Горлач М.І., Кремень В.Г. Політологія: наука про політику

Подождите немного. Документ загружается.

471

2. ФОРМИ ПОЛІТИЧНОГО ПРАВЛІННЯ

І ДЕРЖАВНОГО УСТРОЮ

Конституція

У сучасному світі більшість держав формується і фун-

кціонує на основі конституції — основного закону держави. Кон-

ституція фіксує відносно стабільні норми і правила, що визнача-

ють устрій держави, принципи її організації, засоби політичного

волевиявлення, прийняття рішень, а також становище особи в

державі. Конституція — основний закон держави, який визначає

основи суспільного і державного ладу, систему державних орга-

нів, порядок їх утворення і діяльності, права і обов’язки грома-

дян. Суть конституції в тому, щоб основний закони держави вза-

галі і закони, що стосуються виборчого права і представницьких

установ, їх компетенції тощо, відображали дійсне співвідношен-

ня політичних сил в суспільстві.

В сучасних умовах у демократичних державах, звичайно, кон-

ституції складаються з двох найважливіших частин. В першій ви-

значаються норми взаємовідносин громадян і держави, права

особи, затверджується правова рівність всіх громадян і заборона

дискримінації. Друга частина містить характеристику держави

(республіка, монархія, федерація та ін.), статус різноманітних гі-

лок влади, правила взаємовідносин парламенту, президента, уря-

ду, суду, а також структуру і порядок функціонування органів

управління.

Конституції мають давню історію: ще в кінці XVIII ст. в США

приймається «Білль про права», тоді ж у Франції проголошують-

ся «Декларація прав людини і громадянина» і конституція. Хоча

ряд правових документів, що фактично мають характер консти-

туційних актів, з’явився ще раніше — в 1215, 1628, 1679 і в 1689

ро-ках у Великобританії. З XVIII ст. у політичній думці широко

вживається поняття конституціоналізм. Конституціоналізм трак-

тується як наявність законів або конституцій, що регулюють

державне правління. В Англії, Франції та інших країнах поняття

конституціоналізм зводиться просто до набору юридичних

і неюридичних законів, на підставі яких створюється система

правління. Ще й тепер у ряді країн не встановлене підпорядку-

вання урядової діяльності якомусь єдиному конституційному до-

кументу, акту. Майже в кожній другій країні світу конституціо-

налізм означає набір чисто юридичних законів. Та багато

політологів, соціологів, юристів визначають конституціоналізм

472

як встановлення і функціонування політичних систем, яким при-

таманна обмеженість влади. В таких системах, як правило, є за-

кони про громадянські, політичні і економічні права і свободи

громадян, що поряд з іншими структурними елементами наперед

визначені для захисту прав особи від незаконного примусу з боку

держави. В усіх конституційних державах протягом тривалого

періоду за допомогою конституції здійснюється регулювання по-

літичного життя. Однак реальна тривалість дії конституцій в різ-

них країнах неоднакова. Так, у Франції вже приймались 16 кон-

ституцій, а в США і тепер діє їх перша конституція, в яку

внесено всього лише 26 поправок. Більш ніж 200-річне існування

конституції США не означає, що вона не зазнала значних змін

згідно з вимогами суспільства. Конституційна новизна виявилася

тут не стільки в прийнятих поправках, скільки в зміні тлумачення

ряду статей Основного Закону Верховним федеральним судом

Америки, що наділений правом прийняття остаточних рішень ін-

терпретації, тобто тлумачення змісту закону.

Важливим показником конституційності держави є не лише на-

явність демократичної конституції, але й її реальна реалізація

в державному устрої і організації, невпинне виконання органами

влади, установами і всіма громадянами. Разом з тим не можна роз-

глядати конституцію як щось незмінне. Діючі конституції вклю-

чають ті положення, що вже дають життя і що будуть виправляти-

ся і доповнюватися практичним пристосуванням їх до життя.

Форми політичного правління

Устрій, лад держави характеризують її форми. В фор-

мах визначені організація і принципи функціонування верховної

влади, структура і порядок взаємовідносин вищих державних ор-

ганів, службових осіб і громадян. Традиційно форма держави

включає форму правління і форму територіального (державного)

устрою. Політичні форми сучасних держав складалися протягом

століть. На них впливали економічний лад, розташування класо-

вих, соціальних сил, історичні традиції, міжнародне становище

країни та ін. Форма держави охоплює засоби і способи правління

і державний устрій, що визначають організацію верховної влади,

принципи взаємовідносин державних органів і владних структур,

територіальну організацію держави, співвідношення її в цілому і

складових частин, а також включає політичний режим, тобто си-

стему методів, за допомогою яких панівний клас здійснює владу.

Якщо форма правління і форма державного устрою розкрива-

473

ють структурну сторону держави, то політичний режим —

функціональну. Форма правління становить організацію верхов-

ної влади, визначає структуру вищих державних органів і прин-

ципи їх формування, організації, взаємовідносин (статус законо-

давчої, виконавчої і судової влади та ін.).

Форми правління діляться за способами організації влади, за її

формальним джерелом. В сучасних умовах розрізняють дві осно-

вні форми правління: монархія і республіка. В монархії джерелом

влади є одна особа — монарх (цар, король тощо). В республіці

джерелом влади є народ.

Монархія

Монархія (грец. monarchia — єдиновладдя) — форма

держави, що існувала тисячоліттями, в якій джерелом держав-

ної влади вважається монарх і його влада передається спадково

і не залежить від волі виборців. Iснує декілька різновидів монар-

хічної форми правління: абсолютна монархія (Саудівська Ара-

вія, Катар, Оман) — всевладдя глави держави; конституційна

монархія — держава, в якій повноваження монарха обмежені

конституцією, законодавчі функції передані парламенту, вико-

навчі — уряду, тобто монарх царює, але не управляє (Великобри-

танія і Північна Iрландія, Королівство Швеція, Iспанія). Консти-

туційна монархія поділяється на дуалістичну, тобто подвійну

(Йорданія, Кувейт, Марокко), в якій монарх наділений здебіль-

шого виконавчою владою і лише частково — законодавчою,

і парламентську, в якій монарх хоча і вважається главою держа-

ви, але фактично володіє представницькими функціями і лише

частково виконавчими, а інколи має також право вето на рішення

парламенту, яким практично не користується. Більшість сучасних

демократичних монархій — парламентські монархії. Уряд в них

формується парламентом і підзвітний парламенту, а не монарху.

Абсолютна монархія, що існувала в Росії до кінця XIX ст., в су-

часних умовах є в дуже обмеженій кількості країн і характеризу-

ється зосередженням у руках правителя законодавчої, виконавчої

і судової влад. Такий вид монархії розглядався багатьма політич-

ними мислителями, особливо консерваторами — Нікколо Макіа-

веллі, Жаном Боденом, Кирилом Побєдоносцевим, Костянтином

Леонтьєвим та ін. — як найбільш досконала форма державного

життя, що забезпечує стабільність суспільства та його єдність. Її

переваги, на думку Жана Бодена та ін., полягають в неподільнос-

ті верховної влади, її постійності (особливо для спадкових мона-

474

рхій). Жан Боден визнав право на вбивство монарха, що узурпу-

вав владу, право службових осіб не виконувати несправедливі за-

кони. В дуалістичній монархії монарх здійснює здебільшого ви-

конавчу владу з правом вето на закони, прийняті парламентом, та

правом розпуску парламенту. В найбільш розповсюджених

у сучасних умовах парламентарних монархіях, що за організаці-

єю та характером політичного режиму не набагато відрізняються

від республік, влада монарха має здебільшого символічний, часто

представницький характер. Рішення монарха тут мають схвалю-

ватися парламентом або урядом. У виборних монархіях володар

обирається на певний термін. Теократична монархія (Катар,

Оман та ін.) відрізняється високою політичною роллю церкви,

частим суміщенням у монарха вищої державної і церковної влад.

В сучасних умовах у світі існує близько 40 монархій, а форма-

льно — понад 70, тобто в специфічній формі монархія зберіга-

ється майже в третині всіх країн світу, в тому числі у восьми

державах Західної Європи: Великобританії, Швеції, Данії, Iспанії

та ін. В ряді країн Співдружності, очолюваної Великобритані-

єю, — в Канаді, Австралії та ін. — главою держави юридично

вважається королева Великобританії. Збереження монархії в су-

часних умовах пояснюється історичними, національними особ-

ливостями країн, розстановкою владних і соціальних сил та ін-

шими факторами політичного життя. Сучасні парламентські

монархії, віддаючи данину політичній традиції і підтримуючи

повагу громадян до держави, фактично мало відрізняються від

республік. Так, у країнах, де довго існували феодальні або родо-

племінні відносини, і тепер зберігається абсолютна монархія

(Бруней, Саудівська Аравія та ін.). Абсолютна монархія —

остання форма феодальної держави в період становлення капі-

талізму. В різноманітних країнах абсолютизм мав свої модифі-

кації. В Англії і Франції абсолютизм був знищений в ході ранніх

буржуазних революцій XVII—ХVIII ст. У країнах більш уповіль-

неного капіталістичного розвитку сталися поступові перетворен-

ня абсолютної монархії. Там же, де боротьба феодалів і буржуазії

завершилася компромісами, зберігається конституційна парла-

ментська монархія (Великобританія, Швеція, Iспанія та ін.). Фо-

рма державного устрою сама по собі мало впливає на процес со-

ціально-економічного розвитку. Так, королівство Непал входить

до числа найменш розвинених країн, а королівство Швеція або

імператорська Японія стали індустріальними гігантами. Най-

більш розповсюдженою формою монархії є парламентська. Вла-

да монарха не розповсюджується на сферу законодавчої діяльно-

475

сті і значно обмежена в сфері управління. Закони приймає парла-

мент, а монарх практично не володіє правом вето. Фактичне

управління країною здійснює уряд на чолі з прем’єр-міністром.

Уряд відповідальний перед парламентом, а не монархом. Монарх

виконує чисто представницькі функції.

В сучасних умовах найбільш розповсюдженою формою прав-

ління є республіканська, в якій джерело влади — народ. Республі-

ка — форма правління, при якій глава держави (президент) —

виборний і змінюваний, а його влада вважається похідною від

представницького органу або виборців. В сучасному світі респу-

бліканська форма правління має три різновиди: президентську,

парламентську і змішану.

Президентство

В процесі розвитку демократичних форм державного

устрою, формування політичної системи виникає і розповсюджу-

ється інститут президентської влади.

Виникнення президентства припадає на середину ХVIII ст.,

коли в Сполучених Штатах Америки вперше конституційно вве-

дена посада президента — глави держави. З моменту появи сис-

теми президентства політична думка приділяє значну увагу об-

ґрунтуванню і ефективності президентського правління. Щоправ-

да, на початкових етапах дослідження президентського правління

обмежувалися з’ясуванням певних рис і якостей особи президен-

та. Так, у книзі «Американське суспільство» англійський дипло-

мат, юрист Джон Брайс визначає особистість президента як збі-

льшену копію губернатора і зменшену копію короля Англії.

Наявність унікальних аспектів державного правління визнає в

системі президентства французький дослідник Шарль Алексіс

Токвіль. У книзі «Демократія в Америці» Алексіс Токвіль відзна-

чає, що президент, займаючи посаду, виставляє свою честь і жит-

тя заставою того, що буде розумно користуватися владою, що

престиж президентської влади підвищується при більш активній

участі США в міжнародних відносинах. Але вже з середини 30-х

років XX ст. президентське правління стає об’єктом широкого

вивчення соціологами і політологами. Справа в тому, що тоді до

правління в США приходить Франклін Делано Рузвельт. В сферу

його діяльності як президента перейшло багато економічних і со-

ціальних функцій, що входили раніше до компетенції регіональ-

них структур влади. Важка економічна криза 30-х років в США

призвела до повного фінансового краху міст, графств, штатів.

476

Федеральний уряд став безпосередньо субсидіювати багато видів

господарської діяльності та підприємництва. Це в свідомості

простих американців залишило враження про високий авторитет

виконавчої влади президента. Пізніше, в 40-х роках, соціолог Га-

рольд Ласкі відзначає важливе значення президентської влади,

заявляючи, що її не можна порівняти з авторитетом будь-якого

політичного інституту, що пост президента значно ширший, ніж

пост прем’єр-міністра, і значно менший, ніж монарха. З такої

унікальності формується нова форма державного устрою, де ін-

ститут президентства виконує роль символу, що об’єднує Сполу-

чені Штати Америки в державну цілісність. Водночас президент-

ський інститут — не символічний представник, а реальна

виконавча влада з унікальними можливостями реалізувати функ-

ції федерального уряду в межах компетенцій, визначених правом.

Проблеми президентства і його ефективності в правлінні дер-

жавою займають важливе місце в дослідженнях соціологів, полі-

тологів Заходу, а пізніше і Сходу. Більш детально інститут пре-

зидентства досліджують політологи Ервін Корвін, Сеймур

Хайман, Карл Росентер, Артур Шлезінгер та ін. В їх досліджен-

нях відзначаються основні риси і властивості президентської сис-

теми правління: президент — глава держави, що концентрує сві-

дому і творчу базу виконавчої влади; виступає символом єдності

певної державної цілісності; повноваження і компетенція прези-

дента залежать від певної розстановки політичних сил суспіль-

ства, традицій кожної країни, рівня політичної культури наро-

ду, встановлених конституційних норм; компетенція президента

регулюється законодавчими інститутами влади, а його функціо-

нальна діяльність зводиться до виконання управлінських функ-

цій; президентська влада володіє певним правовим статусом, що

має різноманітні форми.

Конкретна форма президентства, яка містить комбінований

набір певних засобів і способів управління державою, існує в ко-

жній країні, де є президентське правління. Неоднакові в кожній

країні і компетенції, повноваження, функції президента. Вони ін-

дивідуальні за своєю структурою і своєрідні за функціональною

відмінністю. Президентська влада будь-якої країни спирається на

власну конституційну базу і специфічну право-регулятивну і по-

літичну діяльність. Незважаючи на індивідуальність, неповтор-

ність і самобутність президентської влади кожної країни, все ж

існують і визначальні властивості: способи легітимізації, тобто

визнання законною президентської влади.

Президентська влада поділяється на ряд форм.

477

По-перше, форма президентства, що визначається безпосеред-

нім обранням президента таємними загальними виборами. Якраз

тут реалізується принцип волевиявлення народу, внаслідок чого

забезпечується достатньо високий рівень демократизму, тому що

обрання президента залежить від максимально можливого пря-

мого волевиявлення людей; гарантується обрання президентом

найбільш популярного і авторитетного політичного лідера; реалі-

зується незалежність посади президента від інститутів законода-

вчої влади, що посилює міцність розподілу влади, забезпечується

авторитет президентської влади. Але в таких умовах виконавча

влада набуває не тільки незалежності, але й певної переваги над

законодавчою владою, і створюється прецедент домінування гла-

ви держави в системі державного управління. Виникають умови

для демагогії і пропаганди, за допомогою яких можна посилюва-

ти роль президентської влади і використовувати її для здійснення

диктаторських прагнень окремої особистості тощо. Негативізм

такої форми президентського правління нейтралізується і обме-

жується загальними демократичними традиціями, реальним по-

літичним плюралізмом, авторитетністю законодавчих інститутів

влади і високим професіоналізмом парламентаріїв, верховенст-

вом законів, незалежністю суду та ін. Така форма президентсько-

го правління існує у Франції, Болівії, на Філіппінах, в Панамі,

Австрії, Iрландії, Польщі, Болгарії, Україні, Російській Федерації,

Казахстані.

По-друге, форма президентського правління, що передбачає

обрання президента в декілька етапів. На початковому етапі шля-

хом загальних виборів обираються вибірники (електори), а після

цього висловлюється компетентна думка вибірників про того або

іншого кандидата в президенти. Така форма президентства дещо

ускладнює процедуру обрання самого президента, але охороняє

президентство від випадкового, емоційного вибору. Адже кінцеве

рішення — за компетентними вибірниками. Але така форма пре-

зидентства спирається на той же принцип волевиявлення народу,

тому їй властиві і переваги, і недоліки. Така форма президентства

існує в США, Аргентині, Фінляндії.

По-третє, форма президентського правління, що передбачає

обрання президента шляхом опосередкованих виборів. В одних

випадках вибори президента відбуваються за участі парламенту,

як в Швейцарії, Туреччині та ряді незалежних держав Співдруж-

ності. Відбором колегії вибірників з членів парламенту і предста-

вників органів територіального самоврядування здійснюється

опосередковане обрання президента в Iталії. Федеральний парла-

478

мент і представники земельних урядів обирають президента

в Федеративній Республіці Німеччини.

Iснують і інші форми президентського правління. Iнші форми

президентства здебільшого встановлюються недемократичним

шляхом, пов’язані з позаконституційними методами завоювання

президентської влади (військові перевороти, палацові інтриги

і змови та ін.), коли використовуються політична нестабільність

та інші обставини, що складаються в країні. Саме в ряді країн

Африки та Латинської Америки президентська влада встановлю-

валася недемократично.

Президент кожної країни володіє певним обсягом компетенцій

і повноважень, здійснює управлінську діяльність, виконує спе-

цифічні функції тощо. Звідси виділяють форми сильної президе-

нтської влади (США та інші країни), помірної й слабкої президе-

нтської влади. Серед форм помірної президентської влади — і

система президентства України. Для форми помірної президент-

ської влади, що встановилася в Україні, характерним є: прези-

дент як глава держави, головнокомандуючий збройних сил, він

представляє країну в міжнародних відносинах, проводить через

парламент призначення глави уряду, призначає міністрів тощо.

Однак президенту потрібно враховувати певну незалежність і ав-

тономію регіональних виконавчих влад, що можуть самостійно

вирішувати багато питань і проблем господарської та соціальної

діяльності. Система президентства в Україні введена на початку

90-х років. 1 грудня 1991 р. відбулися перші всезагальні вибори

Президента України.

Президентська республіка

Президентська республіка (США, Мексика та ін.) ха-

рактеризується значною роллю президента в системі органів

державної влади. Президент — водночас і глава держави, і глава

уряду — може обиратися спеціальною колегією вибірників або

прямим голосуванням виборців. Президент сам очолює уряд,

який несе відповідальність перед ним, а не перед парламентом,

тому що президент сам призначає його з членів своєї політичної

партії. У президентській республіці немає вотуму недовір’я уряду

з боку парламенту, президент сам зміщує міністрів, але погоджує

з парламентом і призначення, і зміщення членів уряду, міністрів.

Характерна риса президентської республіки — жорсткий роз-

поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову, при якому ор-

гани влади мають значну самостійність один щодо одного. Пре-

479

зидент керує внутрішньою та зовнішньою політикою і є верхов-

ним головнокомандуючим збройних сил. Уряд в президентських

республіках стабільний. Парламент не може винести уряду вотум

недовір’я, а президент не має права розпустити парламент. Лише

в разі серйозних антиконституційних дій або злочину з боку пре-

зидента йому може бути висловлений імпічмент — дострокове

відсторонення від влади. Відносини між парламентом і президен-

том ґрунтуються на системі стримувань, противаги і взаємозале-

жності. Парламент може обмежувати дії президента за допомо-

гою законів і через затвердження бюджету. Президент же, як

правило, володіє правом відкладального вето на рішення парла-

менту. I все ж президентська республіка не знайшла розповсю-

дження в Західній Європі. В країнах Латинської Америки, в Азії

та Африці, з давніми авторитарними традиціями, форма президе-

нтської республіки нерідко стає суперпрезидентською республі-

кою, де майже вся влада зосереджена у президента, який вихо-

дить з-під контролю парламенту.

Парламентаризм

Однією з найбільш розповсюджених форм управління

державою є парламентаризм. Парламент походить від французь-

кого слова parlament, parler, що означає говорити, і від англійсь-

кого — parliament, що означає представницький, законодавчий

орган, що обирається. Парламентаризм — це реальна практика і

певна ідеологія, що встановилася в конкретній державі. Парла-

ментаризм водночас є і засіб контролю над адміністративними

органами, і авторитет, який визнають всі інститути управління

суспільством.

Парламентаризм має давню історію. Ще в XIII ст. в Англії ви-

никає перший парламент як орган станового представництва. Та

реальне значення парламент набуває тільки в ХVII—ХVIII ст.,

коли в ході буржуазних революцій в Західній Європі створюють-

ся представницькі органи управління державою. В США та ряді

інших країн Америки парламент називається конгресом, в Туреч-

чині — великими національними зборами, в Україні, Білорусі та

інших — Верховною Радою, в Швеції — риксдагом тощо. Поява

парламенту засвідчила про практичне здійснення принципу роз-

поділу влади, за якого законодавча влада набуває незалежності в

формі представницького інституту. Виняткову роль, пов’язану з

прийняттям і виробленням законодавчих актів, в механізмі дер-

жавної влади виконує парламент. Його статус і повноваження ре-

480

гулюються конституцією. Політична місія парламенту зв’язана з

реалізацією корінних інтересів панівних політичних сил.

Поняттям парламентаризм охоплюється вся сукупність меха-

нізмів практичної діяльності парламенту, специфіка структурно-

го поділу, обсяг компетенцій, способи, методи легітимізації, фо-

рми взаємодії з іншими структурами управління, а також зв’язки

і відносини з виконавчою і судовою владою. Парламентаризм —

це різноманітні форми управління державою в демократичних

республіках із сильною президентською владою (США), в респу-

бліках з помірною президентською владою (Франція, Україна),

в країнах зі слабкою президентською владою (Австрія, ФРН,

Iталія та ін.) або навіть в конституційних монархіях (Великобри-

танія, Бельгія, Голландія, Швеція, Данія, Iспанія та ін.). Життє-

здатність і дієвість парламенту залежать не тільки від норматив-

но-конституційних положень і способів їх легітимації, але й від

результативності парламентської практики, від зв’язку парламен-

ту з різноманітними групами виборців, від відповідності норма-

тивних документів, що приймаються ним, правам і свободам

громадян. В парламентаризмі величезну роль відіграє механізм

взаємодії парламенту з інститутами виконавчої та судової влад.

Прояв на практиці політичного плюралізму, коли виробляються

компроміси і консенсуси та забезпечується цивілізована рівнова-

га в суспільстві, і є практичною діяльністю парламенту. Парла-

ментаризм, по суті, є спосіб встановлення суспільного договору

політичними засобами, коли різноманітні суспільні групи, соціа-

льні спільності, верстви, що мають різноманітні, властиві тільки

їм інтереси, домовляються між собою про певний баланс, рівно-

вагу та погодженість інтересів. Парламентаризм є і засобом при-

родного відбору політичних лідерів, політиків-професіоналів, що

володіють глибокими знаннями з різноманітних проблем суспі-

льного життя.

Різноманітність парламентаризму як форми правління визна-

чається наявністю певних факторів. Якщо форма держави —

президентська республіка, то і парламентаризм президентсь-

кий, якщо — парламентсько-кабінетна республіка, то й кабіне-

тний парламентаризм, якщо — конституційна монархія, то й

монархічний парламентаризм (існує там, де монархія реально

бере участь в управлінні державою). Якщо в державі двопартій-

на система, то в парламенті представлені дві ведучі політичні

партії: правляча і опозиційна (Великобританія, Канада, США).

Якщо в державі двоблокова система, то і парламент складається

з двох блоків, що створюються з багатьох політичних партій: