Горлач М.І., Кремень В.Г. Політологія: наука про політику

Подождите немного. Документ загружается.

191

має переваги, є досить частими випадки протистояння Верховної

Ради і Президента: парламент може затягнути процес прийняття

законопроекту, запропонованого Президентом, а глава держави

може ветувати закони Верховної Ради. З приводу Кабінету мініс-

трів, то парламент лише формально причетний до формування

складу уряду — на стадії призначення голови, надаючи згоду на

призначення тієї або іншої кандидатури. Хоча, як правило, в про-

цесі визначення кандидатур майбутніх урядовців відбуваються

численні консультації з політичними силами, представленими у

парламенті, з боку глави держави і з боку керівника уряду. Вер-

ховна Рада також розглядає Програму діяльності Кабінету Мініс-

трів та приймає рішення про її схвалення (або відхилення) і може

ухвалити резолюцію про недовіру урядові (але не раніше, ніж че-

рез рік після затвердження програми діяльності), а також скасу-

вати прийняті ним акти. На практиці Верховна Рада не має реа-

льного впливу на кадрову політику прем’єра, а, отже, і на

поточне управління державою: країною править прем’єр-міністр

як довірена особа Президента.

Не менш важливим завданням, що стоїть перед Верховною

Радою, є необхідність консолідації і дальшого політичного стру-

ктурування парламенту. Створена в результаті оксамитової рево-

люції пропрезидентська більшість не була законодавче оформле-

на, що негативно вплинуло на діяльність уряду. Слід продовжити

нормативне оформлення статусу та повноважень і парламентсь-

кої опозиції, що дало б змогу активізувати політичну структуро-

ваність не тільки парламенту, а й суспільства, оживило б процес

укрупнення і посилення політичних партій.

Політична структурованість парламенту залежить і від систе-

ми виборів до Верховної Рад. Найпотужнішим фактором серйоз-

ної політичної структурованості став би перехід до пропорційної

системи виборів, що привело б до збільшення ваги політичних

партій у суспільстві та зростання їх політичної відповідальності,

створення у Верховній Раді коаліційної більшості , яка взяла б на

себе політичну відповідальність за законодавчу політику в країні

і відповідальність за діяльність уряду.

2. П

РЕЗИДЕНТСЬКА ТА ВИКОНАВЧА ВЛАДА В УКРАЇНИ

Інститут глави держави виник у кінці XVIII ст. і сфор-

мувався у період становлення державності. Юридичний статус та

політичне значення сучасного глави держави залежать від форми

192

державного правління, прийнятої в тій або іншій країні. Реальна

роль у здійсненні влади багато в чому обумовлена політичною

культурою та традиціями, а також існуючим у країні політичним

режимом.

Главою держави, як правило, є президент, якого обирають.

Підвищена суспільно-політична увага до кандидатів у президен-

ти і самої процедури виборів — норма демократичного процесу у

багатьох державах різних континентів. Порядок обрання Прези-

дента Сполучених Штатів Америки — країни, що, по суті, запо-

чаткувала процедуру демократичних президентських виборів з

метою ефективнішого планування та реалізації загальнодержав-

ної політики громадяни безпосередньо на виборчих дільницях

обирають так званих вибірників. Вибірники утворюють колегію,

що обирає президента.

У парламентських республіках глава держави обирається шля-

хом проведення непрямих виборів, що у більшості випадків мають

багатоступеневість. Воля виборців опосередковується парламен-

том або створеною спеціальною колегією. Як правило, для обран-

ня президента парламентом або спеціальною колегією в першому

турі голосування потрібна кваліфікована (2/3 або 3/5) більшість їх

складу, а за її відсутності — абсолютна більшість у другому чи

подальших турах. У Мексиці не допускається навіть повторне об-

рання тієї ж самої особи. В Iрландії, США і багатьох інших країнах

одна особа не може бути обрана президентом більше двох разів. В

Австрії, Німеччині, а також у більшості країн Центральної і Схід-

ної Європи можливим визнається тільки одне переобрання прези-

дента після закінчення першого терміну його перебування на по-

сту. Це не заперечує можливості згодом знову балотуватися на

виборах президента. Пост президента стає вакантним після закін-

чення строку повноважень особи, що його займала.

Особливості конституційного статусу глави держави визна-

чають характер і обсяг повноважень. У президентських республі-

ках глава держави одержує свій мандат від виборчого корпусу,

завдяки чому завжди наділений широкими та реальними владни-

ми повноваженнями. Тут президент є важливою ланкою у держа-

вному механізмі і відіграє чи не найголовнішу роль у державно-

політичному житті. Це стосується і глав держав у деяких країнах

із змішаною республіканською формою правління. Об’єктивно

такий процес не може протікати безболісно: і у президентсько-

парламентських, і в парламентсько-президентських республіках

неминуче виникає проблема розподілу владних повноважень між

президентом та парламентом. Конституції держав фіксують їх

193

«дозоване», «цивілізоване» протистояння, що на практиці за пев-

них умов навіть може реалізуватися у політичне знищення влад-

ного опонента. У парламентських республіках глава держави

отримує мандат від парламенту, в такому разі його влада є похід-

ною. Звичайно, президент не має істотних владних повноважень і

реалізує владну компетенцію здебільшого у взаємодії з урядом.

Статус такого президента аналогічний статусу глави держави у

парламентській монархії. У ст. 87 Конституції Iталії записано, що

«президент є главою держави і представляє національну єдність».

«Президент Республіки Польща є вищим представником держави

у внутрішніх і міжнародних відносинах, стежить за виконанням

Конституції, стоїть на сторожі суверенітету і безпеки держави,

непорушності і цілісності її території, а також виконання міжна-

родних договорів», — записано в ст. 28 Закону про взаємовідно-

сини законодавчої і виконавчої влад. У ст. 2 Конституції США

зафіксовано, що «виконавча влада здійснюється президентом

Сполучених Штатів Америки».

У більшості держав із змішаною республіканською і парламе-

нтською формами правління, крім тих, що утворилися на терито-

рії колишнього СРСР, важливим засобом забезпечення главою

держави компетенції є контрасигнування — скріплення підписом

глави уряду рішення, прийнятого главою держави. Без такого

підпису рішення не дійсне. У різних країнах сфера застосування

інституту контрасигнування різна. У країнах з парламентськими

формами правління контрасигнуються всі або майже всі акти

президента (монарха), включаючи рішення про призначення гла-

ви і членів уряду, промульгацію закону, повернення закону на

повторний розгляд у парламент і про розпуск парламенту.

Глави держав наділені і повноваженнями, зв’язаними із сфе-

рою реалізації виконавчої влади. Особливо потрібно звернути

увагу на права глави держави як головнокомандувача збройних

сил. Відповідні положення можна знайти в конституціях майже

всіх держав. Винятком є тільки Німеччина та Японія, що зумов-

лено певними історичними факторами (поразкою держав у другій

світовій війні 1939—1945 років та їх наступною демілітаризацією

під міжнародним контролем). Конституції ряду держав передба-

чають існування спеціальних консультативних органів — націо-

нальних (державних) рад оборони і рад безпеки, які діють під

безпосереднім керівництвом глав держав. До складу рад входять

політичні керівники вищого рівня, включаючи голів парламентів,

міністрів тощо. Главам держав також надане право призначати на

найвищі посади на державній (цивільній і військовій) службі.

194

Традиційними можна вважати повноваження глав держав,

пов’язані зі сферою реалізації судової влади. Серед них, насам-

перед, слід назвати право помилування, пом’якшення і скасуван-

ня кримінальних покарань, визначених судом. У деяких державах

глава держави призначає суддів.

В усіх країнах глави держав наділені повноваженнями у сфері

зовнішньої діяльності держави.

З моменту набуття державної незалежності державотворчий

процес в Україні поєднав дві далекосяжні тенденції оптимізації

національної політичної сфери. По-перше, започатковано тенде-

нцію повернення України до одвічних етнополітичних цінностей,

до її державницької самоідентифікації в умовах динамічних гло-

бальних та регіональних зрушень. Другою тенденцією стало ува-

жне ставлення суб’єктів політичного життя в Україні до світових

зразків ефективної організації провідних сфер суспільного життя,

у загальному переліку яких чільні позиції займають проблеми

формування державної влади. Проте помітний негативізм став-

лення українства до владних структур, які, маючи здебільшого

іноземне походження, століттями виконували несумісні з очіку-

ваннями українського народу завдання. На сучасному етапі роз-

витку України актуальним напрямком національного стверджен-

ня є запозичення досвіду тих державних утворень, що демон-

струють якість, політичну зрілість життєдіяльності з широкого

кола проблем.

Iнститут президента в системі органів

державної влади

У президентських республіках і країнах із змішаною

республіканською формою правління главу держави обирають

шляхом проведення загальних виборів, що, як правило, мають

прямий характер.

В чому роль і значення інституту президента? У більшості

країн світу інститут президентства є одним з найважливіших

елементів державного механізму. Президент як глава держави —

особа, що займає формально вище місце у структурі державних

органів влади, здійснює функцію представництва держави. У та-

кому розумінні глава держави розглядається як одна з вищих

владних інстанцій. За Конституцією України, Президент України

є главою держави і виступає від її імені як гарант державного су-

веренітету, територіальної цілісності, дотримання Конституції,

прав і свобод людини й громадянина. Iнститут президента у су-

195

часному розумінні бере початок з 1991 року. Це порівняно нове

явище в політичному житті України, насамперед, в державотво-

ренні. Раніше функції глави держави виконували Верховна Рада

України (Української РСР), Президія Верховної Ради та її голова.

Президент України обирається безпосередньо народом на ос-

нові загального, рівного і прямого виборчого права таємним голо-

сування терміном на п’ять років. З приводу кандидатури президе-

нта передбачено ряд вимог: зокрема, Президентом може бути

обраний громадянин України, який досяг 35 років, має право голо-

су, проживає в Україні протягом десяти останніх перед днем вибо-

рів років та володіє державного мовою (ст. 103 Конституції Украї-

ни). Президент не має права іншого представницького мандата,

обіймати посаду в інших органах державної влади або в

об’єднаннях громадян, а також займатися іншою оплачуваною або

підприємницькою діяльністю або входити до складу керівного ор-

гану, наглядової ради підприємства, що має на меті одержання

прибутку. Та ж сама особа не може бути Президентом України бі-

льше, ніж два терміни поспіль, що не забороняє їй балотуватися на

цю посаду після п’ятирічної «політичної паузи», зумовленої пере-

буванням на такій посаді іншого політика. Чергові вибори прези-

дента проводяться в останню неділю жовтня п’ятого року повно-

важень. Новообраний Президент України складає присягу. Після

складання присяги вступає на високий пост.

Президент України забезпечує державну незалежність, націо-

нальну безпеку і правонаступництво держави, звертається з по-

сланнями до народу та з щорічними і позачерговими посланнями

до Верховної Ради про внутрішнє і зовнішнє становище України.

Одними з найважливіших повноважень президента є зовнішньо-

політичні повноваження. Президент «представляє державу в між-

народних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною

діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні дого-

вори України, приймає рішення про визнання іноземних держав,

призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України

в інших державах, приймає вірчі та відкличні грамоти дипломати-

чних представників іноземних держав».

Президент України має ряд внутрішньополітичних повнова-

жень: призначає всеукраїнський референдум про зміни Консти-

туції України, позачергові вибори до Верховної Ради тощо. Од-

ним з найважливіших повноважень Президента є участь у

формуванні органів державної влади, насамперед, виконавчої

влади. Президент призначає за згодою Верховної Ради України

прем’єр-міністра, а також приймає рішення про його відставку;

196

призначає за поданням прем’єр-міністра членів Кабінету мініст-

рів України, керівників інших центральних органів виконавчої

влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припи-

няє їх повноваження: призначає та звільняє за згодою Верхової

Ради на посаду Генерального прокурора; призначає половину

складу Ради національного банку та половину складу Національ-

ної ради України з питань телебачення та радіомовлення; при-

значає на посади та звільняє за згодою Верхової Ради голову Ан-

тимонопольного комітету, голову Фонду державного майна,

голову Державного комітету телебачення і радіомовлення, утво-

рює, реорганізує та ліквідує за поданням прем’єр-міністра мініс-

терства та інші центральні органи виконавчої влади (ст. 106).

Президент бере участь у формуванні інших органів державної

влади, призначає третину складу Конституційного суду, утворює

суди. Президент є Верховним головнокомандувачем Збройних

сил України, призначає на посади та звільняє з посад вище ко-

мандування Збройних сил, очолює Раду національної безпеки та

оборони України, присвоює вищі військові звання, а також вищі

дипломатичні ранги. Президент України підписує закони, прийн-

яті Верховною Радою України, приймає рішення про прийняття

та припинення громадянства України, про надання притулку в

Україні, нагороджує державними нагородами, установлює прези-

дентські відзнаки, здійснює помилування. Здійснюючи функції і

повноваження, Президент видає укази і розпорядження, що є

обов’язковими до виконання на всій території України.

Президент не може передавати повноваження іншим особам

або органам. У разі дострокового припинення повноважень Пре-

зидента виконання обов’язків Президента України покладається

на прем’єр-міністра України (ст. 112 Конституції України).

Призначення, структура та завдання

виконавчої влади

Виконавча влада — сукупність державних органів та

установ, що здійснюють владно-політичні та владно-адміністра-

тивні функції. Це своєрідна система, де кількісно домінують ор-

гани й установи, що діють у сфері вузько визначеного державно-

го управління. Для їх позначення нерідко використовують термін

адміністративний апарат або апарат державного управління.

Закономірністю суспільно-політичного розвитку багатьох країн

світу є концентрація значної частини державних повноважень в

органах виконавчої влади. Це явище є загальновизнаним та до-

197

сить поширене в світі. Уряд — один із вищих органів держави,

компетенція якого лише умовно може бути зведена до виконання

законів, здійснення завдань у сфері управління.

У президентських республіках систему виконавчої влади очо-

лює Президент, який сприймається як її уособлення і безпосере-

дній носій влади. У країнах з парламентськими формами прав-

ління, а також у багатьох республіках із змішаною формою пра-

вління глава держави не входить до системи виконавчої влади.

Конституції і законодавство визначають різноманітні назви уря-

дів — власне уряд, кабінет, кабінет міністрів, рада міністрів,

державна рада. Організація сучасних урядів характеризується сут-

тєвими відмінностями, зумовленими національними особливос-

тями державно-правового розвитку окремих країн.

Процедура формування уряду склалася у Великобританії, а

потім поширилась у багатьох інших країнах. Процедура передба-

чала, що глава держави призначає прем’єр-міністра а за його

пропозицією — інших членів уряду. Парламент в процесі форму-

вання уряду прямої участі не бере. Вважається, що уряд має під-

тримку нижньої палати доти, доки не проголосує за пропозиції з

принципово важливих питань або прямо не висловить недовіру. I

хоча теоретично прем’єр-міністр і очолюваний ним уряд можуть

існувати і діяти проти волі палати, практично ж їх дії у такому

випадку будуть швидко паралізовані через парламентську об-

струкцію. У багатьох країнах глава уряду після призначення має

в установлений законом строк подати парламенту (нижній пала-

ті) склад уряду та урядову програму, щоб одержали довіру. Від-

повідне рішення парламенту приймається абсолютною більшістю

голосів. Така процедура називається інвеститурою уряду. У

Бельгії та Iталії довіру уряду має висловити кожна з палат. У Ру-

мунії рішення про довіру приймають на спеціальному засіданні

палат більшістю зі складу кожної з них. В Угорщині главу уряду

обирає парламент за пропозицією президента. У президентських

республіках застосовується суто позапарламентський спосіб фо-

рмування уряду. Суттєвою рисою організації виконавчої влади у

таких країнах є те, що повноваження глави держави і глави кабі-

нету поєднані в руках президента, а посада прем’єр-міністра від-

сутня. У такому випадку парламент не бере безпосередньої участі

в процесі формування уряду, його роль значно обмежена. В США

Конституція передбачає призначення членів уряду (кабінету)

президентом за згодою верхньої палати конгресу — сенату. Така

процедура використовується і для призначення на інші посади у

системі виконавчої влади. У багатьох країнах до складу уряду

198

входять усі політичні керівники міністерств і відомств із загаль-

нонаціональною компетенцією. У сукупності і складають уряд.

Це зумовлює досить велику чисельність уряду, що іноді знижує

активність. Тому в деяких країнах, де прийнята така модель, у

структурі уряду утворюють вужчу колегію (Iталія).

Основною особою уряду є прем’єр-міністр (канцлер, голова).

У президентських республіках систему виконавчої влади очолює

президент, а посада прем’єр-міністра відсутня. У країнах із змі-

шаною республіканською формою правління через дуалізм вико-

навчої влади роль центру урядової організації і діяльності розпо-

діляється між главою уряду та президентом. Характер розподілу

визначається конституційною нормою і державно-політичною

практикою кожної конкретної країни. У країнах із змішаною рес-

публіканською і парламентськими формами правління глави уря-

дів концентрують основні повноваження і, по суті, стоять над

урядами. Така централізація і концентрація повноважень відо-

бражає об’єктивні закономірності суспільно-політичного розвит-

ку окремих країн. Конституції більшості держав майже нічого не

говорять про якесь особливе призначення прем’єр-міністра в

структурі уряду та серед державних інститутів. Прем’єр-міністр

очолює уряд і керує ним. В усіх конституціях порядок утворення

уряду передбачає як першу стадію процесу заміщення посади

глави уряду. I лише потім за безпосередньою участю прем’єр-

міністра заміщуються інші урядові посади. Вибір глави завжди

зумовлений, насамперед, розстановкою сил у парламенті і в пар-

тії, яку репрезентує.

Питання місця і ролі глави уряду в здійсненні виконавчої вла-

ди має принципово важливе значення для характеристики уряду.

Досить суттєвим є й питання організації самого уряду як колегіа-

льного органу.

Iснує певний класичний перелік міністерств, що обов’язково

входять до складу урядових колегій. Це, насамперед, міністерст-

ва внутрішніх і закордонних справ, оборони, фінансів, юстиції.

Керівники міністерств традиційно формували склад урядової ко-

легії з самого початку розвитку сучасної державності. До складу

урядів нерідко входять «міністри без портфеля», які виконують

важливі урядові функції постійного або термінового характеру.

Значними особливостями відзначається організація виконав-

чої влади в США. Конституція не встановлює поділу компетенції

у сфері виконавчої влади між президентом, членами кабінету,

іншими посадовими особами. Ця влада повністю належить пре-

зиденту. Iснування кабінету Конституцією навіть не передбачене.

199

Вважається, що він створений та діє на основі конституційних

актів (Великобританія, США).

Важливе значення для характеристики урядів та з’ясування

природи взаємозв’язків органів законодавчої і виконавчої влади

мають питання конституційної відповідальності. Сюди насампе-

ред слід віднести політичну відповідальність уряду перед парла-

ментом та відповідальність у порядку так званого імпічменту або

в межах подібних до нього процедур. Саме політичну відповіда-

льність уряду перед парламентом нерідко називають парламент-

ською відповідальністю, пов’язуючи це її визначення з тим, що

всі відповідні процедури відбуваються у представницькому орга-

ні. Можливість такої відповідальності допускається у країнах з

парламентською та змішаною республіканськими формами прав-

ління. У президентських республіках кабінет несе політичну від-

повідальність перед президентом.

На відміну від відповідальності у порядку імпічменту, коли її

підстави прямо встановлені в конституціях, власне політична від-

повідальність уряду дещо суб’єктивна. Необхідність застосування

такої форми відповідальності уряду визначається не критеріями

законності, а потребами конкретної політики, відображеними у

волевиявленні парламентаріїв. У конституційній теорії і практиці

відомо два різновиди політичної відповідальності уряду: колекти-

вна та індивідуальна. В Iспанії, Казахстані, Росії, ФРН, Чехії, Япо-

нії та деяких інших країнах допускається тільки колективна відпо-

відальність. У парламентській практиці прийнято, що уряд

повинен піти у відставку в разі, коли сталося несприятливе для

нього голосування з важливих питань загальної політики.

Як же діє виконавча влада в Україні? До складу Кабінету міні-

стрів входять: прем’єр-міністр, перший віце-прем’єр-міністр, 3

віце-прем’єр-міністри, міністри (ст. 113). Прем’єр-міністр при-

значається Президентом за згодою більше ніж половини від кон-

ституційного складу Верховної Ради України. Персональний

склад Кабінету міністрів призначається Президентом за подан-

ням прем’єр-міністра. Прем’єр-міністр керує роботою Кабінету

міністрів, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабі-

нету міністрів, схваленої Верховною Радою України.

Органами виконавчої влади держави є Кабінет міністрів

України (уряд України), міністерства, інші центральні органи ви-

конавчої влади та місцеві державні адміністрації. Кабінет мініст-

рів є вищим органом у системі органів виконавчої влади. З при-

воду місця Кабінету міністрів у структурі державної влади слід

зазначити: статус Кабінету міністрів характеризується насампе-

200

ред тим, що є відповідальним перед Президентом України та під-

контрольним і підзвітним Верховній Раді України у межах, пе-

редбачених Конституцією (ст. 85, 87, 113).

Кабінету міністрів властиві такі функції: виконавча, бюджет-

но-фінансова, державного планування розвитку України, органі-

заційна, управління державною власністю, державного контролю

та інші. Відповідно до функцій, Кабінет міністрів має повнова-

ження: забезпечення державного суверенітету та економічної са-

мостійності України, здійснює внутрішню та зовнішню політику

держави, виконання Конституції і законів України, актів Прези-

дента, вживає заходів забезпечення прав і свобод людини й гро-

мадянина. Основні повноваження — у бюджетно-фінансовій

сфері та у сфері державного програмування розвитку України.

Кабінет міністрів забезпечує проведення фінансової, цінової, ін-

вестиційної та податкової політики, політики у сферах праці та

зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і куль-

тури, охорони природи, екологічної безпеки і природорегулю-

вання. Кабінет міністрів здійснює заходи по забезпеченню обо-

роноздатності і національної безпеки України, громадського

порядку, боротьби зі злочинністю, організує здійснення зовніш-

ньоекономічної діяльності, митної справи. Відповідні функції ви-

конавчої влади в окремих сферах (економіки, освіти, науки і

культури, у соціальній та інших сферах) здійснюють у межах на-

даних повноважень відповідні міністерства та інші центральні

органи виконавчої влади.

Здійснюючи функції і повноваження, Кабінет міністрів видає

постанови і розпорядження, які є обов’язковими для виконання.

Актами міністерств та інших центральних органів виконавчої

влади є накази та інструкції.

Кабінет Міністрів складає повноваження перед новобраним

Президентом України. Прем’єр-міністр, інші члени Кабінету мі-

ністрів мають право заявити Президенту про відставку. Відставка

прем’єр-міністра є відставкою всього складу Кабінету міністрів.

Прийняття Верховною Радою резолюції про недовіру Кабінету

міністрів має наслідком його відставку. Кабінет міністрів, відста-

вку якого прийнято Президентом, за дорученням Президента

продовжує виконувати повноваження до початку роботи ново-

сформованого Кабінету міністрів, але не довше, ніж 60 днів.

Виконавчу владу в областях, містах Києві та Севастополі здій-

снюють місцеві державні адміністрації.

Склад місцевих державних адміністрацій формують голови

місцевих державних адміністрацій. Голови місцевих державних