Павлюченко В.Г. Социальное страхование

Подождите немного. Документ загружается.

диции, культура и т. д. В полной мере это относится и к функци-

ям государственного регулирования социального страхования.

Их развитие, обогащение и уточнение — процесс неизбежный

и необходимый. Они не могут быть раз и навсегда данными.

§ 2. Сущность государственного регулирования обязательного

социального страхования и его формы в современной России

Вопрос о сущности государственного регулирования со-

циального страхования как особого социально-экономического

явления рыночной экономики, бесспорно, имеет существенное

значение как для теории, так и для практики страховой фор-

мы социальной защиты населения. Вместе с тем становится

все очевиднее, что создание высокоэффективной, надежной и

динамичной системы государственного регулирования соци-

ального страхования создает теоретические предпосылки для

анализа его отдельных (частных) проблем — функций, форм,

методов и т. д. В основе такого подхода лежит проверенное

опытом методологическое положение: без предварительного

теоретического решения общих вопросов невозможно решение

частных. Поэтому четкое представление о сущности явления

было и остается важнейшим условием плодотворного анализа

соответствующей научной проблемы.

Без этого, добавим от себя, неизбежно скольжение по по-

верхности явления, описание лишь его внешних форм. Кроме

того, трудно переоценить выявление сущности государствен-

ного регулирования развития социального страхования и с точ-

ки зрения потребностей практики. Вряд ли есть особая необхо-

димость в доказательствах того, что формирование рыночной

модели государственного регулирования без четких представ-

лений о его сущности и закономерностях функционирования не

может быть успешным. Конечно, было бы наивно полагать, что

сама разработка теоретических проблем уже автоматически

гарантирует формирование научно-обоснованной системы ре-

гулирования. Речь идет о другом — о создании научных пред-

посылок, которые должны быть дополнены целенаправленной

деятельностью государства, чтобы реализовать их на практике.

В этой связи хотелось бы подчеркнуть: отказ от такого подхо-

да означал бы, что двигаться к намеченной цели пришлось бы

вслепую, без должной опоры на знание закономерностей раз-

вития такого общественного института, как "государственное

регулирование социального страхования", без должного учета

внутренних противоречий рыночной экономики, обусловлива-

ющих его необходимость. Негативные последствия таких дейс-

твий известны: это субъективизм, волюнтаризм, неразбериха.

За примерами здесь далеко ходить не надо. Именно оши-

бочные представления радикалов-реформаторов о законо-

мерностях и противоречиях развития рыночной экономики в

России обусловили их действия по вытеснению государства из

экономики и социальной сферы. Разрушительные последствия

этого сегодня очевидны.

Естественным и правомерным шагом при анализе сущ-

ности государственного регулирования является рассмотре-

ние имеющихся на этот счет представлений. Оценивая в целом

уровень разработанности данного вопроса, сразу следует от-

метить, что общепризнанного понимания сущности (природы)

государственного регулирования развития социального стра-

хования в научной литературе не достигнуто. Каждый автор

вкладывает свой смысл в это понятие. Да и работ, посвященных

специально исследованию этой проблемы, практически нет.

В той или иной мере проблемы государственного регулирова-

ния социального страхования, в том числе и рассмотрение его

сущности, содержания, функций и т. п., различными авторами

исследовались при рассмотрении вопросов государственного

регулирования экономики вообще, проблем социальной поли-

тики, социального страхования в целом и отдельных его на-

правлений. Причины такого положения кроются, во-первых, в

относительной новизне для российских исследователей пробле-

мы государственного регулирования социального страхования

(как и в целом проблем страховой формы социальной защиты

населения), которые стали особенно актуальны лишь в пери-

од перехода к рыночной экономике; во-вторых, в практических

123

122

действиях реформаторов (из-за ошибочных представлений о

роли государства в регулировании социальных процессов) по

демонтажу государственного управления экономической и со-

циальной сферами. Это, естественно, не могло не ослабить на

какое-то время внимание науки к этой проблеме; в-третьих, в

неизбежном выдвижении на передний план разработки конк-

ретных мер по регулированию социального страхования в пе-

риод ускоренного формирования системы социальной защиты

населения, адекватной новым социально-экономическим усло-

виям. Именно в этом ключе, что называется на злобу дня, и вы-

шло большинство публикаций по данной проблеме.

Однако вернемся к взглядам исследователей на проблему

сущности государственного регулирования социального стра-

хования. Вряд ли можно возразить против его понимания, как

особой формы государственного управления социальными про-

цессами в условиях социально ориентированной рыночной эко-

номики. В этом случае государственное регулирование харак-

теризуется как особый вид отношений управления. В принципе

это правильно. Но такое понимание носит слишком общий ха-

рактер. Оно не отражает специфические сущностные свойства

и качества государственного регулирования социального стра-

хования. И поэтому не может быть признано исчерпывающим.

Ведь, например, непосредственно государственное управление

экономикой или социальной сферой, характерное для социа-

лизма, тоже представляет собой определенную систему управ-

ленческих отношений. Но государственное регулирование и

непосредственно государственное управление — вещи разные,

хотя и относятся к однопорядковой группе общественных отно-

шений. Правильно, в принципе, также положение, что это осо-

бая форма государственного управления, представляющая со-

бой систему организационных, юридических и экономических

отношений, обеспечивающих социальную безопасность насе-

ления. Однако ближайшее рассмотрение этих определений по-

казывает их недостаточность, ибо в них отражена лишь струк-

тура отношений регулирования, но не раскрыта их сущность,

специфика. Вместе с тем для выявления сущности государс-

124

венного регулирования обязательного социального страхова-

ия (ОСС) необходимо исходить из следующих положений.

1. Социальное страхование как особый социально-экономи-

ческий институт рыночной экономики находится во взаимосвя-

зи и взаимодействии с различными социально-экономически-

ми структурами общества. В систему общественных отношений

вплетены отношения социального страхования с государством, с

ассоциациями, объединениями работодателей, работников, с про-

фсоюзами, с финансовыми, налоговыми и другими структурами.

Особое место в системе этих отношений занимают отношения с

государством. Характер их определяется сущностью, особеннос-

тью и ролью социального страхования в обществе. В этой связи

принципиальное значение имеет методологическое положение,

что в социально-ориентированной рыночной экономике государс-

твенное регулирование— явление объективное, неслучайное и

непроизвольное. Из этого, напомним, вытекает следующее:

а) данная категория обобщает реальные социально-эконо-

мические процессы;

б) является формой движения определенных внутренних

противоречий страховой формы социальной защиты населения.

При таком подходе государственное регулирование рас-

сматривается ни как антипод рынку, ни как нечто, привнесен-

ное случайными обстоятельствами, а как неотъемлемый ком-

понент социально-ориентированной рыночной экономики.

2. Анализ сущности (природы) этого социально-экономи-

ческого явления (госрегулирование) предполагает рассмотре-

ние следующих вопросов:

• • Характер и особенности отношений, выражаемых дан-

ной категорией и придающих ему качественную определен-

ность, обуславливающих его отличия от других социально-эко-

номических категорий и отношений.

• Формой разрешения и движения каких внутренних про-

тиворечий самого социального страхования является его госу-

дарственное регулирование?

Что касается первой позиции, то здесь следует иметь в

виду следующие моменты.

125

Прежде всего, государственное регулирование ОСС пред-

ставляет собой управление специфической системой экономи-

ческих отношений — отношений страховой формы социальной

защиты населения. Для нее характерны:

а) негосударственный характер, т. е. она носит публично-

правовой статус;

б) ее экономическую основу составляет индивидуально-

групповая собственность самих застрахованных;

в) она опирается на собственную финансовую базу, фор-

мируемую вне государственного бюджета, соответствующие

организационные структуры, не находящиеся в прямом управ-

лении органов государственной власти.

Следовательно, по своей природе эта система самоуправ-

ляемая и самодостаточная. Поэтому государственное регу-

лирование ОСС является системой организационных, эко-

номических и правовых отношений по управлению особым

самодостаточным и самоуправляющимся социальным ин-

ститутом. Система этих отношений неизбежно принимает

форму сочетания косвенного государственного управления и

самоуправления.

В отношении тех противоречий ОСС, которые разрешает

государственное регулирование, то ранее они уже были рас-

смотрены.

Особый вопрос — это вопрос о формах государственного

регулирования ОСС сегодня.

В постсоветской России сложилась и функционирует оп-

ределенная система государственного регулирования социаль-

ного страхования. Обычно она рассматривается как переходная

модель. Это означает, что процесс формирования ее рыночной

модели еще не закончен. Данное обстоятельство откладывает

свой отпечаток на характер регулирования этой системы.

Прежде всего, с полной определенностью можно сказать,

что она представляет собой своеобразное сочетание непосредс-

твенного (прямого) государственного управления, государствен-

ного регулирования и отдельных элементов самоуправления.

И как бы на первый взгляд это не казалось странным или даже

126

противоестественным, но такое сочетание оказалось не только

возможным, на даже и необходимым на данном этапе развития

системы социального страхования. И вся проблема и теорети-

чески, и практически состоит в том, как обеспечить наиболее

высокий уровень эффективности этого сочетания в обеспечении

социальной защиты населения и вместе с тем развивать новые

формы и методы государственного регулирования, присущие

социально-ориентированной рыночной экономике. Это одна сто-

рона проблемы. Другая же состоит в том, что это явление требует

объяснения, понимания причин такого сочетания. Здесь сыграли

свою роль следующие обстоятельства. Во-первых, переходное

состояние российского общества, в котором рядом соседствуют и

взаимодействуют социально-экономические формы централи-

зованного управления социальной сферой и переходные формы

ее регулирования, вызванные к жизни рыночной экономикой.

Во-вторых, как свидетельствует практика, самоорганизация

и самоуправление в полной мере присущи лишь устойчивым,

сложившимся социально-экономическим системам. В период

же перехода от одной системы к другой они малоэффективны.

Сформировавшаяся в процессе рыночных реформ система со-

циального страхования как раз и находится в состоянии такой

трансформации. В силу этих обстоятельств и существует естес-

твенная необходимость в активной роли государства в прямом

управлении ее развитием. Причем речь идет не просто о регу-

лировании, осуществляемом путем определения целей деятель-

ности участников страхового процесса, установления законо-

дательных основ их функционирования, "правил поведения" и

других регулирующих действий, а о прямом государственном

управлении отдельными сторонами социального страхования.

Логика здесь простая: на данном этапе развития без непосредс-

твенного участия государства в управлении социальным страхо-

ванием, оно как полностью самоорганизующаяся система функ-

ционировать пока не может.

В-третьих, нельзя сбрасывать со счетов устоявшиеся за

годы советской власти стереотипы мышления, связанные с на-

дежностью и эффективностью только прямого государственно-

127

го управления социальной сферой. Отражением этого являются

постоянные попытки вернуться к огосударствлению социаль-

ного страхования.

Живучесть таких представлений составляет ту почву, на

которой произрастают идеи прямого государственного управ-

ления социальным страхованием и этим тормозится становле-

ние рыночной модели государственного регулирования соци-

альным страхованием.

Другой характерной особенностью действующей системы

государственного регулирования развития социального стра-

хования является то, что прямое государственное управление

приобрело гипертрофированные масштабы. Проявляется это

по разным направлениям, но первооснову такого положения

составляет законодательное закрепление статуса государс-

твенной собственности на средства внебюджетных страховых

фондов, а за самими фондами — статуса "государственных

фондов социального страхования". Это явно противоречит его

сущности. Ведь по своей природе страховые средства пред-

ставляют собой индивидуально-групповую собственность за-

страхованных и уже в силу этого не должны находиться в пол-

ном распоряжении государства.

Гипертрофированная роль государства в системе социаль-

ного страхования проявляется и в финансовой сфере. Связано

это по меньшей мере с двумя обстоятельствами:

а) с огромной зависимостью социального страхования от

бюджетной системы;

б) возможностью изъятия государством страховых средств

на свои нужды.

В соответствии с действующим законодательством го-

сударство обязано вносить средства на выплату социальных

пенсий, пенсий военнослужащим и приравненным к ним по

пенсионному обеспечению гражданам, расходы на повышение

пенсий участникам ВОВ и вдовам военнослужащих, погибших

в ВОВ и на другие виды пенсий (в бюджете пенсионного фонда

на 2006 г. они составляют около 6% расходов на выплату тру-

довых пенсий, выплату пособий гражданам, пострадавшим

128

вследствие катастрофы на ЧАЭС, взносы в фонд обязательного

медицинского страхования за неработающее население и т. д.

С учетом же средств федерального бюджета, выделяемых на

выплату базовой пенсии, передаваемых на покрытие дефицита

бюджета ПФР, общая величина госбюджетных средств соста-

вит 54% от всех доходов фонда. При такой финансовой зависи-

мости системы социального страхования от государства, любая

нехватка средств в государственном бюджете неизбежно ведет

к ее дестабилизации, невыплате пенсий и пособий.

Практика последних лет дает этому постоянные подтверж-

дения. Именно хроническая задолженность государства перед

страховыми фондами провоцировала не раз кризис в социальной

защите населения (невыплата пенсий, детских пособий и т. д.).

В отношении действующих всех фондов социального стра-

хования (ПФР, ФОМС, ФСС РФ) законом определено, что они

являются самостоятельными кредитно-финансовыми учреж-

дениями, имеющими свои бюджеты, отдельные от госбюджета.

Это в определенной мере создает противовес попыткам госу-

дарства изъятия страховых средств на покрытие своих нужд. В

реальной практике, к сожалению, такие изъятия имеют место

как со стороны федерального правительства, так и со сторо-

ны органов власти субъектов федерации. Наиболее часто они

осуществляются за счет средств пенсионного фонда, фонда со-

циального страхования и фонда обязательного медицинского

страхования. Скрытой формой таких изъятий средств страхо-

вых фондов является перекладывание государством при не-

выполнении им своих обязательств перед фондами, страховых

выплат за счет их средств.

Следующая особенность государственного регулирования

развития социального страхования состоит в том, что оно пред-

ставляет совмещение функций и полномочий Центра и субъ-

ектов федерации по управлению социальной сферой вообще,

страховой формой социальной защиты населения, в частности.

Основа такого совмещения связана со становлением в России

федеративной формы государственности. Переход от унитар-

ного к федеративному устройству государства, естественно,

129

вызвал изменение баланса прав и обязанностей федерального

центра и регионов в обеспечении социальной защиты населе-

ния. Вектор этих изменений направлен не просто на повыше-

ние роли субъектов федерации в регулировании социальных

процессов, а придание этой роли качественно иного характера.

Обусловлено это тем, что в условиях делегирования Центром

многих полномочий в регионы, у Центра была ослаблена и даже

утрачена часть властных функций, что сделало невозможным

обеспечить эффективную социальную защиту населения, по-

вышение ее уровня и качества без активной и целенаправлен-

ной деятельности органов власти субъектов федерации в соци-

альной сфере. В основе этого лежит как разграничение сфер

деятельности между федеральными и региональными орга-

нами, так и новые финансовые возможности в решении соци-

альных проблем в результате децентрализации, расширения

прав и полномочий регионов. Нельзя не учитывать и того об-

стоятельства, что при громадных различиях в экономическом,

историческом, культурном развитии, разнообразии природно-

климатических условий, общие подходы нуждаются в конкре-

тизации применительно к каждому региону.

Определенные особенности государственного регулирова-

ния социального страхования связаны с объектом регулирова-

ния. Дело в том, что сегодня социальное страхование как объект

регулирования состоит из автономно функционирующих фон-

дов социального страхования, механизмы их взаимодействия,

по существу, отсутствуют. И, наконец, нельзя не отметить, что

государственное регулирование в данном случае имеет дело с

незавершенной системой социального страхования.

§ 3. Действующая система регулирования развития

социального страхования

За годы рыночных реформ накоплен некоторый опыт го-

сударственного регулирования социальной сферы вообще и со-

циального страхования, в частности, выработаны соответству-

ющие формы и методы регулирования.

130

Особое место в действующей системе государственного

регулирования развития социального страхования занимают

правовые нормы. Без преувеличения можно сказать, что они

составляют тот каркас, на котором держится и организуется

вся система страховой формы социальной защиты населения.

Обычно правовое регулирование понимается как установление

правил поведения участников страхового процесса. Это, бес-

спорно, правильный подход, но, как нам представляется, еще

недостаточный. Законодательные акты государства не просто

определяют правила поведения. Через законы государство, с

одной стороны, регламентирует их деятельность, а с другой —

выступает гарантом соблюдения установленных правил. Тем

самым вводятся в рамки права возникающие противоречия в

процессе социального страхования, чтобы они не стали разру-

шительными для общества.

Исходя из этого, регулирующие действия государства

включают в себя целый ряд мер, оформленных в виде зако-

нодательных актов. В условиях осуществления радикальных

социально-экономических реформ образование учреждений

социального страхования осуществлялось непосредственно

государством. Им были приняты соответствующие законо-

дательные акты и проведена необходимая организацион-

ная работа. Введение новых видов социального страхования

также устанавливается законом. Так, в 1998 г. принят Феде-

ральный закон "Об обязательном социальном страховании

от несчастных случаев на производстве и профессиональных

заболеваний".

Государство определяет объем деятельности фондов соци-

ального страхования, рамки их компетенции и задачи в соот-

ветствующих законах и подзаконных актах. Самостоятельность

и свобода действия страховых организаций имеет существенные

ограничения, хотя определенную автономию они имеют во внут-

ренних и кадровых вопросах (инвестиции временно свободных

средств, кадровые решения и т. д.). Но сами страховые фонды не

имеют право принятия решений о повышении выплат страховых

пособий (пенсий, пособий по временной нетрудоспособности, по

131

беременности и родам, по уходу за детьми и т. д.), даже при на-

личии финансовых ресурсов. Следует также отметить, что при

действующей системе государственного регулирования разви-

тия социального страхования государство осуществляет прямое

финансирование части расходов страховых фондов.

В действующей системе широкое применение получил

и такой метод управления социальной защитой населения,

как разработка и реализация государственных федеральных

и региональных социальных программ. Определенное мес-

то среди них занимает разработка программ развития отде-

льных направлений социального страхования. Они могут раз-

рабатываться либо как самостоятельные, либо в виде разделов

общероссийских или региональных программ социально-эко-

номического развития.

Примером разработки Программы развития отдельных

направлений социального страхования может служить "Кон-

цепция реформы системы пенсионного обеспечения в Россий-

ской Федерации", принятая Правительством РФ в 1995 г. Она

послужила основой разработки конкретных законодательных

актов по реформированию действующей пенсионной системы,

утвержденных в 2001 г., — "Об обязательном пенсионном стра-

ховании в Российской Федерации" и "О трудовых пенсиях в

Российской Федерации".

Всеохватывающий характер государственного регулиро-

вания развития социального страхования проявляется по раз-

ным направлениям. В первую очередь это относится к порядку

формирования финансовой базы фондов социального страхо-

вания. В действующей системе пока имеет место прямое уста-

новление государством размера страховых тарифов для каж-

дого страхового фонда. При этом можно сказать, отсутствуют

демократические процедуры обсуждения и согласования их

величины с участниками страхового процесса и прежде всего с

работодателями.

Большой проблемой является регулирование общей нагруз-

ки страховых выплат на страхователей и установление экономи-

чески обоснованных размеров страховых тарифов по отдельным

132

фондам социального страхования. Дело в том, что установление

их происходило стихийно, без взаимоувязки друг с другом, без

должной оценки общей страховой нагрузки на предприятия и

организации — плательщиков страховых взносов.

В последние годы в тарифной политике государство, стре-

мясь уменьшить налоговую нагрузку на бизнес, провело бес-

прецедентное снижение страховых тарифов (ставки ЕСН), что

привело к дефициту всех фондов ОСС и покрытие его за счет

средств федерального бюджета, или за счет сокращения стра-

ховых услуг (сегодня практически ликвидировано санаторно-

курортное лечение для основной массы населения, введены

предельные размеры страховых выплат по временной нетру-

доспособности, беременности и родам и т. д. в ФСС).

Все это предполагает необходимость пересмотра размера

страховых тарифов для отдельных фондов социального стра-

хования в сторону их увеличения.

В действующей системе регулирования социального стра-

хования, наряду со страховыми тарифами, государство ус-

танавливает базу, с которой ведется начисление страховых

взносов. Здесь также имеются свои нерешенные проблемы.

В частности, ФСС РФ имеет свой перечень выплат, которые

включаются в базу для начисления взносов, отличающийся от

других фондов и установленный еще при советской власти.

В сферу государственного регулирования социального

страхования входит определение видов и размеров страховых

выплат. Практика их установления различна. Они устанавлива-

ются либо на основе принятых федеральных законов, либо ука-

зов Президента, либо специальными постановлениями Прави-

тельства РФ.

В системе нормативного регулирования уровня и качества

жизни населения особое место занимают два Федеральных за-

кона — "О прожиточном минимуме в Российской Федерации"

и "О потребительской корзине в целом по Российской Феде-

рации". Оба закона приняты и действуют в настоящее время.

Далее "Закон".

133

Они взаимосвязаны и взаимообусловлены. В частности, осно-

вой для определения прожиточного минимума (ПМ) является

потребительская корзина. Она устанавливает минимальный

состав и объемы потребления продовольственных и непродо-

вольственных товаров, а также услуг на одного человека в год

для основных социально-демографических групп населения

(трудоспособное население, пенсионеры, дети). Так, например,

объем потребления хлебных продуктов на одного человека в

год, куда входят хлеб и макаронные изделия, крупы, бобовые,

предусматривается для трудоспособных 133,7 кг, пенсионе-

ров— 103,7 кг, детей— 84,0 кг. И так по 11 позициям: карто-

фель, овощи, фрукты, сахар, молоко и т. д. Продовольственная

корзина утверждается не реже 1 раза в 5 лет. Принятая в 2006 г.

потребительская корзина приведена в приложении 4.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что объемы потребле-

ния, заложенные в корзину, являются не среднестатистичес-

кими, а минимальными. В каждом регионе Российской Федера-

ции с учетом местных условий, культурно-бытовых традиций

и т. д. разрабатываются и утверждаются законодательными

органами власти регионов свои потребительские корзины. Но

ее состав и объем не должен быть ниже соответствующих пока-

зателей в целом по Российской Федерации. Другими словами,

потребительская корзина в целом по Российской Федерации —

это минимальный стандарт для регионов.

Стоимостная оценка потребительской корзины в текущих

ценах (обычно в средних ценах за квартал) и является показа-

телем прожиточного минимума либо в целом по России (для тру-

доспособного населения, для пенсионеров, для детей), либо по от-

дельным регионам по этим же категориям населения. Величина

прожиточного минимума, установленной на базе новой (2006 г.)

потребительской корзины по ценам IV квартала 2005 г. на душу

населения, составила 3074 руб. Стоимость новой потребитель-

ской корзины увеличилась в среднем на 6,6%, или на 179 руб.

Показатель ПМ выполняет важнейшие социальные функ-

ции. Обусловлено это тем, что прожиточный минимум являет-

ся инструментом, во-первых, минимально допустимого гаран-

134

тированного дохода и, во-вторых, границей "порога бедности"

как для населения в целом, так и отдельных его социальных

групп (трудоспособные, пенсионеры, дети). В этом "Законе"

эти принципы нашли юридическое закрепление. Согласно ст. 5

"Закона", величина прожиточного минимума, определяемая в

целом по РФ, является основой для установления минималь-

ного размера оплаты труда и минимального размера пенсии по

старости, а также определения размера стипендий, пособий и

других социальных выплат. Принципиальное значение имеет

и ст. 6 "Закона", устанавливающая правовую норму такого по-

рядка: "Семья (одиноко проживающий гражданин), среднеду-

шевой размер дохода которого ниже величины прожиточного

минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ,

считается малоимущей и имеет право на получение государс-

твенной социальной помощи".

Само по себе установление данной законодательной нор-

мы определения прожиточного минимума в субъектах феде-

рации, несомненно, с точки зрения повышения эффективнос-

ти социальной защиты населения — мера прогрессивная. В то

же время следует отметить, что уже принятые и действующие

законы о ПМ в субъектах Федерации характеризуются значи-

тельными различиями в методологии определения величины

прожиточного минимума, в критериях назначения или прекра-

щения социальной помощи, что сказывается на уровне соци-

альной защиты населения. В этой связи в рамках повышения

эффективности регулирующих функций государства хотелось

бы обратить внимание на следующее обстоятельство.

Учитывая мировой опыт, важно не допускать (под влия-

нием финансово-экономических трудностей) занижения уров-

ня прожиточного минимума. В противном случае создадутся

предпосылки для недооценки уровня и глубины бедности на-

селения в стране, а следовательно, и для принятия ошибочных

решений, что неизбежно подрывает доверие к правительству и

проводимым реформам.

Анализ новой потребительской корзины дает основание

сделать вывод, что правительство пошло по пути явного за-

135

нижения минимального ПМ. Увеличение расходов обеспече-

ния жизнедеятельности человека на минимальном уровне на

179 руб. в сравнении со старой потребительской корзиной об-

разца 1999 г. говорит само за себя. Есть основания сказать, что

новая корзина, как и старая, и соответственно прожиточный

минимум — это даже не черта бедности, а черта нищеты. Более

того, в последнее время прослеживается тенденция к сниже-

нию нормативного регулирования государством уровня и ка-

чества жизни граждан. В частности, с принятием Федерального

закона о монетизации льгот из сферы правового регулирования

пенсионного обеспечения были исключены понятия "минималь-

ный размер пенсии по старости" и "прожиточный минимум",

утратила силу также норма, что минимальный размер пенсии,

с учетом компенсационной выплаты, не может быть менее 80%

ПМ пенсионера.

Кроме того, накопилось много и других проблем. В част-

ности, необоснованность размеров социальных пособий и про-

извольный по времени и масштабам характер их пересмотра,

способствовали обесценению их значения для нуждающихся:

в отдельные периоды, например, размеры пособия на ребенка

составляли 10-15% прожиточного минимума ребенка.

В области социального страхования на государстве ле-

жат также контрольные функции. Осуществляются они при

утверждении бюджетов соответствующих фондов социаль-

ного страхования, а также при утверждении их отчетов. И

в первом и во втором случае Государственная Дума Россий-

ской Федерации по каждому из них принимает отдельный

закон. Ради объективности надо отметить, что принимаются

федеральные законы об исполнении бюджета страховыми

фондами с большим опозданием и носят довольно формаль-

ный характер.

Заканчивая эту главу, нам еще раз хотелось бы обратить

внимание, что в основе государственного регулирования долж-

на лежать модель, обеспечивающая не замещение процессов

рыночной самоорганизации институтами государственного ре-

гулирования, а их диалектическое единство.

136

В качестве выводов можно отметить:

• действующая система регулирования развития социаль-

ого страхования в постсоветской России представляет собой

сочетание прямого государственного управления и отдельных

1 элементов самоуправления при явно гипертрофированной роли

прямого управления федерального центра, проявляющейся в

I непосредственном управлении им страховым процессом, при

I внешней самостоятельности фондов социального страхования;

• разрешение этого противоречия лежит на путях обеспе-

• чения диалектического единства широкой самостоятельности

\ страховых организаций и обеспечение государством защиты

интересов участников страхового процесса.

Контрольные вопросы и задания

1. Какие внешние противоречия системы ОСС не могут

быть решены без государства?

2. Какие внутренние противоречия системы ОСС может

разрешить только государство?

3. Почему необходимо государственное регулирование

системы ОСС?

4. Охарактеризуйте сущность государственного регулиро-

вания.

5. Каковы особенности государственного регулирования

системы ОСС в России?

6. Какие факторы обусловливают специфику государс-

твенного регулирования ОСС?

7. Охарактеризуйте формы и методы государственного ре-

гулирования прожиточного минимума (ПМ) и потребительской

корзины.

137

Часть II

НАЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА СОЦИАЛЬНОГО

СТРАХОВАНИЯ РОССИИ

Введение

В первой части учебного пособия рассмотрены теорети-

ческие и методологические основы социального страхования.

Такой шаг был естественным и необходимым в познании его

основополагающих категорий, принципов, функций и т. д. Од-

нако эти общие понятия характеризуют социальное страхо-

вание независимо от конкретных форм, в которых оно сущес-

твует в тех или иных странах, в каждой из которых они имеют

специфические особенности, обусловленные конкретными

социально-экономическими условиями той или иной страны.

Поэтому во второй части учебного пособия предполагается

рассмотреть реально существующую систему обязательного

социального страхования в России, причем не отдельные его

направления (пенсионное страхование, медицинское страхо-

вание и т. д.), а систему обязательного социального страхова-

ния России как некой органической целостности. Мы пере-

ходим в изучении нашего предмета от общих, абстрактных

категорий к изучению реально существующей в России сис-

темы обязательного социального страхования. Другими сло-

вами, речь идет о переходе от общих понятий к конкретным

формам их бытия в российской действительности. Такая логи-

ка — логика движения от абстрактного к конкретному с мето-

дологической и практической точек зрения вполне обоснована

и составляет один из основополагающих научных принципов.

138

на позволяет, опираясь на знание сущностных категорий

оциального страхования, его основных качеств и принципов,

онять те формы и механизмы, в которых и через которые оно

еализуется в России. Сразу необходимо отметить, что эти

ормы и механизмы весьма своеобразны, существенно отли-

аются от их классических форм.

В этом ничего сверхъестественного нет. И вполне объясни-

мо теми конкретными условиями (экономическими, политичес-

кими, историческими, социальными и др.), в которых происхо-

дило становление страховой формы защиты населения России

и в которых она фактически действует сегодня.

Рассмотрение реально существующей системы обязатель-

ного социального страхования предполагает необходимость

изучения ее конкретных механизмов, используемых финан-

совых, экономических инструментов, законодательных основ.

Мы познакомимся с такими категориями, как минимальные со-

циальные гарантии (минимальная пенсия, минимальная оплата

труда и др.), прожиточный минимум пенсионера (ПМП), потре-

бительский бюджет (потребительский бюджет минимальный,

рациональный, высокого достатка), потребительская корзина

и т. д. Особое внимание будет уделено финансовым основам

обязательного социального страхования, общим принципам и

порядку формирования бюджетов фондов социального страхо-

вания.

Для каждого изучающего страховую форму социальной

защиты населения несомненный интерес представляют воп-

росы о ее недостатках, и путях их устранения в целях повы-

шения эффективности защиты населения от социальных и

профессиональных рисков, а также перспективы развития.

Ответы.на них имеется в виду рассмотреть вместе с вами.

Анализ и изучение этих проблем, знание особенностей дейс-

твующей системы обязательного социального страхования

дает каждому специалисту ключ для принятия оптимальных

практических решений.

139

Глава 1. Особенности формирования национальной

системы социального страхования России

В начале 90-х гг. минувшего столетия в постсоветской Рос-

сии были сформированы основы принципиально новой системы

социальной защиты населения по сравнению с ранее сущест-

вовавшей в СССР. В период с 1990 г. по 1995 г. был осуществлен

переход от системы государственного социального обеспечения

советского образца, с развитой системой общественных фондов

потребления, к новым формам социальной защиты, основу ко-

торых составила страховая форма. Были созданы Пенсионный

фонд Российской Федерации (ПФР), Фонд обязательного меди-

цинского страхования (ФОМС) и его территориальные отделе-

ния (ТФОМС), Фонд занятости и Фонд социального страхования

(ФСС). Созданная система фондов получила название системы

обязательного социального страхования России. Помимо этого,

получило сравнительно скромное развитие негосударственное

социальное страхование, в том числе добровольное и корпора-

тивное. Говоря о системе обязательного социального страхо-

вания России, в первую очередь необходимо отметить, что она

имеет ряд специфических особенностей, существенно отли-

чающих ее от классических систем социального страхования,

получивших развитие в странах с социально ориентированной

рыночной экономикой (Германии, Франции, Италии, Швеции и

др.). Эти особенности обусловлены как объективными фактора-

ми, так и ошибками, допущенными реформаторами в процессе

ее создания. К числу объективных факторов в первую очередь

относятся особые социально-экономические условия, в которых

проходило формирование страховой формы социальной защи-

ты населения. Их специфический характер проистекал из тех

форм и методов, которые использовались в процессе реформи-

рования экономического базиса СССР, состояния российского

общества, целей и задач проводимых рыночных реформ.

Вместе с тем определяющее влияние социально-экономичес-

ких условий на процесс становления системы социального стра-

140

ования России, на выбор ее модели, а также на ее содержание,

Не является каким-то исключением. Скорее, наоборот, оно под-

тверждает общую закономерность развития человеческого об-

щества. Как право, так и социальные формы не могут быть выше

экономики. Что касается субъективных ошибок, то в своей основе

они определялись тем, что реформаторы имели нечеткие пред-

ставления о той системе социальной защиты населения, которую

они хотели создать вместо социального обеспечения советского

образца, о ее сущности и принципах функционирования.

В этой связи, следует рассмотреть, во-первых, особый ха-

рактер тех условий, в которых шло формирование системы

социального страхования и, во-вторых, какую специфику они

придали самому процессу перехода к страховой форме соци-

альной защиты населения. В конечном счете такой подход со-

ставляет необходимый шаг в объяснении природы и особеннос-

тей действующей системы социального страхования.

§ 1. Социально-экономические условия формирования системы

обязательного социального страхования России

Рассмотрение вопроса об условиях формирования систе-

мы обязательного социального страхования России представ-

ляет двоякий интерес.

Во-первых, оно позволяет понять, какие черты, недостат-

ки, противоречия действующей системы порождены особыми

обстоятельствами того времени и в силу этого имеют случай-

ный, временный характер и поэтому в новых условиях могут и

должны быть устранены. Это само по себе правомерно и оправ-

данно, ибо позволяет на нынешнем этапе развития социального

страхования устранить все то, что было привнесено в него осо-

быми обстоятельствами начала перехода к рынку.

Во-вторых, создает предпосылки для более глубокого по-

нимания особенностей действующей модели страховой формы

социальной защиты населения, научно-обоснованного диагно-

за ее противоречий, недостатков, для устранения которых уже

необходимо ее радикальное реформирование.

141