Крассов О.И. Земельное право
Подождите немного. Документ загружается.
землеустройству. Земельные участки приводятся в пригодное состояние в ходе работ, а при невозможности этого — в срок,
предусмотренный в договоре.
Предприятия, учреждения и организации, проводящие изыскательские работы, которые по технологии их выполнения
требуют занятия земельного участка или его части под временные постройки, размещения оборудования, техники, складов
сырья и прочих сооружений, ограничивающих полностью или частично использование этих земель собственниками земли,
землевладельцами, землепользователями, арендаторами, выплачивают соответственно земельный налог или арендную плату и
полностью возмещают собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам все нанесенные им убытки,
включая упущенную выгоду. Размер земельного налога или арендной платы устанавливается исходя из взимаемых платежей
за землю с собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов пропорционально сроку и занимаемой
части земельного участка.
Статья 88 ЗК регулирует порядок использования земель для временного (эпизодического) использования для проведения
учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны. Так, при необходимости временного (эпизодического)
использования земель (территорий) для проведения учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны, земельные
участки у собственников землевладельцев, землепользователей и арендаторов не изымаются. Используются эти земли
применительно к случаям использования земель для изыскательских работ.
Права и обязанности временных пользователей земельных участков установлены в ст. 52 и 53 ЗК.
§ 6. Договор аренды земельного участка
Общие нормы гражданского законодательства об аренде. Сущность договора аренды заключается в том, что
собственник индивидуально-определенной непотребляемой вещи передает ее за плату во временное пользование другому
лицу. По истечении срока аренды эта вещь должна быть возвращена ее собственнику.
Порядок заключения договоров аренды земельных участков регулируется гражданским законодательством (нормами гл. 34
ГК), которое предусматривает общие требования к совершению таких сделок. Особенности совершения договоров аренды
земельных участков урегулированы в земельном законодательстве.
Определение договора аренды содержится в ст. 606 ГК. По договору аренды (имущественного найма) арендодатель
(наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество — земельный участок за плату во временное
владение и пользование или во временное пользование. Плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате
использования арендованного земельного участка в соответствии с договором, являются его собственностью.
ГК предусматривает, что предметом договора аренды могут быть земельные участки и другие обособленные природные
комплексы. Главным признаком, которому должны отвечать такого рода предметы договора аренды, является то, что они не
должны терять своих натуральных свойств в процессе их использования, т.е. быть непотребляемыми вещами (ст. 607 ГК).
Земельный участок отвечает этому требованию. При правильной эксплуатации земля является непотребляемым природным
ресурсом. Пункт 2 ст. 607 ГК устанавливает, что законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных
участков и других обособленных природных объектов.
Законодательством предусмотрены существенные условия договора аренды. Так, в договоре должны быть указаны
данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору в качестве объекта аренды. При
отсутствии этих данных в договоре условие об объекте, подлежащем передаче в аренду — земельном участке, считается
несогласованным сторонами, а соответствующий договор — незаключенным. Поэтому в договоре аренды земельного участка
должен быть четко индивидуализирован его предмет: указаны местоположение и площадь участка. К договору должен быть
приложен план земельного участка.
Право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут быть также лица,
управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду (ст. 608 ГК). Аналогичное требование
предусмотрено и в земельном законодательстве. Согласно п. 2 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О
регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» граждане и юридические лица —
собственники земельных участков имеют право сдавать в аренду принадлежащие им земельные участки.
Согласно п. 1 ст. 267 ГК, которая пока еще не действует, владелец земельного участка может передавать его другим лицам в
аренду или безвозмездное срочное пользование. По действующему законодательству ни пользователи, ни владельцы
земельных участков не вправе сдавать их в аренду, поскольку они не являются их собственниками. Исключение — право
владельца земельного участка, используемого для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, сдавать его в аренду (пп. «е»
п. 1 ст. 10 Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»).
Согласно ст. 609 ГК договор аренды земельного участка на срок более года, а если хотя бы одной из сторон договора
является юридическое лицо, независимо от срока, должен быть заключен в письменной форме. Договор аренды земельного
участка подлежит государственной регистрации в соответствии со ст. 131, 164 ГК и Федеральным законом от 21 июля 1997 г.
№ 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»*.
71
* СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
Специальные требования к форме договора аренды земельного участка предъявляются в том случае, если такой договор
предусматривает переход в последующем права собственности на земельный участок к арендатору. В этом случае договор
аренды заключается в форме, предусмотренной для договора купли-продажи земельного участка.
Договор аренды земельного участка заключается на срок, который определен сторонами в договоре. Если срок аренды в
договоре не определен, то договор аренды считается заключенным на неопределенный срок. В этом случае каждая из сторон
вправе в любое время отказаться от договора, предупредив об этом другую сторону за три месяца. Законом или договором
может быть установлен иной срок для предупреждения о прекращении договора аренды земельного участка, заключенного на
неопределенный срок.
Законом могут устанавливаться максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, а также для
аренды отдельных видов имущества. В этих случаях, если срок аренды в договоре не определен и ни одна из сторон не
отказалась от договора до истечения предельного срока, установленного законом, договор по истечении предельного срока
прекращается. Договор аренды, заключенный на срок, превышающий установленный законом предельный срок, считается
заключенным на срок, равный предельному. Федеральное земельное законодательство таких сроков применительно к землям,
находящимся в частной собственности, не предусматривает.
Содержание прав и обязанностей арендодателя и арендатора заключается в следующем. Арендодатель обязан предоставить
арендатору земельный участок в состоянии, соответствующем условиям договора аренды. Если это необходимо, то участок
сдается в аренду вместе со всеми его принадлежностями, необходимыми для его эксплуатации, например оборудованием для
полива. Если такие принадлежности не были переданы арендатору и без них он не может пользоваться земельным участком в
соответствии с его назначением либо в значительной степени лишается того,, на что был вправе рассчитывать при заключении
договора, то арендатор может потребовать предоставления их ему или расторжения договора и возмещения убытков.
В случае если арендодатель не передал арендатору земельный участок в указанный в договоре аренды срок либо когда в
договоре такой срок не указан — в разумный срок, арендатор вправе истребовать от него земельный участок и потребовать
возмещения убытков или расторжения договора и возмещения причиненных убытков.
Арендодатель отвечает за недостатки сданного в аренду земельного участка, которые полностью или частично
препятствуют его использованию, даже если во время заключения договора аренды он не знал об этих недостатках (ст. 612 ГК).
Например, земельный участок подвержен подтоплению или заболачиванию, либо качество почв не позволяет использовать
его в соответствии с его целевым назначением.
При обнаружении таких недостатков арендатор вправе по своему выбору: потребовать от арендодателя либо
безвозмездного устранения недостатков земельного участка, либо соразмерного уменьшения арендной платы, либо
возмещения своих расходов на устранение недостатков земельного участка (на проведение работ по мелиорации земельного
участка и т.п.); непосредственно удержать сумму понесенных им расходов на устранение данных недостатков из арендной
платы, предварительно уведомив об этом арендодателя; потребовать досрочного расторжения договора.
Арендодатель, извещенный о требованиях арендатора или о его намерении устранить недостатки земельного участка за
счет арендодателя, может заменить предоставленный арендатору земельный участок на другой, если это возможно, либо
безвозмездно устранить недостатки. Если удовлетворение требований арендатора или удержание им расходов на устранение
недостатков из арендной платы не покрывает причиненных арендатору убытков, он вправе потребовать возмещения
непокрытой части убытков. Арендодатель не отвечает за недостатки сданного в аренду земельного участка, которые были им
оговорены при заключении договора аренды или были заранее известны арендатору либо должны были быть обнаружены
арендатором во время его осмотра при заключении договора или передаче участка в аренду.
Статья 613 ГК специально определяет права третьих лиц на сдаваемый в аренду земельный участок. Так, передача
земельного участка в аренду не является основанием для прекращения или изменения прав третьих лиц на земельный участок.
При заключении договора аренды арендодатель обязан предупредить арендатора о всех правах третьих лиц на сдаваемый в
аренду земельный участок (сервитуте, праве залога и т.п.). Неисполнение арендодателем этой обязанности дает арендатору
право требовать уменьшения арендной платы либо расторжения договора и возмещения убытков.
Статья 47 ЗК предусматривает, что использование арендованных земельных участков является платным. Требования,
касающиеся размера, условий и сроков внесения арендной платы за землю, согласно ст. 21 Закона РФ «О плате за землю»
устанавливаются договором. В Законе установлены различные принципы регулирования арендной платы за частные,
государственные и муниципальные земли. При аренде земель, находящихся в государственной или муниципальной
собственности, соответствующие органы исполнительной власти устанавливают базовые размеры арендной платы по видам
использования земель и категориям арендаторов. Арендная плата может устанавливаться как в денежной, так и в натуральной
форме.
Общие условия внесения арендной платы установлены в гражданском законодательстве. Так, арендатор обязан
своевременно вносить плату за пользование земельным участком (ст. 614 ГК). Порядок, условия и сроки внесения арендной
72
платы определяются договором аренды. Обычно арендная плата за арендуемый земельный участок устанавливается в виде
определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически или единовременно. Допускаются также и иные формы
внесения арендной платы. Например, в виде установленной доли полученных в результате использования арендованного
имущества продукции, плодов или доходов; предоставления арендатором определенных услуг; передачи арендатором
арендодателю обусловленной договором вещи в собственность или в аренду; возложения на арендатора обусловленных
договором затрат на улучшение арендованного земельного участка. Стороны могут предусматривать в договоре аренды
сочетание указанных форм арендной платы или иные формы оплаты аренды.
Общие права и обязанности арендаторов предусмотрены в ст. 615 ГК. Так, арендатор обязан пользоваться арендованным
земельным участком в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, — в
соответствии с основным целевым назначением земельного участка.
Арендатор вправе с согласия арендодателя сдавать арендуемый земельный участок в субаренду и передавать свои права и
обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять арендованное имущество в безвозмездное
пользование, отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ
и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если иное не установлено ГК, другим законом или иными
правовыми актами. В указанных случаях, за исключением перенайма, ответственным по договору перед арендодателем
остается арендатор. Договор субаренды земельного участка не может быть заключен на срок, превышающий срок договора
аренды.
Если арендатор пользуется земельным участком не в соответствии с условиями договора аренды или целевым назначением
участка земли, то арендодатель имеет право потребовать расторжения договора и возмещения убытков.
Обязанности сторон по содержанию арендованного имущества — земельного участка, предусмотренные ст. 616 ГК, прямо
не применимы к случаям аренды земли. Специфика этих обязанностей отражена в ст. 53 ЗК применительно к обязанностям
арендаторов по использованию земельных участков.
Очень важными с точки зрения обеспечения устойчивости права аренды земельного участка являются нормы общего
характера ст. 617 ГК о сохранении в силе договора аренды при изменении сторон. Указанная статья ГК предусматривает, что
переход права собственности {пожизненного наследуемого владения) на сданное в аренду имущество к другому лицу не
служит основанием для изменения или расторжения договора аренды. Это общее положение гражданского законодательства
применяется и к случаям аренды земельных участков.
В случае смерти гражданина, арендующего земельный участок, его права и обязанности по договору аренды переходят к
наследнику, если законом или договором не предусмотрено иное. Арендодатель не вправе отказать такому наследнику во
вступлении в договор на оставшийся срок его действия, за исключением случая, когда заключение договора было обусловлено
личными качествами арендатора.
Договор аренды земельного участка может быть досрочно расторгнут судом по требованию арендатора, когда арендатор
пользуется земельным участком с существенным нарушением условий договора или целевым назначением земельного
участка либо с неоднократными нарушениями; существенно ухудшает земельный участок; более двух раз подряд по
истечении установленного договором срока платежа не вносит арендную плату (ст. 619 ГК)
По требованию арендатора договор аренды земельного участка может быть досрочно расторгнут судом в случаях, когда
арендодатель не предоставляет земельный участок в пользование арендатору либо препятствует пользованию участком в
соответствии с условиями договора или целевым назначением земельного участка; переданный арендатору земельный участок
имеет препятствующие пользованию им недостатки, которые не были оговорены арендодателем при заключении договора, не
были заранее известны арендатору и не должны были быть обнаружены арендатором во время осмотра участка при
заключении договора; земельный участок в силу обстоятельств, за которые арендатор не отвечает, окажется в состоянии, не
пригодном для использования. Договором аренды могут быть установлены и другие основания досрочного расторжения
договора по требованию как арендодателя, так и арендатора.
По общему правилу, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор земельного участка,
надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях
преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок (ст. 621 ГК). Если арендатор
продолжает пользоваться земельным участком после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны
арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок.
При прекращении срока действия договора аренды арендатор обязан вернуть арендодателю земельный участок в том
состоянии, в котором он его получил. Если арендатор не возвратил арендованный земельный участок либо возвратил его
несвоевременно, арендодатель вправе потребовать внесения арендной платы за все время просрочки. В случае когда указанная
плата не покрывает причиненных арендодателю убытков, он может потребовать их возмещения.
Произведенные арендатором отделимые улучшения арендованного земельного участка являются его собственностью.
Когда арендатор произвел за счет собственных средств и с согласия арендодателя улучшения арендованного земельного
73
участка, не отделимые без вреда для имущества, он имеет право после прекращения договора на возмещение стоимости этих
улучшений.
Стоимость неотделимых улучшений арендованного земельного участка, произведенных арендатором без согласия
арендодателя, возмещению не подлежит, если иное не предусмотрено законом. Если арендатор произвел улучшения
земельного участка, которые связаны с исполнением им обязанностей, предусмотренных ст. 53 ЗК, независимо от того,
получил он на то согласие арендодателя или нет, то стоимость таких улучшений подлежит возмещению.
В договоре аренды может быть предусмотрено, что арендованный земельный участок переходит в собственность
арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной
договором выкупной цены. Если условие о выкупе арендованного земельного участка не предусмотрено в договоре, оно
может быть установлено дополнительным соглашением сторон, которые вправе договориться о зачете ранее выплаченной
арендной платы в выкупную цену (ст. 624 ГК). Согласно п. 3 ст. 624 ГК законом могут быть установлены случаи запрещения
выкупа арендованного имущества.
Особенности договора аренды земельных участков, предусмотренные земельным законодательством. Права и
обязанности арендаторов земельных участков закреплены в ст. 52 и 53 ЗК. Содержание их прав и обязанностей аналогично
содержанию прав землевладельцев и землепользователей. Статья 53 ЗК дополнительно предусматривает обязанность
арендатора при аренде земли у органов местного самоуправления возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и
иные строения и сооружения в соответствии с целевым назначением земли, указанным в договоре, а при аренде земли у
собственника — с согласия собственника.
Особенности содержания прав арендаторов земель сельскохозяйственного назначения, используемых для ведения
крестьянского (фермерского) хозяйства, предусмотрены в Законе РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». Так,
согласно ст. 10 Закона гражданину, имеющему земельный участок для ведения крестьянского хозяйства в аренде,
предоставляется, в частности, право при долгосрочной аренде передавать во временное пользование земельный участок или
его часть.
В земельном законодательстве урегулированы особенности аренды земель сельскохозяйственного назначения. Так,
постановление Правительства РФ от 19 марта 1992 г. № 177 «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на
землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей
сельскохозяйственного назначения» специально регулирует вопросы аренды земель данной категории.
Свои особенности имеет регулирование вопросов аренды земельной доли согласно постановлению Правительства РФ от 1
февраля 1995 г. № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев»*.
* СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 534.
Собственник земельной доли вправе сдать ее в краткосрочную аренду для целей сельскохозяйственного производства
другим собственникам земельных долей, получившим их в натуре для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, а
также сельскохозяйственным коммерческим организациям, образованным этими собственниками. Для этого арендодатель и
арендатор заключают договор аренды земельной доли, который подлежит регистрации в установленном порядке. Договор
аренды земельной доли по желанию сторон может быть заверен нотариально. В качестве арендодателя может выступать как
отдельный собственник земельной доли, так и группа собственников земельных долей. В последнем случае заключается
многосторонний договор аренды земельных долей.
Роскомземом 16 мая 1996 г. утверждены примерные формы договора аренды земельной доли и договора аренды
земельных долей при множественности лиц на стороне арендодателей.
Срок аренды земельной доли и условий оплаты определяются договором. В счет арендной платы арендодатель
(арендодатели) может получить деньги, продукцию или услуги. Продукция и услуги, выдаваемые сельскохозяйственными
коммерческими организациями арендодателям в счет арендной платы, могут относиться к затратам этих организаций.
Арендатор имеет право с согласия арендодателя (арендодателей) выделять в натуре земельный участок, соответствующий
арендованной земельной доле (долям). В случае заключения многостороннего договора аренды земельные участки в натуре
каждому арендодателю могут не выделяться. Следует заметить, что арендатор может использовать арендуемый земельный
участок только для сельскохозяйственного производства и не вправе его продавать, закладывать или отчуждать каким-либо
другим образом, если иное не предусмотрено законом или договором аренды.
Процедура заключения договоров аренды земельной доли урегулирована Указаниями о порядке оформления договоров
передачи земельной доли в аренду, утвержденными Роскомземом 16 мая 1996 г.
К числу особенностей процедуры заключения договора аренды земельных участков следует отнести то обстоятельство, что
этот договор в некоторых случаях может быть заключен по результатам конкурса или аукциона. Так, Указом Президента РФ
26 ноября 1997 г. № 1263 «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков,
расположенных на территории городских и сельских поселений, или права их аренды»* (п. 2) установлено, что расположенные
на территориях городских и сельских поселений земельные участки, предназначенные в соответствии с градостроительной и
74
землеустроительной документацией под застройку, либо право аренды этих земельных участков подлежат продаже гражданам
и юридическим лицам на торгах (аукционах, конкурсах), если иное не предусмотрено законодательством Российской
Федерации. Порядок организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам
земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды утвержден
постановлением Правительства РФ от 5 января 1998 г. № 2**.
* СЗ РФ. 1997. № 48. Ст. 5546.
** СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 263.
Титул пользования землей на условиях аренды играет важную роль как гарантия устойчивости права на землю
иностранных инвесторов. Этот титул предусмотрен в ст. 15 Федерального закона от 9 июля 1999 г. «Об иностранных
инвестициях в Российской Федерации»*.
* СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3493.
Глава 7. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
§ 1. Понятие и содержание управления в сфере использования и охраны земель
Понятие управления в сфере использования и охраны земель. Управление в сфере использования и охраны земель
представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов
местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение
почвенного плодородия и их охрану. Правовой основой управления в рассматриваемой сфере является право
территориального верховенства государства. Характер деятельности исполнительных органов государственной власти по
организации рационального использования и охраны земель обусловлен принципом разделения властей, закрепленным в ст.
10 Конституции РФ. Суть этого принципа заключается в разграничении сфер деятельности и полномочий государственных
органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власти.
Содержание управления в сфере использования и охраны земель. Содержание управления в сфере использования и
охраны земель состоит в выполнении соответствующими органами управленческих функций. Функции управления —
особые виды деятельности по специальным направлениям и характеру, необходимые для организации эффективного
использования и охраны земель.
Характер функций управления определяется социальными, экономическими, экологическими и научно-техническими
требованиями, предъявляемыми к организации рационального использования и охраны земель.
К числу функций управления относятся:
1) государственный земельный кадастр;
2) территориальное планирование использования и охраны земель;
3) предоставление и изъятие земель;
4) землеустройство;
5) мониторинг земель;
6) государственный контроль за использованием и охраной земель.
В качестве функции управления до последнего времени считалась деятельность по разрешению земельных споров, которые
рассматривались главным образом в административном порядке. Порядок разрешения земельных споров изменялся. До
начала 30-х гг. существовал судебный порядок разрешения земельных споров. После коллективизации сельского хозяйства и
установления «социалистических форм землепользования» земельные споры приобрели иной характер. В содержании таких
споров, как считалось в то время, перестал превалировать имущественный элемент. В связи с ликвидацией кулачества как
класса были упразднены земельные суды, главной задачей которых было обеспечение защиты прав землепользования
трудящихся крестьян от притязаний кулаков. Земельные споры в основном возникали между колхозами и другими
землепользователями по поводу неудобств и установления границ. Такие споры стали разрешаться землеустроительными
органами, а впоследствии Советами народных депутатов.
В настоящее время согласно Указу Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений
и развитии аграрной реформы в России» (ст. 4) все земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Рассматривать
разрешение земельных споров как одну из функций управления означало бы нарушение принципа разделения властей.
Виды управления в сфере использования и охраны земель. Различаются несколько видов управления использованием и
охраной земель: общее; специальное и ведомственное.
Общее управление использованием и охраной земель носит территориальный характер. Оно касается всех собственников,
владельцев, пользователей и арендаторов в пределах территории всей страны, субъекта РФ или территории местного
75
самоуправления. Такое управление осуществляют соответственно Правительство РФ, органы исполнительной власти
субъекта РФ или местная администрация в пределах установленной для них компетенции.
Специальное управление использованием и охраной земель осуществляют специально уполномоченные на то
государственные органы исполнительной власти, для которых выполнение соответствующих функций управления является
главной задачей. К ним относились Государственный комитет РФ по земельной политике (Госкомзем), Государственный
комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология России) и др. Эти федеральные органы осуществляли
практически все функции управления использованием и охраной земель.
Ведомственное управление осуществляют ряд федеральных органов исполнительной власти в отношении земель, которые
находятся, как правило, в федеральной государственной собственности. Этот вид управления распространяется на
подведомственные данным органам организации. Такое управление осуществляют Федеральная служба лесного хозяйства
России (Рослесхоз)*, Федеральная пограничная служба РФ, Министерство путей сообщения РФ, Министерство обороны РФ и
некоторые другие.
* Здесь и далее следует иметь в виду, что Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре
федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2000. № 21., Ст. 2168). Государственный комитет
РФ по делам Севера, Государственный комитет РФ по земельной политике, Государственный комитет
РФ по охране окружающей среды, Федеральная служба лесного хозяйства России были упразднены.
Образованы Министерство экономического развития и торговли РФ, которому переданы часть
функций упраздненного Государственного комитета РФ по делам Севера, и Федеральная служба
земельного кадастра России, которой переданы часть функций упраздненного Государственного
комитета РФ по земельной политике.
Министерству природных ресурсов РФ (Минприроды России) переданы функции упраздненных
Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и Федеральной службы лесного хозяйства
России. Министерству имущественных отношений РФ передана часть функций Государственного
комитета РФ п.о земельной политике, Министерству по делам федерации, национальной и
миграционной политике РФ — часть функций Государственного комитета по делам Севера.
Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ преобразовано в Министерство сельского
хозяйства РФ и Министерство топлива и энергетики РФ — в Министерство энергетики РФ.
§ 2. Функции управления в сфере использования и охраны земель
Государственный земельный кадастр. Необходимость ведения государственного земельного кадастра предусмотрена ст.
110 ЗК, согласно которой государственный земельный кадастр содержит систему необходимых сведений и документов о
правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам,
категориям земель, о качественной характеристике и народнохозяйственной ценности земель.
Порядок осуществления этой функции регулируется Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О
государственном земельном кадастре»*. В ст. 1 Закона содержится определение государственного земельного кадастра как
систематизированного свода документированных сведений, получаемых в результате государственного кадастрового учета
земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель РФ и сведений о
территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками
объектов.
* СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.
В Законе определена область применения сведений, содержащихся в кадастре. Эти сведения используются для:
государственного и муниципального управления землями; государственного контроля за использованием и охраной земель;
мероприятий по сохранению и повышению плодородия земель; государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним; землеустройства; экономической оценки земель и учета стоимости земли; установления
обоснованной платы за землю; иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками
деятельности.
В основе ведения государственного земельного кадастра лежат следующие принципы:
единство системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории РФ;
непрерывность внесения в государственный земельный кадастр изменяющихся характеристик земельных участков;
открытость сведений государственного земельного кадастра;
76
сопоставимость и совместимость сведений государственного земельного кадастра со сведениями, содержащимися в других
государственных и иных кадастрах, реестрах, информационных ресурсах.
Значение государственного земельного кадастра заключается в том, что его сведения являются государственным
информационным ресурсом. Земельный кадастр — источник информационного обмена сведениями при государственной
регистрации недвижимости, специальной регистрации или учета отдельных видов недвижимого имущества, природных
ресурсов и иных объектов, подлежащих регистрации или учету-в соответствии с законодательством РФ.
Органы, ведущие государственные или иные кадастры, реестры, государственную регистрацию прав на недвижимое
имущество и сделок с ним, специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижимого имущества, природных
ресурсов и территориальных зон, координируют свою деятельность на основании сведений государственного земельного
кадастра о кадастровом делении территории России.
Государственному кадастровому учету подлежат земельные участки, расположенные на территории РФ, независимо от
форм собственности на них, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков (ст. 7). Установлено, что
государственный кадастровый учет земельных участков, проводившийся в установленном порядке на территории страны до
вступления в силу указанного Федерального закона, юридически действителен.
Органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, специальную
регистрацию или учет отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и территориальных зон, обязаны
бесплатно в десятидневный срок представлять информацию о зарегистрированных правах, наличии объектов недвижимого
имущества, прочно связанных с земельными участками, и территориальных зонах органам, ведущим государственный
земельный кадастр, в необходимом объеме.
Сведения земельного кадастра носят открытый характер, за исключением отнесенных к категории ограниченного доступа.
Органы, которые ведут государственный земельный кадастр, обязаны предоставлять содержащиеся в нем сведения
заинтересованному лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу —
документы, подтверждающие государственную регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя).
Порядок предоставления сведений государственного земельного кадастра определяется Правительством РФ.
Статья 12 Закона «О государственном земельном кадастре» определяет его содержание. В него включаются сведения о
земельных участках; территориальных зонах; землях и границах территорий, на которых осуществляется местное
самоуправление; землях и границах субъектов РФ; землях и границах РФ. Закреплены также правовые формы земельно-
кадастровой документации: Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты
(планы).
Используются также вспомогательные документы государственного земельного кадастра: книги учета документов, книги
учета выданных сведений и каталоги координат пунктов опорной межевой сети. К производным документам относятся
документы, содержащие перечни земель, находящихся в собственности Российской Федерации, собственности субъектов РФ,
собственности муниципальных образований, доклады о состоянии и об использовании земельных ресурсов, статистические
отчеты, аналитические обзоры, производные кадастровые карты (планы), иные справочные и аналитические документы.
Закон определяет содержание Единого государственного реестра земель. В него включаются основные сведения о
земельных участках: кадастровые номера; местоположение (адрес); площадь; категория земель и разрешенное использование
земельных участков; описание границ земельных участков, их отдельных частей; зарегистрированные в установленном
порядке вещные права и ограничения (обременения); экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю;
качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель; наличие
объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками. Установлено содержание иных форм
земельно-кадастровой документации.
Закон содержит основные положения порядка ведения государственного земельного кадастра. На всей территории РФ
государственный земельный кадастр ведется по единой методике и представляет собой последовательные действия по сбору,
документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках.
Наряду с указанным Федеральным законом продолжает действовать постановление Правительства РФ от 25 августа 1992 г.
№ 622, которым утверждено Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра (в ред. от 4 августа 1995 г.)*.
Обязанность ведения государственного земельного кадастра возложена на Госкомзем и его территориальные органы.
* САПП РФ. 1992. № 9. Ст. 609; СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3383.
Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1999 г. № 945 «О государственной кадастровой оценке земель»*
предусмотрено, что в целях внедрения экономических методов управления земельными ресурсами и повышения на этой
основе эффективности использования земель в 1999—2001 гг. должна быть проведена государственная кадастровая оценка
всех категорий земель на территории страны для целей налогообложения и иных целей, установленных Законом.
* СЗ РФ. 1999. № 35. Ст. 4326.
77
В настоящее время ведется разработка и развертывание автоматизированной системы ведения государственного
земельного кадастра. Создание такой системы предусмотрено постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 932
«Об утверждении федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного
земельного кадастра»*.
* СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 4003.
Территориальное планирование использования и охраны земель. На основе сведений государственного земельного
кадастра осуществляется территориальное планирование использования и охраны земель. Вопросы территориального
планирования в наибольшей степени отражены в Градостроительном кодексе РФ.
Градостроительное планирование развития территорий и поселений и их застройка осуществляются путем разработки
градостроительной документации. Документация о градостроительном планировании развития разрабатывается для
территории РФ и отдельных ее частей, территорий субъектов РФ и частей их территорий, территорий городских и сельских
поселений и других муниципальных образований и об их застройке.
Существуют три основные правовые формы градостроительной документации о градостроительном планировании:
градостроительная документация федерального уровня, уровня субъекта РФ и градостроительная документация для
территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований (ст. 28 Градостроительного кодекса).
К градостроительной документации федерального уровня относится Генеральная схема расселения на территории РФ и
схемы градостроительного планирования развития частей территории РФ, включающих в себя территории двух и более
субъектов РФ или части их территорий, которые называются консолидированными схемами градостроительного
планирования.
Градостроительная документация уровня субъекта РФ, кроме городов Москвы и Санкт-Петербурга, включает в себя
территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий республик, краев, областей,
автономной области, автономных округов, пригородных зон, иных территорий, которые называются территориальными
комплексными схемами градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и их частей.
Градостроительная документация для территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований
включает в себя документацию о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений,
других муниципальных образований и градостроительную документацию о застройке территорий городских и сельских
поселений.
Документацией о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других
муниципальных образований являются:
территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских
округов (волостей, сельсоветов);
генеральные планы городских и сельских поселений;
проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований.
Видами документации о застройке территорий городских и сельских поселений являются:
проекты планировки частей территорий городских и сельских поселений;
проекты межевания территорий;
проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских
поселений.
Градостроительная документация подлежит государственной экологической экспертизе. Условиями утверждения
градостроительной документации являются ее согласование с органами санитарно-эпидемиологического надзора, наличие
положительного заключения органов охраны памятников культуры, других заинтересованных государственных органов с
учетом мнения населения. Документация разрабатывается на основании задания, выданного соответствующими органами
государственной власти, органами местного самоуправления или по согласованию с ними — заказчиками. Документация
может разрабатываться на конкурсной основе.
Градостроительная документация до ее утверждения подлежит государственной экспертизе. Порядок проведения
государственной экспертизы градостроительной документации и проектов строительства в Российской Федерации утвержден
постановлением Госстроя РФ от 29 октября 1993 г. № 18-41. Положительное заключение органа государственной экспертизы
градостроительной и проектной документации служит основанием для утверждения градостроительной и проектной
документации.
В Генеральной схеме расселения на территории РФ определяются: цели федеральной политики в области
градостроительства и меры государственной поддержки ее реализации; основные положения развития системы расселения,
природопользования и производства; меры по улучшению экологической обстановки, рациональному использованию земель,
сохранению территорий объектов историко-культурного и природного наследия, развитию инженерной, транспортной и
78
социальной инфраструктур федерального значения; территории, благоприятные для развития систем расселения; особо
охраняемые природные территории; прибрежные территории; территории сельскохозяйственного и лесохо-зяйственного
назначения и другие виды территорий, для которых определяются виды градостроительного использования и ограничения на
их использование для осуществления градостроительной деятельности.
5 апреля 1999 г. принято постановление Правительства РФ № 370 «О разработке и согласовании Генеральной схемы
расселения на территории Российской Федерации и Основных положений Генеральной схемы расселения на территории
Российской Федерации»*. Предусмотрено, что Основные положения Генеральной схемы расселения утверждаются
Правительством РФ и подлежат опубликованию.
* СЗ РФ. 1999. № 15. Ст. 1820.
Консолидированные схемы градостроительного планирования разрабатываются для территорий двух и более субъектов
РФ или частей их территорий (территории экономических и крупных географических районов, системы расселения,
оздоровительные, курортные, рекреационные и иные территории). Эти схемы разрабатываются в соответствии с Генеральной
схемой расселения на территории РФ. В них определяются: зонирование территорий; меры по развитию региональных систем
расселения; меры по развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктур межрегионального и регионального
значения и другие меры. Основные требования к разработке и согласованию консолидированных схем градостроительного
планирования и основных положений консолидированных схем градостроительного планирования утверждены
постановлением Правительства РФ от 25 августа 1999г. № 941*.
* СЗ РФ. 1999. № 35. Ст. 4323.
В территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и частей
их территорий отражаются особенности социально-экономического положения и природно-климатических условий
субъектов РФ. Территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и
частей их территорий разрабатываются и утверждаются органами государственной власти субъектов Федерации по
согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления.
Предоставление и изъятие земель. Объективно существующие потребности развития общества определяют
необходимость изменять целевое назначение земель, переводить земельные участки из состава одной категории в другую,
изымать земельные участки, в том числе и те, которые находятся в частной собственности, владении, пользовании или аренде,
для использования их в государственных или муниципальных целях. Как правило, такая необходимость возникает для
строительства различных объектов и сооружений.
Правовой механизм, обеспечивающий гарантии стабильности прав физических или юридических лиц на землю и их
защиты, приобретает особое значение в условиях рыночной экономики. Устойчивость прав на землю обеспечивается четким
определением в законодательстве органов, правомочных изымать и предоставлять земельные участки, а также
исчерпывающим перечнем оснований для этого.
Принцип защиты права частной собственности, сформулированный в ч. 1 ст. 35 Конституции РФ, реализуется путем
соблюдения условий, закрепленных в ч. 3 данной статьи: никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению
суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд возможно только при условии предварительного и
равноценного возмещения. Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и
развитии аграрной реформы в России» предусмотрено, что государство гарантирует неприкосновенность и защиту частной
собственности на землю, а также защиту прав собственников земли при совершении ими сделок с землей. Земельный участок
изымается у собственника для государственных и общественных нужд в установленном законом порядке путем выкупа с
учетом интересов собственника, включая возмещение стоимости земли по договорной цене и причиненных убытков, в том
числе упущенную выгоду (п. 4).
Процедура изъятия земельных участков, в том числе находящихся в частной собственности, урегулирована в ст. 28 и 29 ЗК
и состоит из нескольких стадий.
Сначала организации, заинтересованные в строительстве объекта, обращаются в орган местного самоуправления,
обладающий правом изъятия и предоставления земельных участков, с ходатайством о предварительном согласовании места
его размещения и обоснованием примерных размеров земельных участков, а также сроков пользования землей. После этого
орган местного самоуправления или по его поручению комитет по земельным ресурсам и землеустройству обеспечивает
выбор земельного участка в натуре (на местности). В этой процедуре обязательно участвуют сельские (поселковые) местные
администрации, собственники земли, землевладельцы, землепользователи, арендаторы, представители соответствующих
государственных служб, предприятий, учреждений и организаций, заинтересованных в отводе земель. На данном этапе
должны учитываться экологические и другие последствия предполагаемого занятия земель, перспективы использования
данной территории и ее недр. Результаты проведенной работы оформляются актом выбора земельного участка для
размещения объекта, а в необходимых случаях и его санитарной (охранной) зоны. К акту должны прилагаться
79
картографические материалы, расчеты убытков собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и
потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием земельного участка, материалы других согласований и
экспертиз, проведенных с учетом комплексного развития территории.
Органы местного самоуправления информируют население о возможном предоставлении земель для размещения
объектов, деятельность которых затрагивает его интересы, и выясняют мнение граждан через местные референдумы,
собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Необходимо отметить, что граждане, общественные
организации, объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в
рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, затрагивающих интересы населения.
На этапе предварительного согласования должны быть соблюдены экологические требования законодательства,
требования о предотвращении застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдены интересы малочисленных
народов.
Следующий этап состоит в том, что материалы предварительного согласования места размещения объекта
утверждаются решением органа местного самоуправления, которое является основанием для проектно-изыскательских
работ и последующего принятия решения об изъятии и предоставлении земельного участка. Копия решения органа местного
самоуправления о предварительном согласовании места размещения объекта выдается предприятию, учреждению,
организации, заинтересованным в этом согласовании, в семидневный срок с момента его принятия. В случае несогласия
собственника земли, землевладельца, землепользователя, арендатора с указанным решением эти лица могут обжаловать его в
десятидневный срок в суд, решение которого окончательно.
Финансирование проектно-изыскательских работ до принятия органом местного самоуправления решения о
предварительном согласовании места размещения объекта или решения суда (при возникновении спора) не допускается. Иной
порядок предварительного согласования места размещения объекта в республиках, входящих в состав РФ, может
устанавливаться в соответствии с законодательством этих республик.
Место размещения объекта предварительно не согласуется в случаях предоставления земель для сельскохозяйственного
производства, лесного хозяйства, строительства объектов в городах, поселках и сельских населенных пунктах в соответствии с
их генеральными планами и проектами планировки и застройки, а также при предоставлении (передаче) земель гражданам.
После утверждения проекта и включения объекта в план строительства предприятие, учреждение, организация
обращаются в орган местного самоуправления с ходатайством об изъятии предварительно согласованного земельного участка
и предоставлении его для строительства объекта. При уточнении места расположения объекта или увеличении площади
участка предприятие, учреждение, организация проводят дополнительные согласования с собственником земли,
землевладельцем, землепользователем, арендатором.
По поручению органа местного самоуправления материалы по изъятию и предоставлению земельных участков готовят
районные (городские) комитеты по земельным ресурсам и землеустройству. Орган местного самоуправления рассматривает
материалы и принимает решение об изъятии (выкупе) земельного участка и условиях его предоставления. Копия решения
(либо выписка из него) о предоставлении земельного участка выдается заинтересованной организации в семидневный срок с
момента его принятия.
Решение об отказе в предоставлении земельного участка может быть обжаловано заказчиком в десятидневный срок в суд в
исковом порядке. В таком же порядке может быть обжаловано решение органа местного самоуправления об изъятии (выкупе)
земельного участка. Истцом в этом случае выступает собственник земельного участка, землевладелец, землепользователь,
арендатор, не согласный с принятым решением об изъятии (выкупе) земельного участка. Обжалование решения органа
местного самоуправления приостанавливает его исполнение.
В земельном законодательстве установлены ограничения при изъятии и предоставлении земель, которые имеют целью, во-
первых, обеспечить сохранность, в первую очередь земель сельскохозяйственного назначения и, во-вторых, предоставлять для
несельскохозяйственного использования минимально необходимые площади земельных участков.
Для предотвращения нежелательной конверсии (перевода) ценных земель для использования их в несельскохозяйственных
целях земельное законодательство предусматривает ряд специальных ограничений. Согласно ст. 24 ЗК изъятие
сельскохозяйственных угодий с кадастровой оценкой выше среднерайонного уровня с целью их предоставления для
несельскохозяйственных нужд допускается лишь в исключительных случаях, связанных с выполнением международных
обязательств, разработкой месторождений ценных полезных ископаемых, строительством объектов культуры и истории,
здравоохранения, образования, дорог, магистральных трубопроводов, линий связи, электропередачи и других линейных
сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. Законодательством республик,
входящих в состав РФ, могут предусматриваться другие случаи изъятия ценных сельскохозяйственных угодий.
Изъятие особо ценных для данного региона продуктивных земель, в том числе опытных полей (участков) научно-
исследовательских учреждений и учебных заведений, а также земель природно-заповедного фонда, историко-культурного
назначения и других особо охраняемых территорий не допускается. Перечень участков таких земель устанавливается органами
государственной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, а в республиках, входящих в состав РФ, —
80