Крассов О.И. Земельное право

Подождите немного. Документ загружается.

Госстрой РФ решает следующие задачи:

обеспечивает актуализацию Генеральной схемы расселения на территории РФ и ее основных положений;

организует разработку схем градостроительного развития частей территории РФ и основных положений данных схем;

организует государственный контроль за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях и издает

инструкции о порядке его осуществления;

организует научно-методическое обеспечение ведения государственного градостроительного кадастра, технической

инвентаризации объектов недвижимости, мониторинга объектов градостроительной деятельности и др.

Исполнительным органом государственной власти, наделенным специальной компетенцией в области управления

использованием и охраной земель, является Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз РФ). Министерство

выполняет возложенные на него задачи на основе Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия

Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 сентября 1998 г. № 1090*. Министерство

согласно постановлению Правительства РФ от 7 июля 1999 г. № 761 «Вопросы Министерства сельского хозяйства и

продовольствия Российской Федерации»** является федеральным органом исполнительной власти, проводящим

государственную политику и осуществляющим управление в сфере агропромышленного комплекса и продовольственного

обеспечения страны, а также координирующим деятельность в этой сфере других федеральных органов исполнительной

власти.

* СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4808.

** СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3743.

Минсельхоз РФ и его территориальные (бассейновые) органы являются специально уполномоченными государственными

органами, в частности, в области: мелиорации земель, обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

использования, охраны, защиты участков лесного фонда (и соответственно земель, занятыми этими лесами) и воспроизводства

лесов, переданных в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям (совместно с Федеральной службой

лесного хозяйства России).

Основными задачами Минсельхоза РФ в том числе являются: проведение аграрных преобразований и участие в

осуществлении земельной реформы в сельской местности; проведение государственной политики и государственное

управление в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, мелиорации земель, использования,

охраны и защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, переданных в безвозмездное пользование

сельскохозяйственным организациям.

Для решения этих задач Министерство:

в соответствии с федеральными программами содействует органам исполнительной власти субъектов РФ в организации

рационального использования, воспроизводства и охраны земель (включая воспроизводство плодородия и сохранение почв),

лесных, водных и других природных ресурсов в агропромышленном комплексе;

организует во взаимодействии с Минприроды России разработку и проведение в агропромышленном комплексе

мероприятий по охране природных ресурсов и окружающей среды;

осуществляет государственное управление в области мелиорации земель, государственный контроль за состоянием и

использованием мелиорированных земель и систем сельскохозяйственного водоснабжения;

ведет государственный контроль за состоянием и использованием систем сельскохозяйственного водоснабжения;

осуществляет в пределах компетенции государственное управление в области организации и функционирования

государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий, а также использования, охраны,

защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, переданных в безвозмездное пользование сельскохозяйственным

организациям;

рассматривает в установленном порядке дела об административных правонарушениях в области мелиорации земель

сельскохозяйственного назначения и налагает административные взыскания.

Система органов ведомственного управления. Исполнительными органами государственной власти, которые

осуществляют ведомственное управление в сфере использования и охраны земель-, являются:

Министерство природных ресурсов России;

Федеральная пограничная служба России;

Министерство путей сообщения РФ;

Министерство обороны РФ и некоторые иные.

К компетенции Минприроды России относится управление использованием и охраной земель лесного фонда, в том числе

государственного контроля. Этому же Министерству переданы функции Рослесхоза.

Министерство природных ресурсов РФ (Минприроды России) действует на основании Положения о Министерстве

природных ресурсов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 мая 1997 г. № 588 (в

ред. от 13 августа 1998 г.)*.

* СЗ РФ. 1997. № 21. Ст. 2483; 1998. № 34. Ст. 4087.

Минприроды России — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику в сфере

изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов и координирующий деятельность в этой сфере иных

федеральных органов исполнительной власти. Минприроды России является государственным органом управления

государственным фондом недр, специально уполномоченным государственным органом управления использованием и

охраной водного фонда (и земель водного фонда) и в пределах компетенции специально уполномоченным государственным

органом в области охраны окружающей природной среды.

Основные задачи этого Министерства:

разработка и проведение совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их

компетенцией государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов;

координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере изучения, воспроизводства,

использования, а также охраны природных ресурсов;

управление государственным фондом недр, использованием и охраной водного фонда (и тем самым земельными

участками, предоставленными для разработки полезных ископаемых и землями водного фонда);

обеспечение и проведение в пределах компетенции государственного контроля за геологическим изучением,

рациональным использованием и охраной недр, использованием и охраной водных объектов;

обеспечение потребности населения и объектов экономики в водных ресурсах на основе рационального использования,

охраны и восстановления водных объектов, бассейнового регулирования использования водных ресурсов;

подготовка и организация осуществления противопаводковых мероприятий, предупреждение и ликвидация последствий

вредного воздействия вод;

организация эксплуатации и строительства водохранилищ и других водохозяйственных объектов комплексного

назначения;

наблюдение за состоянием недр и мониторинга водных объектов совместно с другими специально уполномоченными

государственными органами в области охраны окружающей природной среды.

Федеральная пограничная служба России осуществляет деятельность на основании Положения о Федеральной

пограничной службе Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 2 марта 1995 г. № 232 (в ред. от 25

сентября 1999 г.)*. В ведении этой Службы находится земельная полоса, проходящая непосредственно вдоль Государственной

границы на суше, а при необходимости — по берегу российской части вод пограничной реки, озера или иного водоема, в

соответствии с установленными Правительством РФ нормами (ст. 8 Закона РФ «О Государственной границе Российской

Федерации»).

* СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 863; 1999. № 39. Ст. 4591.

Министерство путей сообщения РФ действует на основе Положения о Министерстве путей сообщения Российской

Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 18 июля 1996 г. № 848*. Это ведомство управляет землями,

предоставленными организациям железнодорожного транспорта. Ведомственное управление осуществляет также

Минобороны РФ в отношении земель, предоставленных воинским частям и подразделениям.

* СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3746.

Иные органы управления. Кроме указанных выше исполнительных органов государственной власти некоторые функции

управления в области использования и охраны земель выполняют и другие органы:

Министерство экономического развития и торговли РФ; Министерство по делам Федерации, национальной и

миграционной политике РФ.

В круг основных полномочий этих министерств входит решение задач, ранее возложенных на Госкомсевер России, а

именно:

разработка и реализация основных направлений региональной социально-экономической политики в районах Севера и

Арктики;

создание условий для эффективной хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения населения Севера, выезда из этого

региона незанятого населения;

содействие реализации экономических, социальных и этнокультурных интересов коренных малочисленных народов

Севера.

Указанные министерства, в частности, осуществляют следующие функции:

разработка и реализация совместно с Государственным комитетом РФ по строительству и жилищно-коммунальному

комплексу и с участием других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной

власти субъектов РФ мероприятий по обеспечению жильем и земельными участками граждан, выезжающих из районов

Севера;

участие совместно с Минсельхозом РФ и другими органами исполнительной власти в разработке и реализации мер по

государственной поддержке развития агропромышленного комплекса, оленеводства и других традиционных отраслей

хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера;

осуществление совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами

исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления мероприятий по соблюдению режима

использования земель традиционного природопользования, сохранению и улучшению природных ландшафтов, а также

контроля за использованием и охраной земель;

внесение в установленном порядке предложений по обеспечению особого режима природопользования и развитию сети

особо охраняемых природных территорий и акваторий, участия в создании и обеспечении функционирования Единой

государственной системы экологического мониторинга на Севере и в Арктике.

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды согласно Положению о

Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденному постановлением

Правительства РФ от 20 мая 1999 г. 555', обеспечивает потребности государства, физических и юридических лиц в

гидрометеорологической и гелиогеофизической информации, а также в информации о загрязнении окружающей природной

среды и организует мониторинг состояния окружающей природной среды, ее загрязнения, атмосферы, поверхностных вод,

морской среды, почв и других природных объектов.

* СЗРФ. 1999. №22. Ст. 2771.

Такова система органов управления в сфере использования и охраны земель в нашей стране.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА:

1. Колотинская Е.Н. Правовые вопросы теории государственного земельного кадастра в СССР. М., 1982.

2. Лунев А.Е. Природа, право, управление. М., 1981.

3. Сахаров П.Д. Землеустроительный процесс в СССР. М., 1978.

Глава 8. ПРАВОВАЯ ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ

§ 1. Понятие и общая характеристика правовой охраны земель

Понятие правовой охраны земель. Проблема правовой охраны земель не возникает сама по себе. В результате

использования земель в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и как пространственного

операционного базиса возникает необходимость их охраны от нерационального, неправильного использования. Причиной

организации мер по охране земель является объективная необходимость устранения негативных последствий, возникающих в

результате использования земельных ресурсов. Если земли не используются, как, впрочем, и любые иные природные ресурсы,

то они не нуждаются в охране, поскольку такая проблема вообще не встает.

Правовая охрана земель представляет собой соблюдение в первую очередь правил рационального их использования.

Установленный в земельном законодательстве порядок использования земель предполагает их сохранение, восстановление и

улучшение.

Правовая охрана земель — институт земельного права. В него включаются правовые нормы, регулирующие вопросы

обеспечения сохранения и повышения плодородия почв, предотвращения их истощения, загрязнения и разрушения, а также

охраны земель, используемых в качестве пространственно-территориального базиса.

Использование земель оказывает в ряде случаев неблагоприятное воздействие не только непосредственно на состояние

земель, но и на другие объекты природы: воды, леса, недра, животный и растительный мир, атмосферный воздух. Целями

правовой охраны земель являются не только обеспечение сохранения благоприятного состояния земель, но и сопредельных с

ними природных объектов, всей окружающей среды в целом.

Земля согласно ст. 4 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» отнесена к числу объектов охраны от

загрязнения, порчи, повреждения, истощения и разрушения. Охране подлежат земли всех категорий. Особой охране подлежат

земли государственных природных заповедников, природных заказников, национальных природных парков и памятников

природы (ч. 2 ст. 4 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»).

В ст. 100 ЗК сформулировано понятие охраны земель. Охрана земель представляет собой систему правовых,

организационных, экономических и других мероприятий, направленных на рациональное использование, предотвращение

необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на

восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, и на воспроизводство и повышение плодородия

почв.

Правовая охрана земель преследует следующие цели:

предотвратить деградацию и нарушение земель, другие неблагоприятные последствия хозяйственной деятельности путем

стимулирования природоохранных технологий производства, введения компенсационных выплат собственникам земли,

землевладельцам, землепользователям и арендаторам за ухудшение качества их земель, если это вызвано хозяйственной

деятельностью других лиц, использующих землю, независимо от состояния земель и экологической обстановки в целом;

обеспечить улучшение и восстановление земель, подвергшихся деградации или нарушению;

создать механизм учета и проверки экологического состояния земель, а также обеспечение собственников земли,

землевладельцев, землепользователей и арендаторов экологическими нормативами режимов оптимального использования

земельных участков.

Земельное законодательство и законодательство об охране окружающей природной среды предусматривают особые

правовые способы решения задач охраны земель.

Нормирование качества почв. Важное значение имеет установление нормативов предельно допустимых концентраций

химических веществ в почве. В интересах охраны здоровья человека, окружающей среды и для оценки состояния почв

устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных химических, бактериальных, паразитарно-

бактериальных и радиоактивных веществ в почве (ст. 102 ЗК).

Статья 25 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» предусматривает, что нормирование качества

окружающей природной среды производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на

окружающую природную среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда,

обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития

хозяйственной деятельности. Нормативы предельно допустимых вредных воздействий, а также методы их определения

утверждаются специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей

природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора и совершенствуются по мере развития науки и техники с учетом

международных стандартов.

Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других

биологических веществ, загрязняющих почвы, устанавливаются для оценки состояния окружающей природной среды в

интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира.

Предельно допустимые нормы применения минеральных удобрений, средств защиты растений, стимуляторов роста и

других агрохимикатов в сельском хозяйстве устанавливаются в дозах, обеспечивающих соблюдение нормативов предельно

допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания, охрану здоровья, сохранение генетического

фонда человека, растительного и животного мира. Такие нормативы утверждаются специально уполномоченными на то

государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора

по представлению органов государственной агрохимической службы РФ с учетом международных стандартов. Порядок

утверждения указанных нормативов урегулирован в постановлении Правительства РФ от 3 августа 1992 г. № 545 «Об

утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в

окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов»*.

* САПП РФ. 1992. № 6. Ст. 330.

Меры предупредительного характера при размещении объектов недвижимости. Чрезвычайно важно предотвратить

отрицательное воздействие на состояние земель и почв. Поэтому ЗК РСФСР (ст. 103) предусматривает, что при размещении,

проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструируемых объектов, строений и сооружений, а

также внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние земель, должны предусматриваться и выполняться

мероприятия по охране земель.

Оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективность предусмотренных защитных мероприятий

производятся по результатам государственной санитарно-гигиенической и экологической экспертизы, без положительного

заключения которых запрещается внедрение новой техники и технологий, осуществление программ по мелиорации земель,

строительство (реконструкция) предприятий и других объектов.

Специальные экологические требования при размещении предприятий, сооружений и иных объектов предусмотрены ст.

41 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». При размещении предприятий, сооружений и иных объектов

должно быть обеспечено выполнение требований по охране окружающей природной среды, рациональному использованию и

воспроизводству природных ресурсов, учету ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических,

нравственных последствий деятельности указанных объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния

населения.

Места строительства предприятий, сооружений и иных объектов определяются в соответствии со ст. 28 ЗК РСФСР и

Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»* при

наличии положительного заключения специально на то уполномоченных государственных органов РФ в области охраны

окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора и решения местных органов самоуправления.. В

необходимых случаях при размещении объектов, затрагивающих экологические интересы населения, решение принимается

по результатам обсуждения или референдума.

* СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.

Порядок проведения экологической экспертизы регулируется Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об

экологической экспертизе»*. Значение экологической экспертизы заключается в том, что, в частности, государственная

экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию

хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду.

Финансирование и выполнение работ по всем проектам и программам производятся только при наличии положительного

заключения государственной экологической экспертизы (ст. 36 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»).

* СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.

Меры экономического стимулирования. Одна из важных мер по охране земель — экономическое стимулирование

собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов. Экономическое стимулирование рационального

использования и охраны земель направлено на повышение заинтересованности лиц, использующих земли, в сохранении и

воспроизводстве плодородия почв, осуществлении мер по защите земель от негативных последствий хозяйственной

деятельности.

Экономическое стимулирование за рациональное использование и охрану земель включает: выделение бюджетных

средств для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли; освобождение от платы за

земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, в период, предусмотренный проектом

производства работ; частичную компенсацию из средств бюджета снижения дохода в результате временной консервации

земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли; поощрение граждан, ведущих крестьянское хозяйство,

сельскохозяйственных организаций, лесхозов и других предприятий, а также их руководителей и специалистов за улучшение

качества земель, повышение плодородия почв, продуктивности земель лесного фонда; установление повышенных цен на

экологически чистую продукцию (ст. 106 ЗК).

Указанные положения ЗК конкретизированы в Государственной комплексной программе повышения плодородия почв

России, утвержденной постановлением Правительства РФ от 17 ноября 1992 г. № 879*. Программа предусматривает, что

землевладельцы, землепользователи и собственники земли реализуют мероприятия по повышению плодородия почв,

предусмотренных в программах субъектов РФ, путем разработки и выполнения проектов внутрихозяйственного

землеустройства и других проектов.

* САПП РФ. 1992. № 23. Ст. 2016.

Эти проекты должны содержать мероприятия по рациональному использованию и охране земель, обеспечивающие:

защиту почв от водной и ветровой эрозии, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, переуплотнения

и других неблагоприятных процессов;

предотвращение зарастания сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем, загрязнения почв ядохимикатами,

другими вредными веществами, сточными водами;

обоснование, размещения и установление границ территорий с особыми режимами пользования землями

(природоохранными, оздоровительными, рекреационными, историко-культурными и др.).

Государство должно оказывать экономическую поддержку и стимулировать лиц, использующих землю и

осуществляющих меры по охране земель. Такая подержка связана с финансированием разработок проектов

внутрихозяйственного землеустройства. Территориальные органы Федеральной службы земельного кадастра России

определяют степень участия указанных лиц в реализации проектов землеустройства и ведут контроль за рациональным и

эффективным использованием земель. При подтверждении местным комитетом по земельным ресурсам и землеустройству

участия лица, использующего землю, в выполнении мероприятий по охране земель и повышению плодородия почв

государством полностью или частично компенсируются их затраты.

Содержание института правовой охраны земель не исчерпывается применением указанных правовых способов. В

законодательстве предусматриваются и иные правовые меры, направленные на сохранение, восстановление качественного

состояния земель и решение иных задач охраны земель как важнейшего элемента окружающей среды. Эти меры имеют

предупредительный, запретительный и восстановительный характер. Реализуются такие меры путем: 1) закрепления в

законодательстве правил экологически обоснованного поведения собственников земельных участков, землевладельцев,

землепользователей и арендаторов; 2) установления ограничений прав собственников земельных участков, землевладельцев,

землепользователей и арендаторов в интересах охраны земель; 3) осуществления функций управления в сфере организации

рационального использования и охраны земель; 4) регулирования деятельности по рекультивации, консервации и мелиорации

земель — особых методов охраны и восстановления качества земель.

§ 2. Правила экологически обоснованного поведения лиц, использующих земельные участки

Экологические требования по охране земель общего характера. Задачей норм законодательства о рациональном

использовании и охране земль является установление правил экологически обоснованной их эксплуатации. Характер

экологически обоснованного поведения лиц, использующих земельные участки, определяется сущностью процесса

землепользования. Правила экологически обоснованного поведения собственников земельных участков, землевладельцев,

землепользователей и арендаторов выражаются в их правах и обязанностях по рациональному использованию и охране

земель.

Содержание правил экологически обоснованного поведения лиц, использующих землю, зависит от основного целевого

назначения земельных участков, которые они используют. В законодательстве закрепляются права и обязанности этих лиц по

использованию и охране земель общего характера и дифференцированные в зависимости от категорий используемых земель.

Статьи 52 и 53 ЗК РСФСР закрепляют права и обязанности собственников земельных участков,

землевладельцев,.землепользователей и арендаторов, т.е. правила экологически обоснованного поведения, которые имеют

общий характер. Эти лица вправе: использовать в установленном порядке для нужд хозяйства имеющиеся на земельном

участке общераспространенные полезные ископаемые, торф, лесные угодья, водные объекты, пресные подземные воды; в

установленном ' порядке проводить оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы,

строить пруды и иные водоемы в соответствии с природоохранными требованиями использования земельных участков;

участвовать в решении вопросов мелиорации их земель.

Одновременно на них возлагаются следующие обязанности:

эффективно использовать землю в соответствии с целевым назначением, повышать ее плодородие, применять

природоохранные технологии производства, не допускать ухудшения экологической обстановки на территории в результате

своей хозяйственной деятельности;

осуществлять комплекс мероприятий по охране земель, установленный ЗК;

своевременно представлять в соответствующий орган местной администрации установленные законодательством сведения

о состоянии и использовании земель;

вести любое строительство, руководствуясь действующими строительными нормами и правилами по согласованию с

землеустроительными, архитектурно-градостроительными, пожарными, санитарными и природоохранными органами.

Кроме того, ст. 101 ЗК возлагает на собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов ряд

дополнительных обязанностей. Лица, использующие земельные участки, должны осуществлять: рациональную организацию

территории; восстановление и повышение плодородия почв, а также других полезных свойств земли;

защиту земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения,

уплотнения, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, от других процессов

разрушения. Они должны обеспечивать защиту от заражения сельскохозяйственных угодий и других земель карантинными

вредителями и болезнями растений, зарастания сорняками, кустарником и мелколесьем, других процессов ухудшения куль-

туртехнического состояния земель.

В необходимых случаях должны проводиться рекультивация нарушенных земель, восстановление их плодородия и других

полезных свойств земли и своевременное вовлечение в хозяйственных оборот; снятие, использование и сохранение

плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Экологические требования по охране земель сельскохозяйственного назначения. Учитывая особую экономическую

ценность земель сельскохозяйственного назначения, в законодательстве закреплены правила экологически обоснованного

использования и охраны данной категории земель. Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земель

сельскохозяйственного назначения обязаны выполнять экологические требования по охране этих земель как общего, так и

специального характера.

Так, Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих

объединениях граждан»* (п. 2 ст. 19) обязывает членов этих объединений использовать земельный участок в соответствии с его

целевым назначением и разрешенным использованием, не наносить ущерб земле как природному и хозяйственному объекту;

соблюдать градостроительные, строительные, экологические, санитарно-гигиенические, противопожарные и иные требования

(нормы, правила и нормативы). Статья 11 Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» возлагает на граждан,

ведущих крестьянское хозяйство, обязанность эффективно использовать землю в соответствии с целевым назначением,

повышать ее плодородие, выполнять комплекс мероприятий по охране земель, не допускать ухудшения экологической

обстановки на территории в результате своей хозяйственной деятельности.

* СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.

Правила экологически обоснованного поведения в отношении земель сельскохозяйственного назначения

конкретизированы и развиты в иных законодательных актах. Статья 7 Федерального закона «О государственном

регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» предусматривает, что собственники,

владельцы, пользователи, в том числе арендаторы, земельных участков имеют право: проводить агротехнические,

агрохимические, мелиоративные, фитосанитарные и противоэрозионные мероприятия по воспроизводству плодородия земель

сельскохозяйственного назначения; получать в установленном порядке информацию о состоянии плодородия почв на своих

земельных участках и динамике изменения его состояния.

Статья 8 Закона определяет круг обязанностей этих лиц по обеспечению плодородия данной категории земель:

производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель

сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой

деятельности на окружающую природную среду; соблюдение стандартов, норм, нормативов, правил и регламентов

проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий.

Учитывая опасность для здоровья людей и состояния окружающей среды применение пестицидов и агрохимикатов,

Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»*

предусматривает обязанность представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти

сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов. В соответствии со ст. 22 Закона порядок применения пестицидов и

агрохимикатов определяется федеральными органами исполнительной власти в области безопасного обращения с

пестицидами и агрохимикатами с учетом фитосанитарной, санитарной и экологической обстановки, потребностей растений в

агрохимикатах, состояния плодородия земель (почв), а также с учетом рационов животных.

* СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510.

Безопасность применения пестицидов и агрохимикатов обеспечивается соблюдением установленных регламентов и

правил применения пестицидов и агрохимикатов, исключающих их негативное воздействие на здоровье людей и

окружающую природную среду. Пестициды и агрохимикаты применяются только при использовании специальной техники и

оборудования. Пестициды ограниченного использования должны применяться на основании разрешений специально

уполномоченного федерального органа исполнительной власти только гражданами, имеющими специальную

профессиональную подготовку.

Лица, использующие сельскохозяйственные земли, обязаны также содействовать проведению почвенного,

агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований этих земель, информировать

соответствующие органы исполнительной власти о фактах их деградации и загрязнения почв на земельных участках,

находящихся в их владении или пользовании.

Специальные экологические требования в сельском хозяйстве предусмотрены в ст. 46 Закона РСФСР «Об охране

окружающей природной среды». Так, организации и граждане, ведущие сельское хозяйство, обязаны выполнять комплекс мер

по охране почв, водоемов, лесов и иной растительности, животного мира от вредного воздействия стихийных сил природы,

побочных последствий применения сложной сельскохозяйственной техники, химических веществ, мелиоративных работ и

других факторов, ухудшающих состояние окружающей природной среды, причиняющих вред здоровью человека.

Животноводческие фермы и комплексы, предприятия, перерабатывающие сельскохозяйственную продукцию, должны

иметь необходимые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, поверхностных и

подземных вод, поверхностей водосборов водоемов и атмосферного воздуха.

В связи с тем что мелиорация земель может иметь не только положительные, но и отрицательные экологические

последствия, ст. 47 указанного Закона обязывает организации и граждан при планировании, проектировании, выполнении

мелиоративных работ и эксплуатации мелиоративных систем принимать все необходимые меры по соблюдению водного

баланса, рациональному использованию земель, экономному использованию вод, охране земель, лесов и иной растительности

от истощения, затопления, подтопления и предупреждения других вредных последствий для окружающей природной среды.

Данная норма является примером того, как в законодательстве устанавливаются экологические требования по

предотвращению причинения вреда не только землям в процессе их использования, но и другим объектам природы.

Экологические требования по охране земель лесного фонда. Земли лесного фонда, как и земли сельскохозяйственного

назначения, используются в качестве средства производства. Основным целевым назначением этих земель является

обслуживание нужд лесного хозяйства — выращивание лесов. Данное обстоятельство обусловливает специфику

предусмотренных законодательством мер по охране земель лесного фонда. Главная особенность обязанностей, возлагаемых на

лесопользователей, являющихся одновременно пользователями землями лесного фонда, заключается в том, что эти

обязанности неразрывно связаны с обеспечением охраны как земель лесного фонда, так и произрастающих на них лесов.

Согласно ст. 83 ЛК РФ при лесопользовании лесопользователи обязаны, в частности:

не допускать нанесения вреда здоровью граждан, окружающей природной среде;

вести работы способами, предотвращающими возникновение эрозии почв, исключающими или ограничивающими

негативное воздействие пользования лесным фондом на состояние и воспроизводство лесов, водных и других природных

объектов;

не оставлять недорубов (лесосек с незаконченными рубками) и заготовленной древесины в местах рубок по истечении

сроков ее заготовки и вывозки;

проводить очистку лесосек от порубочных остатков одновременно с заготовкой древесины;

выполнять лесовосстановительные мероприятия в сроки и на условиях, которые указаны в договоре аренды участка

лесного фонда, договоре концессии участка лесного фонда, лесорубочном билете, ордере, лесном билете;

приводить земли на участках лесного фонда, предоставленных в пользование, в состояние, указанное в договоре аренды

участка лесного фонда, договоре безвозмездного пользования участком лесного фонда, договоре концессии участка лесного

фонда, лесорубочном билете, ордере, лесном билете, за свой счет. Специальные требования по охране земель лесного фонда

содержатся также в нормативных актах, которые регулируют порядок осуществления конкретных видов права

лесопользования.

Экологические требования по охране земель, используемых в качестве пространственного операционного базиса.

Особые требования предусмотрены законодательством по охране земель населенных пунктов. Земли этой категории в отличие

от земель сельскохозяйственного назначения используются не как средство производства, а в качестве пространственного

территориального базиса.

Так, ст. 10 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что разработка градостроительной документации,

строительство и реконструкция городских и сельских поселений, зданий, строений и сооружений должны осуществляться с

соблюдением требований охраны окружающей природной среды, экологической безопасности и санитарных правил. Должны

учитываться состояние территорий городских и сельских поселений и ограничения в области экологической безопасности,

установленные территориальными комплексными схемами охраны природы и природопользования, а также последствия

вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и здоровье человека. При

разработке градостроительной документации предусматриваются мероприятия по охране окружающей природной среды. В

состав документации включаются разделы об охране недр, окружающей природной среды, о рациональном использовании

природных ресурсов и землеустройстве.

Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земельных, участков и иных объектов недвижимости при

градостроительной деятельности обязаны соблюдать требования охраны-окружающей природной среды и экологической

безопасности, предусмотренные градостроительной документацией, а также санитарные правила.

Территории, загрязненные химическими и биологическими веществами, вредными микроорганизмами свыше предельно

допустимых концентраций, радиоактивными веществами в количествах свыше предельно допустимых уровней, в случаях,

если проживание населения и осуществление хозяйственной и иной деятельности на таких территориях создают угрозу

здоровью человека, подлежат консервации и специальной обработке. В зависимости от степени загрязнения и способа

оздоровления указанных территорий может быть введен особый режим их использования или установлено иное

функциональное назначение.

Обязанности граждан и юридических лиц по охране земель при осуществлении ими градостроительной деятельности

сформулированы в ст. 20 Градостроительного кодекса. Они обязаны: охранять среду жизнедеятельности; не совершать

действия, оказывающие вредное воздействие на окружающую природную среду, памятники истории и культуры и памятники

природы, городские, сельские и природные ландшафты; проводить работы по благоустройству земельных участков в

соответствии с градостроительной и проектной документацией, градостроительными нормативами и правилами,

экологическими, санитарными, противопожарными и иными специальными нормативами и т.д.

Санитарно-эпидемиологические требования, предъявляемые к почвам, содержанию территорий городских и сельских

поселений, промышленных площадок, установлены в Федеральном законе от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-

эпидемиологическом благополучии населения»* (ст. 21). Предусмотрено, что в почвах городских и сельских поселений и

сельскохозяйственных угодий содержание потенциально опасных для человека химических и биологических веществ,

биологических и микробиологических организмов, а также уровень радиационного фона не должны превышать предельно

допустимые концентрации (уровни), установленные санитарными правилами.

* СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.

Содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным

правилам. Порядок и условия содержания территорий городских и сельских поселений устанавливаются органами местного

самоуправления при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии указанных порядка и условий

санитарным правилам.

Требования, предъявляемые к обеспечению охраны земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания,

телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения, содержатся в

законодательных и нормативных правовых актах, определяющих правовой режим земель этой категории. Особенности

содержания обязанностей, которые должны выполнять лица, использующие эти земли, заключаются в том, что их охрана

призвана обеспечить в конечном счете безопасность населения и сохранность соответствующих объектов, расположенных на

этих землях.

Примером может служить Федеральный закон от 25 августа 1995 г. № 153-ФЗ «О федеральном железнодорожном

транспорте», ст. 5 которого предусматривает, что земли железнодорожного транспорта должны соответствовать

градостроительным и экологическим требованиям, устанавливаемым федеральными органами исполнительной власти,

органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, санитарным и иным нормам.

В соответствии с приказом МПС РФ от 15 мая 1999 г. № 26Ц «Об утверждении Положения о порядке использования

земель федерального железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог» (п. 7) для обеспечения

безопасности движения и эксплуатации транспортных и иных технических средств, безопасности населения, нормальной

эксплуатации инженерных сооружений и других объектов федерального железнодорожного транспорта железные дороги

обязаны: соблюдать порядок использования полосы отвода; содержать земельные участки в пределах полосы отвода

способами, которые не должны наносить ущерб земле как природному объекту; не допускать загрязнения окружающей

природной среды производственными стоками и другими отходами производственной деятельности железных дорог,

захламления и заболачивания земель; принимать меры по защите земли от эрозии и дефляции, осуществлять

агролесомелиоративные, противопожарные и иные необходимые мероприятия по охране земель от неблагоприятных

природных явлений и т.д.

Для предотвращения вредного воздействия на состояние земель предусматриваются специальные меры. Так, в

соответствии со ст. 117 ВК РФ федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и

водопользователи обязаны принимать меры для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод

(наводнения, затопления и подтопления); разрушения берегов, плотин, дамб и других сооружений; заболачивания и засоления

земель; эрозии почв, образования оврагов, оползней, селевых потоков и других явлении.

В этих целях принимаются и осуществляются специальные меры. Такие меры, например, были предусмотрены в

постановлениях Правительства РФ от 21 марта 1996 г. № 306 «О мерах по защите от подтопления территорий Российской

Федерации»*, от 23 марта 1996 г. № 328 «О первоочередных мероприятиях на 1996—1997 годы по защите населения и

предотвращению затопления хозяйственных и других объектов, расположенных на побережье Каспийского моря»**, от 5

января 1995 г. № 13 «О дополнительных мерах по защите населения и решению других проблем, связанных с подъемом

уровня Каспийского моря»*** и др.

* СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1362.

** СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1469.

*** СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 202.

Таким образом, в законодательстве закрепляется комплекс взаимосвязанных между собой прав и обязанностей лиц,

использующих земельные участки, реализация и выполнение которых должны обеспечить охрану как непосредственно

используемых земель, так и сопредельных природных объектов, всей окружающей среды.

§ 3. Ограничения прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей

и арендаторов в интересах охраны земель

Понятие ограничения прав по использованию земельного участка. Интересы общества в обеспечении охраны земель

определяют необходимость установления различного рода ограничений хозяйственной деятельности и использования земель.

В соответствии с ч. 5 ст. 54 ЗК права собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов могут быть

ограничены в интересах других природопользователей, а также в случаях, предусмотренных земельным законодательством.

Ограничение прав лиц, использующих земельные участки, представляет собой установление в административном порядке

запретов на выполнение отдельных видов хозяйственной деятельности и использования земли либо требований о воздержании

от совершения определенных действий. Виды и характер ограничений основаны на предписаниях, содержащихся в

соответствующих правовых актах.

Ограничениями следует считать запреты на осуществление определенных видов деятельности и требования о

воздержании от совершения определенных действий, связанных с использованием земли, которые предусмотрены

законодательством, в зависимости от местоположения земельных участков и которые не применяются в отношении

других земельных участков имеющих аналогичное целевое назначение.

Например, часть участка земель крестьянского хозяйства включена в состав охранной зоны государственного заповедника,

а другая часть не вошла в состав такой зоны. В этом случае в отношении использования части участка, включенной в состав

охранной зоны, устанавливаются определенные ограничения. Факт нахождения части земельного участка в составе охранной

зоны является условием обязательного установления в отношении этой части участка ограничений по его использованию. Что

касается иной части земель крестьянского хозяйства, то в отношении ее законодательство таких ограничений не

предусматривает.

Установление ограничений прав лиц на земельные участки представляет собой форму закрепления в законодательстве

пределов осуществления субъективных прав лиц на земельные участки. Цели ограничения прав лиц на землю заключаются в

обеспечении рационального и эффективного использования земель и охраны всей окружающей среды. Характер ограничений

должен быть таким, чтобы в результате реализации субъективного права в пределах установленных ограничений не был

нанесен ущерб землям, для охраны которых установлены ограничения, и иным объектам природы. В то же время степень

ограничения должна позволять пользоваться земельным участком в соответствии с его основным целевым назначением.

Значение определения в законодательстве пределов реализации субъективных прав лиц на землю заключается в том, что они

являются стимулирующим фактором формирования экологически обоснованного поведения.

Необходимо различать также такие понятия, как «сервитут» и «ограничение прав». Содержание этих понятий различно.

Сервитут — право ограниченного пользования чужим участком земли, основанное на соглашении сторон или решении суда.

Ограничение прав имеет административный характер, оно прямо предусмотрено в законодательных или иных правовых

нормативных актах. Ограничение прав по использованию земельного участка — неотъемлемый элемент правового режима

того или иного земельного участка.

В отличие от ограничения сервитут является вещным правом. За использование участка, обремененного сервитутом, может

взиматься плата. При установлении ограничений законодательство не предусматривает взимания платы в пользу лица, в

интересах которого установлено такое ограничение. В отдельных случаях допускается возмещение лицу, использующему

земельный участок, убытков, причиненных установлением ограничений. Поэтому применительно к сервитуту используется

термин «обременение» земельного участка, который неприменим к случаям ограничений прав на земельные Участки.

Ограничения прав использования земельного участка в интересах охраны земель. ЗК РСФСР (ст. 89—91) выделяет

земли, основное целевое назначение которых связано с охраной окружающей среды: земли природоохранного, природно-

заповедного и земли оздоровительного назначения (подробнее см. гл. 14). Вокруг этих земель могут устанавливаться охранные

зоны, округа санитарной охраны и др. Режим хозяйственной деятельности в этих зонах ограничивает права по использованию

участков земель, прилегающих к таким землям, в интересах обеспечения сохранности земель, которые объявлены особо

охраняемыми природными территориями, их природных комплексов. Права лиц, использующих земельные участки,

ограничиваются также и в тех случаях, когда участки находятся непосредственно в составе особо охраняемой природной

территории.

К землям природоохранного назначения относятся земли заказников (за исключением охотничьих), запретных и

нерестоохранных полос, земли, занятые лесами, выполняющими защитные функции, другие земли в системе охраняемых

природных территорий, земли памятников природы.

Например, объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия

у пользователей, владельцев и собственников земельных участков. На территориях, объявленных заказниками, постоянно или

временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания заказников или

причиняет вред природным комплексам и их компонентам. Поэтому лица, имеющие права на земельные участки, которые

расположены в границах государственных природных заказников, обязаны соблюдать установленный в них режим особой

охраны, их права ограничиваются.

В целях охраны водных объектов и земель водного фонда устанавливаются водоохранные зоны рек и водоемов, границы

которых закрепляются на местности специальными информационными знаками (ст. 111 ВК). Земельные участки в пределах

водоохранных зон у собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов не изымаются, однако

пользование этими участками осуществляется с соблюдением установленного на них режима. Правовой режим таких земель

определен в Положении о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденном

постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1404*.

* СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5567.

К землям природно-заповедного фонда относятся земли заповедников, памятников природы, природных (национальных) и

дендрологических парков, ботанических садов. Согласно п. 3 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо

100