Крассов О.И. Земельное право
Подождите немного. Документ загружается.
ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;
ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и
распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и
постоянное проживание.
Особенности правового режима использования земель в закрытом административно-территориальном образовании
согласно ст. 6 Закона «О закрытом административно-территориальном образовании» заключаются в следующем. Земли
закрытого административно-территориального образования в соответствии с их основным целевым назначением могут
включать в себя земли населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов), земли промышленности,
обороны и иные земли, предусмотренные земельным законодательством РФ. Земли, занимаемые предприятиями и объектами,
по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, находятся в федеральной
собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим предприятиям и объектам.
Решения об отнесении иных земель, включая зоны безопасности и санитарно-защитные зоны, к землям федеральной
собственности на территории конкретного закрытого административно-территориального образования принимаются
Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления
закрытого административно-территориального образования. Управление этими землями осуществляется Правительством РФ.
Земли закрытого административно-территориального образования, за исключением земель, находящихся в федеральной
собственности, находятся в ведении органов местного самоуправления данного образования.
В закрытом административно-территориальном образовании по согласованию с органами местного самоуправления
может устанавливаться особый режим использования земель. Органы государственной власти субъектов РФ принимают
меры по предоставлению земельных участков в ведение органов местного самоуправления закрытого административно-
территориального образования для удовлетворения потребностей населения в развитии садоводства, огородничества,
сельскохозяйственного производства, жилищного и дачного строительства за пределами указанного образования.
§ 2. Планирование использования земель населенных пунктов
Регулирование планирования использования земель населенных пунктов. В основе правового регулирования
использования земель населенных пунктов лежит принцип планирования. Согласно ст. 73 ЗК все земли городов, поселков,
сельских населенных пунктов используются в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки.
Генеральные планы (проекты планировки и застройки) городов, поселков, сельских населенных пунктов определяют
основные направления использования их земель для промышленного, жилищного и иного строительства, благоустройства и
размещения мест отдыха населения.
Градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских
поселений, других муниципальных образований включает:
территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских
округов (волостей, сельсоветов);
генеральные планы городских и сельских поселений; .
проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований.
В состав градостроительной документации о застройке территорий городских и сельских поселений входят:
проекты планировки частей территорий городских и сельских поселений;
проекты межевания территорий;
проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских
поселений (п. 4 ст. 28 Градостроительного кодекса).
Требования, предъявляемые к генеральным планам городских и сельских поселений, установлены в ст. 35
Градостроительного кодекса. Генеральный план представляет собой вид градостроительной документации о планировании
развития территорий городских и сельских поселений. Генеральный план разрабатывается в соответствии с утвержденной в
установленном порядке градостроительной документацией федерального уровня и уровня субъекта РФ.
Генеральный план — основной градостроительный документ, определяющий в интересах населения и государства
условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий городских и сельских
поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные
требования, предъявлямые к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных
территорий, экологическому и санитарному благополучию.
Генеральный план городского или сельского поселения содержит: основные направления развития территории поселения,
учитывающие особенности социально-экономического развития, природно-климатических условий, численности населения
поселения; зоны различного функционального назначения и ограничения на использование территорий указанных зон; меры
по защите территории городского или сельского поселения от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и
141
техногенного характера, направления развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур; соотношение
застроенной и незастроенной территорий городского или сельского поселения; территории резерва для развития поселения;
иные меры по развитию территории городского или сельского поселения.
При разработке генерального плана исторического поселения учитываются историко-архитектурный план поселения и
проекты зон охраны памятников истории и культуры.
Генеральные планы городских и сельских поселений разрабатываются и утверждаются органами местного
самоуправления. Генеральный план города и его пригородной зоны утверждается органами государственной власти
соответствующего субъекта РФ. Генеральные планы городов Москвы и Санкт-Петербурга разрабатываются и утверждаются
органами государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Генеральный план городского или сельского поселения до его утверждения подлежит опубликованию и согласованию с
заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ,
органами местного самоуправления, специально уполномоченными государственными органами в области экологической
экспертизы, а также с заинтересованными организациями и населением. В период разработки нового генерального плана
городского или сельского поселения действует ранее утвержденный генеральный план в части, не противоречащей правилам
застройки.
Некоторые требования, касающиеся планирования использования земель населенных пунктов, закреплены в Законе РФ от
9 октября 1992 г. «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (в ред. от 23 июня 1999 г.)*. Так, не
допускаются проектирование и строительство населенных пунктов и жилых массивов без обеспечения их объектами культуры
с учетом градостроительных норм, правил и потребностей местного населения. Земельные участки под строительство новых
объектов культуры выделяются на приоритетной основе (ст. 48).
* ВВС РФ. 1992. № 26. Ст. 2615; СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3172.
В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи»* при планировании развития
городов и сельских поселений, проектировании, строительстве и реконструкции кварталов, микрорайонов, других элементов
планировочной структуры, а также жилых домов органы государственной власти субъектов РФ и органы местного
самоуправления в соответствии с государственными градостроительными нормативами и правилами должны
предусматривать проектирование и строительство зданий, а также помещений для размещения объектов почтовой связи (ст.
31).
* СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697.
В отдельных субъектах Федерации действуют законы, регулирующие вопросы планирования использования земель
городов. Примером может служить Закон г. Москвы от 10 декабря 1997 г. «О составе, порядке разработки и принятия
Генерального плана развития города Москвы»*.
* Ведомости Московской Думы. 1998. № 2.
Генеральный план развития г. Москвы является основным документом планирования градостроительного развития города.
Он разрабатывается с учетом осуществления Москвой функций столицы РФ и взаимосвязанности Москвы и Московской
области. Генеральный план включает в себя: основные направления градостроительного развития Москвы, градостроительное
зонирование территории Москвы и программу первоочередных градостроительных мероприятий.
В Генеральном плане отражены: экологические требования к градостроительному развитию Москвы; требования
сохранения и регенерации историко-культурного наследия Москвы; планировочная и ар-хитектурно-пространственная
структура города; основные направления развития транспортной и инженерной инфраструктуры города; основные
направления сохранения и развития территорий природного комплекса; основные направления градостроительного развития
жилых, производственных и общественных территорий; основные направления градостроительного развития исторического
центра Москвы; основные направления решения комплексных проблем градостроительного развития Москвы.
Права граждан и их объединений на участие в планировании использования земель населенных пунктов. В процессе
планирования использования земель населенных пунктов должно быть обеспечено соблюдение прав граждан на
благоприятную среду жизнедеятельности, что закреплено в ст. 7 Градостроительного кодекса.
Осуществление таких прав граждан предусматривает: градостроительное планирование развития территорий и поселений;
участие граждан и общественных объединений в градостроительной деятельности; государственное нормирование
градостроительной деятельности; лицензирование градостроительной деятельности отдельных видов; сертификацию
строительных материалов отдельных видов и услуг отдельных видов в области строительства; государственный и
общественный контроль за градостроительной деятельностью и соблюдением законодательства РФ о градостроительстве;
компенсацию в административном порядке вреда, причиненного гражданам в результате нарушения законодательства РФ о
142
градостроительстве и повлекшего за собой ухудшение среды жизнедеятельности; возмещение вреда, причиненного здоровью
и имуществу граждан в результате нарушения законодательства РФ о градостроительстве; привлечение к ответственности лиц,
виновных в нарушении законодательства РФ о градостроительстве.
Статья 18 Градостроительного кодекса определяет формы участия граждан, их объединений и юридических лиц РФ в
обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности. Они имеют право на достоверную, полную и
своевременную информацию о состоянии среды жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях (строительстве,
реконструкции объектов жилищно-гражданского назначения, благоустройстве территорий, прокладке инженерных и
транспортных коммуникаций) и иную информацию о градостроительной деятельности, за исключением информации,
содержащей государственную тайну в соответствии с федеральным законом.
Информирование граждан, их объединений и юридических лиц РФ о градостроительной деятельности осуществляется
соответствующими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ,
органами местного самоуправления через средства массовой информации, посредством проведения общественных
обсуждений, а также организации экспозиций и выставок. В случае непредоставления информации, ее несвоевременного
предоставления, предоставления неполной и недостоверной информации о состоянии среды жизнедеятельности и ее
предполагаемых изменениях соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления и
должностными лицами граждане РФ имеют право обращаться в суд.
Граждане РФ и их объединения до утверждения градостроительной документации имеют право обсуждать, вносить
предложения и участвовать в подготовке решений в области градостроительной деятельности. Они могут участвовать в
собраниях (сходах) граждан, в общественных слушаниях, обсуждениях градостроительной документации, требовать
рассмотрения их предложений и т.д.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах компетенции рассматривают заявления
граждан и их объединений, касающиеся вопросов градостроительной деятельности, затрагивающей их интересы, и в
установленные сроки предоставляют им обоснованные ответы. Указанные заявления подлежат соответствующей
регистрации.
Граждане РФ и их объединения в случаях, если градостроительная деятельность затрагивает их интересы, имеют право:
требовать в административном или судебном порядке отмены решения о размещении, проектировании, строительстве,
реконструкции или вводе в эксплуатацию объектов в случае нарушения законодательства РФ о градостроительстве;
требовать в административном или судебном порядке ограничения, приостановления или прекращения деятельности
предприятий и других объектов, которые эксплуатируются с нарушением законодательства РФ о градостроительстве;
обжаловать в суд заключения органов государственной экспертизы градостроительной и проектной документации;
предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в связи с нарушением
законодательства РФ о градостроительстве;
требовать в порядке, предусмотренном действующим законодательством, привлечения к ответственности граждан,
виновных в нарушении законодательства РФ о градостроительстве.
§ 3. Зонирование территорий населенных пунктов
Территориальное зонирование. Градостроительный кодекс РФ в ст. 1 определяет зонирование как деление территории на
зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного
использования установленных зон и ограничений на их использование. Зонирование осуществляется посредством правового
зонирования — деятельности органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки
территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований.
Правовой режим использования территориальных зон устанавливается градостроительной документацией и
градостроительными регламентами. Градостроительный регламент представляет собой совокупность установленных
правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и
сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при
градостроительной деятельности в пределах каждой зоны. Градостроительная документация — документация о
градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке.
Согласно п. 2 ст. 35 Градостроительного кодекса в генеральном плане городского или сельского поселения определяются
зоны различного функционального назначения и ограничения на использование территорий указанных зон. Правила
застройки включают в себя также схему зонирования — графический материал (границы территориальных зон различного
функционального назначения и кодовые обозначения таких зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для
каждой территориальной зоны). Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным
регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ее пределах земельным участкам и иным объектам
143
недвижимости (п. 2, 4 ст. 39). Сведения о зонировании территорий и о градостроительных регламентах территориальных зон
включаются в государственный градостроительный кадастр (п. 5 ст. 54 Градостроительного кодекса).
Зонирование территорий населенных пунктов определяет разрешенное использование земельных участков и иных
объектов недвижимости в градостроительстве, т.е. использование объектов недвижимости в соответствии с
градостроительным регламентом и ограничения на использование указанных объектов, а также сервитуты.
Зонирование территорий населенных пунктов имеет два основных отличительных признака. Во-первых, оно связано с
градостроительной деятельностью. И во-вторых, в процессе зонирования регулируются сооружение и использование объектов
недвижимости как взаимосвязанного комплекса зданий, строений, сооружений и земельного участка, на котором они
расположены. Таким образом, территориальное зонирование — деятельность соответствующих органов в сфере
планирования градостроительной деятельности по комплексному регулированию создания и использования объектов
недвижимости и использования земельных участков путем подразделения территорий населенных пунктов на
соответствующие зоны.
Градостроительная деятельность граждан и юридических лиц, являющихся собственниками, владельцами, пользователями
и арендаторами земельных участков, осуществляется на основании разрешенного использования объектов недвижимости в
соответствии с градостроительными регламентами, предусмотренными правилами застройки, а также с соблюдением красных
линий*, которые установлены проектами планировки (ст. 16). Кроме того, ст. 20 Градостроительного кодекса возлагает на эти
лица обязанность осуществлять градостроительную деятельность в соответствии с градостроительной документацией и
правилами застройки. Согласно п. 2 ст. 66 Градостроительного кодекса нарушение правового режима использования
территориальных зон влечет применение мер административной ответственности.
* Красные линии — границы, отделяющие территории кварталов, микрорайонов других элементов
планировочной структуры от улиц, проездов и площадей в городских и сельских поселениях (ст. 1
Градостроительного кодекса).
В ст. 40—48 Градостроительного кодекса определены виды территориальных зон и основные положения их правового
режима.
Так, на территориях городских и сельских поселений могут устанавливаться территориальные зоны следующих видов:
жилые; общественно-деловые; производственные; инженерной и транспортной инфраструктур; рекреационные;
сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов, иные зоны режимных территорий.
Кроме того, органы местного самоуправления городских и сельских поселений в соответствии с местными условиями могут
устанавливать иные территориальные зоны, а также включать в них земельные участки и иные объекты недвижимости.
В территориальных зонах могут выделяться подзоны, особенности использования территорий которых определяются
градостроительным регламентом с учетом ограничений, установленных земельным законодательством РФ,
законодательством РФ об охране окружающей природной среды, законодательством РФ об охране памятников истории и
культуры, иным законодательством РФ. В состав территориальных зон могут включаться территории общего пользования,
занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами.
Территории общего пользования в городских и сельских поселениях предназначены для удовлетворения общественных
интересов населения. Порядок использования таких территорий определяется органами местного самоуправления.
Согласно п. 3 и 4 ст. 39 Градостроительного кодекса границы территориальных зон определяются с учетом красных линий,
естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных границ. Правовой режим, установленный для
каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней
земельным участкам, иным объектам недвижимости. В территориальных зонах, в границах которых градостроительная
деятельность подлежит особому регулированию, могут устанавливаться дополнительные требования к отдельным объектам
недвижимости.
Пригородные зоны городов. Кроме территориальных зон устанавливаются пригородные зоны городов. Их правовой
режим регулируется ст. 49 и 50 Градостроительного кодекса.
Территория пригородной зоны города включает в себя земли, примыкающие к границе (черте) города и предназначенные
для развития территории не только данного города, но и территорий других поселений, которые находятся в пригородной зоне
города. Эта зона представляет собой резерв для развития поселения, размещения промышленных, коммунальных и складских
объектов, объектов инженерной, транспортной инфраструктур, садоводческих и дачных кооперативов, мест отдыха населения,
а также для ведения сельского хозяйства и выполнения защитных и санитарно-гигиенических функций.
Использование территории пригородной зоны города и градостроительная деятельность в ее границах осуществляются с
учетом интересов населения города и населения поселений, входящих в пригородную зону, а также интересов других лиц.
Зонирование территорий пригородных зон городов определяется в территориальных комплексных схемах градостроительного
планирования развития территории субъекта РФ, части территории субъекта РФ, района (уезда), сельского округа (волости,
144
сельсовета), а также в генеральных планах городов, которые разрабатываются вместе с их пригородными зонами, с учетом
земле-и лесоустроительной документации.
В пределах пригородных зон городов выделяются зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-
гигиенические и рекреационные функции. В зеленых зонах запрещена хозяйственная и иная деятельность, оказывающая
вредное воздействие на окружающую природную среду. Строительство, реконструкция и расширение объектов
недвижимости в пределах территорий резерва в границах пригородной зоны города осуществляются по согласованию с
органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Следует отличать указанные виды террриториального зонирования от видов земель, входящих в состав земель
населенных пунктов, перечисленных в ст. 71 ЗК (земли застройки, земли общего пользования и т.д.). Территориальное
зонирование является инструментом градостроительного планирования и устанавливает правовой режим недвижимости:
зданий и сооружений, находящихся на земельном участке, как комплексного понятия. Закрепление состава земель населенных
пунктов в ЗК преследует иную, более узкую задачу — определить правовой режим видов земель населенных пунктов.
Поэтому содержание правового режима земель и объектов недвижимости, устанавливаемого в результате зонирования, и в
результате отнесения земельных участков к соответствующему виду земель населенных пунктов полностью не совпадает.
Установление ограничений. Согласно п. 3 ст. 37 Градостроительного кодекса ограничения на использование территорий
для градостроительной деятельности устанавливаются также в следующих зонах:
зоны охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов и объектов, заповедных зон;
зоны особо охраняемых природных территорий, в том числе округов санитарной (горно-санитарной) охраны;
санитарные, защитные и санитарно-защитные зоны;
водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы;
зоны санитарной охраны источников водоснабжения;
зоны залегания полезных ископаемых;
территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
зоны чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия;
зоны с экстремальными природно-климатическими условиями;
иные зоны, установленные в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
Цель выделения таких зон — определение вида использования территорий и тем самым устанавление ограничений на их
использование для градостроительной деятельности. В этих случаях ограничения касаются в первую очередь
градостроительной деятельности, что, естественно, отражается и на режиме использования земельных участков. Установление
таких зон не является зонированием, предусмотренным законодательством о градостроительстве. Задача режима в таких зонах
— ограничить права лиц, использующих земельные участки, в целях, предусмотренных законодательством.
§ 4. Правовое регулирование застройки земель населенных пунктов
Правила застройки земель населенных пунктов. Регулирование застройки территорий населенных пунктов — одно из
важнейших правовых средств обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду.
Правила застройки являются нормативным правовым актом органа местного самоуправления, в котором устанавливается
порядок градостроительной деятельности на территориях городских и сельских поселений, в том числе на территориях
закрытых административно-территориальных образований. Правила застройки разрабатываются на основе генерального
плана поселения либо территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов
(уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов). В состав правил включаются схема зонирования — графический материал
(границы территориальных зон различного функционального назначения и кодовые обозначения таких зон) и текстовые
материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны).
Порядок разработки правил застройки, их рассмотрения, внесения в них изменений, информирования населения о
разработке правил, их обсуждения, учета предложений граждан и их объединений об использовании и о застройке территорий
поселений, а также утверждения, публикации и введения их в действие определяется органами местного самоуправления.
Разрешения на строительство объектов недвижимости, выданные в установленном порядке до введения в действие правил
застройки, действуют в течение срока действия указанных разрешений, за исключением тех случаев, когда не обеспечиваются
требования безопасности населения.
Правила застройки могут быть обжалованы в суд проживающими на соответствующих территориях гражданами, а также
собственниками и иными владельцами объектов недвижимости, права и законные интересы которых оказались нарушены.
Органы местного самоуправления вправе создавать комиссии по решению спорных вопросов регулирования использования и
изменения объектов недвижимости с участием представителей граждан, их объединений и юридических лиц (ст. 39
Градостроительного кодекса).
145
Вопросам регулирования застройки территорий городских и сельских поселений в Градостроительном кодексе уделено
особое внимание. Кодекс устанавливает градостроительные требования, предъявляемые к использованию земельных
участков, начиная со стадии их предоставления. При предоставлении земельных участков соответствующие требования к их
использованию определяются градостроительной документацией о градостроительном планировании развития территорий
городских и сельских поселений и об их застройке, а также правилами застройки. На данном этапе органы местного
самоуправления подготавливают информацию, касающуюся местоположения участков и проектов границ земельных
участков в соответствии с проектами планировки, проектами застройки и проектами межевания территорий, разрешенного
использования земель, а также обеспечения земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной
инфраструктур. Могут устанавливаться также дополнительные требования к их использованию.
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»* (ст. 12)
предусматривает санитарно-эпидемиологические требования, предъявляемые к планировке и застройке городских и сельских
поселений. При планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных
условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации
иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.
* СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.
Градостроительная документация о застройке территорий городских и сельских поселений разрабатывается на основе
документации о градостроительном планировании развития территорий поселений и правил застройки по заказу
застройщиков или органов местного самоуправления за счет их средств.
В отношении земель сельских населенных пунктов действуют Правила застройки сельских населенных пунктов РСФСР,
утвержденные постановлением Совета Министров РСФСР от 20 июля 1981 г. № 389 (в ред. от 26 февраля 1992 г.)*. Правила
предусматривают, что все виды строительства и благоустройства в сельских населенных пунктах выполняются с разрешения
соответствующей местной администрации. Для разрешения вопросов, связанных с планировкой, застройкой, инженерным
оборудованием, благоустройством и озеленением сельских населенных пунктов, при местных администрациях создаются
постоянные комиссии.
* СП РСФСР. 1981. № 23. Ст. 144.
Строительство жилых домов, объектов культурно-бытового и производственного назначения должно осуществляться в
сельских населенных пунктах на основе утвержденных схем и проектов районной планировки и в строгом соответствии с
проектами планировки и застройки сельских населенных пунктов. Любой вид строительства допускается только при наличии
у застройщика разрешения на строительные работы.
Вопросы регулирования застройки земель населенных пунктов регулируются и на уровне субъектов РФ. В Московской
области действует Закон Московской области от 29 марта 1996 г. «Правила застройки городов, поселков городского типа,
сельских населенных пунктов, других поселений и рекреационных комплексов Московской области» (в ред. от 30 сентября
1997 г.)*. Этот Закон предусматривает специальные детально разработанные требования, предъявляемые к застройке городов и
других поселений области.
* Вестник Московской областной Думы. 1996. № 4—5; 1997. №11.
Проекты планировки. Важную роль в сфере регулирования застройки играют проекты планировки, представляющие
собой градостроительную документацию, разработанную для частей территорий городских и сельских поселений и
определяющую в соответствии с установленными в генеральных планах городских и сельских поселений элементами
планировочной структуры:
красные линии и линии регулирования застройки;
границы земельных участков (при разработке проектов межевания территорий в составе проектов планировки);
размещение объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения;
плотность и параметры застройки;
параметры улиц, проездов, пешеходных зон, а также сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного
оборудования и благоустройства территории.
Проект планировки подлежит опубликованию, обсуждению с населением и утверждается органами местного
самоуправления с учетом результатов такого обсуждения. Он является основой для разработки проектов межевания
территорий, проектов застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и
сельских поселений.
146
Проекты межевания территорий. Проекты межевания территорий разрабатываются для застроенных территорий и
подлежащих застройке территорий в границах установленных красных линий. Такие проекты. могут разрабатываться в
составе проектов планировки и проектов застройки.
Устанавливаются следующие правила межевания. Так, межевания территорий общего пользования в границах
застроенных территорий городских и сельских поселений не проводится. Размеры земельных участков в границах
застроенных территорий городских и сельских поселений устанавливаются с учетом фактического землепользования и
градостроительных нормативов, действовавших на период застройки указанных территорий. Если в процессе межевания
территорий выявляются территории, размеры которых превышают градостроительные нормативы, то такие территории
выделяются для строительства объектов недвижимости при условии соответствия образовавшегося земельного участка
градостроительному регламенту.
Нормы предоставления земельных участков вновь осваиваемых территорий устанавливаются органами государственной
власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления в соответствии с правилами застройки. В случае изменения
ранее установленных границ земельных участков изъятие или выкуп таких земельных участков для государственных или
муниципальных нужд осуществляется в соответствии с земельным законодательством РФ и гражданским законодательством
РФ.
Проекты межевания территорий утверждаются органами местного самоуправления и являются основанием для
установления границ земельных участков на местности. Порядок разработки и утверждения проектов межевания территорий
устанавливается органами местного самоуправления.
Проекты застройки. Проекты застройки разрабатываются для территорий кварталов, микрорайонов в границах
установленных красных линий или границах земельных участков. Проект застройки земельного участка может
разрабатываться по инициативе застройщика.
В проектах застройки земельных участков, кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры
городских и сельских поселений определяются:
линии регулирования застройки;
расположение зданий, строений и сооружений, этажность, тип и другие их характеристики;
архитектурное решение застройки;
системы инженерного оборудования, связи и благоустройства, а также условия присоединения указанных систем к
сооружениям и коммуникациям систем инженерного оборудования, связи и благоустройства, находящихся за пределами
земельных участков, кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских
поселений;
организация движения транспортных средств и пешеходов;
территории общего пользования.
Кроме того, органы местного самоуправления вправе устанавливать дополнительные требования, предъявляемые к
проектам застройки в соответствии с местными условиями. Могут устанавливаться требования к проектированию и
строительству в зонах охраны памятников истории и культуры, озеленению территорий, размещению архитектурных
объектов малых форм, рекламы, вывесок и другой визуальной информации и иные требования.
Проекты застройки, разработанные по заказу органов местного самоуправления, утверждаются этими органами с учетом
мнения населения. Проекты застройки, заказчиками которых являются физические и юридические лица, согласовываются в
порядке, установленном законодательством РФ, и утверждаются заказчиками.
Разрешение на строительство объектов недвижимости. Строительство, реконструкция, капитальный ремонт зданий,
строений и сооружений, их частей осуществляются на основе проектной документации — графических и текстовых
материалов, определяющих объемно-планировочные, конструктивные и технические решения, в том числе благоустройства
земельных участков.
Строительство допускается только при наличии специального разрешения. Разрешение на строительство — документ,
удостоверяющий право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости осуществить застройку
земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территории. Для
получения разрешения на строительство требуются: заявления заинтересованных физических и юридических лиц, документы,
удостоверяющие их права на земельные участки, и наличие утвержденной проектной документации. Соответствующие
органы архитектуры и градостроительства готовят документы для выдачи разрешений на строительство. Разрешение на
строительство и утвержденная проектная документация подлежат регистрации органами местного самоуправления.
Установлены основания для отказа в выдаче разрешения на строительство органом местного самоуправления:
несоответствие проектной документации разрешенному использованию земельного участка, несоответствие проектной
документации строительным нормам и правилам. Решение органа местного самоуправления о выдаче или об отказе в выдаче
разрешения на строительство может быть обжаловано в суд.
147
Разрешение на строительство выдается не более чем на три года. Срок может быть продлен на основании заявления
заказчика. Порядок продления действия разрешения на строительство устанавливается органами местного самоуправления.
Разрешения на строительство не требуется в случае, если работы по строительству и реконструкции объектов
недвижимости не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности зданий, строений и
сооружений, а также в случае возведения временных зданий, строений и сооружений на площадках, необходимых для
организации строительных работ. Следует отметить, что при переходе права собственности на объекты недвижимости
действие разрешения на их строительство сохраняется. Однако в этом случае требуется повторная регистрация разрешения.
Контроль за работами по строительству и реконструкции объектов недвижимости возлагается на соответствующие органы
архитектуры и градостроительства или органы государственного архитектурно-строительного надзора РФ.
§ 5. Правовой режим земельных участков для жилищного, дачного, гаражного строительства,
предпринимательской деятельности
Земельные участки для индивидуального жилищного строительства. Земельный кодекс регулирует некоторые
вопросы, правового режима земельных участков, используемых для жилищного, дачного и гаражного строительства, а также
для предпринимательской деятельности. Согласно ст. 80 ЗК земельные участки для кооперативного, а также индивидуального
дачного, гаражного и жилищного строительства предоставляются местными администрациями в соответствии с их
компетенцией.
Земельные участки, предоставленные для индивидуального жилищного строительства, используются для возведения
жилых домов и служебно-хозяйственных строений. Так ст. 81 ЗК определяет целевое назначение этих земельных участков.
В действующем законодательстве установлен ряд требований, касающихся предоставления земельных участков для
застройки. Статья 22 Закона РФ от 24 декабря 1992 г. «Об основах федеральной жилищной политики» (в ред. от 8 июля 1999
г.)* предусматривает, что застройщик имеет право на получение или приобретение в установленном порядке земельных
участков для строительства жилья в зонах, предусмотренных градостроительной документацией. Органы местного
самоуправления с учетом специфики регионов и городов обязаны предоставить в пользование, аренду, собственность или
продать земельные участки для жилищного строительства в срок не более одного месяца для физических лиц и двух месяцев
для юридических лиц с момента их обращения. Граждане имеют право на получение или приобретение в установленном
порядке земельных участков для жилищного строительства независимо от наличия у них другого жилого помещения
(недвижимости в жилищной сфере), в том числе в других населенных пунктах.
* ВВС РФ. 1993. № 3. Ст. 99; СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3485.
Земельный участок, отведенный под жилищное строительство, должен быть использован по назначению в сроки,
устанавливаемые органами местного самоуправления. При превышении установленного срока органы местного
самоуправления применяют к застройщику санкции, предусмотренные законодательством. Необоснованный отказ органов
местного самоуправления в предоставлении и продаже в установленные сроки земельных участков для жилищного
строительства влечет за собой штрафные и иные санкции, предусмотренные законодательством.
Предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства отдельным категориям
лиц. В одних случаях земельные участки могут предоставляться в собственность за плату, а в других — бесплатно. Так,
Закон РФ от 15 января 1993 г. «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена
Славы»* предусматривает, что Герои и полные кавалеры ордена Славы имеют право на бесплатное получение в
собственность земельных участков под строительство индивидуальных домов, дач и под садово-огородные хозяйства
площадью 0,10 га в городах и поселках городского типа и 0,30 га в сельской местности (ст. 5).
* ВВС РФ. 1993. № 7. Ст. 247.
Согласно п. 2 ст. 17 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»* военнослужащим, а
также гражданам, уволенным с военной службы, в зависимости от срока и условий прохождения военной службы бесплатно
предоставляются в собственность или пожизненное наследуемое владение земельные участки по их желанию для
индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, дачного хозяйства или индивидуального
(коллективного) садоводства.
* СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331.
Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное постановлением Верховного Совета
РФ от 23 декабря 1992 г. (в ред. от 24 декабря 1993 г.)* предусматривает, что сотрудникам, прослужившим в органах
внутренних дел 15 лет и более, предоставляются безвозмездно земельные участки под строительство индивидуальных жилых
148
домов и садово-огородные хозяйства за счет неиспользуемых или отведенных в ином установленном законодательством
порядке земель площадью 0,06 га — в городах, 0,10 га — в поселках городского типа и 0,25 га — в сельской местности.
*
ВВС РФ. 1993. № 2. Ст.70.
Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (в ред. от
17 июля 1999 г.)*
предусматривает, что инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, предоставляется право на
первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и
дачного хозяйства и садоводства (ст. 17).
* СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563; 1999. № 29. Ст. 3693.
Согласно постановлению Правительства РФ от 27 июля 1996 г. № 901 «О предоставлении льгот инвалидам и семьям,
имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг)* инвалиды и
семьи, имеющие в своем составе инвалидов, обеспечиваются в первоочередном порядке земельными участками для
индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства (п. 17).
* СЗ РФ. 1996. № 32. Ст. 3936.
Ряд льгот по предоставлению земельных участков установлены указами Президента РФ. Так, согласно п. 2 Указа
Президента РФ от 16 апреля 1996 г. № 564 «Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их
членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы» (в ред. от 13 июня 1996 г.)* установлено,
что членам казачьих обществ, взявшим на себя в установленном порядке обязательства по несению государственной и иной
службы, переселившимся в приграничные районы РФ, предоставляются бесплатно земельные участки для индивидуального
жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства.
* СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1955; № 25. Ст. 3003.
Порядок предоставления земель этим лицам определен в постановлении Правительства РФ от 8 июня 1996 г. № 667 «Об
утверждении Положения о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим
обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, и режиме его
использования»*.
* СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 3023.
Согласно ст. 18 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и
проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (в ред. от 8 января 1998 г.)* гражданам, в том
числе коренным жителям, проработавшим в районах Крайнего Севера и приравненным к ним местностям не менее 10
календарных лет, а работникам, получившим инвалидность (в том числе и по общему заболеванию) или профессиональное
заболевание, — до истечения указанного срока предоставляется право по вновь избранному месту жительства на выделение
земельного участка для индивидуального жилищного строительства.
* ВВС РФ. 1993. № 16. Ст. 551.
В развитие положений этого Закона был принят Указ Президента РФ от 2 февраля 1996 г. № 135 «О бесплатном
предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства гражданам, выезжающим из районов
Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»*, согласно которому земельные участки предоставляются этим лицам
бесплатно.
* СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 537.
Случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность определены и в иных указах Президента РФ. Так,
земельные участки, выделенные для личного подсобного хозяйства, садоводства, жилищного строительства в сельской
местности, предоставляются в собственность гражданам бесплатно согласно п. 14 Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г.
№ 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»*.
* ВВС РСФСР. 1992. № 1. Ст. 53.
Указом Президента РФ от 4 января 1992 г. № 1 «Об отводе земельных участков в Московской области для малоэтажного
строительства и садоводства для жителей г. Москвы и области»* было поручено главе администрации Московской области,
начиная с 1992 г. в течение 10 лет выделять для жителей г. Москвы и Московской области пропорционально численности
149
городского населения безвозмездно для малоэтажного строительства 40 тыс. га земли. Оформление отводов должно вестись
равномерно по годам с опережением в зависимости от темпов освоения.
* ВВС РСФСР. 1992. № 3. Ст. 99.
Во всех остальных случаях гражданам и юридическим лицам, как правило, земельные участки предоставляются в
собственность за плату в основном по нормативной цене земли.
Порядок приватизации земельных участков для индивидуального жилищного строительства. В законодательстве
урегулирован порядок приватизации земельных участков гражданами, которые ранее пользовались ими на титуле права
пользования. 23 декабря 1992 г. был принят Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную
собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и
индивидуального жилищного строительства»*. Значение этого Закона состоит в том, что в нем определены виды земельных
участков, которые в зависимости от их целевого назначения могут быть переданы в частную собственность граждан, и
принцип приватизации этих земельных участков, а также право их продажи.
* ВВС РФ. 1993. № 1. Ст. 26.
Согласно ст. 1 Закона передача земельных участков для индивидуального жилищного строительства, а также под
индивидуальные жилые дома и хозяйственные постройки в частную собственность граждан в городах, поселках и сельской
местности осуществляется в соответствии с земельным законодательством РФ и республик в составе РФ и настоящим
Законом.
Граждане, имеющие на момент вступления в силу настоящего Закона земельные участки, размеры которых превышают
предельные нормы, во всех случаях сохраняют право пожизненного наследуемого владения или пользования частью
земельного участка, превышающей предельные нормы. Гражданам было предоставлено право приобретать данную часть
земельного участка в частную собственность по договорной цене у местной администрации.
Что особенно важно, гражданам, получившим земельные участки в частную собственность для указанных целей, было
предоставлено право продавать их другим гражданам РФ независимо от сроков приобретения права собственности на
продаваемый земельный участок в пределах норм предоставления земельных участков.
Позднее Указом Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»* было
установлено, что земельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991 г. и находящиеся в их пожизненном
наследуемом владении и пользовании, в том числе сверх установленных предельных размеров, и используемые ими в том
числе для жилищного строительства, сохраняются за гражданами в полном размере.
* СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1026.
Порядок, перерегистрации прав на земельные участки (приватизации) регулируется Инструкцией Роскомзема от 9 марта
1992 г. «О порядке выдачи (замены) государственных актов на право собственности на землю, пожизненного наследуемого
владения, бессрочного (постоянного) пользования землей».
Перерегистрация прав на земельный участок производится, в частности, в связи с изменением правового статуса земельного
участка, т.е. предоставлением его в собственность или внесением значимых изменений в сведения о площади или
расположение земельного участка, либо в связи с переходом прав на земельный участок к другому собственнику.
Перерегистрация прав на земельный участок землепользователей-граждан производится по личному заявлению граждан
или по инициативе местных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству на основании ранее выданных документов,
удостоверяющих право пользования земельным участком. При отсутствии таких документов права на земельный участок
оформляются после необходимых землеустроительных работ по установлению границ в натуре с учетом фактического
использования земель. Новые документы на участок выдаются при условии, что его расположение, размеры и границы не
являются спорными. В противном случае спор должен быть рассмотрен в, установленном порядке.
Работы по перерегистрации прав на земельные участки осуществляются районными, городскими комитетами по
земельным ресурсам и землеустройству с привлечением организаций, имеющих право на указанные работы. При проведении
таких работ уточняются эффективность и целевое использования земель, при необходимости проводятся контрольные
измерения или уточнение границ земельного участка в натуре. При наличии споров и отсутствии документов,
удостоверяющих право пользования земельным участком, в обязательном порядке производятся контрольный обмер и
уточнение фактически сложившихся границ используемого земельного участка.
Границы земельных участков, установленные утвержденным проектом землеустройства, а также уточненные в порядке
перерегистрации прав на земельный участок, переносятся в натуру (на местность) с закреплением их внешних границ
межевыми знаками. Границы участков устанавливаются специалистами комитетов по земельным ресурсам и землеустройству
или по их поручению — организациями, имеющими право на указанные работы. В этой процедуре участвуют граждане или
150