Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

219

щих конституционную ценность»

. Кроме того, Конституционный

совет в решении 1962 г. и ряде последующих признал себя неком-

петентным рассматривать конституционный закон, принятый на

референдуме

. Однако до 1992 г. оставался открытым вопрос о

том, может ли конституционный закон, принятый конгрессом,

быть предметом не формального, а материального конституцион-

ного контроля. Он имел чисто теоретическое значение, ибо не бы-

ло ни одного обращения в Конституционный совет, оспаривавшее

такой закон. Анализируя конституционные положения и ордонанс

1958 г., М. А. Крутоголов пришел к выводу, что гипотезу о воз-

можности рассмотрения Конституционным советом конституцион-

ного закона, принятого конгрессом парламента, «исключать, ви-

димо, не следует»

. Такую гипотезу подтвердило решение Консти-

туционного совета от 22 сентября 1992 г., в котором говорится о

суверенности учредительной власти, но «в пределах, установлен-

ных конституционными положениями». Толкуя это решение, неко-

торые французские конституционалисты делают вывод о том, что

оно открывает возможность оспаривания в Конституционном со-

вете конституционных законов, принятых конгрессом парламента,

по содержанию

Аналогичная проблема «неконституционности конституцион-

ных законов» возникла и в тех странах, конституции которых не

предусматривают ограничения учредительной власти парламента.

Примером может служить практика Верховного суда Индии. В

1951 г. в решении по делу Shankari Prasad v. Union of India он

признал, что конституционность любой поправки не может ста-

виться под сомнение

. Однако в деле Golak Sath v. State of India

(1967 г.) суд пересмотрел это решение, указав, в частности, что

положение ст. 13 конституции, запрещающее парламенту прини-

мать законы, отменяющие или ограничивающие основные права,

распространяется и на конституционные законы

. В 1973 г. в ре-

шении по делу Kasavananda Bharafi v. State of India Верховный

суд сформулировал положение о том, что парламент не может

«изменять основную структуру конституции»

. Аналогичную пози-

цию он занял и в 1980 г. по делу Minerva Mills Ltd. v. Union of

India, признав недействительным конституционный закон, объяв-

ляющий неограниченность учредительной власти парламента. При

этом суд указал, что конституционный контроль, осуществляемый

судами, является одной из «основополагающих черт индийской

Favoreu L„ Philip L.

Les grandes decisions. P. 7.

Ibid.

P. 186.

Крутоголов М. А.

Конституционный совет Франции. С. 109.

Favoren L., Philip L.

Les grandes decisions. P. 825.

Subranamiani

N. Case Law on Indian Constitution. Madrass, 1974.

Ibid.

220

конституционной системы», и его нельзя упразднить даже путем

изменения конституции

Подобная позиция Верховного суда Индии была отвергнута

федеральным судом Малайзии. «Оказались безуспешными по-

пытки принудить суд принять доктрину подразумеваемого огра-

ничения в целях ослабить право парламента изменять конститу-

цию»

. В то же время она была поддержана Верховным судом

Бангладеш, который в 1989 г. признал один из конституционных

законов недействительным

Таким образом, по вопросу о контроле за конституционностью

конституционных законов в современной доктрине и практике су-

ществуют две позиции. Тем не менее можно утверждать, что все

более заметной становится тенденция к признанию права органов

конституционного правосудия осуществлять такой контроль. Од-

ним из подтверждений этого являются положения румынского за-

кона о Конституционном суде, предусматривающие обязательное

представление инициаторами пересмотра конституции проекта

конституционного закона в суд (ст. 13). Последний обязан в тече-

ние 10 дней принять решение о конституционности законопроекта,

без которого он не может быть внесен в парламент (ст. 37). Ана-

логичные положения предусматривает и конституция Молдовы

(ст.ст. 135, 141).

Другой вид законов, в отношении которого возникает вопрос

о возможности оспаривания их конституционности — это рефе-

рендарные законы. Естественно, речь идет не о формальном кон-

троле, который может осуществляться органом конституционного

правосудия, если ему предоставлено право контролировать прове-

дение референдумов (соблюдение условий и процедуры), а о ма-

териальном. Здесь следует различать два случая. Если конститу-

ция устанавливает ограничения предмета референдума, то рефе-

рендарный закон, принятый в нарушение этих ограничений, мо-

жет и должен подлежать юрисдикции органов конституционного

правосудия. Сложнее обстоит дело в тех случаях, когда консти-

туция не предусматривает таких ограничений. И здесь многое за-

висит от позиции органа конституционного правосудия. В этом

отношении представляет интерес позиция, занятая Конституцион-

ным советом Франции. В решениях 1962 и 1992 гг. Совет, толкуя

конституцию, пришел к выводу, что референдарные законы лю-

бых видов не могут быть предметом конституционного контроля.

В частности, он мотивировал свою позицию тем, что понятие «за-

кон», используемое ст. 61, относится к законам, принятым парла-

ментом, а не к законам, принятым народом на референдуме, ко-

Public Law in India. P. 297.

The Constitutions of Malaysia. Its Development. P. 392.

Constitutions of the Countries of the World. Bangladesh. N.Y., 1989. P. IV.

221

торый является «прямым выражением национального суверени-

тета». Кроме того, по духу конституции Совет является «регуля-

тором деятельности публичных властей», а референдум не состав-

ляет часть этой деятельности

В целях устранения каких-либо сомнений относительно воз-

можности органа конституционного правосудия осуществлять кон-

троль над референдарными законами вопрос этот должен быть

урегулирован в законодательном порядке, как это сделано в Азер-

байджане и Сирии. Так, в Сирии законом о Верховном конституци-

онном суде ему запрещено «рассматривать закон, вынесенный

президентом на референдум и получивший одобрение народа»

(ст. 145)

В значительной группе стран объектом конституционного кон-

троля являются парламентские регламенты. Впервые они были

включены в юрисдикцию Конституционного совета Франции кон-

ституцией 1958 г. (ст. 61), что было «частью общего стремления

создать во Франции систему рационализированного парламента-

ризма»

. Аналогичное положение содержат большинство конститу-

ций франкоязычных стран Африки (в некоторых, например, в Бе-

нине, Габоне, к парламентским регламентам добавлены регла-

менты экономического и социального совета и других консульта-

тивных органов), конституции Молдовы, Румынии, Венгрии. Со-

гласно закону Испании о Конституционном суде неконституцион-

ными могут быть объявлены регламенты Генеральных кортесов,

их палат, регламенты законодательных собраний региональных

автономных объединений (ст. 27).

Несомненно, что установление конституционного контроля над

регламентом парламента ограничивает его традиционную преро-

гативу самостоятельно решать вопросы своей внутренней органи-

зации и порядка деятельности. Вместе с тем такой контроль мо-

жет способствовать соблюдению парламентом конституционной

законности при решении им организационных и процедурных во-

просов, а также служить гарантией прав как парламента в целом,

так и его членов. Французские юристы, анализируя, например,

соответствующую практику Конституционного совета, отмечают,

что он, с одной стороны, значительно способствовал подчинению

парламента правилам «рационализированного парламентариз-

ма», а с другой — «защищал права собраний в их отношениях с

правительством и индивидуальные права парламентариев в отно-

шениях с органами парламента и, в частности, права меньшин-

ства»

В тех федеративных государствах, где одним из источников

конституционного права являются внутригосударственные (феде-

Favoreu L., Philip L.

Les grandes decisions. P. 183.

Аль Джарида ар Расмия. Дамаск, 1973.

Крутоголов M. А.

Конституционный совет Франции. С. 132.

Favoren L., Philip L.

Le conseil constitutionnel. P. 56.

222

ративные) договоры, они также относятся к объектам конститу-

ционного контроля. Согласно, например, п. «в» ч. 2 ст. 125 Кон-

ституции РФ Конституционный суд разрешает дела о соответствии

федеральной конституции договоров между органами государствен-

ной власти федерации и органами государственной власти ее субъ-

ектов, а также договоров между органами государственной вла-

сти субъектов федерации. Однако на практике осуществление та-

кого контроля может столкнуться с рядом трудностей, происте-

кающих из регламентации компетенции органов конституционного

правосудия в некоторых республиках. Вполне оправдано, когда к

компетенции этих органов отнесен контроль за соответствием рес-

публиканской конституции договоров и соглашений между респуб-

ликанскими органами государственной власти и государственными

органами других субъектов федерации. Другое дело, когда конт-

роль устанавливается над договорами между органами государст-

венной власти республики и органами государственной власти фе-

дерации (Башкортостан, Дагестан). По существу в данном случае

такие договоры становятся объектом двойного контроля — с одной

стороны, Конституционного суда РФ, проверяющего их соответст-

вие федеральной конституции, с другой — республиканского орга-

на конституционного правосудия, проверяющего их соответствие

конституции республики. В результате может возникнуть ситуа-

ция, когда договор будет признан соответствующим (не соответст-

вующим) Конституции РФ и в то же время не соответствующим

(соответствующим) — республиканской. Во избежание этого было

бы целесообразно признать договоры между органами государст-

венной власти федерации и органами государственной власти субъ-

ектов федерации исключительным объектом контроля, осуществ-

ляемого Конституционным судом РФ.

Во все большем числе стран объектом конституционного конт-

роля становятся международные договоры (Австрия, Албания,

Болгария, Венгрия, Испания, Литва, Португалия, Россия, Арме-

ния, Казахстан, Молдова, Узбекистан и др.). Тем самым орган

конституционного правосудия обеспечивает верховенство консти-

туции по отношению не только к источникам национального, но и

международного права. Однако, как уже отмечалось, в условиях

происходящих интеграционных процессов все более широкое при-

знание получает принцип примата международного права над

национальным, в том числе и конституционным. В этой связи про-

блема конституционного контроля над международными догово-

рами значительно усложняется и находит неоднозначное решение

в доктрине и практике органов конституционного правосудия от-

дельных стран. Не вдаваясь в детали, отметим, что контролю над

конституционностью международных договоров присущ ряд осо-

бенностей. Во-первых, по общему правилу, его объектом являют-

223

ся не ратифицированные договоры, а их проекты (лишь в немно-

гих странах, например, в Португалии, Кабо-Верде могут быть ос-

порены уже вступившие в силу международные договоры, но, как

предусматривается ст. 277 конституции Португалии, признание

таких договоров неконституционными не препятствует примене-

нию их положений при условии, что эти положения применяются

другой стороной и не нарушают основные принципы конституции).

Во-вторых, признание международного договора не соответствую-

щим конституции влечет изменение не договора, а самой консти-

туции (например, во Франции, Казахстане, Молдове, Испании).

Примером может служить решение Конституционного совета

Франции от 9 апреля 1992 г. о несоответствии ряда статей Мааст-

рихтского договора о Европейском союзе конституции, что обу-

словило принятие конгрессом парламента в июне 1992 г. консти-

туционного закона, который дополнил ее текст новой главой «Ев-

ропейский союз»

В ряде стран конституция предусматривает определенную

связь между контролем над международными договорами и нор-

мативными актами (Венгрия, Болгария, Словения). Так, Консти-

туционный суд Болгарии выносит решения о соответствии между-

народных договоров конституции и в то же время о соответствии

этим договорам и общепризнанным нормам международного пра-

ва законов (ст. 149). В этом положении, в частности, находит от-

ражение принцип примата международного права.

В этой связи следует сказать об упоминавшейся выше тенден-

ции к превалированию актов наднациональных организаций над

законодательством государств-членов. Применительно к консти-

туционному контролю верховенство европейского права приводит

к тому, что действительность национальных нормативных актов

может быть оспорена по причине их несоответствия не только

конституции, но и нормам европейского права. Кроме того, приме-

нение европейского права в государствах-членах не может быть

оспорено по причине их несоответствия национальной конститу-

ции.

Включение рассмотренных видов нормативных актов, как на-

циональных, так и международных, в контрольную юрисдикцию

органов конституционного правосудия позволяет им осуществлять

свою главную функцию — обеспечивать верховенство конституции

во всех его аспектах.

Один из важнейших вопросов, относящихся к процедуре кон-

ституционного контроля, касается определения круга субъектов,

обладающих правом обращения в орган конституционного право-

судия с ходатайством о проверке конституционности норматив-

ных актов. Его законодательное регулирование в отдельных стра-

Pavoreu L., Philip L.

Les grandes decisions. P. 799—800.

224

нах имеет свою специфику, что обусловливается такими фактора-

ми, как объем общей компетенции органа конституционного пра-

восудия, объем его полномочия по проверке конституционности

нормативных актов (их круг и виды), формы и виды конститу-

ционного контроля. В целом, однако, современное законодатель-

ство предусматривает следующие виды субъектов инициативы

конституционного контроля: высшие органы государства (глава

государства, правительство, парламент), государственные органы

политико-административных единиц (субъектов федерации, авто-

номных образований), суды и другие правоохранительные органы

(генеральный прокурор, министерство юстиции), омбудсман, юри-

дические и физические лица. В некоторых странах к ним отнесе-

ны общественные объединения (например, в Бразилии и Слове-

нии — национальные профессиональные организации).

В одних странах круг указанных субъектов весьма широк (Ав-

стрия, Бразилия, Португалия, Польша, Россия). Так, в Португа-

лии это президент республики, премьер-министр, министры, пред-

седатель парламента, парламентские группы и группы депутатов,

региональные законодательные собрания, их председатели, груп-

пы депутатов, председатели региональных правительств, суды,

генеральный прокурор, физические и юридические лица. Соглас-

но ст. 84 федерального конституционного закона РФ правом на

обращение в Конституционный суд с запросом о проверке консти-

туционности нормативных актов органов государственной власти

и договоров между ними обладают президент РФ, правительство,

Совет Федерации, Государственная Дума, 1/5 членов этих палат,

Высший арбитражный суд, Верховный суд, органы законодатель-

ной и исполнительной власти субъектов федерации. Кроме того,

это право предоставлено суду любой инстанции, который при

рассмотрении дела придет к выводу о несоответствии конституции

закона, примененного или подлежащего применению в деле

(ст. 101). Аналогичным правом обладают граждане, их объедине-

ния в отношении закона, нарушающего их конституционные пра-

ва и свободы (ст. 96).

В другой группе стран круг субъектов, имеющих право возбуж-

дать процедуру конституционного контроля, значительно уже,

включает, как правило, лишь высшие государственные органы, да

и то не все (например, в Шри-Ланке — это президент, в Сирии —

президент и 1/4 депутатов парламента). В странах с классиче-

ской или модифицированной американской моделью конститу-

ционного правосудия субъектами права инициативы конститу-

ционного контроля являются исключительно юридические и физи-

ческие лица (правда, в последнем случае право обращения предо-

ставляется и некоторым государственным органам, например, ом-

будсману в Намибии и Папуа-Новой Гвинее, главе государства

225

в Индии, Малайзии — но только в порядке консультации). В дан-

ном случае решающую роль играет применяемый здесь вид кон-

ституционного контроля, а именно конкретный контроль.

Говоря о субъектах инициативы права конституционного кон-

троля, следует подчеркнуть значение предоставления этого пра-

ва депутатам парламента. Тем самым обеспечиваются права пар-

ламентской оппозиции, ее возможность повлиять на судьбу зако-

на, принятого большинством. Кроме того, поскольку, как показы-

вает практика законодательной деятельности современного пар-

ламента, подавляющее большинство законов принимаются по

инициативе правительства, у последнего, естественно, нет причин

для их оспаривания. В этом отношении характерен пример Фран-

ции и ряда франкоязычных стран Африки. До конституционной

реформы 1974 г., когда правом обращения в Конституционный со-

вет Франции обладали только президент, премьер-министр и пред-

седатели палат, Совет в среднем принимал менее одного решения

в год. Однако с 1974 по 1991 гг., когда этим правом начали поль-

зоваться группы парламентариев (60 депутатов или 60 сенато-

ров), Конституционный совет принял по их инициативе 220 реше-

ний

. Во франкоязычных странах Африки до конца 80-х — начала

90-х годов право обращения в орган конституционного правосу-

дия, как правило, предоставлялось только президенту. При одно-

партийной системе и монополизации правительством законода-

тельной инициативы нет необходимости «задавать вопрос, почему

глава государства не использовал свою прерогативу»

. Новые де-

мократические конституции, принятые в этих странах, предостав-

ляют право обращения в орган конституционного правосудия

группам депутатов (например, 1/10 депутатов парламента в Га-

боне и Сенегале, 1/2 в Гвинее). При утверждении реальной мно-

гопартийной системы это положение позволит парламентской оп-

позиции оспаривать правительственные законопроекты.

В целом для большинства стран с европейской моделью кон-

ституционного правосудия характерно закрепление такой гаран-

тии прав парламентской оппозиции (в России по закону 1991 г.

право инициативы конституционного контроля предоставлялось

каждому народному депутату, а по законодательству 1994 г. —

1/5 членов каждой палаты).

Одним из спорных вопросов, касающихся субъектов конститу-

ционного контроля, является предоставление органу конституци-

онного правосудия права по собственной инициативе возбуждать

процедуру проверки нормативных актов, что предусмотрено зако-

нодательством сравнительно небольшой группы стран (например,

Favoreu L., Philip L.

Le conseil constitutionnel. P. 28.

Ngom В.

L'arbitrage d'une democratic en Afrique. Cour supreme du Senegal.

P., 1988.

P. 82.

226

Албания, Австрия, Бенин, Габон, Польша, СРЮ, Узбекистан). При

этом в одних странах такая инициатива распространяется на все

виды нормативных актов (Албания, Польша, СРЮ), в других—

ограничивается определенными их видами, установленными зако-

ном (например, в Бенине, Мали и Габоне — законопроекты, нару-

шающие публичные права и свободы).

Представляется, что предоставление органу конституционного

правосудия права по собственной инициативе осуществлять консти-

туционный контроль таит в себе угрозу втягивания его в политику.

Об этом, в частности, свидетельствует опыт деятельности россий-

ского Конституционного суда в период 1991—1993 гг., когда он об-

ладал таким правом (отменено Конституцией РФ 1993 г.) Харак-

терно, что содержавшееся первоначально в законопроекте о кон-

ституционном пересмотре 1974 г. предложение предоставить Кон-

ституционному совету Франции право по собственной инициа-

тиве рассматривать «законы, которые могут наносить ущерб пуб-

личным свободам», было отвергнуто из-за опасения, что это мо-

жет привести к установлению «правления судей»

Наконец, во многих странах законодательство проводит диф-

ференциацию субъектов права инициативы конституционного кон-

троля в зависимости от вида нормативных актов, форм и видов

контроля. Применительно, например, к актам это означает, что

определенные их виды могут быть оспорены не любым, а только

указанным в законе субъектом.

В зависимости от времени осуществления различают две фор-

мы конституционного контроля: предварительный (превентивный)

и последующий (репрессивный). Первый — это проверка кон-

ституционности нормативного акта до его принятия, промульгации

или вступления в силу, второй — проверка конституционности уже

действующего нормативного акта.

Каждая из указанных форм имеет свои достоинства и недо-

статки. К достоинствам предварительного контроля можно отне-

сти прежде всего то, что он позволяет предотвратить принятие

неконституционного правового акта. Кроме того, он способствует

стабильности законодательства, устраняя проблему отмены нор-

мативных актов, изданных на основе признанного неконституцион-

ным правового акта. Его основной недостаток (особенно приме-

нительно к законам) заключается в том, что он дает возможность

органу конституционного правосудия вмешиваться в законода-

тельную работу парламента, а это грозит его чрезмерной полити-

зацией. Если предварительный контроль применяется в качестве

единственной формы, то это исключает возможность признания

нормативного акта недействительным по причине его неконститу-

ционности, выявившейся в процессе правоприменительной дея-

Крутоголов М. А.

Конституционный совет Франции. С. 33,

227

тельности или при существенном изменении условий, в которых

он был принят и которые могут придать ему неконституционный

характер.

Недостатки предварительного контроля являются достоинства-

ми последующего контроля, и наоборот. Главное преимущество

последующего контроля заключается в том, что не вмешиваясь

непосредственно в процесс правотворчества, орган конституцион-

ного правосудия получает возможность проверять конституцион-

ность нормативного акта, с учетом практики его применения суда-

ми и органами управления. А это имеет особенно важное значе-

ние в сфере защиты конституционных прав и свобод.

Соотношение двух форм конституционного контроля в законо-

дательстве и на практике, в деятельности органов конституционно-

го правосудия может быть весьма различным. Классической аме-

риканской модели предварительный контроль неизвестен (за

исключением Финляндии). В ограниченной степени он применяет-

ся в странах, где эта модель модернизирована (Индия, Малай-

зия, Намибия, Папуа-Новая Гвинея, Фиджи). Но в большинстве

случаев речь идет о консультативном контроле, осуществляемом

по запросу главы государства о конституционности некоторых за-

конопроектов.

Европейской модели в большинстве стран в целом присущ по-

следующий контроль. Предварительный контроль здесь приме-

няется очень ограниченно, главным образом в трех случаях: в от-

ношении не вступивших в силу международных договоров (на-

пример, Болгария, Венгрия, Россия), что предотвращает коллизии

между национальным и международным правом; в отношении не-

которых видов нормативных актов (так, в Италии это приня-

тые областными собраниями законы до их промульгации); при

спорах о законодательной компетенции, когда их предметом явля-

ются законодательные акты (например, в Австрии между фе-

дерацией и ее субъектами). Исключение составляет конституци-

онный контроль в сравнительно небольшой группе стран с евро-

пейской моделью конституционного правосудия (Франция, Бур-

кина-Фасо, Гвинея, Кот-д’Ивуар, Мавритания). Здесь предва-

рительный контроль является единственно применяемой формой.

При этом он осуществляется преимущественно до промульгации

президентом закона, принятого парламентом (на стадии рассмот-

рения законопроекта только в спорах о законодательной компе-

тенции между парламентом и правительством). Предварительный

контроль существует также в Шри-Ланке. Иране. Так, конститу-

ция Шри-Ланки запрещает последующий контроль: «Когда билль

становится законом, то ни один суд или трибунал не рассматри-

вает, не объявляет или ставит под сомнение действительность та-

кого акта по любым основаниям» (ст. 80).

228

Конституция Казахстана 1995 г., заимствовав многие черты

французской модели конституционного контроля, также преду-

сматривает преимущественно предварительный контроль (Кон-

ституционный совет рассматривает до подписания президентом

принятые парламентом законы на их соответствие конституции —

ст. 72). В то же время, в отличие от Франции, она предусматри-

вает в ограниченной степени и последующий контроль, а именно

в отношении нормативных актов, касающихся прав человека и

гражданина. Согласно ст. 78, если суд усмотрит, что нормативный

акт, подлежащий применению, ущемляет конституционные права

и свободы, он обязан обратиться в Конституционный совет с пред-

ставлением о признании этого акта неконституционным.

Вместе с тем следует отметить тенденцию к широкому приме-

нению обеих форм конституционного контроля при различных его

моделях (Бенин, Конго, Мадагаскар, Габон, Ирландия, Сирия,

Португалия, Румыния, Сейшельские Острова). В Румынии, на-

пример, Конституционный суд решает вопрос о конституционно-

сти законов до их промульгации, регламентов палат парламента

до их применения, а также вступивших в силу законов и ордо-

нансов в порядке процедуры возражения (по запросу суда, рас-

сматривающего конкретное дело). В Португалии суды общей

юрисдикции осуществляют последующий контроль, а Конститу-

ционный суд применяет обе формы.

Характером предварительного и последующего контроля пре-

допределен круг субъектов, инициирующих применение той или

иной формы. Так, субъектами предварительного контроля, по об-

щему правилу, не могут быть физические и юридические лица.

Редкие исключения лишь подтверждают это правило (например,

в Шри-Ланке любой гражданин может подать в Верховный суд

заявление о проверке конституционности билля не позднее недели

со дня включения его в повестку дня парламента). Последующий

контроль может быть инициирован любым из субъектов, преду-

смотренных законом. При этом, как правило, устанавливается

их дифференциация в зависимости от видов нормативных актов и

последующего конституционного контроля.

Существуют два вида конституционного контроля: абстракт-

ный и конкретный. Абстрактный контроль — это рассмотре-

ние органом конституционного правосудия вопроса о консти-

туционности нормативного акта безотносительно к какому-ли-

бо конкретному делу, конкретному интересу, подлежащему су-

дебной защите. Поводом для такого рассмотрения являются лю-

бые сомнения в конституционности нормативного акта, вопрос о

чем ставится в общей форме (абстрактно). Конкретный конт-

роль — это рассмотрение органом конституционного правосудия

вопроса о конституционности нормативного акта, возникшего в