Крассов О.И. Земельное право
Подождите немного. Документ загружается.
запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и
рекреационной ценности их территорий.
С природными парками согласовываются вопросы социально-экономической деятельности юридических лиц,
расположенных на территориях природных парков и их охранных зон, а также проекты развития населенных пунктов.
Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются Положением об этом
природном парке, утверждаемым органами государственной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию со
специально уполномоченным на то государственным органом РФ в области охраны окружающей природной среды и
соответствующими органами местного самоуправления.
Правовой режим земель дендрологических парков и ботанических садов. Дендрологические парки и ботанические сады
— природоохранные учреждения, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения
разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности.
Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач, и
земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а
также научно-исследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки
и ботанические сады.
Дендрологические парки и ботанические сады могут быть федерального и регионального значения. Они образуются
соответственно решениями исполнительных органов государственной власти РФ или представительных и исполнительных
органов государственной власти субъектов РФ.
На территориях дендрологических парков и ботанических садов запрещается всякая деятельность, не связанная с
выполнением их задач и влекущая за собой нарушение сохранности флористических объектов. Территории дендрологических
парков и ботанических садов могут быть разделены на функциональные зоны, в том числе: экспозиционную, посещение
которой разрешается в порядке, определенном дирекциями дендрологических парков или ботанических садов; научно-
экспериментальную, доступ в которую имеют только научные сотрудники дендрологических парков или ботанических садов,
а также специалисты других научно-исследовательских учреждений; административную.
Задачи, научный профиль, особенности правового положения, организационное устройство, режим особой охраны
конкретного дендрологического парка и ботанического сада определяются в положениях о них, утверждаемых
соответствующими органами исполнительной власти, принявшими решения об образовании этих учреждений.
§ 3. Правовой режим земель оздоровительного назначения
Понятие земель оздоровительного назначения. К землям оздоровительного назначения относятся земельные участки,
обладающие природными лечебными факторами (минеральными источниками, залежами лечебных грязей, климатическими
и другими условиями), благоприятными для организации профилактики и лечения. Земли оздоровительного назначения
подлежат особой охране (ст. 91 ЗК).
Курортными и лечебно-оздоровительными зонами согласно ст. 66 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной
среды» признаются особо охраняемые территории и участки водного пространства, обладающие природными лечебными
свойствами, минеральными источниками, климатическими и иными условиями, благоприятными для лечения и
профилактики заболеваний.
Статья 31 Федерального закон «Об особо охраняемых природных территориях» предусматривает, что территории
(акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие
природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части
акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия), могут быть отнесены к лечебно-оздоровительным
местностям. Лечебно-оздоровительные местности и курорты выделяются в целях их рационального использования и
обеспечения сохранения их природных лечебных ресурсов и оздоровительных свойств.
Общая характеристика правового режима. Правовой режим земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов
регулируется Федеральным законом «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». В
нем закреплены критерии определения лечебно-оздоровительной местности и курорта.
Лечебно-оздоровительная местность — территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для
организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. Курорт — освоенная и используемая в
лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными
ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.
Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом в зависимости от ее значения Правительством
РФ, соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления на основании
специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований. Курорты и лечебно-оздоровительные
местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Территория признается лечебно-оздоровительной
201
местностью или курортом федерального значения Правительством РФ по согласованию с соответствующим органом
исполнительной власти субъекта РФ.
К компетенции органа исполнительной власти субъекта РФ по согласованию с соответствующими федеральными
органами исполнительной власти относится признание территории курортом регионального значения или лечебно-
оздоровительной местностью. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного
значения в порядке, установленном правовыми актами субъекта РФ.
Порядок и особенности функционирования отдельного курорта определяются Положением о данном курорте. В
зависимости от значения курорта Положение о нем соответственно утверждается Правительством РФ либо соответствующим
органом исполнительной власти субъекта РФ.
Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1426 утверждено Положение о признании территорий лечебно-
оздоровительными местностями и курортами федерального значения*. Для признания территории лечебно-оздоровительной
местностью федерального значения требуется наличие следующих условий. На территории должны находиться одно или
несколько уникальных природных лечебных ресурсов, иметься необходимые запасы минеральных вод, лечебных грязей и
достаточные ресурсы других природных лечебных факторов. Территория должна иметь площадь, пригодную и достаточную
для курортного строительства, а также удовлетворять экологическим и санитарно-эпидемиологическим нормам и правилам,
установленным для особо охраняемых территорий лечебно-оздоровительного назначения. На ней должны быть источники
хозяйственно-питьевого и технического водоснабжения и надежные системы энергообеспечения, способные удовлетворить
потребности будущего курорта.
* СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5799.
Территория признается лечебно-оздоровительной местностью федерального значения на основании следующих
документов, подготовленных органами исполнительной власти субъектов РФ: бальнеологических, экспертных заключений и
заключений по лечебным факторам, заключений государственной экологической и санитарно-эпидемиологической экспертиз
и других необходимых документов.
Государственную политику и координацию деятельности в сфере курортного дела и отдыха реализует специально
уполномоченный Правительством РФ федеральный орган, который осуществляет: ведение государственного реестра
курортного фонда РФ; разработку и координацию федеральных программ развития курортов; организацию научных
исследований в целях расширения курортного фонда РФ и повышения эффективности его использования; подготовку кадров
в сфере курортного лечения; контроль за исполнением законодательства РФ об охране и использовании природных лечебных
ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
Природные лечебные ресурсы являются государственной собственностью. Они могут принадлежать на праве
собственности РФ (федеральная собственность) либо субъектам Федерации (собственность субъекта РФ).
Природные лечебные ресурсы предоставляются юридическим и физическим лицам для лечения и профилактики
заболеваний, а также в целях отдыха. Минеральные воды могут использоваться для промышленного розлива. Предоставление
природных лечебных ресурсов для иных целей, как правило, не допускается. Правительство РФ в исключительных случаях
при наличии положительного заключения экологической и санитарно-эпидемиологической экспертизы разрешает
использование природных лечебных ресурсов для целей, не связанных с лечением, профилактикой и отдыхом населения, если
это не повлечет ущерба для курортно-рекреационного потенциала соответствующих территорий. Природные лечебные
ресурсы, предоставляются на основании лицензий в порядке, определенном Правительством РФ.
Месторождения минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов разрабатываются в
соответствии с лицензией. На курортах, в курортных регионах (районах) природные лечебные ресурсы разрабатываются
специализированными гидрогеологическими предприятиями и организациями, имеющими лицензии на этот вид
деятельности.
Объемы добываемых минеральных вод, лечебных грязей, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории
природных лечебных ресурсов, лимитируются утвержденными по промышленным категориям запасами и сроками их
эксплуатации. Технические методы, применяемые при эксплуатации указанных природных лечебных ресурсов,
основываются на технологических схемах их разработки. Качество природных лечебных ресурсов регламентируется
специальными медицинскими заключениями, определяющими кондиционное содержание полезных и вредных для человека
компонентов.
Технология добычи, подготовки и использования минеральных вод, лечебных грязей, а также других полезных
ископаемых, отнесенных к категории природных лечебных ресурсов, должна гарантировать защиту месторождений от
преждевременного истощения и загрязнения и защиту полезных ископаемых от утраты лечебных свойств. Природные
лечебные ресурсы используются в лечебных целях в соответствии с условиями лицензий, предоставляемых на каждый вид
такой деятельности.
202
В случае нарушения правил использования природных лечебных ресурсов право пользования природными лечебными
ресурсами может быть прекращено, приостановлено или ограничено. Прекращение, приостановление и ограничение права
пользования природными лечебными ресурсами не освобождает виновных лиц от иных видов ответственности,
предусмотренных законодательством.
Санаторно-курортным организациям для лечебно-профилактической деятельности и организации отдыха населения
предоставляются в соответствии с требованиями законодательства о природных ресурсах земельные участки и иные
природные ресурсы. Застройка земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов ведется с соблюдением правил,
установленных законодательством для соответствующих работ на указанных особо охраняемых природных территориях.
Особое значение для охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов имеет
организация их санитарной (горно-санитарной) охраны — одна из основных особенностей правового режима этих земель.
Режим санитарной охраны. Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их
земли являются соответственно особо охраняемыми природными объектами и территориями. Их охрана осуществляется
посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны.
Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных
местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством РФ, а для лечебно-оздоровительных
местностей и курортов регионального и местного значения — исполнительными органами государственной власти субъектов
Федерации.
В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны запрещаются
проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием
природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и
рациональных технологий.
На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием
и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также работы, загрязняющие окружающую природную среду, природные
лечебные ресурсы и приводящие к их истощению.
На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций
и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей
природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.
Режим санитарной (горно-санитарной) охраны обеспечивается: в первой зоне — пользователями, во второй и третьей зонах
— пользователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами.
Санитарно-оздоровительные мероприятия и ликвидация очагов загрязнения в округах санитарной (горно-санитарной)
охраны выполняются за счет средств пользователей, землепользователей и граждан, нарушивших режим санитарной (горно-
санитарной) охраны. Контроль и надзор за обеспечением санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных
ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов осуществляют в пределах компетенции уполномоченные на то
федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.
Согласно ст. 91 ЗК земельные участки, на которых устанавливаются зоны, за исключением первой, у собственников земли,
землевладельцев, землепользователей и арендаторов не изымаются, но в их пределах вводится особый режим использования
земель, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые не совместимы с целями установления зон.
Предприятия, учреждения и организации, в интересах которых устанавливаются зоны с особыми условиями использования
земли, обязаны обозначить границы зон специальными информационными знаками.
Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1425 утверждено Положение об округах санитарной и горно-
санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения*. Положение предусматривает,
что в пределах округов санитарной и горно-санитарной охраны защите подлежат следующие природные ресурсы (объекты):
месторождения минеральных вод, лечебных грязей, природных газов и пара, имеющих лечебное значение, других полезных
ископаемых, отнесенных к категории лечебных (би-шофит, нафталан, озокерит, глины, соли и др.); лечебный климат; рапа
лиманов и озер; акватории морей, озер, рек и других водных объектов; пляжи водных объектов и прилегающие к ним
территории, используемые для лечебных процедур на воздухе; леса, лесопарки, курортные парки и другие зеленые
насаждения; участки территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, занимаемые
зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенные для санаторно-курортного строительства.
* СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5798.
Территория и режим округов санитарной и горно-санитарной охраны учитываются при разработке территориальных
комплексных схем, схем функционального зонирования, схем землеустройства, проектов районной планировки и генеральных
планов развития территорий.
203
§ 4. Правовой режим земель рекреационного назначения
Понятие земель рекреационного назначения. Землями рекреационного назначения согласно ст. 92 ЗК признаются
выделенные в установленном порядке участки земли, предназначенные и используемые для организованного массового
отдыха и туризма населения.
К ним относятся земельные участки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, санаториев, кемпингов, спортивно-
оздоровительных комплексов, туристических баз, стационарных и палаточных туристическо-оздоровительных лагерей, домов
рыболова и охотника, детских туристических станций, парков, лесопарков, учебно-туристических троп, маркированных трасс,
оздоровительных и спортивных лагерей, расположенных вне земель оздоровительного назначения. Земли, по которым
проходят учебно-туристические тропы и маркированные трассы, выделяются по согласованию с собственниками земли,
землевладельцами, землепользователями и арендаторами и могут подлежать изъятию. На землях рекреационного назначения
запрещается деятельность, препятствующая использованию их по целевому назначению.
К землям рекреационного назначения относятся также земли пригородных зеленых зон, т.е. земли за пределами городской
черты, занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими защитные и санитарно-
гигиенические функции и являющиеся местом отдыха населения.
В соответствии со ст. 67 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» вокруг городов и промышленных
поселков выделяются пригородные зеленые зоны, в том числе лесопарковые защитные пояса, как территории, выполняющие
средозащитные (средообразующие, экологические), санитарно-гигиенические и рекреационные функции. В зеленых зонах
запрещается хозяйственная деятельность, отрицательно влияющая на выполнение ими экологических, санитарно-
гигиенических и рекреационных функций.
Общая характеристика правового режима. Земли рекреационного назначения выделяются по решению органов
государственной власти краев, областей, автономной области, автономных округов и республик, входящих в состав РФ, в
порядке, устанавливаемом законодательством этих республик.
Ряд вопросов, имеющих отношение к регулированию использования земель рекреационного назначения, отражены в
Федеральном законе от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»*. Статья
4 этого Закона предусматривает, что оснрвными целями государственного регулирования туристской деятельности являются,
в частности: обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий и охрана
окружающей природной среды, рациональное использование природного и культурного наследия.
* СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5491.
В Законе закреплены права и обязанности туриста. Он имеет право в том числе на необходимую и достоверную
информацию о памятниках природы, истории, культуры, находящихся под особой охраной, состоянии окружающей
природной среды; свободу передвижения, свободный доступ к туристским ресурсам с учетом принятых в стране (месте)
временного пребывания ограничительных мер.
Под туристскими ресурсами понимаются природные, исторические, социально-культурные объекты, включающие
объекты туристского показа, а также иные объекты, способные удовлетворить духовные потребности туристов, содействовать
восстановлению и развитию их физических сил. Классификация и оценка туристских ресурсов РФ, режим их охраны, порядок
сохранения целостности туристских ресурсов РФ и меры по их восстановлению, порядок использования туристских ресурсов
РФ с учетом предельно допустимых нагрузок на окружающую природную среду определяются в соответствии с
законодательством РФ.
Во время совершения путешествия, включая транзит, турист обязан: сохранять окружающую природную среду, бережно
относиться к памятникам природы, истории и культуры в стране (месте) временного пребывания.
§ 5. Правовой режим земель историко-культурного назначения
Понятие земель историко-культурного назначения. Статья 93 ЗК землями историко-культурного назначения признает
земли, на которых (и в которых) располагаются памятники истории и культуры, достопримечательные места, в том числе
объявленные заповедными, национальными парками, историко-культурными заповедниками (музеями-заповедниками), а
также занятые учреждениями культуры и с которыми связано существование традиционных народных художественных
промыслов, ремесел и иного прикладного искусства.
Федеральный закон от 6 января 1999 г. № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах»* предусматривает, что земли,
на которых расположены места традиционного бытования народных художественных промыслов, могут быть отнесены к
землям историко-культурного назначения в порядке, устанавливаемом земельным законодательством РФ и законодательством
субъектов РФ (ст. 9).
204
* СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 234.
Эти земли используются в особом режиме. Изъятие земель историко-культурного назначения для нужд, противоречащих
их основному целевому назначению, и любая деятельность, не соответствующая установленному режиму, не допускаются. В
соответствии с законодательством РФ отдельные земли историко-культурного назначения могут быть полностью изъяты из
хозяйственного использования, включая земли, на которых и в которых располагаются историко-культурные объекты,
подлежащие исследованию и консервации.
Порядок использования земель историко-культурного назначения, определения их границ, изъятия из хозяйственного
использования, особенности распоряжения, другие формы охраны земель историко-культурного назначения определяются
особым законодательством РФ и республик, входящих в состав РФ. Особенности правового режима земель историко-
культурного назначения урегулированы в Законе РСФСР от 15 декабря 1978 г. «Об охране и использовании памятников
истории и культуры» (в ред. от 18 января 1985 г.)*.
* ВВС РСФСР. 1978. № 51. Ст. 1387; 1985. № 4. Ст. 118.
В ст. 1 этого Закона дано определение памятников истории и культуры. Памятниками истории и культуры являются
сооружения, памятные места и предметы, связанные с историческими событиями в жизни народа, развитием общества и
государства, произведения материального и духовного творчества, представляющие историческую, научную,
художественную или иную культурную ценность. Все памятники истории и культуры, находящиеся на территории РФ,
охраняются государством. Памятники истории и культуры подразделяются на следующие виды: памятники истории,
памятники археологии, памятники градостроительства и архитектуры, памятники искусства и документальные памятники.
Обязанность обеспечения охраны и использования памятников истории и культуры возлагается на исполнительные органы
государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Эти органы в пределах прав, предоставленных
законом, обеспечивают охрану, использование, выявление, учет, реставрацию и пропаганду памятников истории и культуры,
находящихся на их территории, обеспечивают соблюдение законодательства об охране и использовании памятников истории
и культуры.
Специально уполномоченным государственным органом охраны памятников Закон признает Министерство культуры РФ.
Это Министерство и местные органы культуры в пределах их компетенции осуществляют государственное управление в
области охраны и использования памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, искусства.
В соответствии с Положением о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденным постановлением
Правительства РФ от 6 июня 1997 г. № 679*, к числу функций Министерства относятся:
* СЗ РФ. 1997. № 24. Ст. 2762.
осуществление государственного учета и охраны недвижимых памятников истории и культуры РФ (в том числе особо
охраняемых территорий), разработка и утверждение правил, нормативов и стандартов в области государственного учета,
охраны и использования недвижимых памятников истории и культуры;
установление режима содержания и использования объектов исторического и культурного наследия (в том числе особо
охраняемых территорий), включенных в Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального
(общероссийского) значения;
подготовка с участием федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и
внесение предложений о включении объектов исторического и культурного наследия в Государственный список недвижимых
памятников истории и культуры федерального (общероссийского) значения, а также в Список всемирного наследия
ЮНЕСКО;
подготовка с участием федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и
внесение предложений об отнесении историко-культурных и природных комплексов, архитектурных ансамблей и
сооружений, организаций культуры, а также других объектов к особо ценным объектам культурного наследия народов России;
обеспечение формирования и ведения Государственного свода особо ценных объектов культурного наследия народов
Российской Федерации.
Министерство культуры РФ выполняет государственный контроль за охраной и использованием памятников истории и
культуры. Государственный контроль в этой области имеет задачей обеспечить выполнение всеми министерствами,
государственными комитетами и ведомствами, государственными, кооперативными и другими общественными
предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами обязанностей по соблюдению порядка охраны, использования,
учета и реставрации памятников, а также иных правил, предусмотренных законодательством РФ. Указания специально
уполномоченных государственных органов охраны памятников по вопросам охраны и использования памятников истории и
205
культуры обязательны для предприятий, учреждений и организаций независимо от их ведомственной подчиненности, а также
для граждан.
Памятники истории и культуры независимо от того, в чьей собственности они находятся, подлежат государственному
учету. Приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 г. № 203 утверждена Инструкция о порядке учета, обеспечения
сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры.
Общая характеристика правового режима. Основной особенностью правового режима земель историко-культурного
назначения является установление зон охраны памятников истории и культуры. В целях обеспечения охраны памятников
истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства устанавливаются охранные зоны, зоны
регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта в порядке, определяемом законодательством РФ (ст. 33
Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры»). Ряд вопросов правового режима земель
историко-культурного назначения урегулирован также в Положении об охране и использовании памятников истории и
культуры, утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. № 865 (в ред. от 29 декабря 1989
г.)*.
* СП СССР. 1982. № 26. Ст. 133.
Зоны охраны памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства
республиканского и местного значения устанавливаются исполнительными органами государственной власти субъектов РФ
по согласованию с Министерством культуры РФ и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.
В пределах охранных зон, зон регулирования застройки и зон охраняемого природного ландшафта запрещаются земляные,
строительные и другие работы, а также хозяйственная деятельность без разрешения соответствующих органов охраны
памятников РФ. В пределах зон охраны памятников истории и культуры республиканского и местного значения указанные
работы и хозяйственная деятельность запрещаются без разрешения Министерства культуры РФ. Разрешение на проведение
работ в пределах указанных зон выдается по представлениям исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Проекты районной планировки, генеральные планы городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов,
проекты детальной планировки и застройки должны предусматривать охранные зоны, зоны регулирования застройки и зоны
охраняемого природного ландшафта. Проекты планировки, застройки и реконструкции городов и других населенных пунктов,
имеющих памятники истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства, подлежат
согласованию с Министерством культуры РФ и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.
Правовой гарантией обеспечения охраны памятников истории и культуры является требование Закона о том, что снос,
перемещение, изменение недвижимых памятников истории и культуры запрещаются. Исключение из этого правила может
допускаться лишь с особого в каждом случае разрешения Правительства РФ. Предприятие, учреждение, организация,
получившие такое разрешение, при сносе, перемещении или изменении памятника обязаны обеспечить соблюдение условий,
предусмотренных законодательством РФ, а соответствующий государственный орган охраны памятников обязан провести
работы по научному изучению и фиксации памятников. Указанные работы выполняются за счет предприятия, учреждения,
организации, получивших разрешение на снос, перемещение или изменение памятника.
Закон предусматривает специальные меры по обеспечению сохранности памятников истории и культуры при
строительных и других работах. Строительные, мелиоративные, дорожные и другие работы, которые могут создавать угрозу
для существования памятников истории и культуры, производятся только по согласованию с государственными органами
охраны памятников и после осуществления мероприятий, обеспечивающих сохранность памятников. Проекты строительных,
мелиоративных, дорожных и других работ должны быть согласованы с государственными органами охраны памятников и
предусматривать мероприятия, обеспечивающие сохранность памятников истории и культуры. Предприятия, учреждения и
организации в случае обнаружения в процессе ведения работ археологических и других объектов, имеющих историческую,
научную, художественную или иную культурную ценность, обязаны сообщить об этом государственному органу охраны
памятников и приостановить дальнейшее ведение работ.
Государственные органы охраны памятников имеют право приостанавливать строительные, мелиоративные, дорожные и
другие работы в случае возникновения в процессе этих работ опасности для памятников истории и культуры либо нарушения
правил их охраны. Работы могут быть возобновлены с разрешения соответствующего государственного органа охраны
памятников лишь после устранения возникшей опасности для памятников или допущенного нарушения правил их охраны.
К числу ограничений, связанных с обеспечением охраны памятников истории и культуры, относится также право
исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления ограничивать или запрещать движение
транспортных средств, самоходных машин и механизмов по дорогам, прилегающим к памятникам истории и культуры или
пролегающим через их охранные зоны, если создается угроза для существования памятников.
Особые требования предъявляются к ведению раскопок и разведок памятников археологии. Такая деятельность
допускается только при наличии разрешений (открытых листов), выдаваемых и регистрируемых в установленном порядке.
Учреждения, организации и граждане, ведущие археологические работы, обязаны обеспечить сохранность памятников.
206
К землям историко-культурного назначения относятся также ансамбли и комплексы памятников истории и культуры,
представляющие особую историческую, научную, художественную или иную культурную ценность. Они могут быть
объявлены решением Правительства РФ историко-кулътурными заповедниками, охрана которых осуществляется на
основании особого о каждом из них Положения.
Отдельные участки городов и других населенных пунктов, имеющие особую историческую, научную, художественную
или иную культурную ценность, а также памятные места, связанные с важнейшими историческими событиями, могут быть
объявлены заповедными местами исполнительными органами государственной власти субъектов РФ по согласованию с
Министерством культуры РФ и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры. Охраняются заповедные
места на основании Положений, утверждаемых в порядке, определяемом Правительством РФ.
Охрана произведений садово-паркового искусства и природных ландшафтов, отнесенных к памятникам истории и
культуры или связанных с ними, осуществляется органами охраны памятников совместно с другими заинтересованными
органами в соответствии с законодательством РФ об охране памятников истории и культуры и об охране окружающей
природной среды.
Особенности платы за земли историко-культурного назначения установлены в Законе РФ от 9 октября 1992 г. «Основы
законодательства Российской Федерации о культуре» (в ред. от 23 июня 1999 г.)*. Предприятия, учреждения, организации
(кроме бюджетных), расположенные на исторических территориях, в охранных зонах памятников, отчисляют на специальные
счета государственных органов по учету, использованию и реставрации памятников фиксированные платежи,
устанавливаемые органами управления тех уровней, в собственности которых находятся соответствующие памятники и
закрепленные за ними исторические территории и охранные зоны.
* ВВС РФ. 1992. № 46. Ст. 2615; СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3172.
Органы местного самоуправления устанавливают процент отчислений в местные бюджеты от платы за землю
исторических территорий, охранных зон памятников, взимаемый с предприятий, учреждений, организаций, домовладений,
расположенных на этих территориях. Полученные средства направляются на охрану и реставрацию культурного наследия
народов РФ, благоустройство исторических территорий.
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА:
1. Емельянова В.Г. Законодательство о заповедниках, заказниках, памятниках природы. М., 1971.
2. Емельянова В.Г. Охрана заповедников, .заказников, памятников природы. М.,1975.
3. Транин А.А. Национальные парки в СССР. Проблемы и перспективы. М., 1991.
Глава 15. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА. ЛЕСНОЕ ПРАВО
§ 1. Понятие и общая характеристика правового режима земель лесного фонда
Понятие земель лесного фонда. Земли лесного фонда занимают самую большую площадь по сравнению со всеми иными
категориями земель в нашей стране. Основное их целевое назначение — использование в качестве средства производства в
лесном хозяйстве. Земельное законодательство рассматривает земли лесного фонда в качестве самостоятельной категории по
отношению к лесному фонду.
Вместе с тем естественно-биологические связи земли и лесов в значительной степени определяют сущность и содержение
правового понятия «земли лесного фонда». Использование и охрана лесов находятся в прямой зависимости от состояния
земель данной категории. В свою очередь, эксплуатация лесных ресурсов влияет на состояние земель лесного фонда.
Отношения, связанные с использованием земель лесного фонда, являются разновидностью земельных отношений и
регулируются земельным и лесным законодательством.
Для того чтобы иметь представление о правовом режиме земель лесного фонда, необходимо уяснить наиболее важные
положения лесного законодательства и его соотношение с земельным законодательством.
Соотношение юридических понятий «лес» и «земли лесного фонда» заключается в следующем. Лесной кодекс РФ (ст. 7 и
9) включает в понятие леса и земли, на которых произрастают леса. В отличие от Лесного кодекса РСФСР 1978 г. (ст. 4),
который разграничивал эти понятия, сначала Основы лесного законодательства РФ 1993 г., а ныне и ЛК РФ объединили эти
различные по содержанию понятия.
Между тем биологические и иные естественно-научные характеристики природных объектов не закрепляются в праве
автоматически. Для права имеют значение лишь юридически значимые признаки природных ресурсов. Поэтому российское
законодательство о природных ресурсах построено на принципе разграничения предметов регулирования соответствующих
отраслей. Земельное законодательство регулирует отношения, связанные с определением порядка использования и охраны
207
земель, т.е. регулирует земельные отношения. Предмет лесного законодательства — лесные отношения, т.е. отношения по
поводу эксплуатации лесов, защиты их от пожаров, вредителей, болезней и воспроизводству. Лесное законодательство
учитывает естественные природные взаимосвязи, закрепляет нормы, имеющие целью предотвратить причинение вреда
другим природным ресурсам в результате эксплуатации лесов.
В преамбуле ЛК РФ говорится о том, что лесные отношения регулируются с учетом представлений о лесе как о
совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды,
имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. С юридической точки зрения, такое представление о
лесе не выдерживает критики. Указанный комплекс отношений регулируется различными отраслями законодательства:
земельным, водным законодательством, законодательством о животном мире, о недрах, об охране атмосферного воздуха, об
охране окружающей среды и другими, а не только одним лесным законодательством. Фактически в ЛК РФ закреплено не
юридическое, а биологическое понятие леса. Юридическое понятие «лес» включает в себя только совокупность растительных
организмов: древесных, кустарниковых, травянистых и других растений (мхов, лишайников, грибов и т.п.).
Неправильное определение в лесном законодательстве основных понятий приводит к трудностям его применения,
возникновению споров и коллизиям. Включение в состав лесного фонда земель этого фонда затрудняет применение норм
земельного законодательства в случаях использования земель лесного фонда, порождает противоречия между лесным и
земельным законодательством.
Признавая экологическую связь земли, леса и других природных объектов, следует подчеркнуть, что лес и земля
представляют собой природные объекты, правовое регулирование использования которых имеет различный характер.
Объединение земли и лесов в единое понятие «лесной фонд» создает неправильное представление о действительных
площадях, занятых лесами, площадь которых при этом ассоциируется с площадью земель этого фонда, в состав которых
входят и не покрытые лесом земли.
Понятие земель лесного фонда содержится в ст. 94 ЗК РСФСР. Землями лесного фонда являются земли, покрытые лесом,
а также не покрытые лесом, но предоставленные для нужд лесного хозяйства и лесной промышленности.
Несколько иная внутренняя структура земель этой категории закреплена в ст. 8 ЛК РФ. В состав земель лесного фонда
входят лесные земли и нелесные земли. К лесным относятся земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но
предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, погибшие древостой, редины, пустыри, прогалины, площади, занятые
питомниками, несомкнувшимися лесными культурами, и иные). К нелесным относятся земли, предназначенные для нужд
лесного хозяйства (земли, занятые просеками, дорогами, сельскохозяйственными угодьями, и другие земли), а также иные
земли, расположенные в границах лесного фонда (земли, занятые болотами, каменистыми россыпями, и другие не удобные
для использования земли).
Закрепление в законодательстве такой структуры земель лесного фонда обусловлено разным целевым назначением двух
указанных видов земель. Лесные земли предназначены для выращивания лесов, рационального и эффективного их
использования и воспроизводства. Для этих же целей используются и те участки лесного фонда, которые не покрыты лесной
растительностью (вырубки, гари и т.п.). Они также предназначены для лесовосстановления, поэтому относятся к лесным
землям.
Нелесные земли — земли, которые не только не заняты лесами, но и не предназначены для его выращивания. Их целевое
назначение состоит в обслуживании нужд лесного хозяйства — устройство просек, дорог и т.д. К нелесным землям относятся
также сельскохозяйственные угодья, находящиеся в составе земель лесного фонда.
Таким образом, земли лесного фонда являются самостоятельной правовой категорией, самостоятельным объектом
правового регулирования по отношению к такой категории, как лесной фонд. Отношения, связанные с использованием земель
лесного фонда, являются разновидностью земельных отношений как предмета земельного права. В силу этого все нормы,
регулирующие отношения по поводу земель лесного фонда, носят земельно-правовой характер независимо оттого, содержатся
ли они в земельном законодательстве или в ЛК РФ. Земельное законодательство определяет общие положения, касающиеся
регулирования использования и охраны земель лесного фонда, а лесное — отражает специфику регулирования этих
отношений. Принимая во внимание целевое назначение земель лесного фонда, их правовой режим закрепляется в земельном и
лесном законодательстве.
Характеристика основных понятий, используемых в лесном законодательстве. Специфические свойства леса как
природного ресурса определяют особенности правового режима земель этого фонда. Поэтому целесообразно дать краткую
характеристику правового режима лесов.
Статья 7 ЛК предусматривает, что все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях
населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и
нелесные земли), образуют лесной фонд. Таким образом, не все леса, которые произрастают в нашей стране, включаются в
состав лесного фонда, а лишь часть их.
Согласно ст. 9 ЛК к участкам лесного фонда относятся участки леса, а также участки лесных земель, не покрытых лесной
растительностью, и участки нелесных земель. Это понятие применяется для того, чтобы определить конкретный объект права
208
лесопользования и тем самым права пользования землями лесного фонда, поскольку осуществлять право лесопользования, не
используя как пространственный базис земли лесного фонда, невозможно. В содержание понятия «участок лесного фонда»
включаются как определенная часть лесов, так и участок земель лесного фонда.
В лесном законодательстве используется также термин «леса, не входящие в лесной фонд». Леса, расположенные на землях
обороны, и городские леса на землях городских поселений в лесной фонд не включаются (ст. 10 ЛК).
К древесно-кустарниковой растительности относится растительность, произрастающая на: землях
сельскохозяйственных, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства; землях
транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог); землях населенных пунктов
(поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов);
землях водного фонда (на полосах отвода каналов); землях иных категорий (ст. 11 ЛК). Древесно-кустарниковая
растительность не включается в лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд. Это означает, что лесное законодательство
разграничивает понятие «лесная растительность», которая включается в состав лесного фонда и в состав лесов, не входящих в
лесной фонд, и понятие «нелесная растительность».
Для ведения лесного хозяйства принципиальное значение имеют такие понятия, как группа лесов и категория защитности
лесов. В соответствии с экономическим, экологическим и социальным значением лесного фонда, его местоположением и
выполняемыми им функциями производятся разделение лесного фонда по группам лесов и разграничение лесов первой
группы по категориям защитности (ст. 55 ЛК).
Лесное законодательство выделяет леса первой, второй и третьей групп. Основная цель такого деления заключается в том,
чтобы определить режим заготовки древесины и обеспечить охрану наиболее ценных лесов, имеющих важное
природоохранное значение. В зависимости от группы и категории защитности лесов устанавливается порядок ведения лесного
хозяйства в них, использования лесного фонда, а также порядок изъятия участков лесного фонда. Отнесение лесов к
соответствующей группе определяет применение тех или иных видов и способов рубок, ширину лесосек и т.п.
Группа лесов — правовой режим, установленный в отношении части лесного фонда в зависимости
от его экономического, экологического и социального значения, местоположения и выполняемых
функций.
Правовой гарантией сохранения уникальных природоохранных функций лесов служит установление категорий
защитности лесов, которые выделяются в пределах лесов первой группы. Категория защитности определяет правовой
режим части лесного фонда и не покрытых лесом земель этого фонда, выделенных в связи с особым защитным,
водоохранным, санитарно-гигиеническим, рекреационным, научным, историческим и иным специальным значением для
использования преимущественно в одной из указанных целей.
К лесам первой группы относятся леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных,
санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий (ст. 56
ЛК). Леса первой группы могут быть подразделены на следующие категории защитности: запретные полосы лесов по
берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов; запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных
промысловых рыб; противоэрозионные леса; защитные полосы лесов вдоль железнодорожных магистралей, автомобильных
дорог федерального, республиканского и областного значения; государственные защитные лесные полосы; ленточные боры;
леса на пустынных, полупустынных, степных, лесостепных и малолесных горных территориях, имеющие важное значение
для защиты окружающей природной среды, и т.д.
К лесам второй группы ст. 57 ЛК относит леса в регионах с высокой плотностью населения и развитой сетью наземных
транспортных путей, леса, выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные
функции, имеющие ограниченное эксплуатационное значение, а также леса в регионах с недостаточными лесными ресурсами,
для сохранения которых требуется ограничение режима лесопользования.
К лесам третьей группы относятся леса многолесных регионов, имеющие преимущественно эксплуатационное значение.
При заготовке древесины должно обеспечиваться сохранение экологических функций этих лесов. Леса третьей группы
разделяются на освоенные и резервные (ст. 58 ЛК).
Приказом Рослесхоза от 27 июня 1997 г. № 83 утверждены Критерии отнесения лесов III группы к резервным лесам.
Резервные леса выделяются только из состава лесов третьей группы. Эти леса — источник получения древесины для местных
нужд. Одновременно они имеют важное водоохранное, водорегулирующее, почвозащитное, климатоулучшающее,
санитарно-гигиеническое и экологическое значение, обеспечивая условия традиционного проживания коренных
малочисленных народов и этнических общностей.
К резервным относятся все леса (в том числе заросли кедрового стланика, карликовой березы и т.п.), расположенные как в
пределах горных систем, так и на равнине, не предполагаемые к вовлечению в эксплуатацию в течение ближайших 15—20 лет.
В состав резервных входят леса на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов и этнических
общностей. Леса третьей группы могут быть отнесены к резервным, как правило, по материалам лесоустройства. Предложения
по отнесению лесов к резервным подготавливаются лесхозами и направляются в органы управления лесным хозяйством в
209
субъектах РФ. Эти органы рассматривают указанные предложения и представляют их в органы исполнительной власти
субъекта Федерации для принятия решения. Постановление (распоряжение) органа исполнительной власти субъекта РФ
является основанием для отнесения части лесов третьей группы к резервным лесам.
В лесах всех групп могут быть выделены особо защитные участки лесов с ограниченным режимом лесопользования
(берего- и почвозащитные участки леса вдоль берегов водных объектов, склонов оврагов и балок, опушек лесов на границах с
безлесными территориями, места обитания и распространения редких и находящихся под угрозой исчезновения диких
животных, растений и др.). На особо защитных участках лесов могут быть запрещены рубки главного пользования.
При отнесении лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы одновременно определяются
границы участков лесного фонда по каждой группе лесов и каждой категории защитности лесов первой группы в порядке,
установленном лесным законодательством. Параметры особо защитных участков лесов утверждаются органами
государственной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов федерального органа управления лесным
хозяйством на основании материалов лесоустройства или специального обследования. Перечень особо защитных участков
лесов устанавливается Министерством природных ресурсов РФ.
Порядок разграничения лесов на группы и категории защитности регулируется постановлением Правительства РФ от 15
сентября 1997 г. № 1169 «О порядке отнесения лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы»*.
Установлено, что отнесение лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы, а также перевод лесов из
одной группы лесов или категорий защитности лесов первой группы соответственно в другую группу или категорию
производятся Минприроды России по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ и заинтересованными
федеральными органами исполнительной власти.
* СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4385.
Отнесение лесов к ленточным борам, защитным полосам лесов вдоль железнодорожных магистралей, автомобильных
дорог федерального, республиканского и областного значения, запретным полосам лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и
других водных объектов, к иным категориям защитности, если это не связано с переводом лесов из одной группы лесов в
другую, осуществляется органами государственной власти субъектов РФ по представлению соответствующих
территориальных органов управления лесным хозяйством.
Процедурные вопросы разграничения лесов на группы и категории защитности регулируются Положением о порядке
рассмотрения ходатайств об отнесении лесного фонда к группам лесов и категориям защитности, утвержденным приказом
Рослесхоза от 29 марта 1994 г. № 68*.
* Экономика и жизнь. 1994. № 16.
Ходатайства об отнесении лесного фонда к группам лесов и категориям защитности, а также их переводе из одной группы
лесов или категории защитности в другую могут вноситься заинтересованными министерствами, ведомствами,
государственными, общественными и другими организациями, органами управления лесным хозяйством в субъектах РФ.
Материалы и обоснования для возбуждения ходатайств об отнесении лесного фонда к группам лесов и категориям
защитности, а также переводе их из одной группы лесов или категории защитности в другую составляются, как правило,
лесоустроительными, научными и проектно-изыскательскими предприятиями, учреждениями, организациями системы
Минприроды России. Предложения об отнесении лесного фонда к группам лесов и категориям защитности, а также их
переводе из одной группы лесов или категории защитности в другую согласовываются заинтересованной организацией с
районной администрацией, лесхозами, местными органами охраны окружающей природной среды и представляются органу
управления лесным хозяйством в субъекте Федерации.
Орган управления лесным хозяйством в субъектах РФ при участии соответствующего государственного органа
окружающей природной среды рассматривает ходатайство и согласовывает его с органами исполнительной власти субъектов
РФ. Затем ходатайство направляется в Минприроды России. Это министерство в двухмесячный срок рассматривает
ходатайство с участием государственных органов охраны окружающей природной среды, других заинтересованных
министерств и ведомств и принимает решение.
Решение об отнесении лесного фонда к группам лесов и категориям защитности, а также переводе их из одной группы
лесов или категории защитности в другую оформляется приказом Минприроды.
Отнесение лесов к государственным защитным лесным полосам, ленточным борам, защитным полосам вдоль железных
дорог, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного значения, к городским лесам и лесопаркам и к
другим категориям защитности, если это не связано с переводом лесов из одной группы в другую, производится органами
исполнительной власти субъектов Федерации.
Процедура выделения особо защитных участков леса урегулирована приказом Рослесхоза от 30 декабря 1993 г. № 348 «Об
утверждении Основных положений по выделению особо защитных участков леса». Особо защитные участки леса
210