Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

209

с одной стороны, парламент не лишен права проверки действитель-

ности депутатского мандата, а с другой — его решения как поли-

тического органа могут быть проверены органом конституцион-

ного правосудия.

4. В ряде стран к юрисдикции органа конституционного право-

судия отнесено полномочие по решению вопросов, связанных с

преследованием должностных лиц за нарушение конституции

(глава государства, члены правительства, судьи), но главным об-

разом речь идет о процедуре импичмента, применяемой в отно-

шении главы государства. «Необходимость такой процедуры осо-

бенно очевидна тогда, когда отсутствуют достаточно эффективные

процедуры отстранения от должности политическим путем, на-

пример, применительно к должности президента страны, который

избирается непосредственно народом...»

. Подробно процедура

импичмента рассматривается ниже, поэтому здесь достаточно

указать лишь на одно обстоятельство — на различную роль, кото-

рую в этой процедуре играют органы конституционного правосу-

дия в отдельных странах.

В одной группе стран орган конституционного правосудия непо-

средственно решает вопрос об отстранении главы государства от

должности, то есть по существу обвинения, выдвинутого парла-

ментом (Австрия, Венгрия, Италия, Словакия, Словения, Чехия,

Хорватия и др.). При этом в некоторых странах, например, в Ав-

стрии, конституционный суд может вынести решение не только об

отстранении президента (или иных должностных лиц) от долж-

ности, но и о его уголовной ответственности. В Италии при рас-

смотрении обвинений против президента, кроме ординарных су-

дей Конституционного суда, участвуют 16 членов суда, назначае-

мых по жребию из списка граждан, обладающих квалификацией

для избрания в сенаторы (ст. 135 конституции).

В другой группе стран органы конституционного правосудия

дают лишь заключение по различным вопросам, связанным с

процедурой импичмента (Болгария, Беларусь, Кыргызстан, Казах-

стан, Армения, Монголия, Румыния, Россия). Так, Конституцион-

ный суд РФ дает по запросу Федерального Собрания заключение

лишь о соблюдении установленного порядка выдвижения обвине-

ния против президента (ч. 7 ст. 125 Конституции), Конституцион-

ный суд Беларуси — заключение о нарушении президентом кон-

ституции (заключение о совершении им преступления дает специ-

альная комиссия Верховного совета — ст. 104 конституции). В Ру-

мынии соответствующее полномочие Конституционного суда весь-

ма ограничено — он дает «консультативный совет» по предложе-

нию о смещении президента (ст. 144 конституции).

Современный немецкий конституционализм. С. 35.

210

5. В довольно значительной группе стран органы конституци-

онного правосудия наделены полномочием по контролю за поли-

тическими партиями (Албания, Болгария, Азербайджан, Слова-

кия, Чехия, Кабо-Верде, Португалия, Польша, Румыния, Турция,

Югославия и др.). Это полномочие неоднозначно по своему

характеру в отдельных странах. В одних оно может рассматри-

ваться как одна из гарантий свободы образования и деятельно-

сти политических партий (например, в Словакии, Чехии, где кон-

ституционные суды проверяют конституционность решений о рос-

пуске или приостановлении деятельности политических партий,

которые вынесены иными государственными органами), в других,

напротив, речь идет об ограничении свободы объединений, о при-

влечении к ответственности политических партий, нарушающих

конституцию. В этом случае к исключительной компетенции кон-

ституционного суда отнесено установление конституционности или

антиконституционности политической партии. «Антиконституцион-

ность партии становится признаком правонарушения»

и влечет ее

роспуск (Румыния, Молдова и др.). Конституция Армении

наделяет Конституционный суд полномочием «выносить решения о

приостановлении или запрещении деятельности партии» (п. 9

ст. 100).

Основания ответственности политической партии определяются

конституцией, устанавливающей определенные ограничения свобо-

ды объединения (например, ст. 21 Основного закона ФРГ, ст. 37

конституции Румынии). Круг субъектов, обладающих правом об-

ращения в орган конституционного правосудия, определяется за-

коном о нем и обычно весьма ограничен (например, в Германии это

бундестаг, федеральное правительство и правительства земель, в

Румынии — председатели палат парламента, действующие на ос-

нове решений палат, и правительство). Специфическую форму кон-

троля над политическими партиями предусматривают конституции

Югославии и Словении. Здесь Конституционный суд проверяет со-

ответствие актов, принимаемых политическими партиями, консти-

туции и законам. Согласно ст. 68 закона о Конституционном суде

Словении 1994 г.

Конституционный суд отменяет акты политиче-

ских партий, противоречащие конституции.

Конституция РФ и федеральный конституционный закон 1994 г.

лишили Конституционный суд полномочия решать вопрос о кон-

ституционности политических партий, которым он обладал по Кон-

ституции РСФСР 1978 г. Вместе с тем конституции ряда респуб-

лик в составе Российской Федерации предоставляют своим орга-

нам конституционного правосудия такое полномочие (Башкорто-

стан, Ингушетия, Якутия), а некоторые — и право отмены актов

Государственное право Германии. С. 307.

Uradni list Republike Slovenije. Ljubljana, 1994. S. 15.

211

политических партий и иных общественных объединений (Север-

ная Осетия—Алания, Тыва). Согласно ст. 134 конституции Ба-

шкортостана 1993 г. Конституционный суд решает вопросы об

антиконституционности политических партий, ограничении их

деятельности, запрещении и роспуске, ст. 95 конституции Север-

ной Осетии—Алании 1994 г. устанавливает, что Комитет кон-

ституционного надзора решает вопрос о соответствии конституции

актов общественных объединений, носящих нормативный харак-

тер

Представляется, что все эти положения противоречат Консти-

туции РФ, которая относит к исключительному ведению федера-

ции регулирование прав и свобод человека и гражданина (п. «в»

ст. 71), а следовательно, и принятие федеральных законов об об-

щественных объединениях и политических партиях. Последние

устанавливают порядок роспуска и приостановления деятельно-

сти политических партий и иных общественных объединений, ни-

чего общего не имеющий с приведенными конституционными по-

ложениями. Все вопросы, касающиеся ответственности общест-

венных объединений за нарушение конституции и законов, ре-

шаются не органами конституционного правосудия, а судебными

органами общей юрисдикции.

Рассмотренные полномочия органов конституционного право-

судия носят, как нетрудно убедиться, предметный характер. На-

ряду с ними во многих странах в их компетенцию включается

полномочие особого рода — консультативное. Орган конститу-

ционного правосудия консультирует, как правило, главу государ-

ства по различным конституционно-правовым вопросам. Это пол-

номочие присуще главным образом органам конституционного

правосудия в странах с американской моделью при всех ее моди-

фикациях (Бангладеш, Австралия, Индия, Канада, Финляндия

и др.). Глава государства может обратиться в Верховный суд

с ходатайством дать заключение по любому «вопросу права или

факта», имеющего, по его мнению, «публичное значение» (ст. 143

конституции Индии). Такое заключение «отличается от обычного

судебного решения Верховного суда в том смысле, что между

двумя сторонами нет гражданского спора», и оно «не является

обязательным для самого правительства и не подлежит испол-

нению, как решение Верховного суда»

В странах с европейской моделью орган конституционного

правосудия не обладает консультативными полномочиями, за ис-

ключением Конституционного совета Франции и специализиро-

ванных органов в ряде франкоязычных стран Африки. Однако

См.: Конституции республик в составе Российской Федерации (сборник

документов). М., 1995.

Басу Д. Указ. работа. С. 433.

212

здесь консультативное полномочие этих органов очень ограниче-

но: они могут давать свое мнение (avis) по запросам президента

только в точно определенных законом случаях. Во Франции это

относится к организации референдума и применению президентом

исключительных полномочий, предусмотренных ст. 16 конститу-

ции. «Вне этих случаев Конституционный совет отказывался да-

вать свои мнения»

. Мнения Конституционного совета носят чисто

консультативный характер — они юридически необязательны для

президента. Например, в 1962 г. президент не принял во внима-

ние отрицательное мнение совета по поводу возможности исполь-

зовать ст. 11 (о референдуме) для пересмотра конституции

В ряде франкоязычных стран Африки, в целом следующих

французской модели, имеются определенные различия. Напри-

мер, в Гвинее до назначения президентом референдума по зако-

нопроекту требуется получить мнение Верховного суда о соответ-

ствии его конституции, причем оно является обязательным: если

суд признает законопроект несоответствующим конституции, пре-

зидент не может вынести его на референдум (ст. 45 конституции).

Согласно ст. 112 конституции Мадагаскара публичные власти мо-

гут обратиться в Конституционный суд с просьбой дать свое за-

ключение о конституционности любого проекта декрета (во Фран-

ции такое заключение дает Государственный совет). В ряде аф-

риканских государств обязательная консультация органа консти-

туционного правосудия предусмотрена только в одном случае —

при применении президентом исключительных полномочий (Га-

бон, Мавритания).

Независимо от особенностей законодательного регулирования

в тех или иных странах роль органов конституционного правосу-

дия как высших юридических советников главы государства на

практике весьма незначительна. Например, в Индии с 1950 по

1981 гг. президент только семь раз запрашивал мнение Верхов-

ного суда

, во Франции за период 1958—1991 гг. Конституционный

совет дал 35 заключений по вопросам организации референдума

и одно — по применению президентом исключительных полномо-

чий

. Тем не менее придание органу конституционного правосудия

консультативного полномочия (особенно при требовании обяза-

тельной консультации по ряду важных конституционных вопро-

сов) представляется целесообразным. Даваемые им заключения

не являются юридически обязательными для запрашивающего

органа, однако они могут служить дополнительной гарантией со-

блюдения конституционной законности.

Favoreu L., Philip L.

Le conseil constitutionnel. P. 36.

См.: Крутоголов М. А.

Конституционный совет Франции. С. 171.

См.: Басу

Д. Указ. работа. С. 433.

Favoreu L., Philip L.

Le conseil constitutionnel. P. 38—39.

213

§ 4. Контроль за конституционностью нормативно-правовых

актов

Рассмотренные полномочия органов конституционного право-

судия составляют важный элемент их компетенции. Они связаны

с контролем за соблюдением конституции в процессе ее примене-

ния. Однако, как уже неоднократно отмечалось, при всем значе-

нии этих полномочий главной функцией органов конституционно-

го правосудия является осуществление контроля за соблюдением

конституции в процессе правотворчества путем проверки норма-

тивно-правовых актов с точки зрения их соответствия ей (в неко-

торых странах также законам, общепризнанным принципам

международного права и международным договорам). Конститу-

ционный контроль над правом, образно говоря, это стержень всех

иных полномочий органов конституционного правосудия, идет ли

речь о защите основных прав и свобод, разрешении споров о ком-

петенции и т. д., ибо предметом соответствующих процедур в

большинстве случаев являются нормативные акты.

Если в целом защита конституции может осуществляться и

другими государственными органами, то обеспечение ее верховен-

ства как главного источника права — исключительная прерога-

тива органов конституционного правосудия. Именно в этом со-

стоит их главная задача, что подчеркивается в современном кон-

ституционном законодательстве. «Конституционный суд, — гово-

рится в законе Испании о нем, — обеспечивает верховенство кон-

ституции путем признания конституционности актов» (ст. 27).

«Только Верховный суд, — гласит ст. 175 конституции Египта,—

осуществляет судебный контроль за конституционностью законов

и постановлений». Российский закон 1994 г. определяет Конститу-

ционный суд как орган судебного конституционного контроля,

обеспечивающий «верховенство и прямое действие конституции

(ст.1).

В тех странах, где конституционный контроль осуществляют

суды общей юрисдикции, конституционное законодательство не

содержит столь четких положений. В некоторых «старых» консти-

туциях (например, США, Скандинавских стран) вообще не упо-

минается о праве судов осуществлять конституционный контроль.

Но и современные конституции ряда развивающихся стран, где

действует модифицированная американская модель, также умал-

чивают об этом полномочии. Оно выводится из права верховных

судов рассматривать и решать все вопросы, связанные с толкова-

нием и применением конституции, защитой прав и свобод, спора-

ми о компетенции, а также из ограничительных конституционных

положений в отношении тех или иных государственных органов

(главным образом парламента). Типичным примером является

конституция Индии, в которой «нет четкого положения, уполно-

214

мочивающего суды объявлять законы неконституционными». Она

«установила в этом отношении определенные ограничения для

каждого органа, и любое нарушение таких ограничений делает

закон недействительным. Именно суды призваны решать, было

или не было нарушено любое конституционное ограничение»

Вместе с тем следует подчеркнуть, что большинство современных

конституций, воспринявших в том или ином виде американскую

модель конституционного правосудия, достаточно четко опреде-

ляют полномочие судов общей юрисдикции по осуществлению

конституционного контроля (Бразилия, Япония, Филиппины и др.).

Конституционный контроль, осуществляемый органами консти-

туционного правосудия в отдельных странах, имеет свою специфи-

ку, различаясь по объекту, видам и формам, процедуре, правовым

последствиям. В доктрине и на практике сложились различные под-

ходы, определяющие правовое регулирование всех этих вопросов.

Объектом конституционного контроля являются виды норматив-

ных актов, подпадающих под юрисдикцию органов конституционно-

го правосудия. В зависимости от широты круга этих актов разли-

чают универсальный и ограниченный конституционный контроль.

Для первого характерно отсутствие каких-либо ограничений

объекта, то есть под юрисдикцию органа конституционного пра-

восудия подпадают все виды нормативных актов (законы, акты

главы государства, исполнительной власти, органов местного

управления и самоуправления). При втором объект контроля ог-

раничен точным определением законодательством видов правовых

актов. Подобное ограничение может быть большим или меньшим

по объему. Так, в ряде стран объектом конституционного контроля

могут быть немногочисленные виды актов: законы, регламенты па-

лат парламента, международные договоры (например, Франция,

Кот-д’Ивуар, Марокко, в Казахстане вообще только законы и

международные договоры), в других государствах наряду с зако-

нами включаются акты, имеющие силу закона (Италия, Испания),

в третьих — все виды актов центральных органов исполнительной

власти (например, в Словакии — постановления правительства,

общеобязательные акты министров, в России — нормативные акты

президента и правительства РФ).

Традиционно считалось, что универсальный контроль присущ

американской модели, а ограниченный — европейской. Однако в

настоящее время такое различие не столь определенно, ибо все бо-

лее заметной становится тенденция к расширению объекта консти-

туционного контроля, осуществляемого специализированными ор-

ганами правосудия. В некоторых странах этот контроль прибли-

жается к универсальному (Австрия, Португалия, Польша, герма-

ния). Так, согласно § 13 закона Германии о ФКС последний прове-

Басу Д. Указ. работа. С. 433.

215

ряет конституционность «права» (как федерального, так и земель).

В Польше Конституционный трибунал проверяет на соответствие

конституции законодательные акты, нормативные акты высших и

центральных органов государственной администрации и других

высших и центральных государственных органов (ст. 1 закона

1985г.). Объектом контроля становятся нормативные акты местных

органов управления и самоуправления (Словакия, Словения, Че-

хия), акты специализированных органов (таких, например, как

экономический и социальный совет, совет по коммуникациям в ря-

де африканских стран).

Подобное расширение объекта конституционного контроля,

осуществляемого специализированными органами конституцион-

ного правосудия, некоторые авторы считают нецелесообразным по

практическим соображениям: отнесение к компетенции этих орга-

нов дел, которые могут быть решены в ходе обычного судопроиз-

водства, и как следствие — перегруженность. «Уже из этих сооб-

ражений представляется целесообразным ограничить его (консти-

туционного суда. — Авт.) компетенцию проверкой только высших

нормативных актов, законов»

. Однако, как мы видели, его объек-

том становятся все более многочисленные виды нормативных ак-

тов, в том числе — и это имеет особо важное значение — делеги-

рованное законодательство. В целом европейская модель при всех

имеющихся различиях в отдельных странах сближается, если

иметь в виду объект конституционного контроля, с американской

Свои особенности имеет правовое регулирование контрольного

полномочия органов конституционного правосудия в федератив-

ных и сложных унитарных государствах. Здесь конституционный

контроль призван обеспечить также и территориальное верховен-

ство конституции. В федеративных государствах его объектом яв-

ляется не только федеральное законодательство, но и законода-

тельство субъектов федерации, что вытекает из важнейшего прин-

ципа федерализма — верховенства федерального законодательст-

ва. Например, в США — это «клаузула верховенства», закрепляе-

мая ст. 6 конституции, на основе которой были расширены масш-

табы конституционного контроля, осуществляемого всеми судами,

в том числе и Верховным судом над законодательством штатов.

В России принцип верховенства федерального законодательства

закреплен в ст.ст. 15 и 76 Конституции, в соответствии с чем к

компетенции Конституционного суда отнесено разрешение дел о

соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов,

а также законов и иных нормативных актов субъектов федерации

по вопросам, относящимся к исключительной компетенции феде-

Современный немецкий конституционализм. С. 25.

Подробнее об этом см.:

Cappeletti M,

The Judicial Process in Comparative

Perspective. Oxford, 1989. P. 52—53.

216

рации и совместной компетенции федерации и ее субъектов, дого-

воров между органами государственной власти субъектов (п. «б»,

«в» ст. 125).

В тех федеративных государствах, где субъекты федерации

имеют свои органы конституционного правосудия, последние, как

правило, могут проверять только собственное законодательство,

как, например, в Германии (однако в США суды штатов могут рас-

сматривать и дела о конституционности федеральных законов,

но

окончательной инстанцией является федеральный Верховный суд).

Неоднозначно этот вопрос решается конституциями ряда респуб-

лик в составе Российской Федерации. В ряде республик органы

конституционного правосудия осуществляют конституционный

контроль только в отношении собственного законодательства,

то есть за соответствием его республиканской конституции (на-

пример, Башкортостан, Бурятия, Карелия, Ингушетия). В Даге-

стане Конституционный суд дает заключения о соответствии кон-

ституции республики законов и иных нормативных актов Россий-

ской Федерации по вопросам, отнесенным к совместному ведению

республики и федерации (ст. 113). Нормативные акты или их от-

дельные положения, признанные неконституционными, утрачи-

вают силу. Еще дальше идет конституция Республики Саха (Яку-

тия), устанавливая в ст. 101, что Конституционный суд дает за-

ключения о соответствии законов и иных нормативных актов Фе-

деративному договору и Конституции РФ. Указанные положения

подрывают принцип верховенства федерального законодательст-

ва, предоставляя право органам конституционного правосудия

субъектов федерации отменять федеральные законы, что является

исключительной компетенцией Конституционного суда Россий-

ской Федерации.

В сложных унитарных государствах органы конституционного

правосудия осуществляют контроль за законодательством авто-

номных образований (Италия, Испания, Португалия). Согласно

ст. 27 закона Испании о Конституционном суде последний может

объявить неконституционными законы, распоряжения и акты,

имеющие силу закона, региональных автономных объединений, а

также регламенты их законодательных собраний.

Гарантом территориального верховенства конституции высту-

пают органы конституционного правосудия и в ряде простых уни-

тарных государств. В одних — это полномочие прямо отнесено

к их компетенции, как, например, в Словакии (согласно ст. 125

конституции объектом контроля могут быть общеобязательные

правовые предписания местных органов государственного управ-

ления и постановления местных органов территориального само-

управления). В других — оно вытекает из полномочия рассмат-

ривать споры о компетенции между центральными государствен-

ными органами и органами местного самоуправления (Болгария).

217

Каковы бы ни были масштабы конституционного контроля, и

при универсальном, и при ограниченном контроле главным его

объектом являются законы. При этом, однако, возникает важная

теоретическая и практическая проблема — все ли виды законов

могут быть объектом конституционного контроля? В некоторых

странах конституции исключают из юрисдикции органов консти-

туционного правосудия определенные виды законов или актов,

имеющих силу закона. Так, в Турции к ним относятся законы,

принятые в период образования республики, декреты, имеющие

силу закона, изданные в период чрезвычайного и военного поло-

жения (ст.ст. 174 и 148 конституции 1982 г.)

. Подобное ограни-

чение лишает Конституционный суд «возможности контролиро-

вать акты, потенциально представляющие наибольшую опасность

для конституционного строя и прав граждан»

. Но наиболее

спорным в теоретическом отношении и неоднозначно решаемым

судебной практикой является вопрос о двух видах законов —

конституционных и референдарных (то есть принятых на референ-

думе).

На первый взгляд, конституционные законы, вносящие изме-

нения и дополнения в действующую конституцию, логически не

могут быть объектом конституционного контроля, ибо исключена

возможность их проверки на конституционность. В данном случае

единственным предметом проверки может быть соблюдение преду-

смотренной конституцией процедуры принятия конституционного

закона, то есть формальный контроль (например, Верховный суд

США применил такой формальный контроль в отношении 19-й по-

правки о предоставлении избирательных прав женщинам). Кон-

ституция Шри-Ланки предусматривает возможность лишь фор-

мального контроля над конституционным законом. Верховный суд

решает единственный вопрос — требуется ли одобрение консти-

туционного билля на референдуме согласно ст. 83 (ст. 120).

Однако, как уже отмечалось, для современного конституцио-

нализма характерна тенденция к ограничению учредительной вла-

сти парламента по содержанию, времени и обстоятельствам. В

тех странах, где такие ограничения установлены, принятие кон-

ституционного закона, который их нарушает, также может быть

основанием для рассмотрения его органом конституционного пра-

восудия по содержанию. Конституция РФ устанавливает, что в

ее рамках гл. 1, 2 и 9 не могут быть предметом пересмотра. Сле-

довательно, если теоретически представить возможность приня-

тия закона, вносящего изменение в положения этих глав, то такой

закон может быть оспорен в Конституционном суде. Но и закон,

вносящий изменения в другие статьи конституции, также может

Constitutions of the Countries of the World. Turkey. N.Y., 1983.

Garlicki L.

Op. cit. S. 235.

218

быть проверен на конституционность, что следует из положения

ч. 2 ст. 16, гласящей, что «никакие другие положения настоящей

Конституции не могут противоречить основам конституционного

строя Российской Федерации». Следовательно, любая поправка,

вносящая изменение в положения гл. 3—8 и противоречащая по-

ложениям гл. 1, может быть признана неконституционной.

Вместе с тем в доктрине и судебной практике ряда стран рас-

сматриваемой группы проблема «неконституционности конститу-

ционных законов» остается дискуссионной (Австрия, Италия, Ис-

пания, Франция и др.). Речь идет о различных подходах к огра-

ничению учредительной власти, ее пределах. Установлены ли эти

пределы только соответствующими конституционными нормами

или также конституционными принципами «надпозитивного» ха-

рактера? В зависимости от ответа решается и вопрос о возмож-

ности признания органом конституционного правосудия некон-

ституционности конституционного закона. В некоторых странах

(Австрия, Испания, Норвегия, Португалия, Италия) конституци-

онная доктрина и суды признают существование принципов, кото-

рые прямо не зафиксированы в конституции, но выводятся из все-

го ее содержания и духа. Эти принципы не могут быть отменены

или изменены и, следовательно, конституционный закон, направ-

ленный на их отмену или изменение или не соответствующий им,

должен быть признан недействительным. Наиболее четко эта по-

зиция, как уже отмечалось, сформулирована в известном реше-

нии № 11466 Конституционного суда Италии (1988 г.). Верховный

суд Норвегии также признает существование неписаных норм и

конституционных принципов, которые «могут служить основой для

конституционного контроля»

Таким образом, конституционный закон, выходящий за преде-

лы учредительной власти, установленные как конституционными

нормами, так и «высшими» принципами, подпадает под юрисдик-

цию органа конституционного правосудия.

Иную позицию в этом вопросе занимает Конституционный со-

вет Франции. Согласно конституции 1958 г. учредительная власть,

осуществляемая народом (конституционный референдум) и кон-

грессом парламента, ограничена лишь положением ст. 89 (респуб-

ликанская форма правления не может быть предметом пересмот-

ра). Вне этих пределов учредительная власть, по мнению Консти-

туционного совета, высказанному в ряде решений, является «су-

веренной: она может отменить, изменить или дополнить любое

положение, имеющее конституционную ценность»

. Следователь-

но, «ничто не мешает внести в текст конституции новые положе-

ния, которые отходят от какого-либо принципа или нормы, имею-

Le controle juridictionnel des lois. P. 253.

Favoreu L.. Philip L.

Les grandes decisions. P. 824.