Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

189

онный суд. Если в деле, рассматриваемом провинциальным или

местным отделением Верховного суда, возникает вопрос, входя-

щий в компетенцию Конституционного суда, то он передается ему

для решения (ст. 103). Наконец, ст. 103 определяет компетенцию

других судов в сфере конституционного права.

Конституция Греции также проводит разграничение консти-

туционной юрисдикции между Верховным специальным судом,

наделяемым рядом полномочий конституционного суда (ст. 100),

обычными судами (ч. 4 ст. 93) и административными судами во

главе с Государственным советом (ст. 95)

В отличие от судов общей юрисдикции компетенция специа-

лизированных органов конституционного правосудия ограничена

рассмотрением исключительно конституционно-правовых вопро-

сов. В этом одно из главных преимуществ европейской модели по

сравнению с американской, ибо тем самым специализированный

орган избавлен от необходимости «одновременно решать нередко

очень сложные специальные вопросы из области гражданского,

уголовного и т. д. права» и сосредоточиваться «исключительно на

конституционно-правовой проблематике рассматриваемых дел»

Вместе с тем следует отметить особенности законодательного

регулирования компетенции специализированного органа в от-

дельных странах. По общему правилу эта компетенция устанав-

ливается конституцией и законом о специализированном органе.

Однако при этом возникает вопрос о степени ее определенности,

то есть о том, содержит ли конституция исчерпывающий перечень

полномочий специализированного органа или он может быть до-

полнен или сокращен законом. Этот вопрос имеет важное значе-

ние, ибо касается взаимоотношений парламента и специализиро-

ванного органа конституционного правосудия, гарантий независи-

мости последнего. Можно отметить два подхода к его решению

в современном конституционном праве. В большинстве стран кон-

ституция содержит исчерпывающий перечень полномочий специа-

лизированного органа, который воспроизводится и законом о нем.

Таким образом, ни соответствующий закон, ни другие законы не

могут изменить компетенцию специализированного органа кон-

ституционного правосудия путем расширения или сокращения

установленного конституцией перечня его полномочий. В ряде

стран об этом прямо сказано в основном законе (например, Бол-

гария, Республика Корея). Так, согласно ч. 2 ст. 149 конституции

Болгарии «закон не может предоставить Конституционному суду

полномочия или лишить его их». Иными словами, изменение

компетенции специализированного органа может быть осуществ-

лено только путем пересмотра соответствующих статей конститу-

См.: Конституции буржуазных государств. М., 1986.

Современный немецкий конституционализм. С. 22.

190

ции. Оценивая значение этого положения, болгарские юристы под-

черкивают, что «оно гарантирует стабильность статуса Консти-

туционного суда, так как законодатель не может в обычном по-

рядке посягать на ядро его статуса — правомочия»

В некоторых странах конституция не содержит исчерпывающе-

го перечня полномочий специализированного органа конституци-

онного правосудия: он может быть дополнен или сокращен зако-

ном (Испания, Узбекистан, Чехия, ЮАР). Так, в Испании пере-

чень полномочий конституционных судов является открытым:

они могут выносить решения по вопросам, определяемым не толь-

ко конституцией, но и законами. В конституции Испании гово-

рится, что к юрисдикции Конституционного суда относится реше-

ние не только указанных в ней вопросов, но и вопросов, преду-

смотренных органическими законами (п. «г» ст. 161). Согласно

ч. 2 ст. 93 Основного закона ФРГ федеральный конституционный

суд действует «в случаях, указанных ему федеральным законо-

дательством». Если в этих странах речь идет о возможном рас-

ширении компетенции конституционного суда, то конституция

Чехии предусматривает возможность ее сокращения (в ч. 2

ст. 87 указывается, что закон может установить условия, при ко-

торых вместо Конституционного суда вопросы об отмене право-

вых предписаний, противоречащих закону, и споры о компетен-

ции между государственными органами и органами территориаль-

ного самоуправления решает Высокий административный суд).

Впрочем, практика, складывающаяся в некоторых странах пер-

вой группы, также показывает, что не всегда строго выдержива-

ется принцип, согласно которому специализированный орган осу-

ществляет только те полномочия, которые предоставлены ему

конституцией. Об этом свидетельствует пример Франции, где ком-

петенция Конституционного совета расширяется органическими и

обычными законами и даже декретами и самим Советом. «Таким

образом... Конституционный совет не может получить новые пол-

номочия без предварительного изменения конституции. Все, что

можно сказать, это то, что только конституция вправе предоста-

вить ему совершенно новые полномочия. В действительности пол-

номочия, создаваемые законом или декретом, полностью относят-

ся к компетенции, уже предоставленной Совету конституцией»

В Конституции РФ вопрос о компетенции Конституционного

суда проработан недостаточно четко. В ст. 125 перечислены его

семь полномочий, однако она умалчивает о том, что суду могут

быть предоставлены законом и иные полномочия. Следовательно,

перечень, содержащийся в ст. 125, является исчерпывающим.

Между тем в ч. 3 ст. 128 говорится, что полномочия, порядок

Неновски Н., Жабинска М.

Указ работа. С. 74.

Favoreu L., Philip L.

Op. cit. P 159

191

образования и деятельности Конституционного суда устанавлива-

ются федеральным конституционным законом. Это положение мо-

жет быть истолковано как открывающее возможность наделения

Конституционного суда федеральным конституционным законом

и иными полномочиями. Именно таким образом оно и было

истолковано при принятии федерального конституционного зако-

на 1994 г. о Конституционном суде Российской Федерации.

Полностью воспроизводя соответствующие положения ст. 125

Конституции, ст. 3 закона добавляет к ним чрезвычайно важное

положение о том, что Конституционный суд осуществляет иные

полномочия, предоставляемые ему Конституцией (хотя в ней

они не указаны), Федеративным договором и федеральны-

ми конституционными законами; он может также пользо-

ваться правами, предоставленными ему заключенными в соот-

ветствии со ст. 11 Конституции РФ договорами о разграниче-

нии предметов ведения и полномочий между федеральными орга-

нами государственной власти и органами государственной власти

субъектов федерации. Однако это положение по своему значе-

нию имеет конституционный характер, и место ему в конституции,

а не в законе, даже и конституционном. Такова практика, как мы

видели, тех стран, конституции которых предусматривают воз-

можность расширения установленных ими полномочий конститу-

ционного суда. Кроме того, возможность изменения компетенции

Конституционного суда в договорном порядке создает условия

для проведения произвольных, по существу, изменений. Пример

тому — договор между Российской Федерацией и Республикой

Татарстан от 15 февраля 1994 г. Вопреки положению ст. 125

Конституции РФ, предусматривающему, что к юрисдикции Кон-

ституционного суда относится разрешение споров о компетенции

между органами государственной власти федерации и органами

государственной власти ее субъектов (что, кстати, предусмотрено

и ст. VI Федеративного договора), согласно ст. VI этого договора

споры по осуществлению полномочий в сфере совместного веде-

ния разрешаются в согласованном сторонами порядке. Иными

словами, из компетенции Конституционного суда, определенной

Конституцией, указанный договор изымает существенное полно-

мочие, что означает изменение ст. 125 в договорном порядке.

На основании сказанного выше можно сделать вывод, что

требованию упрочения стабильности статуса органов конституци-

онного правосудия соответствует определение компетенции основ-

ным законом при запрещении ее изменения в любом порядке,

кроме внесения конституционных поправок. Некоторые авторы вы-

сказываются по этому поводу более категорично. Так, по мнению

Л. Фаворо, «любой институт, существование, деятельность или

полномочия

(выделено нами. — Авт.) которых рискуют быть по-

192

ставлены под угрозу законодателем или правительством, не мо-

жет рассматриваться как конституционный суд, а в более широ-

ком плане как конституционная юстиция»

Предметная компетенция органов конституционного правосу-

дия определяется их природой как главных органов судебной за-

щиты конституции. Анализ современного законодательства позво-

ляет выделить четыре основные группы их полномочий:

1) связанные с обеспечением верховенства конституции в си-

стеме источников национального права: контроль за конститу-

ционностью нормативно-правовых актов и международных дого-

воров; официальное толкование конституции и законов;

2) связанные с обеспечением соблюдения принципа разделе-

ния властей: рассмотрение споров о компетенции между государ-

ственными органами (разграничение компетенции законодатель-

ной, исполнительной и судебной власти по горизонтали), между

государством и его составными частями (разграничение полномо-

чий по вертикали: в федеративном государстве — между федера-

цией и ее субъектами и между последними, в сложном унитарном

государстве — между центром и автономными образованьями, в

простом унитарном государстве — между центральными государ-

ственными органами и территориальными коллективами);

3) связанные с защитой конституционных прав и свобод чело-

века: процедуры «хабеас корпус», ампаро, конституционной жа-

лобы. К ним можно отнести также контроль за проведением вы-

боров и референдумов и разрешение избирательных споров, по-

скольку речь идет о защите одного из важнейших политических

прав граждан — избирательного;

4) связанные с защитой конституции от нарушения ее высши-

ми должностными лицами, а в ряде государств—и политически-

ми партиями (рассмотрение дел в порядке процедуры импичмента

или участие в ней, контроль за деятельностью политических пар-

тий).

При этом следует иметь в виду два обстоятельства: во-первых,

не все органы конституционного правосудия осуществляют все

или в полном объеме указанные полномочия. Во-вторых, в отдель-

ных странах им присущи и иные полномочия такие, например, как

объявление неконституционным бездействие государственных орга-

нов или должностных лиц (в Австрии, Венгрии, Германии конститу-

ционный суд может потребовать от нормотворческого органа, кото-

рый медлит с выполнением предписанных ему законом обязанно-

стей по изданию правовых норм, выполнения их в определенные

сроки; в Бенине конституция предусматривает вмешательство Кон-

ституционного суда в случаях, когда президент не промульгирует

в установленный срок закон, принятый парламентом, или не дает

Pavoren L. Op. cit. P. 17.

193

ответа на запрос о деятельности правительства). В ряде стран

орган конституционного правосудия констатирует вакантность по-

ста президента в случае его смерти, отставки или длительной не-

дееспособности и т. д.

Следует также отметить, что приведенная классификация пол-

номочий органов конституционного правосудия носит в известной

мере относительный характер, ибо некоторые полномочия перекре-

щиваются (например, контроль за конституционностью правовых

актов может осуществляться при рассмотрении конституционных

жалоб, споров о компетенции и т. д.). Кроме того, некоторые авто-

ры исключают из компетенции ряд указанных нами полномочий.

Так, Л. Гарлицкий считает, что конституционное правосудие не

охватывает такие вопросы, как избирательные споры, контроль за

политическими партиями и проведением референдумов

Как бы ни отличались по объему своей компетенции органы

конституционного правосудия, обязательным ее компонентом яв-

ляется контроль за конституционностью правовых актов, опреде-

ляющих, как отмечалось выше, сущность конституционного право-

судия. Этим обусловлена необходимость подробного анализа дан-

ного полномочия, чему посвящен § 4 настоящей главы. Здесь же

кратко рассмотрим иные полномочия (более подробно некоторые

из них освещаются в других разделах настоящей работы).

1. Важнейшим требованием конституционной законности яв-

ляется единство и стабильность в понимании смысла и содержа-

ния конституционных норм. Выполнение этого требования обес-

печивается официальным и обязательным толкованием конститу-

ции. При этом следует подчеркнуть два момента. Во-первых, речь

идет не о толковании как уяснении конституционной нормы при-

меняющим ее субъектом, а о толковании как разъяснении, кото-

рое дается уполномоченным на то государственным органом в

принимаемом им решении. В ряде стран, где существует орган

конституционного правосудия, законодательство предоставляет

право толковать конституцию не ему, а парламенту (например,

согласно ст. 137 конституции Эквадора 1987 г. право ее толкова-

ния предоставлено не суду конституционных гарантий, а Нацио-

нальному конгрессу)

. Но на практике официальное толкование

конституции, по существу, осуществляется всеми органами кон-

ституционного правосудия, ибо именно в нем «глубинная суть

конституционного контроля»

. Во-вторых, роль толкователя кон-

ституции по-разному регулируется современным конституцион-

ным законодательством и осуществляется в различных формах.

Gartieki L.

Op. cit. S. 174.

Constitutiops of the Countries of the World. Equador. N.Y., 1987.

Овсепян Ж. Й.

Судебный конституционный контроль в зарубежных стра-

нах. С. 82.

194

В одних странах, независимо от вида модели конституционно-

го правосудия, законодательство вообще умалчивает о праве ор-

гана, его осуществляющего, толковать основной закон (консти-

туции США, Франции, Италии, Португалии). Но и здесь Верхов-

ный суд, конституционные суды являются верховными толкова-

телями конституции. Особенность осуществляемого ими на прак-

тике официального толкования состоит в том, что оно является

казуальным (в том смысле, что дается при рассмотрении конкрет-

ных дел и неразрывно связано с ними). Однако его юридические

последствия неодинаковы. В странах общего права решение, в ко-

тором дано такое толкование, обязательно лишь для участвую-

щих в деле сторон, а приобретая форму прецедента — для всех

судов, рассматривающих аналогичные дела. В странах с конти-

нентальной системой права любое решение, в том числе и то, в ко-

тором при рассмотрении конкретного дела дается толкование кон-

ституционной нормы, является общеобязательным.

В другой группе стран основной закон прямо предусматривает

исключительное право органа конституционного правосудия осу-

ществлять его толкование. Такое толкование может быть двух

видов. В большинстве указанных стран — это казуальное толко-

вание, то есть толкование конституционных норм, которое дается

в связи с рассмотрением конкретных дел. Оно характерно преи-

мущественно для стран общего права (Гана, Индия, Намибия

и др.). Так, Верховный суд Индии рассматривает апелляции на

любые решения высоких судов штатов по гражданским, уголов-

ным и иным делам, в которых затрагивается «существенный во-

прос права, относящийся к толкованию настоящей конституции»

(ст. 132). Иными словами, толкование конституции всегда связа-

но с рассмотрением конкретного дела и вынесенное по нему реше-

ние не представляет собой специального акта толкования. Кроме

того, хотя во многих случаях толкование носит нормативный ха-

рактер, оно не является общеобязательным (erga omnes).

Только в немногих современных государствах толкование кон-

ституции органом конституционного правосудия законодательно

выделяется в качестве его самостоятельного полномочия, которое

реализуется им путем принятия в особом разбирательстве (в рам-

ках самостоятельной процедуры) решения о толковании той или

иной конституционной нормы вне связи с рассмотрением какого-

либо конкретного дела, а по запросу указанных в конституции

субъектов. Такое толкование всегда является нормативным и об-

щеобязательным (Албания, Болгария, Венгрия, Габон, Словакия,

Россия, Казахстан, Молдова, Армения, Узбекистан). Так, в Бол-

гарии Конституционный суд дает «общеобязательное толкование

конституции» (ст. 149). Конституция РФ, выделяя толкование

основного закона как самостоятельное полномочие Конституци-

195

онного суда, не определяет его характер (ч. 5 ст. 125). Однако со-

гласно ст. 106 федерального конституционного закона это толко-

вание является «официальным и обязательным для всех предста-

вительных, исполнительных и судебных органов государственной

власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреж-

дений, организаций, должностных лиц, граждан и их объедине-

ний».

Следует еще раз подчеркнуть, что речь идет о толковании кон-

ституции как специальной процедуре, результат которой заклю-

чается в принятии решения о толковании. Но это вовсе не исклю-

чает возможности конституционного суда толковать конституци-

онные нормы при решении любых рассматриваемых им дел, ибо

без такого толкования невозможно конституционное правосудие.

Характерно, например, что закон Чехии о Конституционном суде

1993 г., отменив предусматривавшуюся федеральным законом

1991 г. особую процедуру толкования, вместе с тем говорит о тол-

ковании «в связи с деятельностью Конституционного суда по ре-

шению конституционных вопросов»

. Поэтому представляется не-

верным или по меньшей мере спорным положение о том, что «в

соответствии с ч. 5 ст. 125 давать толкование Конституции Рос-

сийской Федерации по собственной инициативе Конституцион-

ный суд не может. Эту деятельность он осуществляет лишь по

запросу ряда государственных органов и должностных лиц»

Иными словами, авторы комментария не проводят различия меж-

ду толкованием как юридическим актом и толкованием как про-

цессуальной формой деятельности.

Российское законодательство устанавливает специальную про-

цедуру рассмотрения Конституционным судом дел о толковании

Конституции. Особенность ее состоит в том, что правом обраще-

ния в Конституционный суд обладает ограниченный круг субъек-

тов (президент, палаты Федерального Собрания, правительство

РФ, органы законодательной власти субъектов федерации). В

ряде других стран, например, в Болгарии, этот круг не отличает-

ся от круга субъектов, обладающих правом обращения в Консти-

туционный суд по всем вопросам, включаемым в его компетенцию

(в частности, это право предоставлено 1/5 депутатов Народного

собрания). Рассмотрение дел о толковании конституции отнесено

российским федеральным конституционным законом к исключи-

тельной компетенции пленума Конституционного суда. В 1995 г.

Конституционный суд принял в порядке этой процедуры первые

решения о толковании ряда статей Конституции (например,

постановление № 1—II 1995 г. по делу о толковании ч. 4 ст. 105

и ст. 106 и постановление № 2—II 1995 г. о толковании ч. 3

Sbirka zakonu. 1993. С. 25. 1993.

Конституция Российской Федерации. Комментарий. С. 531.

196

ст. 103, ч. 2, 3 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2

ст. 135 Конституции)

Судебная практика конституционных судов, наделенных пра-

вом давать официальное толкование конституции, свидетельствует

о том, что рассмотрение этой категории дел занимает заметное

место в их деятельности. Так, в Венгрии Конституционный суд

рассмотрел в 1990 г. восемь ходатайств, в 1991 г. — четыре, ре-

шения по которым «представляются довольно значительными»

В Болгарии «значительная часть принятых Конституционным су-

дом решений носит толковательный характер»

В связи с предоставлением органам конституционного право-

судия права давать официальное и обязательное толкование кон-

ституции возникает вопрос, исключает ли оно аналогичное право

парламента (аутентичное толкование). Нам представляется, что

исключает, ибо не может быть два органа, обладающих одним и

тем же полномочием. Конечно, парламент может толковать при-

нятую им конституцию, но такое толкование не будет обязатель-

ным. В одном из решений Конституционного суда Болгарии уста-

навливается, что Народное собрание может толковать конститу-

цию, но лишь в порядке и при условиях, когда она меняется и до-

полняется, не затрагивая при этом компетенции Великого народ-

ного собрания

. Вряд ли такое толкование может рассматривать-

ся как официальное и обязательное (скорее, речь идет о толкова-

нии как уяснении содержания соответствующих конституционных

норм, затрагиваемых конституционными поправками).

Предоставление органу конституционного правосудия, а не

парламенту права давать официальное и обязательное толкова-

ние конституции исходит из известного принципа: «никто не мо-

жет быть судьей в своем собственном деле». Оно оправданно и в

тех случаях, когда конституция принимается не парламентом, а

иными органами (учредительным собранием, на референдуме),

ибо судебное толкование всегда предпочтительней толкования,

даваемого политическим органом, каким является парламент.

Значение рассмотренного полномочия органов конституцион-

ного правосудия не ограничивается тем, что оно содействует упро-

чению конституционной законности, обеспечивая единство и ста-

бильность в понимании конституционных норм. Реализуя это пол-

номочие, органы конституционного правосудия, как уже отмеча-

лось, участвуют в процессе нормотворчества (в некоторых пост-

Российская газета. 1995. 9 марта; 20 апреля.

Государство и право. 1993. № 9. С. 67—68.

Там же

С. 75.

См.:

Спасов Б.

Учение за конституцията. София, 1993. С. 52.

197

социалистических государствах вопрос этот остается дискуссион-

ным)

В некоторых странах органам конституционного правосудия

предоставлено право давать обязательное толкование и обычных

законов (Албания, Египет, Польша, Узбекистан). Так, согласно

ст. 13 закона о Конституционном трибунале Польши последний

дает обязательное толкование законов по ходатайству президен-

та, премьер-министра, председателей Верховного суда и Главного

административного суда, уполномоченного по правам человека и

генерального прокурора

. Аналогичное право имеет Верховный

конституционный суд Египта, осуществляемое им в случаях, ког-

да, по мнению суда, «есть необходимость в единообразном толко-

вании закона» (ст. 26 закона 1979 г.)

. В данном случае речь идет

о роли органов конституционного правосудия в упрочении общего

принципа законности (во многих странах эта функция возлагается

на другие органы, например, в Монголии — на Верховный суд, в

Молдове и Иране — на парламент).

2. Органы конституционного правосудия играют важную роль

в обеспечении соблюдения принципа разделения властей. В ряде

стран законодательство возлагает на них функцию «главного регу-

лятора деятельности публичных властей» (Бенин, Конго, Мали).

Так, конституция Конго определяет Конституционный суд как

главный регулятор деятельности публичных властей (ст. 142), а

конституция Бенина — как «орган, регулирующий деятельность

публичных властей и государственных институтов» (ст. 114). В

соответствии с этим органы конституционного правосудия наде-

ляются полномочиями двух видов: рассматривать споры консти-

туционного характера по горизонтали — между государственны-

ми органами и по вертикали — между федеральным или унитар-

ным государством и его составными частями.

Рассматриваемые споры всегда носят публично-правовой ха-

рактер: их сторонами являются только государственные органы,

государство и его составные части, между которыми возник кон-

фликт по вопросам установленной конституцией и законами ком-

петенции, определения их прав и обязанностей. Решение прини-

мается органом конституционного правосудия либо в соответст-

вии с особой процедурой, либо в рамках процедур, используемых

им при осуществлении других полномочий (например, при осу-

ществлении контроля за конституционностью нормативных актов,

рассмотрении конституционных жалоб и т, д.).

Первый вид полномочий предусмотрен законодательством мно-

Constitution Making in Eastern Europe. Ed. by. A. Howard. Washington,

1993. P. 42.

Dziennik ustaw Rzeczypospolitey Polskiey. Warczawa, 1991. № 109.

Аль Джарида ар Расмия. Каир, 1979. № 36 (на араб. яз.).

198

гих современных государств (Австрия, Албания, Болгария, Гру-

зия, Испания, Италия, Россия, Франция, ЮАР и др.), однако оно

по-разному определяет его. В одних странах органам конституцион-

ного правосудия предоставлено право рассматривать споры о ком-

петенции между любыми государственными органами. Характер-

но в этом отношении положение ст. 98 конституции ЮАР, соглас-

но которому Конституционный суд решает споры конституцион-

ного характера между государственными органами любого уров-

ня. В других речь идет только о высших государственных органах,

как, например, в Болгарии, где Конституционный суд рассматри-

вает споры между парламентом, президентом и правительством

(ст. 149 конституции). В третьих к компетенции органа конститу-

ционного правосудия отнесено рассмотрение споров между госу-

дарственными органами нескольких уровней. Так, в России Кон-

ституционный суд разрешает споры о компетенции как между

федеральными органами государственной власти, так и между

ними и высшими государственными органами субъектов федера-

ции (ч. 2 ст. 3 федерального конституционного закона). Основной

закон ФРГ предусматривает возможность рассмотрения феде-

ральным конституционным судом споров не только между верхов-

ными федеральными органами, но и между органами отдельных

земель (ст.99).

Рассматриваемое полномочие может быть различным по объе-

му и в другом отношении. В ряде стран оно является универсаль-

ным в том смысле, что орган конституционного правосудия раз-

решает конфликты между всеми ветвями власти. Так, в ст. 125

конституции Хорватии говорится, что Конституционный суд раз-

решает споры о компетенции между органами законодательной,

исполнительной и судебной власти

. Органический закон о Кон-

ституционном суде Испании относит к его компетенции рассмот-

рение споров о разграничении компетенции или полномочий, в ко-

торых участвуют правительство и конгресс депутатов, сенат или

генеральный совет судебной власти или какие-либо учрежден-

ные конституцией органы (ст. 59).

В другой группе стран рассматриваемое полномочие уже по

своему объему: предметом рассмотрения являются споры преиму-

щественно о компетенции между двумя властями или даже в

пределах одной власти. Здесь можно выделить три основных ва-

рианта:

1) наиболее распространено рассмотрение споров между за-

конодательной и исполнительной властями (Болгария, Франция,

Азербайджан, ряд стран Африки). Типичным примером в этом от-

ношении является Франция. Хотя в конституции прямо не говорит-

ся о разрешении Конституционным советом споров между парла-

См.: Право и жизнь. 1994. № 6. С. 87.