что апелляции на принимаемые этими судами решения подаются

не в апелляционное отделение Верховного суда, а в Конституци-