Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

199

ментом и правительством, он осуществляет это полномочие, рас-

сматривая споры о разграничении нормотворческой компетенции

между парламентом и правительством (на основании ст.ст. 34 и 37

о разграничении законодательной и регламентарной власти,

ст.ст. 41—42 — разрешение споров о приемлемости законопредло-

жений и поправок);

2) рассмотрение споров между судебной и исполнительной

властями (например, согласно ст. 138 конституции Австрии Кон-

ституционный суд рассматривает споры о компетенции между су-

дами и административными органами);

3) рассмотрение споров в пределах судебной власти (напри-

мер, Австрия, Египет). Так, в Австрии Конституционный суд рас-

сматривает споры о компетенции между административным су-

дом и всеми иными судами, в частности, между административ-

ным судом и Конституционным судом, а также между обычными

и другими судами (ст. 138 Конституции). В Египте соответствую-

щее полномочие Верховного конституционного суда вообще огра-

ничено рассмотрением лишь споров о юрисдикции между судами

(ст. 25 закона 1979г.).

В тех странах, конституционное законодательство которых не

выделяет полномочие по рассмотрению споров между государст-

венными органами, на практике органы конституционного право-

судия осуществляют его в рамках других процедур. Примером мо-

гут служить США, где отсутствует специальная процедура, позво-

ляющая Верховному суду рассматривать конфликты между прези-

дентом и конгрессом. «Однако Верховный суд играет важную роль

в регулировании баланса сил законодательной и исполнительной

власти в механизме разделения властей»

Выделение специального полномочия, специальной процедуры

рассмотрения споров между государственными органами способст-

вует упрочению стабильности правового статуса органа конститу-

ционного правосудия, что позволяет избежать возможных кон-

фликтов по поводу компетенции самого органа конституционного

правосудия. Характерно в связи с этим различное толкование, ко-

торое дается итальянскими юристами положению ст. 134 конститу-

ции, предусматривающему полномочие Конституционного суда

рассматривать споры о компетенции между различными властями

государства. Одни из них считают, что речь идет о законодатель-

ной, исполнительной и судебной власти, другие — что суд призван

разрешать конфликты только между парламентом, правительством

и президентом

. Впрочем, речь идет лишь о доктринальном толко-

вании, поскольку суд не определил своего отношения к этому во-

Современное буржуазное государственное право. Критические очерки. Т. 2.

Основные институты. С. 313.

См.:

Нудель М. А.

Указ. работа. С. 101—102.

200

просу ввиду незначительного количества рассмотренных им дел

данной категории (до сих пор «это полномочие практически имеет

второстепенное значение»)

Разрешая споры между государственными институтами, орган

конституционного правосудия выступает как арбитр в конфликтах

между различными ветвями власти, призванный обеспечить сохра-

нение их сбалансированности. Судебная практика в отдельных

странах свидетельствует о том, что значение данной функции да-

леко неодинаково. В ряде стран количество рассматриваемых ор-

ганом конституционного правосудия этой категории дел относи-

тельно невелико (например, в Австрии Конституционный суд еже-

годно рассматривает три-четыре дела. Федеральный конституцион-

ный суд ФРГ за более чем 40-летний период своей деятельности

принял только 43 решения)

. Но главное, конечно, не в числе при-

нятых решений, а в том значении, которое они имеют для соблю-

дения принципа разделения властей. В качестве примера можно

привести практику Конституционного совета Франции по разреше-

нию споров о нормотворческой компетенции между правительством

и парламентом

. В их разрешении Конституционный совет не всег-

да выступал как беспристрастный арбитр. Но в целом его юрис-

пруденция «позволяла соблюдать соответствующие прерогативы

правительства и парламента таким образом, что ни одна из вла-

стей не доминировала над другой, и равновесие, установленное уч-

редителями, не было изменено»

Второй вид рассматриваемых полномочий — разрешение спо-

ров между государством и его составными частями и между по-

следними — традиционно был присущ органам конституционного

правосудия в федеративных государствах. При этом оно особо

выделялось даже в тех странах, где конституционная юрисдик-

ция не имеет самостоятельного значения (например, в США, Ав-

стралии, Канаде, Мексике). Этим полномочием обладают органы

конституционного правосудия во всех современных федеративных

государствах, где они призваны обеспечивать правовую защиту

принципов федерализма, поддержание определенного баланса

между федеральными властями и властями субъектов федерации.

Разрешение споров между государством и его составными ча-

стями ныне включается в компетенцию органов конституционного

правосудия во все большем числе унитарных государств. Прежде

всего — это регионалистские (целиком состоящие из автономных

единиц, как, например, Италия и Испания) и сложные унитарные

Pavoreu L.

Op. cit. P. 74.

Ibid. P.

38, 74.

См.:

Крутоголов М. А.

Конституционный совет Франции. М., 1993. С. 154-

164.

Favoreu L., Philip L.

Le conseil eonstitutionnel. P, 119.

201

государства, имеющие в своем составе автономные образования

(Португалия, Филиппины). Их органы конституционного правосу-

дия рассматривают споры между государством и автономными

образованьями и между ними (например, ст. 134 конституции

Италии, ст. 161 конституции Испании). В новейшем законодатель-

стве ряда простых унитарных государств наметилась тенденция

к включению в юрисдикцию органов конституционного правосу-

дия разрешения конфликтов между центральными государствен-

ными органами и органами местного самоуправления (Албания,

Болгария, Венгрия, Республика Корея). Так, согласно ст. 149

конституции Болгарии к компетенции Конституционного суда от-

несено рассмотрение споров о компетенции между органами мест-

ного самоуправления и центральными исполнительными органами.

В ЮАР Верховный суд рассматривает все споры конституцион-

ного характера между властями местного управления и между

ними и провинциальной властью (ст. 101 временной конституции).

Указанное полномочие осуществляется органом конституцион-

ного правосудия в рамках либо специальной процедуры, либо

иных процедур. Так, в гл. XI федерального конституционного

закона о Конституционном суде РФ определены субъекты, обла-

дающие правом обращения по такого рода делам, основания хо-

датайств (допустимость ходатайств), пределы проверки их, со-

держание итогового решения. Но означает ли это, что тем самым

исключается возможность решения соответствующих конфликтов

в иных процедурах? Практика органов конституционного правосу-

дия во многих государствах дает отрицательный ответ на этот во-

прос. В частности, в ФРГ «споры между федерацией и землями

являются одной из редких форм разбирательства», ибо «наиболее

частый конфликт, связанный с соблюдением границ компетенции

федеральным или земельным законодателем, по прагматическим

Причинам регулярно разрешается в форме абстрактной проверки

действительности правовых предписании»

Разрешая конфликты между государством и его составными

частями, органы конституционного правосудия призваны обеспе-

чить, с одной стороны, соблюдение конституционных гарантий

правового статуса субъектов федерации, автономных областей,

местного самоуправления, с другой — защитить целостность и

единство государства. Иными словами, речь идет о поддержании

установленного основным законом баланса между государством

и его составными частями, о соблюдении принципов федерализма

и децентрализации.

Значение и характер деятельности органов конституционного

правосудия по осуществлению рассматриваемого полномочия в

отдельных странах далеко неоднозначны. Достаточно указать на

Конституционное право Германии. Т. 1. М.. 1994. С. 297.

202

деятельность Верховного суда США, который всегда играл зна-

чительную роль в регулировании федеральных конфликтов. При

этом, однако, в одни периоды, действуя в соответствии со сформу-

лированными им доктринами «национального верховенства», «ду-

алистического федерализма», Верховный суд содействовал усиле-

нию нейтралистских тенденций, в другие, напротив, отстаивал су-

веренные права штатов (доктрина «сбалансированного федера-

лизма»). Значительна роль Конституционного суда Испании в

разрешении конфликтов между государством и автономными со-

обществами. Он не только успешно выполняет роль арбитра, но

и «вносит вклад в снижение напряженности и решение конфлик-

тов, особенно между государством и весьма могущественными

автономными сообществами, такими как Каталония и Страна ба-

сков»

3. В подавляющем большинстве государств одной из важней-

ших задач органов конституционного правосудия является защи-

та основных прав и свобод человека, гарантированных конститу-

цией. Эта задача формулируется во многих конституциях и спе-

циальных законах об органах конституционного правосудия. Так,

согласно ст. 114 конституции Бенина Конституционный суд — «га-

рант основных прав человека и публичных свобод». Российский

закон о Конституционном суде наделяет его полномочиями в це-

лях защиты «основных прав и свобод человека и гражданина»

(ст.3).

Включение в конституционную юрисдикцию специального пол-

номочия по защите прав и свобод — характерная черта законода-

тельства многих современных государств, независимо от того,

какую модель конституционного правосудия оно предусматри-

вает. Этим полномочием наделены суды общей юрисдикции при

модифицированной американской модели (Бангладеш, Гана, Ин-

дия, Намибия, Пакистан). Так, ст. 32 конституции Индии гаран-

тирует право обращения в Верховный суд для осуществления ос-

новных прав, закрепляемых частью III. Тем самым «Верховный

суд провозглашен в качестве защитника и гаранта основных

прав»

. Аналогичным полномочием обладают специализированные

органы при европейской модели (Австрия, Венгрия, Испания,

Мальта, Россия) и смешанной (например, ЮАР). Так, со-

гласно ч. 4 ст. 125 Конституции РФ Конституционный суд рас-

сматривает жалобы на нарушение конституционных прав и сво-

бод граждан. Конституция ЮАР предусматривает, что Конститу-

ционный суд и Верховный суд рассматривают дела о нарушении

или угрозе нарушения любого из основных прав, содержащихся

в гл.3 (ст.ст. 98, 101).

Favoreu L.

Op. cit. P. 105.

Басу Д.

Указ. работа. С. 215.

203

Однако отсутствие в конституционном законодательстве ряда

стран норм, непосредственно регулирующих соответствующее пол-

номочие, отнюдь не означает, что оно на практике не осуществ-

ляется действующими там органами конституционного правосу-

дия. Отличие состоит лишь в том, что эти органы осуществляют

защиту конституционных прав и свобод в рамках иных процедур,

главным образом при контроле за конституционностью норматив-

ных актов, действий или бездействия публичных властей (страны

общего права — США, Австралия, Канада, страны континенталь-

ного права — Болгария, Португалия, Франция). Говоря, например,

о Конституционном совете Франции, Ф. Люшер указывает, что кон-

ституционные гарантии свобод обеспечиваются такими применяе-

мыми им процедурными формами, как предварительный и после-

дующий контроль за конституционностью нормативных актов

В ряде франкоязычных стран Африки (Габон, Мали) обяза-

тельному рассмотрению конституционным судом подлежат зако-

нодательные и регламентарные акты, которые, «как предполагает-

ся, посягают на права человека и публичные свободы». В Бенине

Конституционный суд по собственной инициативе может рассмот-

реть нормативный акт на предмет его конституционности, если, по

его мнению, он «наносит ущерб основным правам и свободам»

(ст. 117 конституции).

Не рассматривая подробно весь комплекс вопросов, относящих-

ся к осуществлению органами конституционного правосудия защи-

ты прав и свобод, остановимся на двух моментах материального и

процедурного характера. Прежде всего следует отметить, что рас-

сматриваемое полномочие различается по своему объему, то есть

по кругу конституционных прав и свобод, подлежащих защите ор-

ганами конституционного правосудия. Такое различие обусловлено

неодинаковым подходом самого основного закона к декларируе-

мым им правам и свободам. Одни конституции не проводят разли-

чия между ними по их юридической ценности, другие — выделяют

среди них две категории: основные права (преимущественно граж-

данские и политические) и права, формулируемые в виде руково-

дящих принципов политики государства — преимущественно соци-

ально-экономические (ряд развивающихся стран: Индия, Паки-

стан, Намибия, Гана, такие страны, как Испания, Португалия).

В первом случае все конституционные права являются объектом

защиты органом конституционного правосудия (например, Герма-

ния, Россия), во втором—только основные. В конституции Индии,

например, указывается, что положения о руководящих принципах

политики государства «не должны осуществляться в судебном

порядке» (ст. 37). Конституция и закон о Конституционном суде

См.:

Люшер Ф.

Указ. работа. С. 59.

204

Испании также предусматривают, что только основные права и

свободы, перечисленные в ст.ст. 14—29, являются «предметом за-

щиты конституционного права». Вторая категория прав может

быть защищена общими судами, но «они не пользуются усилен-

ной гарантией, дающей возможность обратиться за их защитой

в Конституционный суд»

. В Португалии экономические, социаль-

ные и культурные права (гл. III конституции) должны быть кон-

кретизированы законодателем. «Именно в этой области «полити-

ко-юридической конкретизации» конституции менее всего остает-

ся места для судебного вмешательства, в частности, Конститу-

ционного суда при контроле за правовыми предписаниями, кон-

кретизирующими соответствующие права»

В современном конституционном праве наибольшее распрост-

ранение получили три основные процедуры, применяемые орга-

нами конституционного правосудия при осуществлении ими пол-

номочия по защите прав и свобод. В странах общего права (США,

Австралия, Канада, Индия, Гана и др.) —это издание судебных

предписаний по принудительному осуществлению основных прав

(«хабеас корпус», запретительный приказ, mandamus и др.). На-

пример, в Индии, где органами конституционного правосудия яв-

ляются Верховный суд и высокие суды штатов, они имеют право

издавать распоряжения, приказы и предписания, такие как «хабеас

корпус», запретительный, mandamus в целях осуществления како-

го-либо из прав, предоставленных конституцией (ст.ст. 32, 226).

Впрочем, этим правом обладают и органы конституционного пра-

восудия в ряде стран с иной правовой системой. Например, со-

гласно ст. 202 конституции Перу Конституционный суд в послед-

ней инстанции рассматривает дела в порядке процедуры «хабеас

корпус», которая является одной из гарантий конституционных

прав (ст. 200).

Во все большем числе стран применяется процедура конститу-

ционной жалобы (Австрия, Венгрия, Грузия, Корея, Мальта,

Словения, Чехия, Россия, Швейцария, Югославия). Консти-

туционная жалоба может быть подана физическим и юридиче-

ским лицом (в некоторых странах, например, в России, законода-

тельство предусматривает и коллективные жалобы, а в Германии

и Чехии — конституционные жалобы общин и общинных союзов),

считающим, что государственный орган или должностное лицо

нарушило его конституционное право. Обычно требуется в каче-

стве предварительного условия исчерпание всех других средств

защиты, но могут быть и исключения из этого правила. Так, в

Германии согласно доктрине «функционально конституционная жа-

лоба содержит в себе как индивидуальную гарантию защиты граж-

Annuaire international de justice constitutionnelle. T. VI. P. 122.

Ibid.

P. 183.

205

данина, основные права которого нарушены, так и объективно-

правовые компоненты: она служит охране Конституции...»

. Исхо-

дя из этого, закон о ФКС предусматривает, что истец может,

минуя иные инстанции, непосредственно обратиться в суд, если

докажет, что нанесенный ущерб имеет «всеобщее значение». В от-

личие от приказов о принудительном осуществлении конститу-

ционных прав решение по конституционным жалобам имеет не

индивидуальный, а общий характер, то есть распространяется на

всех лиц, которые могут быть затронуты действием неконститу-

ционного акта.

В России процедура конституционной жалобы впервые была

введена Конституцией 1993 г. Однако Конституция РСФСР 1978г.

(ст. 165

) и закон о Конституционном суде 1991 г. предусматрива-

ли такое полномочие Конституционного суда, как проверка по

жалобам граждан конституционности «обыкновений правопри-

менительной практики». Под последней понималось «ставшее об-

щепринятым юридически значимое поведение судей и других пра-

воприменителей, основанное на сложившемся истолковании пра-

вовых норм или восполнению их пробелов и неясностей»

. Иными

словами, объектом жалобы мог быть не нормативный акт, а толь-

ко «обыкновение правоприменительной практики». Ныне именно

закон, примененный или подлежащий применению в конкретном

деле и нарушающий конституционные права и свободы, стал ос-

новным предметом конституционной жалобы. По мнению неко-

торых юристов, это положение, с одной стороны, идет дальше

прежних предписаний, а с другой — означает существенное су-

жение предмета конституционной жалобы, ибо «не допускаются

жалобы на неконституционность обыкновений в применении под-

законных актов»

. Впрочем, при отсутствии достаточной практи-

ки трудно пока предвидеть, как будет истолковано Конституцион-

ным судом понятие «закон» (включает ли оно только законода-

тельный акт или и другие нормативные акты).

В деятельности некоторых специализированных органов кон-

ституционного правосудия рассмотрение конституционных жалоб

занимает центральное место. В этом отношении показательна

практика ФКС Германии: с 1951 по 1990 гг. он получал от 2,5 до

3,7 тыс. конституционных жалоб ежегодно

. Основную массу

дел, рассматриваемых Конституционным судом Австрии, так-

же представляют дела по конституционным жалобам в поряд-

Конституционное право Германии. Т. 1. С. 308.

Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1993. № 2. С. 31.

Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1994. № 2.

С. 30-31.

The American Journal of Comparative Law. N.Y., l992.№ 1. P. 94.

206

ке ст. 144 конституции: в 1989 г. они составляли 73% всех рас-

смотренных им дел

Следует отметить, что количество рассматриваемых конститу-

ционных жалоб во многом зависит от определяемого законода-

тельством отдельных стран их предмета. Например, в Германии

могут быть обжалованы не только федеральные и земельные зако-

ны, но также административные нормативные и индивидуальные

акты, судебные решения, включая решения конституционных судов

земель. Именно судебные решения составляют здесь основную мас-

су дел, рассматриваемых ФКС, что превращает его, по существу,

в «высший кассационный суд», третью судебную инстанцию

. Кон-

ституционный суд РФ рассмотрел первые дела по конституцион-

ным жалобам граждан в 1995—1996 гг. (см., например, постанов-

ления № 6-11 и 7-11 1995 г., № 1-11 1996 г.)

В ряде латиноамериканских стран (например, Мексика, Ни-

карагуа, Эквадор, Перу), а также в Испании и Экваториальной

Гвинее средством защиты основных прав является процедура

«ампаро», во многом сходная с процедурой конституционной жа-

лобы. Основное различие состоит в том, что решение, принимае-

мое органом конституционного правосудия, носит индивидуаль-

ный характер, то есть распространяется только на истца. Так,

согласно ст. 107 конституции Мексики решение, выносимое феде-

ральным судом по делам о нарушении прав человека, формули-

руется таким образом, чтобы оно относилось индивидуально к

каждому, ограничиваясь предоставлением защиты по конкрет-

ному делу, о котором идет речь, и не содержало общего заявления

о законе или об обжалуемом действии.

Как свидетельствует практика органов конституционного пра-

восудия указанных стран, рассмотрение жалоб, подаваемых в по-

рядке процедуры «ампаро», занимает ведущее место в их дея-

тельности. Например, в Конституционный суд Испании с 1980 по

1990 гг. было подано 14172 жалобы, из которых по 1308 приняты

решения

Таким образом, органы конституционного правосудия, незави-

симо от применяемой ими процедуры, играют важную роль в за-

щите конституционных прав граждан. Вместе с тем анализ их

деятельности показывает, что наиболее действенна эта роль, если

законодательство предусматривает право граждан на непосредст-

венное обращение за защитой своих субъективных прав в орган

конституционного правосудия.

Включая в компетенцию органов конституционного правосу-

дия защиту прав и свобод, законодательство многих современных

Favoreu L.

Op. cit. P. 39.

Ibid.

P. 58.

Российская газета. 1995. 31 мая; 15 июня; 1996. 18 января.

Favoreii L.

Op. cit. P. 101.

207

государств особо выделяет их роль в защите такого важнейшего

политического права, каким являются избирательные права. Они

наделяются полномочием контролировать проведение различного

рода выборов, референдумов, осуществление «народной инициа-

тивы». Тем самым они выступают в качестве высшего избиратель-

ного суда (например, Австрия, Болгария, Венгрия, Казахстан, Мол-

дова, Гана, Намибия, Индия, Италия, Словения, Португалия, Фран-

ция и др.). При этом, однако, следует отметить два обстоятель-

ства.

Во-первых, осуществляя контроль за избирательным процессом,

органы конституционного правосудия в ряде стран наделяются не

только юрисдикционными полномочиями. Примером могут служить

органы конституционного правосудия во Франции и некоторых

франкоязычных странах Африки. Так, Конституционный совет

Франции на президентских выборах и на референдуме контроли-

рует ход голосования (через своих наблюдателей), устанавли-

вает список кандидатов на пост президента, высказывает свое

мнение об организации выборов, то есть выступает в качестве

консультативного и решающего органа

. Как юрисдикционный

орган Конституционный совет действует, рассматривая избира-

тельные споры по жалобам субъектов избирательного процесса,

круг которых установлен законодательством. Именно поэтому

соответствующее полномочие органа конституционного правосу-

дия в ряде стран определяется не общим понятием «контроль»,

а как решение им избирательных споров. Так, Конституционный

суд Болгарии выносит решения по спорам о законности выборов

президента, вице-президента, народного представителя (ст. 149

конституции). При этом в одних странах орган конституционного

правосудия рассматривает избирательные споры по первой ин-

станции (Австрия, Болгария, Венгрия, Казахстан, Молдова, Гру-

зия, Франция), в других — в порядке апелляции на решения дру-

гих судов или парламента. В Португалии, например, Конститу-

ционный суд выносит решения в качестве последней инстанции

о правильности и действительности избирательных операций

(ст. 225 конституции), а ФКС Германии рассматривает жалобы на

решения бундестага, которому принадлежит право проверки пра-

вильности парламентских выборов (ст. 41 Основного закона).

Во-вторых, при решении избирательных споров органом кон-

ституционного правосудия речь идет преимущественно о защите

не субъективного права, а объективного избирательного права.

«Цель такого разбирательства — защита объективного избира-

тельного права, которое должно обеспечить законный состав бун-

дестага. Таким образом, для обоснования ходатайств о проверке

См : Крутоголов М. А. Конституциоиный совет Франции. С. 173.

208

правильности выборов важно не то, нарушены ли субъективные

права граждан, поскольку это нарушение само по себе не оказы-

вает влияния на состав бундестага»

. Это, кстати, подтверждает-

ся тем, что результаты выборов могут быть оспорены не только

непосредственно заинтересованными лицами (кандидаты, полити-

ческие партии), но и любым избирателем (в Германии — не менее

100 избирателями), в ряде стран — группой депутатов (напри-

мер, в Германии и Габоне — 1/10 депутатов, Казахстане — 1/5),

генеральным прокурором (Сейшельские Острова). Вместе с тем из

этого отнюдь не следует, что при таком разбирательстве орган

конституционного правосудия не защищает и субъективные изби-

рательные права граждан, не говоря уже о том, что кандидат,

оспаривающий результаты выборов, обращается прежде всего за

защитой своего пассивного избирательного права; любая провер-

ка правильности выборов означает и косвенную защиту субъек-

тивных прав граждан на их участие.

Наряду с контролем за избирательным процессом органы кон-

ституционного правосудия в ряде стран (Франция, Гана, Сей-

шельские Острова, Болгария, Чехия) рассматривают вопросы об

утрате депутатского мандата по тем или иным причинам (напри-

мер, в случае возникновения неизбираемости, несовместимости

и т. д.). Так, согласно ст.ст. 81—82 конституции Сейшельских

Островов Конституционный суд рассматривает жалобы члена

парламента на решение спикера о вакантности его места. Во

Франции Конституционный совет согласно ордонансу 1958 г. ре-

шает вопрос об утрате депутатского мандата в случае наступле-

ния неизбираемости или несовместимости

Таким образом, во многих современных государствах парла-

мент в той или иной мере утрачивает традиционную прерогативу

проверки действительности мандатов своих членов. Передача ее

органу конституционного правосудия нередко обосновывается

тем, что парламент как политический орган не может быть объек-

тивным при решении вопроса о действительности депутатского

мандата. Л. Фаворо и Л. Филип, ссылаясь на практику парла-

ментского контроля за выборами во Франции, отмечают, что он

был «более политическим, чем правовым, что приводило, особен-

но во времена IV Республики, к серьезным злоупотреблениям»

Конечно, возможны, как мы видели, различные решения вопро-

са о гарантиях законности и действительности выборов. Пред-

ставляется, однако, что наиболее приемлемым является решение,

которое дает конституционное законодательство Германии. Здесь,

Государственное право Германии. С. 307.

См: Французская Республика. Конституция и законодательные акты.

С. 252—253.

Favore L., Philip L.

Le conseil constitutionnel. P. 44.