Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

федеральный конституционный закон считается принятым, если он

одобрен большинством — не менее 3/4 голосов от общего

числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего числа

депутатов Государственной Думы. В отличие от обыкновенных за-

конов на федеральный конституционный закон не распространяет-

ся право отлагательного вето, которым располагает президент. Это

следует из положения ч. 2 ст. 108 Конституции, согласно которому

«принятый федеральный конституционный закон в течение четыр-

надцати дней подлежит подписанию Президентом Российской

Федерации и обнародованию» (выделено нами. — Авт.).

Хотя в Конституции об этом и не сказано, но федеральный кон-

ституционный закон может быть отменен или изменен только феде-

ральным конституционным законом, как это практикуется во всех

странах, где имеются органические законы. Первое Федеральное

Собрание приняло три федеральных конституционных закона (о

Конституционном суде, Высшем арбитражном суде и о референ-

думе) .

Обычные законы, являющиеся источником конституционного

права, составляют часть текущего законодательства и принимают-

ся в порядке той же законодательной процедуры, что и иные акты.

Это наиболее многочисленная и подвижная разновидность законов.

Обычные законы регулируют самые разнообразные виды обще-

ственных отношений, составляющих предмет конституционного

права. В большинстве стран область общественных отношений, ре-

гулируемых обычными законами, предметно не лимитирована.

Вместе с тем в конституции, как правило, имеется ряд отсылочных

или бланкетных статей, предусматривающих принятие соответст-

вующих обычных законов. Например, ст. 47 конституции Японии

1947 г. устанавливает, что избирательные округа, способ голосова-

ния и иные вопросы, относящиеся к выборам членов обеих палат

парламента, определяются законом

. В соответствии с этим поло-

жением были приняты избирательные законы 1950, 1986 и 1994 гг.

В ряде случаев конституция не только предписывает издание соот-

ветствующего обычного закона, но и подробно определяет предмет

и принципы законодательного урегулирования. Так, ст. 118 консти-

туции Республики Сейшельские Острова 1993 г. предписывает пар-

ламенту издать закон о политических партиях, который должен

предусмотреть порядок их регистрации, условия регистрации в ка-

честве политической партии, положение об их государственном фи-

нансировании, контроль над их финансами, порядок распоряже-

ния имуществом при роспуске и т. д.

Значительное число (более 50) отсылочных статей имеется в

Конституции РФ 1993 г. (например, ст.ст. 69, 70, 77 и др.).

См.: Конституции буржуазных гсударств. М., 1982.

Constitution of the Republic of Seychelles. Supplement to Official Gazette.

Victoria, 1993.

Чрезвычайные (специальные) законы — это законы, принимае-

мые парламентом, как правило, в порядке той же процедуры, что

и обычные законы (в некоторых странах, правда, требуется квали-

фицированное большинство), но обладающие большей юридиче-

ской силой, чем иные законы, включая и саму конституцию. Сле-

дует подчеркнуть, что речь идет не о законах, регламентирующих

институт чрезвычайного положения и существующих во всех стра-

нах, а о «конституционнонарушающих законах», которые согласно

конституции могут не соответствовать ее положениям. Этот вид

законов распространен главным образом в ряде развивающихся

стран, (например, Папуа-Новая Гвинея, Малайзия, Шри-Ланка,

Фиджи, Ямайка). Как правило, речь идет о законах, нарушающих

конституционные положения об основных правах и свободах граж-

дан, хотя, например, конституция Шри-Ланки 1978 г. предусматри-

вает, что парламент может квалифицированным большинством

принять законы, «несовместимые» с любым ее положением

. Специ-

альные законы, хотя, как сказано в конституции Ямайки 1962 г.,

и «превалируют» над конституционными положениями, не рассмат-

риваются в качестве поправок к ней

. Примерами таких специаль-

ных законов могут служить малайзийский закон против подрыв-

ных действий 1963 г., закон Шри-Ланки 1979 г. о предотвращении

терроризма. В некоторых развитых странах конституции также

предусматривают возможность принятия парламентом специаль-

ных законов в период чрезвычайного положения (ст. 115 Основного

закона ФРГ)

По территориальной сфере действия законы подразделяются на

общенациональные и локальные. Последние в свою очередь бы-

вают трех видов:

1) законы, принимаемые национальным парламентом, но дей-

ствие которых распространяется лишь на часть территории страны.

Например, это законы о введении чрезвычайного положения в от-

дельных местностях, о статусе определенных административных

единиц (столице государства, выделяемой в ряде стран в самостоя-

тельную административную единицу, автономных образований —

области в Италии, автономные сообщества в Испании, автономные

округа в России и т. д.);

2) законы, принимаемые представительными учреждениями

субъектов федерации. В федеративных государствах существуют

две системы законов: федеральная и субъектов федерации, в связи

с чем важное значение здесь приобретает вопрос об их соотноше-

нии;

Constitutions of the Countries of the World. Democratic Socialist Republic of

Sri Lanka. N.Y., 1989.

Constitutions of the Countries of the World. Jamaika. N.Y., 1986.

ФРГ. Конституция и законодательные акты. М., 1991.

3) местные законы, принимаемые представительными органами

автономных образований (Испания, Италия, Португалия, Папуа-

Новая Гвинея, Шри-Ланка).

По характеру содержащихся в них правовых норм, то есть по

степени обобщенности правового регулирования, законы делятся

на обычные, законы-принципы или законы-рамки, программные

законы и кодексы. Обычные законы содержат нормы-правила, ре-

гулирующие отдельные конкретные общественные отношения (на-

пример, закон о конституционном суде, закон о политических пар-

тиях и т. п.). Наряду с такими законами конституции ряда стран

(Франции, франкоязычных стран Африки, Греции, Казахстана) вы-

деляют законы, определяющие «основные принципы» и програм-

мные законы. Так, конституция Мадагаскара 1992 г. в ст. 82 уста-

навливает, что закон определяет основные принципы по вопросам

национальной обороны, использования вооруженных сил и сил по-

рядка под руководством гражданской власти, статус государствен-

ных служащих, полиции, организации свободных профессий, тру-

довых отношений, профсоюзных прав и права на забастовку

и т. д.

Впрочем, на практике, как свидетельствует опыт Франции,

«граница между правилами и принципами настолько расплывчата,

что она никогда не соблюдалась парламентом или навязывалась

правительством... тем более что она не поддерживалась ни Консти-

туционным советом, ни Государственным советом»

. Вместе с тем

следует подчеркнуть, что независимо от того, существует или нет

конституционно признанное различие законов-правил и законов-

принципов, на практике во многих странах ряд законов, по сущест-

ву, представляют собой законы-рамки, реальное содержание кото-

рых определяется нормативными актами исполнительной власти.

Конституция РФ также предусматривает законы-принципы.

Так, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъек-

тов отнесено установление общих принципов организации

системы органов государственной власти и местного самоуправле-

ния (п. «н» ч. 1 ст. 72). Это, в частности, означает возможность

принятия Федеральным Собранием федеральных законов, устанав-

ливающих, например, принципы избирательного права, организа-

ции представительных органов и органов местного самоуправле-

ния в субъектах федерации, которые будут конкретизироваться в

принимаемом ими законодательстве (примером может служить Фе-

деральный закон «Об общих принципах организации местного са-

моуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.).

Законы-программы принимаются, как правило, по вопросам

экономического и социального развития. Они устанавливают

цели

и определяют содержание деятельности государственных органов

Gazetim-paniakan'ny Repoblika Malagasy. Antananarivu. 16.07.1992.

Ardant Ph.

Op.cit. P. 568.

на определенный период (например, Франция, Бенин, Индонезия).

Возможность принятия таких законов предусмотрена и Конститу-

цией РФ, которая относит к исключительному ведению федерации

принятие федеральных программ в области государственного,

экономического, экологического, социального, культурного и на-

ционального развития страны (п. «е» ст. 71).

Кодексы — это законы, которые обычно содержат нормы, регу-

лирующие комплекс общественных отношений, составляющих ос-

нову того или иного правового института. Принятие кодексов по

вопросам конституционного права практикуется в ряде стран (на-

пример, избирательные кодексы во Франции, Кот-д’Ивуаре, Се-

негале, Аргентине, кодекс гражданства в Алжире).

По способу принятия законы подразделяются на принятые го-

сударственными органами: парламентом, постоянно действующим

коллегиальным органом государственной власти (например, По-

стоянным комитетом Всекитайского собрания народных предста-

вителей), военным советом, его главой (в условиях военного режи-

ма) и принятые на референдуме. Последний вид законов преду-

смотрен конституциями многих стран (за исключением «социали-

стических» — Вьетнам, Китай, Куба, КНДР). К ним относятся как

конституционные, так и обычные законы.

Нормативно-правовые акты органов исполнительной власти —

это акты, издаваемые главой государства, правительством, мини-

страми и руководителями различных ведомств. К ним могут быть

также отнесены акты, принимаемые формально независимыми, но

состоящими преимущественно из государственных служащих ко-

миссиями (избирательные комиссии, комиссии по делам судебной

администрации и т. п.).

Нормативно-правовые акты органов исполнительной власти в

подавляющем большинстве стран являются как по своему содер-

жанию, так и по количеству одним из важнейших видов источни-

ков конституционного права. Объясняется это двумя обстоятельст-

вами: во-первых, той значительной ролью, которую в современном

государстве играет аппарат исполнительной власти, что проявляет-

ся, в частности, и в его широком участии в процессе правотворче-

ства; во-вторых, ростом и усложнением этого аппарата, обуслов-

ленными активным вмешательством государства в экономическую,

социальную, духовную жизнь общества (в странах с авторитарным

политическим режимом доходящую и до полной этатизации обще-

ства) .

Акты органов исполнительной власти, содержащие конститу-

ционно-правовые нормы, можно классифицировать по различным

основаниям. Главными критериями, однако, являются место, зани-

маемое тем или иным органом в аппарате исполнительной власти,

и юридическая сила издаваемых этим органом нормативно-право-

вых актов. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что чрезвычай-

ное разнообразие национально-правовых систем значительно за-

трудняет создание общей классификации этих актов, одинаково

применимой ко всем странам.

Прежде всего следует выделить нормативно-правовые акты, ко-

торые издаются главой государства (президентом, монархом), но

имеют силу закона. Эти акты, называемые по-разному (декреты-

законы, ордонансы, декреты, указы), принимаются главой государ-

ства как по прямому предписанию конституции, так и по уполно-

мочию парламента. В первом случае акты, имеющие силу закона,

принимаются главой государства на основании общей компетен-

ции, предоставленной ему конституцией (Италия, Сирия, Индия,

Марокко). Например, конституция Италии предусматривает, что

президент «издает декреты, имеющие силу закона» (ст. 87)

. Во

втором случае парламент может делегировать главе государства

свои законодательные полномочия на определенный срок и по оп-

ределенным вопросам (Казахстан, Мадагаскар, Финляндия). Так,

согласно конституции Казахстана 1995 г. парламент по инициа-

тиве президента вправе делегировать ему законодательные полно-

мочия на срок до одного года (ст. 53)

. Кроме того, в соответствии

со ст. 61 президент может объявить рассмотрение законопроекта

срочным, что обязывает парламент рассмотреть его в течение меся-

ца. При неисполнении этого требования президент вправе издать

указ, имеющий силу закона, который действует до принятия пар-

ламентом нового закона. Подобное положение — весьма редкое

явление в мировой конституционной практике. Следует, впрочем,

отметить, что хотя Конституция РФ не содержит аналогичного по-

ложения, на практике президент издает указы, фактически подме-

няющие по своему содержанию законы, нередко ссылаясь при этом

на медлительность законодательной работы Федерального Собра-

ния.

Более распространенным является делегирование парламентом

законодательных полномочий не главе государства, а правительст-

ву (Армения, Испания, Греция, Румыния, Мали, Мадагаскар, Пор-

тугалия) . По общему правилу акты главы государства и правитель-

ства, министров, имеющие силу закона, представляются на утверж-

дение парламента. В связи с особенностями принятия и утвержде-

ния рассматриваемых актов возникает вопрос об их юридической

природе. В французской правовой доктрине они рассматриваются

как акты, имеющие гибридный характер. «Если эффект ордонансов

тот же, что и законов, то их юридический статус носит гибридный

характер. В момент издания — это чисто регламентарные акты (ад-

Италия. Конституция и законодательные акты. М,, 1987.

См.: Конституция Республики Казахстан. Алматы, 1995.

министративные. — Авт.). Только утверждение их парламентом

придает им юридическую природу закона»

Во Франции и франкоязычных странах Африки близки по

своей юридической природе к актам, имеющим силу закона,

акты, издаваемые главой государства (правительством) в

силу так называемой автономной регламентарной власти. Это нор-

мативно-правовые акты, принимаемые по всем вопросам, не отне-

сенным конституцией к области закона. Они также не являются

подзаконными, ибо издаются не на основе и во исполнение закона,

а в соответствии с самостоятельными нормотворческими полномо-

чиями, непосредственно предоставляемыми конституцией главе го-

сударства и правительству. Автономный регламент не является,

по образному выражению французского юриста П. Гонидекса, «ни

узником, ни служителем закона... Законы и регламенты равны по

своей юридической ценности и практической значимости»

В конституции Казахстана акты, принимаемые по всем вопро-

сам, не отнесенным к законодательной компетенции парламента,

определяются как подзаконные (ч. 3 ст. 61), что нелогично. Эти

акты, как и во Франции, принимаются не на основе и во исполне-

ние закона, а по вопросам, не входящим в область закона. Таким

образом, целостность концепции «рационализированного парла-

ментаризма», заимствованной авторами конституций Казахстана,

оказалась нарушенной, ибо суть ее как раз и состоит в том, что за-

конодательная власть парламента ограничена автономной регла-

ментарной властью президента и правительства, акты которой

действительно не являются «служителями закона».

Вторую и наиболее обширную группу нормативно-правовых ак-

тов исполнительной власти, являющихся источником конституци-

онного права, составляют подзаконные акты в собственном смысле

слова, то есть издаваемые на основе и во исполнение законов (де-

креты, постановления, правила; указы, инструкции и т. д.). Сле-

дует, однако, различать нормативные акты так называемого деле-

гированного законодательства и акты, издаваемые «на основе и

во исполнение законов». Первые — это нормативные акты, прини-

маемые по прямому или косвенному уполномочию парламента. Де-

легированное законодательство — важный источник конститу-

ционного права во всех странах, однако само его понятие имеет

различное содержание в зависимости от действующей правовой си-

стемы. В странах общего права под делегированным законодатель-

ством понимаются «законы, изданные вне парламента — обычно

министрами и местными властями... — на основе полномочий, пре-

Delage С.

Ор. cit. P. 109.

Gonidec P.

Les droits africaines. T. 1. 1968. P. 119.

доставленных актом парламента»

. Таким образом, здесь парла-

мент уполномочивает соответствующие органы исполнительной

власти или местного управления принимать нормативные акты,

«облекающие в плоть общие принципы, установленные статута-

ми»

. Такое уполномочие может быть выражено в общей форме

или путем определения предмета правового регулирования. В пер-

вом случае этим органом предоставляется право принимать любые

нормативные акты «для лучшего осуществления целей настоящего

закона», во втором — акт парламента перечисляет вопросы, по

которым должны быть приняты соответствующие нормативные

акты (например, избирательные законы предписывают министру

внутренних дел издать постановления о процедуре регистрации из-

бирателей, кандидатов и т. д.). Все эти акты, как уже отмечалось,

являются законами в широком смысле слова.

В странах, где действует континентальная система права или

сильно ее влияние, под делегированным законодательством обычно

понимаются акты, имеющие силу закона, которые принимаются,

как мы видели, по уполномочию парламента правительством и гла-

вой государства. Но и здесь многие законы устанавливают лишь

общие принципы, наделяя органы исполнительной власти правом

конкретизировать их в общенормативных актах. Такие акты, одна-

ко, формально являются подзаконными. Впрочем, поскольку они

содержат нормы общего характера, их следует отличать от актов

по исполнению законов. Например, французские исследователи от-

мечают, что «в рамках основных принципов, установленных зако-

ном, правительство сохраняет право на автономный регламент, а

не право на регламент по исполнению законов»

Особой разновидностью нормативных актов органов исполни-

тельной власти являются акты, издаваемые в период чрезвычай-

ного положения. Они характеризуются двумя специфическими чер-

тами: носят временный характер — действуют лишь в период чрез-

вычайного положения и обладают, как правило, большей юриди-

ческой силой, чем законы, включая конституцию. Последнее прямо

предусмотрено конституциями и законами о чрезвычайном поло-

жении многих стран, наделяющими главу государства или прави-

тельство правом издания нормативных актов, которые могут при-

останавливать действие отдельных статей конституции, противоре-

чить ее положениям или положениям действующего законодатель-

ства. Особенно велико значение этих актов как источников консти-

туционного права в развивающихся странах, где чрезвычайное по-

ложение вводится часто и на продолжительные сроки.

Alder J.

Ор. cit. P. 79.

Ibid.

P. 80.

Delage С.

Ор. cit. P. 107.

Акты органов судебного конституционного контроля. Институт

судебного конституционного контроля приобрел в последние деся-

тилетия XX в. универсальный характер. Он существует в большин-

стве современных государств (за исключением социалистиче-

ских), что обусловило возрастание значения решений органов

конституционного контроля как источника конституционного пра-

ва. Вместе с тем следует иметь в виду, что значение этого источ-

ника в отдельных странах далеко не одинаково, ибо определяется

различными национально специфическими факторами. Во-первых,

во многих странах институт судебного конституционного контроля

был учрежден только на рубеже 80—90-х годов и, следовательно,

здесь нет сколько-нибудь значительной практики (большинство

постсоциалистических стран, кроме Югославии, Польши, бывшие

страны социалистической ориентации). Во-вторых, в ряде разви-

вающихся стран этот институт действовал спорадически, деятель-

ность его неоднократно прерывалась установлением военных ре-

жимов, отменявших как саму конституцию, так и предусмотренный

ею судебный контроль (Нигерия, Пакистан, Уганда, Филиппины

и др.). В-третьих, решение органа конституционного контроля яв-

ляется источником конституционного права только в том случае,

если содержит правовую норму, то есть, по существу, представляет

собой нормативно-правовой акт. Однако далеко не во всех странах,

где существует судебный конституционный контроль, решения ор-

ганов, его осуществляющих, обладают таким свойством. Юриди-

ческая природа этих решений во многом определяется характером

механизма конституционного контроля и действующей в стране

правовой системы.

В странах, где конституционный контроль осуществляют суды

общей юрисдикции и действует система общего права, принимае-

мые судами решения по конституционным вопросам действительно

содержат не только вывод о соответствии или несоответствии нор-

мативного акта (отдельных его положений) конституции, но не-

редко также и новую конституционно-правовую норму. Эти реше-

ния — конституционные судебные прецеденты — являются важ-

ным источником конституционного права, ибо развивают, допол-

няют и изменяют конституционные положения. На основе преце-

дентов в рассматриваемой группе стран сложилось так называемое

казуальное или судебное конституционное право (case law on the

constitution), существенно дополняющее нормативные акты, при-

нимаемые парламентом и органами исполнительной власти (США,

Австралия, Канада, Индия, Малайзия, Папуа-Новая Гвинея и др.).

Особенно это относится к таким конституционно-правовым инсти-

тутам, как основные права и свободы граждан, федерализм, чрез-

вычайное положение, законодательная и исполнительная власть.

Без знания этих решений нельзя получить полного представления

об отдельных конституционно-правовых институтах, их реальной

роли и взаимоотношениях.

Вместе с тем следует иметь в виду, что и в данной группе стран

значение этого вида источника не везде одинаково. Если в развитых

странах, таких, например, как США, Австралия, Канада судебные

прецеденты составляют важную часть конституционного права, то

совершенно иное положение в развивающихся странах, восприняв-

ших англосаксонскую систему права. Лишь в немногих из них,

имеющих относительно стабильные демократические режимы, ре-

шения органов конституционного контроля играют значительную

роль в формировании и развитии конституционного права (Индия,

Малайзия, Папуа-Новая Гвинея). Наиболее ярким примером в

этом отношении является Индия, где Верховный суд «функциони-

рует как параллельная легислатура, а очень часто и как парал-

лельный орган учредительной власти»

В других странах, где на длительные сроки устанавливались

военные режимы (Гана, Нигерия, Уганда, Пакистан), конститу-

ционные судебные прецеденты немногочисленны и значение их не-

велико, ибо они разделяли судьбу конституций, на основе которых

создавались. Так, за четырехлетний период действия конституции

Нигерии 1979 г. Верховный суд и суды штатов приняли несколько

десятков решений по конституционным вопросам, в ряде из кото-

рых были сформулированы правовые нормы, относящиеся к выбо-

рам президента, делегированному законодательству и т. д. Однако

после военного переворота 1983 г. разделы конституции, посвящен-

ные президентским выборам, парламенту и легислатурам штатов,

утратили силу, а вместе с ними утратили силу и соответствующие

судебные прецеденты.

В странах, где действует континентальная или близкая к ней

система права и где конституционный контроль осуществляют спе-

циализированные органы (конституционный суд, конституционный

совет), вопрос об актах этих органов как источнике конституцион-

ного права решается не столь однозначно.

В конституционной доктрине, как отечественной, так и зарубеж-

ной, существуют различные точки зрения по этому вопросу. В оте-

чественной доктрине широко распространен взгляд, согласно кото-

рому любые решения органов конституционного контроля, незави-

симо от «формальных различий», являются источником права. По-

скольку эти органы решают вопрос о судьбе закона, считает, на-

пример, М. Нудель, то их деятельность по своему характеру фак-

тически является нормотворческой, а «решение органа надзора

превращается в источник права»

. Ж. И. Овсепян, обосновывая нор-

Baxi

U. The Indian Supreme Court and Politics. Lalubah, 1980. P. 10.

Нудель М. А. Конституционный контроль в капиталистических государст-

вах. М., 1968. С. 149.

мативный характер решений органов конституционного контроля в

пяти европейских странах (Австрии, Италии, Испании, Германии,

Франции), отмечает, что «сама постановка вопроса об осуществ-

ляемом посредством судебной конституционно-контрольной дея-

тельности позитивном правотворчестве, то есть новом правовом ре-

гулировании, не бесспорна»

. Впрочем, этот же автор делает вывод,

что следствием процесса правотворчества в сфере судебного кон-

ституционного контроля «являются источники права в форме: су-

дебного прецедента... либо нормативного акта»

Что касается западных конституционалистов, то оценка ими

юридической природы решений органов конституционного право-

судия (в странах, где действует европейская система конституци-

онного контроля) не столь однозначна. При этом следует

иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, в некоторых странах

конституция прямо запрещает конституционному суду действовать

в качестве законодателя (ст. 153 конституции Турции 1982 г.)

Однако в большинстве стран этой группы такое запрещение непо-

средственно не вытекает из конституционных положений. Само-

ограничение органов конституционного контроля в сфере право-

творчества декларируется ими в своих решениях. Так, Конститу-

ционный совет Франции в решении 1962 г. указал, что он «не со-

здает норму объективного права, обязательную для всех, а являет-

ся только судьей»

. Исходя из этого, некоторые французские юри-

сты не считают решения Конституционного совета источниками

конституционного права. Так, Ф. Люшер полагает, что эти решения

не могут рассматриваться как «источники конституционных норм

по очень простой причине: конституционная норма обязательна

для всех, включая законодателя и судью, а последний не связан

решением Конституционного совета, которое он может всегда из-

менить»

. Во-вторых, ни конституционные положения, ни даже де-

кларируемая самими органами конституционного контроля пози-

ция не могут сами по себе служить основанием для вывода о юри-

дической природе принимаемых ими актов.

Ответ на этот вопрос дает только практика конституционного

правосудия. Ее анализ, несмотря на определенные особенности в

отдельных странах, позволяет согласиться с выводом, сделанным

Л. Гарлицким: «В современной практике образ «негативного зако-

нодателя» уступает место образу суда, действующего не только

Овсепян Ж. И.

Судебный конституционный контроль в зарубежных стра-

нах. Правовая защита конституции. Ростов/на-Д., 1991. С. 30.

Там же.

Constitutions of the Countries of the World. Turky. N. Y., 1988.

1988.

Favoreu L., Philip L.

Op. cit. P. 169.

Lushaire F.

La protection constitutionnelle des droits et libertes. Economica.

1987. P. 4.