Горлач М.І., Кремень В.Г. Політологія: наука про політику

Подождите немного. Документ загружается.

171

утриматися без встановлення політичного панування. Природно,

політичне панування — це політичний порядок, в умовах якого

одні командують, а інші підкоряються, слухняні, хоча ті, хто ко-

мандує, можуть бути і підконтрольні демократично настроєним

підлеглим, слухняним. Такий порядок може відповідати інтере-

сам не тільки керівної, управляючої меншості, але й всього сус-

пільства або його більшості.

В історії людства політичне панування звичайно виступає фо-

рмою закріплення і засобом надбання соціального панування,

тобто привілейованого становища в суспільстві. В сучасних умо-

вах зв’язок політичного панування в правових соціальних держа-

вах з соціальними привілеями послаблений, хоча і не зник повні-

стю. Самоуправляюча організація суспільства, що виникла в

сучасних умовах, виступає альтернативою політичному пануванню.

Політична легітимність (законність)

Легітимність — визнання правомірності офіційної

влади суспільством і міжнародною співдружністю. Легітимність

в перекладі з французької означає законність, узаконеність. За-

конність розуміється як дія через закон і, відповідно з ним, відо-

бражається поняттям легальність. Та легітимність і легаль-

ність — близькі, але не тотожні поняття. Якщо легальність має

оціночний, етичний, політичний характер, то легітимність —

юридичний, правовий. Легітимна влада — та влада, що видає за-

кони, які виконуються громадянами — населенням держави, сус-

пільства. Легальною владою може бути будь-яка влада, що видає

закони, навіть непопулярні, і яка забезпечує їх здійснення. Вимо-

ги легітимності влади виникли як реакція проти насильної зміни

влади і насильної перебудови державних устоїв і традицій. Легі-

тимність влади виражає усвідомлення переваг загальновизнаного

порядку над захопленням влади силою, завоюванням, свавіллям,

порушенням загальновизнаних норм. Легітимна влада основана

на визнанні права носіїв влади рекомендувати, диктувати норми

поведінки іншим індивідам. Але легітимна влада зовсім не озна-

чає, що абсолютно всі громадяни сприймають владу. В суспільс-

тві завжди є критики правлячої групи, незгодна меншість. Легі-

тимна влада означає, що закони, акти, укази, які приймаються,

виконуються основною частиною суспільства. Таке можливо

за згодою з владою і за умови розвинутої культури законослух-

няності.

172

В суспільстві, що переживає модернізацію, виміри і оцінка

легітимності влади можуть бути результатом досить складних

способів і методів досліджень, спостережень. I тільки в суспіль-

стві з стійкими нормами поведінки можна однозначно оцінюва-

ти легітимність влади. Адже громадою по-різному оцінюється

політичне панування як інституалізована влада. Лояльне став-

лення, сприйняття населенням влади, визнання ним же права

влади управляти і згоди підкорятися їй означає легітимність

влади. Саме правомірною і справедливою виступає влада легі-

тимна. Легітимність зв’язана з наявністю у влади авторитету,

вірою більшості населення в те, що існуючий порядок є най-

кращий для країни, з консенсусом в сфері політичних ціннос-

тей. З ліберально-демократичних позицій легітимною владою

визнається тільки та влада, яка сформована на демократичних

принципах і в результаті демократичних процедур. Влада ж,

встановлена силою, за допомогою насилля, не визнається легі-

тимною, законною. З прагматичних позицій легітимною вважа-

ється влада, яка встановлена в процесі виборів і здатна оволоді-

ти складною ситуацією в суспільстві, підтримувати в суспіль-

стві стабільність.

Формулюючи теорію легітимації панування (влади), соціолог

Макс Вебер виділяє три типи легітимності влади, що відобража-

ють особливості мотивів покори: традиційна, харизматична і ле-

гальна раціонально-правова.

Традиційна легітимність влади. Iсторично першим типом ле-

гітимності влади є влада, що заснована на праві спадкування пре-

столу. Така легітимність влади відповідала нормам традиційного

суспільства: опора в основному на традицію визначала обмеже-

ність влади царя, монарха, короля та ін. Традиційна законність

влади мала своєю базою звичаї, звички підкорятися, слухатись,

коритись владі; віра в непохитність і священість устоїв і порядків

в державі, суспільстві. Традиційна легітимність відрізняється мі-

цністю устоїв, стабільністю. Для стабільності демократії корисно

збереження спадкування влади, підкріплене авторитетом держа-

ви, багатовіковими традиціями поваги до влади.

Харизматична легітимність влади. В суспільстві, де відбува-

ються бурхливі стадії модернізації, але які не освоїли демократи-

чні форми управління, може поширюватись харизматичний тип

управління, харизматичний тип легітимності влади. Харизматич-

на легітимність влади базується на вірі в винятковість, чудовий

божественний дар, умінні володаря, правителя, вождя управляти

людьми, керувати їх діями, створювати умови для благодатного

173

життя. Такий правитель обожнюється, створюється культ його

особи. Різновидністю харизматичного типу легітимності влади є

вождістсько-плебісцитарна легітимність, що характерна для ав-

торитарних і тоталітарних режимів. На практиці розвитку держа-

вності України проявилась етнічна легітимність, тобто форму-

вання владних структур політичної і бюрократичної еліти на

основі відданості національній ідеї. В періоди революційних та

еволюційних змін, коли заново сформована влада для визнання

не може опертися, покластись на авторитет, традиції або ж демо-

кратично виражену волю більшості, використовується харизма-

тичний спосіб легітимації влади. Свідомо культивується велич

самої особи вождя, авторитет якого висвітлює владні структури,

сприяє визнанню влади населенням.

Легальна або раціонально-правова легітимність влади. Лега-

льність (латинське legalis — правовий, юридичний) — термін,

запозичений Максом Вебером з правознавства і соціологічно пе-

реосмислений для визначення однієї з форм узаконення соціаль-

ного порядку. Легальність — характеристика раціонального типу

панування, спосіб узаконення соціального порядку, що тримаєть-

ся на вірі в юридично констатовану правильність його підстав,

що гарантують їх відповідність вимогам розуму, звідси і його ра-

ціональність. Джерелом раціонально-правової легітимності є ра-

ціонально-зрозумілий інтерес, що побуджує людей підкорятися

рішенням уряду, сформованого за загальновизнаними правилами,

тобто на основі демократичних процедур. В раціонально-

правовій державі верховодить видатна особа та закони, в межах

яких обираються і діють представники влади, — видатні політи-

ки, особи. Саме для демократичних держав властива раціональ-

но-правова легітимність. Це інституційна легітимність, заснована

на довір’ї громадян до устрою держави, а не окремим особам

(персональна легітимність).

Три класичні типи легітимності влади не вичерпують її різно-

манітність. Iснують і інші способи легітимації і, відповідно, типи

легітимності. Один з них — ідеологічна легітимність влади. Її

суть у виправданні і утвердженні влади за допомогою ідеології,

що вноситься в свідомість людей, мас. Політична ідеологія — су-

купність переважно систематизованих уявлень тієї або іншої со-

ціальної спільності, групи громадян, що відображає і покликана

захищати їх інтереси і мету за допомогою політичної влади або

впливу на неї. Відповідність політичної влади інтересам народу,

нації, класу і забезпечує політична ідеологія. Iдеологічна легіти-

мність влади може бути або класовою, демократичною, або наці-

174

оналістичною в залежності від того, до кого апелює ідеологія і

які ідеї вона використовує, яку мету реалізує.

Тривалий період в Україні та інших країнах, де існувала ко-

мандно-адміністративна система влади управління державою,

широко використовувалась класова легітимність. У другій поло-

вині ХХ ст. в Україні, та й в багатьох молодих країнах Співдруж-

ності незалежних держав, в спробах добитися визнання і підтри-

мки населенням формування заново створюваних форм

політичної влади вдавались до посилення націоналістичної легі-

тимності влади. В сучасних умовах націоналістична діяльність,

легітимність влади більш-менш властива всім державам Заходу і

Сходу. Спеціально створеною системою ідеологічної індокрима-

ції, тобто насильного нав’язування, насадження особі (верствам,

народу) цінностей, мети, ідеології тими або іншими суб’єктами

або владними структурами в тоталітарних державах здійснюється

націоналістична легітимність влади. В демократичних державах

механізм соціалізації діє стихійно, у вигляді повсякденного за-

своєння людиною панівних в суспільстві політичних норм і цін-

ностей, і цілеспрямовано, за допомогою системи загальної полі-

тичної освіти, а також через засоби масової інформації. В основі

політичної ідеології лежать інтереси певної соціальної спільності

людей (класу, нації, соціальної верстви), а також політична мета,

що не зводиться до інтересів соціально або етнічно сформованих

спільностей населення. Саме на впливі за допомогою переконан-

ня, усвідомлення, на свідомість і підсвідомість людей базується

ідеологічна легітимність влади. Проте на відміну від раціональ-

но-правової легітимності, розрахованої на свідомість, розум лю-

дей, ідеологічна легітимність влади — односпрямований процес,

що не передбачає зворотних зв’язків, активної участі громадян у

формуванні ідеології.

В суспільно-політичному житті постійним супутником мас,

невід’ємним структурним елементом всієї державної політичної

системи виступає бюрократія як сфера управління суспільними

справами, що опирається на розгалужену ієрархічну структуру

чиновницького апарату. В різних конкретно-історичних умовах

бюрократія, виконуючи свої функціональні обов’язки, відіграє

далеко не однозначну роль: коли сприяє розвитку суспільного

прогресу, діяльність бюрократів, як і всієї системи бюрократиз-

му, сприймається з інтересом, але коли бюрократія перетворю-

ється в замкнену касту управлінців, недоступну для мас соціаль-

ну структуру, що породжує негативний процес, який називається

бюрократизмом, викликає почуття недовір’я і осуду.

175

Взаємодія бюрократії і влади

Парадокс бюрократії як соціального явища полягає в

тому, що бюрократи самі собою — це не більше, аніж службовці

(чиновники), які не мають ніякої особливої соціальної, а тим бі-

льше економічної влади. Бюрократ не більше, аніж «гвинтик»,

окремий представник величезної владної машини, тієї машини,

що складається з величезного набору інструкцій, бланків, печа-

ток та ін., за допомогою яких створюються і функціонують різні

бюрократичні владні інститути — канцелярії, служби, інспекції

та ін. Зруйнувати таку машину, здавалось би, може будь-який

збройний загін (якщо такий загін підготовлений спеціально для

такої мети), але скільки соціальних рухів і соціальних революцій

виявлялись безсилі зруйнувати бюрократію!

Коріння владарювання бюрократії криються у відносинах від-

чуження, тобто в такій соціальній обстановці, коли суспільні від-

носини стають ворожими для людини. Внаслідок відчуження від

природного становища суспільства, за яким головне є відносини

між людьми і створеними ними речами, виникає інший штучний,

що стоїть над суспільством, світ. Увесь трагізм і парадоксаль-

ність явища бюрократизму полягає в тому, що суспільство саме,

або якась частина його, свідомо створює таку штучну надбудову

і ставить перепону пізнанню людьми об’єктивних законів і сві-

домому використанню їх в житті. Людина, потрапивши в бюрок-

ратичну сферу, стає носієм влади, живим уже не фігурально, а

реально, втіленням її об’єктивних законів. Але чи всевладний та-

кий бюрократ? Звичайно ж, ні. Бюрократ сліпо підкоряється за-

конам і не здатний пізнати, а тим більше творчо їх використати в

інтересах народу. Та всевладність бюрократа — видимість. В

бюрократизмі існують свої писані і неписані закони, що ставлять

кожного на своє місце, в своє соціальне «гніздо», створюють

у населення, суспільства відчуття всевладності бюрократів і без-

вихідності, неминучості. I навіть найповажніший член бюрокра-

тичної машини, який осмілився в чомусь не підкоритися її писа-

ним і неписаним законам, поглинається монстром — бюрократи-

змом. Керує життям не бюрократ, яким би свавільним він не був,

а бюрократія, і навіть не бюрократія, а викликані нею до життя в

суспільно-історичних умовах об’єктивні фактори. I поки не сфо-

рмуються нові історичні фактори, не висунуть вимоги модерніза-

ції або зламу, заміни діючої бюрократичної машини, бюрократія

здається об’єктивно необхідною. Отже, коріння бюрократії знач-

но глибше, хоча багато хто вважає, що бюрократизація суспіль-

176

ного життя — це просто загроза ефективності управління, зволі-

кання і паперотворчість. Все ж окремі критики бачать її справж-

ніх творців — народні маси. Однією з багатьох причин такого

підходу до проблеми бюрократії є прагнення нових елементів

відроджуваної бюрократичної системи закріпитися остаточно на

хвилі критики попередників і підготувати громадську думку до

поважливого сприйняття нових бюрократів, навіть якщо їх дії не

досить популярні в народі. Зміна власного господаря, що готу-

ється такою бюрократією, має метою стати обласканою ним, а не

всім народом. Апологетика такого процесу в суспільстві є не чим

іншим, як здійсненням соціального замовлення майбутніх госпо-

дарів і їх слуг — бюрократів. Бюрократія, що виступає у формі

суб’єкта суспільного управління, постійно розширює межі і за-

мість виконання функцій управління соціально-економічним роз-

витком, узурпує їх. I чим наполегливіше необхідність такого

управління, тим ширше в суспільстві стає прошарок бюрократії.

Суб’єктом управління, що формує мету праці і життя, стає ар-

мія чиновників, а основна маса населення перетворюється в па-

сивний об’єкт управління. Відносини локальної, монополістичної

планомірності і є об’єктивна основа бюрократизації економічно-

го життя в умовах високого рівня її усуспільнення. Розвиваючи

концепцію раціональної бюрократії, Макс Вебер підкреслював,

що бюрократія характеризується ефективністю, що досягається

за рахунок суворого розподілу обов’язків між членами організа-

ції. Це дає можливість використовувати висококваліфікованих

спеціалістів на керівних посадах. Діє бюрократія формально

встановленою і чітко зафіксованою системою правил, що забез-

печують одноманітність управлінської діяльності і застосування

загальних інструкцій до приватних випадків в найкоротший

строк; суворою ієрархічною владою, що дозволяє вищій за поса-

дою особі здійснювати контроль за виконанням завдань нижчими

співробітниками та ін.; безособовістю адміністративної діяльнос-

ті і емоційною нейтральністю відносин, що складаються між фу-

нкціонерами організацій, де кожний з них виступає не як індивід,

а як носій соціальної влади. I якщо вся система бюрократії корін-

ням сягає в глибину віків, в той період людської історії, коли

розвиток продуктивних сил суспільства привів до утворення кла-

су власників, а разом з ним — держави, політики, і разом з тим

виникла мрія про повну демократію, про обмеження всевладдя

такого монстра, як бюрократизм, то соціально-економічні корін-

ня сучасного бюрократизму лежать в об’єктивній суперечності

між створеним ходом всесвітньої історії, ускладненням економі-

177

чного і суспільного життя і потребою здійснення планомірного

управління. Бюрократизм — природне явище там, де об’єктивно

виникла необхідність свідомої суспільної організації економічно-

го життя, управління виробництвом у великих масштабах, а мож-

ливість такого управління самими трудящими не може бути реа-

лізована.

Отже, державне управління будується за принципом ієрархії.

Активність і свідомість громадян ототожнюється з їх належністю

до апарату управління. Пізнання дійсності, відповідно принципу

ієрархії, є право вищого рівня. У його свідомості і діяльності ба-

гаторазово поширюються бюрократичні стереотипи сприйняття.

Тому-то будь-яка система державного управління завжди прагне

виключити себе з числа причин соціального неблагополуччя. Чи-

новники і політики вбачають їх у явищах природи, приватного

життя, випадковостей або ж у деструктивних силах. Влада, зви-

чайно, прагне зняти з себе вину за соціальні суперечності і пере-

класти її на суспільство і громадян. Щоб нейтралізувати критику

своїх дій, влада звичайно користується різними способами бюро-

кратизації. Бюрократичні відносини породжують політичне мар-

новірство — обожнення існуючої держави, уряду і апарату влади

і управління. Якщо офіційні особи і органи неспроможні виріши-

ти соціальні проблеми відповідно критеріям справедливості, по-

літичне марновірство перетворюється в скепсис і іронію. Тим са-

мим сприяє деполітизації громадян, стимулює байдужість до

суспільних справ і сприяє розвитку державного формалізму.

Державний формалізм є перетворення політичної мети держа-

ви в канцелярські завдання і навпаки. По суті, багато посад в апа-

раті влади і управління є приватна власність уряду, який обхо-

диться з нею по праву володіння, користування і розпорядження.

За рахунок виконання посадових обов’язків індивіди задоволь-

няють свої матеріальні інтереси. В міру просування чиновника на

вищі посади збільшується політична власність — свобода розпо-

ряджатися масами людей за своєю волею. Своєрідність стає ти-

повим мотивом діяльності і поведінки чиновника, а державний і

будь-який інший управлінський апарат набирає риси політичної

форми додержавного становища суспільства — війна всіх проти

всіх. Конфлікти інтересів — передумова формалізації управлін-

ських і політичних процесів. У результаті в управлінні та політи-

ці стають значущими формальні та ірраціональні характеристики

людей (соціальне походження, національність, професія, харак-

тер та ін.). Управління та політика стають недоступними свідо-

мому контролю, але претендують на запальність та розумність.

178

Політична відчуженість посилюється в багатонаціональній

державі, де політичний лад таких держав є система штучної стій-

кості, а бюрократизм — її основний елемент. В такій системі

влада спирається на конкуруючі класи або верстви і врівноважує

їх силу для того, щоб в уряду залишалась повна свобода дій. Ар-

мія і бюрократія стають важливішими засобами досягнення такої

свободи. У військово-бюрократичному стані або верстві культи-

вується зневажання всіх громадян, які не займають офіційних по-

сад, і проявляється особливий національний характер. Офіцери і

чиновники постійно пересуваються з одного місця служби на ін-

ше, щоб звести до мінімуму контакти з місцевим населенням.

Державна посада і служба стає наднаціональною. Військово-

бюрократичні прошарки або групи стають особливою кастою і

політичною основою держави. Виникає бюрократичний космо-

політизм або інтернаціоналізм, що стає ознакою політичної куль-

тури па-нівної нації. Така організація державного апарату дозво-

ляє уряду вести політику систематичного викачування коштів у

населення і водночас тримати його в абсолютній покорі. Промис-

ловість і торгівля користуються протегуванням влади не через їх

значення в задоволенні насущних людських потреб, а для того,

щоб систематично підвищувати державні податки, знижувати

розцінки за працю, встановлювати відповідну політику цін і усу-

вати іноземну конкуренцію. Законодавча, виконавча і судова

влади стають переплетінням традиційних, відображаються в па-

нуванні центральної влади. Внаслідок такої організації влади со-

ціальне незадоволення спрямовується, насамперед, проти нижчих

чиновників, політичні реформи звичайно зводяться до адмініст-

ративних перетворень, а не до соціальних і політичних змін.

Та чим більше повноважень одержує будь-який структурний

елемент виконавчої влади, тим більше «розбухає» бюрократич-

ний апарат, тим більший потік інструкцій і розпоряджень, тим

менше надій на поліпшення становища людей. Адже ж раніше

в Україні все почалось (згадаймо перебудову!) з боротьби з бю-

рократією, з її «роздутими» управлінськими структурами та ін.

Боротьба за економію народних коштів на утримання «роздуто-

го» державного апарату, управлінських структур привела до ще

більшого подорожчання їх, бо нові форми господарсько-

економічної діяльності, що одержали розвиток у суспільстві на

основі нової законності, часто приходять в суперечність з суспі-

льними інтересами. Тут знову проявляє свою владу бюрократія,

соціальний порок захищено! Здавалось би, антипатріотична акція

має бути покарана, але... є рішення офіційно створеної організації

179

про дозвіл такої діяльності. Ліквідація в Україні державної моно-

полії на більшість видів діяльності життєзабезпечення суспільст-

ва привела до масової безгосподарності, хоча вона породжена

удаваною боротьбою за поліпшення господарсько-економічної

діяльності підприємств, організації та їм подібних структур.

А така обставина викликала настрій безвихідності, пасивності у

виробників матеріальних цінностей і небувалої активності у всіх

бюрократичних структур по регулюванню і забезпеченню папе-

рового контролю всіх видів діяльності. Розбіжність інтересів на-

ціональних, суспільних, групових, індивідуальних приводить

в дію тіньові структури, створює можливість проникнення у вла-

дні структури протекціонізму, корупції та інших негативних

явищ.

Функції бюрократії

У демократичному суспільстві основні функції бюрок-

ратії зводяться до того, що, по-перше, бюрократична система за-

безпечує функціонування політичної системи, політичних та сус-

пільних соціальних інститутів. По-друге, бюрократична система

сприяє виробленню відповідних справжніх інтересів народу, де-

мократичних концепцій і механізмів їх практичної реалізації. По-

третє, здійснення контрольних функцій за діяльністю окремих

елементів бюрократичної системи з метою відвернення їх ймові-

рного відходу від демократичних принципів політичного і суспі-

льного управління, закритості і недоступності для будь-якого

громадянина суспільства. По-четверте, керівництво діяльністю

спеціальних інститутів по вивченню політичних процесів, що

відбуваються в суспільстві, узагальненню досвіду і виробленню

рекомендацій поглиблення демократизації політичного життя.

Бюрократія — властива структура соціально неоднорідного

суспільства, неминучий атрибут державних, особливо виконав-

чих органів. Бюрократія обслуговує інтереси, насамперед, панів-

них в суспільстві соціальних сил, створює умови для утверджен-

ня таких політичних відносин, які б сприяли зміцненню базових

відносин. Проте бюрократичний, чиновницький апарат є не тіль-

ки породження об’єктивних обставин, панівних в економічній ба-

зі сил, а й здатний конкретними зусиллями сприяти докорінним

перетворенням у базі з метою формування нових панівних у еко-

номіці і політиці сил. Ознаки бюрократизму (формалізація, ієрар-

хічність, регламентація) властиві будь-якій системі соціального

управління.

180

Роль бюрократії в реалізації демократії

Проблема співвідношення демократичної держави і

бюрократії — одна з центральних в світовій політичній думці.

Гостро стоїть проблема бюрократії та демократії в працях соціо-

логів та політологів України. Це обумовлено складністю проце-

сів, що відбуваються в суспільно-політичному житті України і

закономірним чеканням мас здобути, нарешті, такий демократи-

чний порядок, який би став надійною перепоною бюрократизму.

Розглядаючи проблему співвідношення бюрократії та демократії,

політологи Йєльського університету в США виходять з посилань,

що, по-перше, держава — головний інститут політичної системи.

Її відмінна риса — суверенність, що відображається у праві офі-

ційно представляти все суспільство, видавати закони і інші нор-

мативні акти, обов’язкові до виконання всіма членами суспільст-

ва, здійснювати правосуддя. По-друге, державна влада має у

розпорядженні професійний апарат управління, а також спеціа-

льні збройні загони людей — армію, поліцію. Природно, держава

виступає як сила, що здатна здійснювати насилля у ставленні до

будь-якого члена суспільства. По-третє, в теоретичних джерелах

дедалі частіше ототожнюється поняття демократії як типу держа-

ви і правової держави. Народ особливо привертає: верховенство

права в суспільстві в усіх сферах; повна незалежність трьох гілок

влади — законодавчої, виконавчої і судової; політичний плюралізм;

рівність і свобода особи; народовладдя; висока політична культура

мас і апарату управління; об’єктивне і повне інформування грома-

дян про все, що відбувається в країні та за її межами, та ін.

В теорії обґрунтування демократії багато політологів України

гадають, що державна адміністративна система має бути підпо-

рядкована тим, хто визначає політику України, що система має

бути загальнодоступна і скоротити до мінімуму ступінь секрет-

ності, таємничості адміністративних процедур і характеру дій,

бути відкритою і надавати громадянам приблизно рівний доступ

до управлінського апарату, незалежно від того, якими проблема-

ми зайнятий громадянин — чи шукає роботу, чи потребує якоїсь

інформації про життєдіяльність суспільства і самих бюрократич-

них структур або ж намагається вплинути на прийняття рішень.

Оскільки у вищих колах бюрократії великі адміністратори фак-

тично творять політику, отже, ідея підзвітності бюрократії часто

здається наївною. В дійсності навіть на низьких рівнях державної

адміністративної системи фактично свобода дій чиновників у

тлумаченні і здійсненні державної політики перетворює їх прак-