Горлач М.І., Кремень В.Г. Політологія: наука про політику

Подождите немного. Документ загружается.

181

тично у творців політики. Ось чому часто спостерігаються гострі

конфлікти між демократично обраними державними структурами

і назначеними елементами бюрократичної системи. Часто буває і

ігнорування виконавчою владою рішень законодавчих органів.

Для більшості громадян будь-якої країни державна політика —

це те, що здійснюють поставлені до них адміністратори, які пред-

ставляють уряд. Ні більше, ні менше, щоб там не було записано в

законах.

Питання про адміністративну відповідальність дуже складне

і суперечливе. Демократи, особливо ті, хто оголосив про намір

створити демократичну систему управління, мають дуже повер-

хове уявлення про суть і механізми реалізації намірів. У демокра-

тичній державі для членів суспільства дуже важливо, щоб адміні-

стративні системи залишались якомога більш відкритими,

доступними, щоб прийняті закони встановлювали права грома-

дянина, соціальних спільностей, верств на доступ до інформації і,

насамперед, урядової. Це особливо ефективний контроль за дія-

льністю чиновництва і боротьба проти негативних наслідків бю-

рократизму. Ось чому важливо здійснення у суспільстві реформ,

що відкривають громадянам доступ до тих сфер, які виявились у

владі бюрократії і стали закритими не тільки для суспільства, але

й для обраних демократично владних структур. Та на практиці

реформи часто зводяться до забезпечення багатопартійності ві-

льних виборів і політичного розширення права законодавчих ін-

ститутів визначати державну політику. Проте ідея демократич-

них реформ в тому, щоб народ, суверен, за допомогою обраних

представників мав можливість відображати думки і бажання, а

законодавчий орган перетворював його думки і бажання у здійс-

ненні, офіційно рекомендовані дії. В таких реформах особливу

увагу мають приділяти бюрократичній (чиновницькій) сфері.

Iнакше реформи приречені на провал, демократичний процес га-

льмується і відкривається шлях до репресій, коли вимоги законо-

давців вийдуть за межі прийнятного.

Ефективність влади

Якщо влада не підтримується реальною ефективністю,

то будь-яка легітимність влади поступово слабшає. Ефективність

влади — це результативність влади, ступінь здійснення нею тих

функцій і сподівань, які покладають на неї більшість населення, і,

насамперед, найвпливовіші політичні та економічні верстви —

еліта. В сучасних умовах легітимність влади базується на ефек-

182

тивності, — в підсумку, вирішальний фактор довір’я до влади і її

підтримки громадянами, населенням країни.

Головні принципи реалізації влади: переконання, примус, по-

діл влади. Принцип поділу влади висунутий ще Джоном Локком

і Шарлем Луї Монтеск’є. Описуючи державний устрій Англії,

Джон Локк і Шарль Монтеск’є відмічали, що в будь-якій державі

є законодавча, виконавча та судова влади. Успішне функціону-

вання держави можливе лише тоді, коли вся влада розподілена.

Але якщо вся влада (законодавча, виконавча та судова) зосере-

джена в одній і тій же людині, особі, то все загине. Та існує дум-

ка (Раймон Арон, Гаррі Бариз та ін.) про доцільність поділу влади

на законодавчу і адміністративну, поєднання законодавчої і ви-

конавчої влади, а судову включати в адміністративну владу.

Французький соціолог Раймон Арон виступає з концепцією плю-

ралізму влади: відображає соціологічний підхід до влади, тобто

виділяє, крім політичної, державної, й інші різновиди влади. По-

літична нестабільність, часті державні перевороти в ряді держав

Латинської Америки, Азії, Африки — все це пояснює кризу легі-

тимності влади, нездатність правлячих в них політичних режимів

вивести держави з економічної, політичної і соціальної кризи,

підриває довір’я населення до раціонально-правової легітимності

влади.

ІТЕРАТУРА

Антология ненасилия. — М., 1992.

Запасник С. Ложь о политике. — М., 1991.

Тоффлер О. Проблемы власти // Свободная мысль. —

1992. — № 2.

Философия власти / Под ред. В. В. Ильина. — М., 1993.

ПИТАННЯ ДЛЯ ПОВТОРЕННЯ

♦ Що таке влада? Основні компоненти влади: суб’єкт, об’є-

кт, засоби. Структура влади. Виникнення і розвиток влади.

Вчення про владу.

♦ Види влади. Що таке політична влада? Що таке державна

влада? Їх тотожність і відмінності.

♦ Бюрократія і бюрократизм в суспільному житті.

183

ЗАКОНОДАВЧА, ПРЕЗИДЕНТСЬКА,

ВИКОНАВЧА ТА СУДОВА ВЛАДА В УКРАЇНІ

1. ЗАКОНОДАВЧА ВЛАДА

Законодавча влада — це одна з гілок єдиної, але роз-

поділеної функціонально державної влади. Суть законодавчої

влади полягає у здатності держави здійснювати свою волю,

впливати на діяльність і поведінку людей та їх об’єднань за до-

помогою законів і правових актів (рішень), що приймаються

представницькими органами влади (парламентом, Радою). В ін-

ституціональному розумінні законодавча влада виступає систе-

мою державних закладів, що мають право приймати закони,

обов’язкові для всіх громадян та їх об’єднань, а також для інших

державних органів. Законодавчій владі, що репрезентована пар-

ламентом — Верховною Радою як єдиним органом законодавчої

влади, належить особлива роль у системі державної влади. Ця

роль визначається багатьма факторами, насамперед тим, що пар-

ламент з-поміж вищих органів державної влади — єдиний вибор-

ний орган, що обирається всенародно. Парламент має законодав-

чу владу, що є частиною делегованого народом суверенітету,

тобто — частиною суверенної народної влади, делегованої йому.

Функції і повноваження Верховної Ради України

Верховна Рада України складається з 450 депутатів.

Вибори народних депутатів проводяться раз на чотири роки в

останню неділю березня за змішаною системою. Президент

«припиняє повноваження Верховної Ради України, якщо протя-

гом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не мо-

жуть розпочатися» (ст. 106 Конституції України). Одночасно

«Президент України може бути усунений з поста Верховною Ра-

дою України в порядку імпічменту у разі вчинення ним держав-

ної зради або іншого злочину» (ст. 111 Конституції України). Ця

особливість взаємодії Верховної Ради і Президента є підставою

для віднесення України до президентсько-парламентської респу-

бліки. Компетенція Верховної Ради складається із сукупності

функцій парламенту та повноважень, необхідних для їх виконан-

ня. Функції парламенту — основні напрями діяльності парламен-

184

ту, в яких виражаються суть, завдання і мета. Повноваження вка-

зують на те, що конкретно орган може або повинен робити сто-

совно конкретного предмета свого відання.

Законодавча функція — ст. 75 Конституції України. Називаю-

чи Верховну Раду «єдиним органом законодавчої влади», Кон-

ституція тим самим визначає її головну функцію: формування за-

конів і право законодавчої ініціативи. Ряд політологів вважає, що

під законодавчою функцією парламенту слід розуміти не форму-

вання закону і навіть не право законодавчої ініціативи, а діяль-

ність по прийняттю (ухваленню) законів, ту діяльність, у резуль-

таті якої поданий на розгляд законодавчого органу текст пере-

творюється із законопроекту на законодавчий акт.

Установча функція (державотворча, організаційна) — внесення

змін до Конституції України, якими державними органами деякі по-

сади можуть ввести або ліквідувати, змінити їх статус або структу-

ру. Сюди належить вирішення питань адміністративно-

територіального устрою та формування суто парламентських струк-

тур. У результаті виконання парламентом такої функції створюється

реально діюча система органів та посадових осіб української держа-

ви. Повноваження парламенту України в межах установчої функції

надзвичайно різноманітні. Сюди належать: призначення референ-

думу з питань зміни території України; призначення виборів Прези-

дента України; призначення позачергових виборів до Верховної Ра-

ди Автономної республіки Крим; надання згоди на призначення

Президентом України прем’єр-міністра України; призначення на

посаду та звільнення з посади уповноваженого Верховної Ради

України з прав людини, голови та членів Рахункової палати, керів-

ника апарату Верховної Ради України, половини складу Ради націо-

нального банку України, половини складу національної ради Украї-

ни з питань телебачення і радіомовлення; призначення та

звільнення за поданням Президента України голови національного

банку України, членів Центральної виборчої комісії; безстрокове

обрання суддів, призначення третини членів Конституційного суду

України та багато інших повноважень, визначених у ст. 85 та інших

статтях Конституції. Усі повноваження мають державотворчий ха-

рактер, і тому їх сукупність обґрунтовано розглядається як єдина

установча функція парламенту.

Функція парламентського контролю — нагляд з боку Верхов-

ної Ради за діяльністю виконавчої та судової влади. Найвагоміше

право контролю Верховної Ради України передбачене ст. 87 Кон-

ституції України, за якою Верховна Рада за пропозицією не менш

однієї третини народних депутатів України може розглядати пи-

185

тання про відповідальність Кабінету міністрів України та прийн-

яти резолюцію недовіри більшістю від конституційного складу

через рік після прийняття Програми діяльності Кабінету міністрів

України. Саме парламентський контроль дає змогу Верховній Ра-

ді України стояти на сторожі демократії. У Верховної Ради є ряд

методів, за допомогою яких виконується функція: проведення

комітетами слухань та розслідувань; депутатський запит; щоріч-

не проведення Дня уряду в парламенті; контроль за виконанням

Державного бюджету України, прийняття рішення по звіту про

виконання; створення тимчасових слідчих комісій для розсліду-

вання з питань, що становлять суспільний інтерес. Iснують різні

класифікації парламентського контролю. Контроль поділяють на

внутрішній (внутрішньо парламентський) і зовнішній; на попере-

дній, поточний та наступний; на загальний та спеціальний.

Виділяються ще і такі функції: бюджетно-фінансова, представ-

ницька, зовнішньополітична, функція міжпарламентських зв’язків.

Iснують також і непрофільні повноваження Верховної Ради. Це,

зокрема: затвердження Державного бюджету України та внесення

змін до нього; контроль за виконанням Державного бюджету

України, прийняття рішення по звіту про його виконання; визна-

чення основ внутрішньої і зовнішньої політики; затвердження за-

гальнодержавних програм економічного, науково-технічного, со-

ціального, національно-культурного розвитку, охорони навколи-

шнього середовища; оголошення за поданням Президента України

стану війни й укладення миру, схвалення рішення Президента

України про використання Збройних сил України та інших війсь-

кових формувань у разі збройної агресії проти України; схвалення

рішення про надання військової допомоги іншим державам, про

направлення підрозділів Збройних сил України до іншої держави

або про допуск підрозділів збройних сил інших держав на терито-

рію України; затвердження протягом двох днів з моменту звер-

нення Президента України указів про введення воєнного або над-

звичайного становища в Україні або в окремих її місцевостях, про

загальну або часткову мобілізацію тощо.

Верховна Рада України здійснює інші повноваження, що, від-

повідно до Конституції України, віднесені до її відання.

Структура Верховної Ради України

Парламент відіграє важливу роль в управлінні країною,

у формуванні її державної політики, тому його ефективна діяль-

ність поєднана з наявністю власної розгалуженої структури, ро-

186

бота якої має стати чітко скоординованою. Верховною Радою

України керує голова Верховної Ради, який обирається народни-

ми депутатами таємним голосуванням. Голова Верховної Ради

України (ст. 88 Конституції України) веде засідання Верховної

Ради, організовує підготовку питань до розгляду на засіданнях,

підписує акти, прийняті Верховною Радою, представляє Верхов-

ну Раду України у стосунках з іншими органами державної влади

України та органами влади інших держав, організовує роботу

апарату Верховної Ради; проводить засідання Ради голів фракцій

і Ради голів комітетів, на яких обговорюється порядок денний се-

сії. Остаточно порядок денний сесії затверджується на засіданні

Верховної Ради. Голові Верховної Ради допомагають два заступ-

ники, які обираються народними депутатами таємним голосуван-

ням за пропозицією голови. Голова Верховної Ради України і за-

ступники забезпечують діяльність секретаріату. Діяльність

Верховної Ради України забезпечує секретаріат та управління

справами. За Конституцією, Верховна Рада на сесії призначає ке-

рівника апарату Верховної Ради і визначає структуру апарату.

За Конституцією в структуру Верховної Ради входять підроз-

діли Уповноважених Верховної Ради України з прав людини, ді-

яльність якого регулюється Законом України «Про Уповноваже-

ного Верховної Ради України з прав людини». При Верховній

Раді працює також Iнститут законодавства Верховної Ради, до

складу якого входить сім наукових відділів. Iнститут законодав-

ства веде дослідження у сфері державного будівництва, розроб-

ляє важливі законопроекти і надає допомогу постійним коміте-

там у здійсненні законотворчої діяльності, аналізує практику

застосування законів та ефективності їх дії, формулює пропозиції

удосконалення діючого законодавства, здійснює порівняльні до-

слідження законодавств різних країн.

Важливими суб’єктами парламентської діяльності є депутат-

ські фракції та групи, що об’єднують народних депутатів за озна-

кою партійної належності або спільності політичних поглядів.

Депутатські фракції у Верховній Раді утворюються виключно де-

путатами за умови, що до складу кожної з фракцій входить не

менш як 14 народних депутатів. Народний депутат не може вхо-

дити до складу більше як однієї фракції, порядок роботи якої,

умови вступу, виходу та виключення визначаються самою депу-

татською фракцією (групою). Депутатські фракції та групи бе-

руть активну участь у формуванні керівного складу Верховної

Ради (керівництва парламенту та комітетів), визначенні порядку

денного засідань парламенту та вирішенні інших питань органі-

187

зації роботи єдиного законодавчого органу влади. Депутати у

своїй діяльності формально не пов’язані рішеннями фракцій

(груп), до яких належать.

З метою сприяння організації попередньої підготовки та роз-

гляду питань, що вносяться до Верховної Ради, у парламенті

створена погоджувальна рада депутатських фракцій (груп). Голо-

вною функцією погоджувальної ради депутатських фракцій

(груп) є формування проектів планів роботи та порядку денного

Верховної Ради, а також повноваження вирішувати й інші питан-

ня організації роботи парламенту.

Законодавчою базою постійних комітетів Верховної Ради і їх

діяльності є Конституція, Регламент Верховної Ради України, За-

кон України «Про постійні комісії Верховної Ради України»

(4 квітня 1995 року). Верховна Рада на першій сесії приймає рі-

шення про утворення постійних комітетів і обирає їх голів. Кан-

дидатури голів постійних комітетів пропонує голова Верховної

Ради. Заступники голів і секретарі комітетів обираються їх чле-

нами. Комітети Верховної Ради здійснюють законотворчу робо-

ту, готують і попередньо розглядають питання, віднесені до пов-

новажень Верховної Ради (ст. 89 Конституції України). Крім

комітетів, існують і такі види робочих органів парламенту, як

тимчасові спеціальні та тимчасові слідчі комісії.

Законотворчий процес у парламенті

В Україні згідно зі ст. 93 Конституції до суб’єктів, які

мають право законодавчої ініціативи, належать Президент Украї-

ни, народні депутати України, Кабінет міністрів України і націо-

нальний банк України. Законопроекти, визначені Президентом

України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою поза-

чергово. За регламентом Верховної Ради проекти законів розроб-

ляються за правом, визначеним законом (наприклад, розробка за-

конопроекту про державний бюджет є обов’язком Кабінету

міністрів), за дорученням Верховної Ради, на замовлення на до-

говірній основі, а також в ініціативному порядку. Фінансування

розробки законопроекту, дорученого Верховною Радою, здійс-

нюється за рахунок державного бюджету. Законопроекти, розро-

блені в ініціативному порядку громадянами або юридичними

особами, вносяться до Верховної Ради суб’єктами, які мають

право законодавчої ініціативи. Законопроект вноситься суб’єктом

законодавчої ініціативи до секретаріату Верховної Ради, де роз-

глядається у науково-експертному та юридичному відділах на

188

предмет відповідності Регламенту Верховної Ради України. За-

конопроект і пояснювальна записка розмножуються і надсила-

ються секретаріатом постійним комітетам та депутатським гру-

пам (фракціям), де для підготовки висновку визначається комітет

за фаховою належністю.

Якщо законопроект підпадає під юрисдикцію кількох коміте-

тів, то за рішенням погоджувальної ради депутатських груп (фра-

кцій) визначається головний комітет. Законопроект, що не відпо-

відає вимогам Регламенту Верховної Ради, разом з висновками

головного комітету повертається ініціатору у п’ятнадцятиденний

термін. Після попереднього розгляду у відповідних комітетах за-

конопроект з їх висновками передається на розгляд Верховної

Ради для прийняття рішення про включення до порядку денного

сесії. Одночасно головний комітет подає висновки стосовно аль-

тернативних законопроектів. Верховна Рада приймає рішення

про включення законопроекту до порядку денного сесії не пізні-

ше як у п’ятнадцятиденний термін. Законопроект надається депу-

татам не пізніше як за 6 днів до розгляду на засіданні Верховної

Ради. При розгляді законопроекту Верховна Рада заслуховує до-

повідь голови або одного з депутатів головного комітету, співдо-

повіді ініціаторів альтернативних законопроектів. В процесі об-

говорення законопроекту, внесеного головним комітетом, і

альтернативних законопроектів Верховна Рада приймає рішення

про те, який з проектів потрібно взяти за основу для підготовки

до другого читання, або доручає головному комітетові разом з

ініціаторами альтернативних законопроектів об’єднати законо-

проекти в один і винести на повторне перше читання. Кількість

повторних читань законопроекту не обмежується. Після прийн-

яття законопроекту у першому читанні до головного комітету на-

родні депутати подають свої зауваження і пропозиції. Комітет

враховує зауваження народних депутатів, висловлені на сесії і

надіслані народними депутатами, повністю формулює всі статті

до другого читання, які друкуються у четвертій колонці порівня-

льної таблиці. Саме за ці формулювання голосує Верховна Рада

при прийнятті законопроекту у другому читанні.

Законопроект, підготовлений до другого читання, розповсю-

джується серед депутатів не пізніше як за 12 днів до розгляду на

засіданні Верховної Ради. В процесі другого читання законопро-

екту Верховна Рада проводить постатейне обговорення і поста-

тейне голосування. За результатами голосування у другому чи-

танні Верховна Рада може прийняти Закон, прийняти рішення

про відхилення законопроекту, про повернення на доопрацюван-

189

ня з наступним поданням на повторне друге читання, про прийн-

яття у другому читанні з наступним поданням на третє читання.

Як правило, у комітеті підготовку до розгляду законопроекту до-

ручають підкомітету або групі народних депутатів. До їх

обов’язків входить аналіз законопроекту, підготовка до прове-

дення слухання, а після прийняття законопроекту у першому чи-

танні — узагальнення зауважень народних депутатів, внесення

поправок, підготовка порівняльної таблиці для розгляду у друго-

му читанні. Всі комітети Верховної Ради, які зацікавлені у пода-

ному законопроекті, подають свої думки і зауваження до голо-

вного комітету. Якщо запровадження законопроекту вимагає

витрат державних коштів, то в його обговоренні бере участь Ко-

мітет із питань бюджету і Кабінет міністрів, їхні висновки пере-

даються до головного комітету для включення їх до рекоменда-

цій Верховній Раді.

Готовий законопроект передається до секретаріату Верховної

Ради і вноситься на розгляд сесії. На сесії про законопроект до-

повідає голова комітету або один із його депутатів. Доповідачу

ставляться запитання стосовно суті статей, проводиться обгово-

рення законопроекту депутатами. Процес називається першим

читанням законопроекту. Після розгляду законопроекту на сесії у

першому читанні комітету доручається підготувати проект для

повторного першого читання або підготувати його для другого

читання, включно з розглядом поправок, поданих народними де-

путатами, урядом, ініціатором або іншими суб’єктами законодав-

чої ініціативи. Якщо рішення, прийняті в період першого й дру-

гого читань, вимагають підготовки пропозицій до третього

читання, комітет стає відповідальним за підготовку остаточного

тексту законопроекту. Готуючи законопроект до другого або тре-

тього читання, комітет ділить всі подані поправки на категорії: ті,

які потрібно схвалити, і ті, які потрібно відхилити. Всі поправки,

схвалені і відхилені, виносяться на пленарне засідання. Порівня-

льна таблиця до голосування у Верховній Раді готується у такому

вигляді: у першій колонці друкуються формулювання статей

першого читання, у другій колонці друкуються зміни і доповнен-

ня, формулювання відповідних статей народними депутатами, у

третій колонці друкуються висновки комітету — поправку вра-

ховано, відхилено, у четвертій колонці друкуються формулюван-

ня статей, прийнятих комітетом з урахуванням зауважень народ-

них депутатів. На пленарному засіданні Верховної Ради

поправки, відхилені комітетом, можуть ставитися на голосування

на вимогу її ініціатора.

190

Прийнятий Верховною Радою законопроект підписується голо-

вою Верховної Ради і направляється на підпис Президенту відпові-

дно до ст. 94 Конституції України. Президент України протягом

п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує, беручи до вико-

нання, та офіційно оприлюднює або повертає закон зі своїми вмоти-

вованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради для

повторного розгляду. Якщо в процесі повторного розгляду закон

знову прийнятий Верховною Радою не менш як двома третинами

від її конституційного складу, президент України зобов’язаний під-

писати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів.

Парламент в структурі державної влади

Верховна Рада є одним із основних, ключових елемен-

тів владного трикутника: Парламент — Президент — Кабінет мі-

ністрів. Парламент має ряд повноважень у відносинах з главою

держави, які спрямовані на забезпечення стабільності державної

влади, запобігання її узурпації та можливі зловживання з боку

особи, яка займає найвищу у державі посаду. Верховна Рада при-

значає вибори Президента у передбачені Конституцією строки,

може усунути главу держави з посади у порядку особливої про-

цедури (імпічменту), встановлює факт неможливості виконання

Президентом повноважень. Парламент заслуховує щорічні та по-

зачергові послання глави держави про внутрішнє і зовнішнє ста-

новище України, приймає рішення про направлення запиту до

Президента на вимогу народного депутата, групи народних депу-

татів або комітету Верховної Ради, попередньо підтриману не

менш як однією третиною від конституційного складу Верховної

Ради України. Верховна Рада у Конституційному суді може оска-

ржити законність указів Президента, двома третинами голосів

відправити у відставку, а також дає згоду на кандидатуру

прем’єр-міністра.

Президент же може розпустити парламент, якщо протягом

тридцяти днів не зможе провести засідання, накласти вето або

оскаржити закон у Конституційному суді, має право передати на

розгляд парламенту законопроекти, що розглядаються першочер-

гово. Невиписаність процедури імпічменту значно зменшує мож-

ливість безпосереднього впливу парламенту на президента. Разом

з тим закріплене Конституцією право президента розпустити па-

рламент, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії не

може розпочати пленарні засідання, практично неможливо реалі-

зувати. В такій невизначеній ситуації, коли ж одна із сторін не