Павлюченко В.Г. Социальное страхование

Подождите немного. Документ загружается.

разрушить все советское, не считаясь ни с экономическими, ни

с социальными издержками. Вместо постепенной, четко про-

думанной стратегии по налаживанию принципиально новой

системы социальных отношений, тонкой ее настройки (а от

этого зависело благополучие миллионов людей, оказавшихся в

нищете не по своей вине) возобладал неконструктивный под-

ход — все изменить радикально и немедленно. Прямым пос-

ледствием этого стали низкий уровень социального обеспече-

ния населения, существенные деформации созданной системы.

Многие принципы, на которых она была построена, оказались

весьма далекими от принципов социального страхования. Пре-

одолеть часть из них, к сожалению, не удалось и по сей день.

Это является третьей особенностью формирования систе-

мы, обязательного социального страхования.

К четвертой особенности формирования системы соци-

ального страхования следует отнести то, что создавалось

она на базе социального обеспечения советского образца. Из-

вестно, что всякие аналогии условны. Но, перефразируя извес-

тное высказывание, что вся российская литература вышла из

"шинели" Н. В. Гоголя, можно сказать, что новая система со-

циальной защиты населения вышла из советского соцобеспе-

чения. Поэтому действующая система сохранила многие "ро-

димые пятна" соцобеспечения. Это относится и к возможности

получения страховых выплат, не внося страховых взносов, и к

порядку финансирования социального страхования, и к харак-

теру выплачиваемых социальных пособий и т. п. Скажем пря-

мо, изживаются нестраховые компоненты в социальном стра-

ховании крайне медленно.

Пятой особенностью формирования российской систе-

мы социального страхования явилось нарушение принципа

комплексного подхода.

Комплексный подход предполагает, что система должна

формироваться как органическая целостность. Это означает:

• необходимость обеспечения единства всех входящих в

нее относительно автономных направлений и видов социально-

го страхования, т. е. ее подсистем;

162

• подчинение всех видов социального страхования общей

цели: воспроизводства индивида при наступлении страхового

случая, что должно обеспечивать его социальную защиту в те-

чение всей его жизни;

• охват социальным страхованием всех массовых соци-

альных и профессиональных рисков;

• построение всех направлений и форм социального стра-

хования на единых принципах.

В процессе создания социального страхования практика

его формирования пошла не по пути создания целостной систе-

мы, где все подсистемы взаимосвязаны и взаимообусловлены,

а по пути создания автономных, зачастую базирующихся на

разных принципах, самостоятельных его направлений. К числу

действий, мешавших построению обязательного социального

страхования как органической целостности являлись:

• нарушение единого правового пространства для его раз-

личных видов и направлений. Например, деятельность ПФР

регулируется федеральным законом, а деятельность ФСС пос-

тановлением правительства; профессиональное страхование

вообще не имеет никакой законодательной базы;

• практическое отсутствие механизмов взаимодействия

фондов социального страхования;

• отсутствие социального страхования таких рисков, как

безработица, а также профессиональных и территориальных

рисков.

Результатом отсутствия комплексного подхода при созда-

нии страховой формы социальной защиты населения явилась

ее недостроенность. Многие виды обязательного социального

страхования либо не были созданы, либо не получили надле-

жащего развития. В этой связи говорить о действующем обяза-

тельном социальном страховании как о системе, можно лишь с

определенной натяжкой. Это скорее аванс на перспективу.

Шестой характерной особенностью формирования ОСС

является также непоследовательность действий государства.

В качестве примера можно привести судьбу обязательного со-

циального страхования безработицы. В 1993 г. оно было созда-

163

но, в 2001 г. — ликвидировано. Материальное обеспечение без-

работных было передано в бюджет, что неизбежно привело к

значительному снижению его уровня, изменило статус выпла-

чиваемых пособий. Из страховых пособий они превратились,

по существу, в пособия по нуждаемости. В то время как риск

безработицы является неизбежным спутником рынка, носит

массовый характер и во всех развитых странах осуществля-

ется его страхование, в России же он был выведен из системы

социального страхования. Сделано это было в целях снижения

налоговой нагрузки на бизнес, переложив ее на все общество.

Особо хочется обратить внимание на такую особенность

формирования системы социального страхования России, как

ее огосударствление. Сама по себе активная роль государства в

построении страховой формы социальной защиты населения

правомерна и, более того, объективно необходима. Как прави-

ло, она предполагает разработку государством необходимой

законодательной базы, контроль за соблюдением принятых

законов. В остальном страховые организации (фонды, ассоци-

ации, страховые кассы и т. д.) самостоятельны и независимы от

государства. Российская же практика пошла по другому пути:

Фонды социального страхования были огосударствлены, т. е.

они являются одним из видов государственных организаций.

И последнее. Известно, что бизнес в борьбе за повышение

своих прибылей, как правило, стремится к сокращению соци-

альных затрат, в том числе и расходов на социальное страхова-

ние. В период формирования системы обязательного социаль-

ного страхования государство активно поддерживало бизнес в

этом стремлении. А это означало, что оно стремилось создавать

для него благоприятные условия за счет социальной сферы.

Именно в эти годы был осуществлен предприятиями "сброс со-

циалки" на местные органы власти (которые сами были- полу-

нищие), систематически снижалась налоговая нагрузка за счет

уменьшения тарифов страховых взносов, выведения из систе-

мы социального страхования ряда массовых рисков.

В заключение необходимо отметить, что рассмотренные

особенности формирования системы обязательного социального

164

страхования в постсоветской России по своей форме и содержа-

нию уникальны. Это во многом предопределило ее своеобразие.

Контрольные вопросы и задания

1. Почему важно рассмотрение условий формирования

системы ОСС? В чем их особенности?

2. Какое звено социально-экономических преобразований

было в России центральным? Как эти преобразования повлия-

ли на систему социальной защиты населения?

3. Охарактеризуйте изменения в социально-трудовой сфере.

4. В чем заключается системный экономический и полити-

ческий кризис, охвативший в начале 1990-х гг. постсоветскую

Россию, и его влияние на жизненный уровень населения?

5. Каковы особенности формирования системы ОСС в пост-

советской России?

6. Каким образом была реформирована система социаль-

ной защиты?

7. Почему формирование системы ОСС проводилось свер-

ху и какие негативные последствия это имело?

8. Какие последствия имело отсутствие комплексного под-

хода при формировании страховой формы социальной защиты

населения?

Глава 2. Система обязательного

социального страхования

§ 1. Действующая система социального страхования

1.1. Понятие системы ОСС

Сформированные в начале 1990-х гг. основы обязательного

социального страхования в ходе рыночных реформ получили

дальнейшее развитие. За эти годы в страховой форме социаль-

ной защиты населения осуществлены крупные изменения (как

165

со знаком плюс, так и со знаком минус): с 1 января 2002 г. введе-

на новая система пенсионного страхования, радикально изме-

нившая порядок и условия пенсионного обеспечения в России.

Существенные изменения с введением единого социального

налога вместо страховых взносов внесены в механизм форми-

рования финансовой базы социального страхования. Осущест-

влен переход к обязательному страхованию несчастных случа-

ев на производстве и профессиональных заболеваний, но при

этом было ликвидировано обязательное социальное страхова-

ние безработицы и т. д.

Однако в целом можно отметить, что к настоящему време-

ни в России сложилась и действует определенная националь-

ная система социального страхования. Бесспорно, она далека

от совершенства, но она есть и, хорошо или плохо, это другой

вопрос, обеспечивает социальную защиту от социальных и

профессиональных рисков, носящих массовый характер. Эта

реально существующая система социального страхования и

составит предмет нашего изучения. При этом принципиальное

значение имеет понимание этой системы не как совокупности

независимых друг от друга ее элементов, просто механически

объединенных, а понимание ее как некой органической целос-

тности. Можно по разному оценивать степень (уровень) этой

целостности, но отрицать ее невозможно. Проявляется и обес-

печивается такая целостность определенными качествами и

свойствами действующей системы социального страхования. К

числу элементов, объединяющих систему обязательного соци-

ального страхования в единое целое относятся:

Единство цели, поскольку деятельность системы в целом

и каждого и направления (пенсионного, социального, меди-

цинского страхования) подчинено единой цели — обеспечению

социальной защиты застрахованных от социальных й профес-

сиональных рисков в течение всей их жизни (от рождения до

смерти).

Содержание этой защиты также едино. Оно, напомним, за-

ключается в обеспечении воспроизводства работника и членов

его семьи при наступлении страхового случая. При этом каждое

166

правление ОСС решает эту задачу по отношению к опреде-

ленной группе рисков, страхование которых оно осуществляет.

И в этом ничего случайного нет. Ведь каждому из отдельных на-

правлений социального страхования в одиночку с этой задачей

справиться невозможно. Так, пенсионное страхование обеспе-

чивает социальную защиту в старости, в случае инвалидности,

потери кормильца; социальное страхование — при временной

нетрудоспособности, несчастных случаях на производстве и

т. д.; медицинское страхование — в случае болезни.

Казалось бы, что можно сосредоточить все направления

социальной защиты в одной страховой организации, в каком-то

одном "монстре-фонде". Но как показала практика нашей стра-

ны и национальных страховых систем развитых стран — это

делать нецелесообразно. Очень многое говорит о том, что стра-

хование от определенных видов рисков надо сосредоточивать в

самостоятельных направлениях в общей системе социального

страхования. Только таким образом предоставляется четкая

возможность просчитать финансовые средства, необходимые

для страхования отдельных рисков, только так можно не до-

пустить перераспределения средств при страховании различ-

ных рисков, уйти от котлового метода их использования.

Таким образом, единство цели, которое объединяет все

направления обязательного социального страхования, конс-

титуирует систему социального страхования как органи-

ческую целостность.

Единство принципов, на которых построены все направле-

ния системы социального страхования России. Можно спорить,

насколько они полно отвечают подлинно страховым принци-

пам, но отрицать их наличие невозможно. Они едины в дейс-

твующей системе социального страхования.

Единый правовой статус фондов социального страхова-

ния. В Российской Федерации все они являются государствен-

ными внебюджетными фондами, осуществляющими обяза-

тельное социальное страхование.

Все это вместе взятое и дает основание сделать вывод о

правомерности рассмотрения системы обязательного соци-

167

ального страхования России как органической целостности,

все элементы которой, являясь звеньями одной цепи, взаимо-

связаны при внешней их самостоятельности. Исходя из этого

и предполагается рассмотрение системы в целом, в единстве

всех ее подсистем (направлений, форм и видов страхования).

Оправдан ли такой подход? Безусловно— да! Он позволяет

получить характеристику действующей системы в целом, рас-

смотреть ее проблемы, перспективы развития, а также реаль-

ные принципы, на которых она построена, действующие в ней

финансовые механизмы и инструментарий, фактические ее

организационные формы, правовые основы. Это очень важный

и необходимый аспект. Ведь органическая система формирует-

ся, как известно, не путем механического складывания целого

из частей, а путем конструирования целостной системы, состо-

ящей из взаимосвязанных и взаимообусловленных компонен-

тов. Опираясь на данный методологический принцип, легче по-

нять особенности конкретных форм социального страхования,

существующих в России. И еще одно обстоятельство. Любая

система находится в постоянном взаимодействии с окружаю-

щей средой. Характер такого взаимодействия либо ограничи-

вает и препятствует ее нормальному функционированию, либо

наоборот, создает благоприятные условия. Например, отри-

цательное отношение в 1950-е гг. к генетике и кибернетике в

СССР, когда они были объявлены лженаукой, в значительной

степени затормозили их развитие. Не являются исключением

в этом отношении и социально-экономические системы вооб-

ще, системы социального страхования, в частности. Более того,

этот аспект их функционирования оказывает не только опос-

редованное, а, как правило, прямое непосредственное влияние

на их эффективность. Возьмем, например, администрирование

страховых взносов. Согласно действующему законодательству,

их администрирование, т. е. сборы, начисление и контроль за их

уплатой в составе единого социального налога осуществляются

налоговыми органами.

Нужно ли особо объяснять жизненную важность для сис-

темы обязательного социального страхования необходимость

168

четкого взаимодействия с соответствующими налоговыми

структурами. Из всего сказанного можно сделать следующие

выводы.

1. Изучение реальной системы социального страхования

России, как органической целостности, ее проблем и т. д. со-

ставляет важное условие понимания особенностей, действую-

щих принципов, недостатков отдельных ее направлений.

2. Необходимым элементом этого изучения является уяс-

нение своеобразия действующей системы социального стра-

хования, насколько она соответствует сущности и принципам

социального страхования, какова природа ее недостатков. Без

четкого понимания того, с какой системой общество сегодня

имеет дело, невозможна ее эффективная модернизация. Зна-

ние этого необходимо, чтобы не получилось не то, что хотелось

бы иметь.

3. Поскольку система социального страхования действует

не в безвоздушном пространстве, постольку понимание харак-

тера ее взаимодействия с другими политическими, экономи-

ческими, социальными и другими структурами, имеет не толь-

ко теоретическое, но и важное практическое значение.

1.2. Характеристика действующей системы

Действующее обязательное социальное страхование пред-

ставляет собой, как уже отмечалось, определенную систему. Ей

присущи определенные качества (свойства), структура, систе-

ма управления. Она опирается на соответствующую финансо-

вую и законодательную базу. Что касается ее свойств, то здесь

следует иметь ввиду следующее: важно не само по себе их пе-

речисление, а реальная оценка состояния каждого из них. Это

позволит понять характер действующей системы социального

страхования, ее соответствия сущности и принципам социаль-

ного страхования. К числу свойств системы социального стра-

хования относятся:

Целостность системы. Можно с полным основанием ска-

зать, что действующая в России система социального страхо-

169

вания органической целостности не достигла ни с точки зрения

необходимого уровня взаимодействия, ни с точки зрения пол-

ноты охвата социальным страхованием социальных и профес-

сиональных рисков, носящих массовый характер (достаточно

сказать, что не охвачено обязательным социальным страхова-

нием страхование безработицы).

Сложность системы. Бесспорно, действующая в России

система социального страхования является одной из наиболее

сложных страховых систем. Обусловлено это тем, что наряду

с включением в нее страхования рисков, носящих массовый

характер, государство внесло и множество социальных обяза-

тельств, не имеющих никакого отношения к страховой форме

социальной защиты населения, и которые должны финансиро-

ваться за счет средств бюджета. Кроме того, на фонды соци-

ального страхования возлагаются и другие, не свойственные

им функции. Так, с 2005 г. в связи с монетизацией льгот они

осуществляют ежемесячные денежные выплаты (ЕДВ) взамен

натуральных льгот.

Экономичность системы. Данное свойство отражает уро-

вень и динамику затрат на обеспечение деятельности фондов

социального страхования.

Они включают в себя расходы на: 1) содержание аппарата

фондов и обеспечение условий его деятельности; 2) междуна-

родную деятельность; 3) подготовку и переподготовку кадров;

4) научно-исследовательскую работу; 5) пересылку пособий;

6) собственное строительство и др.

Осуществляются эти расходы за счет страховых взносов.

Государство на эти цели средства не выделяет. Поэтому, естес-

твенно, фонды социального страхования должны стремиться к

их минимизации. Уровень таких расходов у них разный. Так, в

2006 г. в бюджетах фондов расходы на эти цели предусмотрены:

ПФР — 3,29%, ФСС — 5,3%, в бюджете Федерального фонда обя-

зательного медицинского страхования (ОМС)— 1,6%. Относи-

тельно низкий их удельный вес в ФФОМС объясняется тем, что

в его расходы не входят затраты на финансовое и материальное

обеспечение деятельности территориальных фондов ОМС.

170

Финансовая устойчивость системы. Данное свойство отра-

жает способности системы устойчиво выполнить финансовые

обязательства перед застрахованными. Оно для системы обяза-

тельного социального страхования является одним из важней-

ших. С ним напрямую связана регулярность выплачиваемых

страховых пособий, сохранение их от инфляционного обесце-

нивания, не допущение снижения расходов на социальное обес-

печение застрахованных. Эти качества в значительной степени

определяются обоснованностью страховых тарифов, социально-

экономической политикой государства, состоянием администри-

рования страховых взносов. В целом говорить о финансовой ус-

тойчивости системы социального страхования в России сегодня

нет оснований. И немалую отрицательную роль здесь играет го-

сударство. Снижение в 2005 г. ЕСН привело к дефициту бюдже-

тов обязательного социального страхования по оценке экспертов

порядка 300 млрд руб. Покрыть этот дефицит государство вы-

нуждено было за счет средств федерального бюджета. Дополни-

тельные доходы бизнеса в размере 280 млрд руб. в результате со-

кращения страховых взносов в фонды социального страхования,

были обеспечены за счет всего населения, как застрахованного,

так и незастрахованного. К финансовой неустойчивости систе-

мы ОСС ведет и система льготных тарифов страховых взносов

для отдельных категорий граждан (фермеров, индивидуальных

предпринимателей и др.) или вообще освобождение от уплаты

страховых взносов целого ряда организаций (МВД, МЧС, ФСБ и

т. д.). В настоящее время примерно за 13% застрахованного насе-

ления уплачивается тариф в пониженном размере.

Надежность системы заключается в ее способности со-

хранять длительное время неизменными юридические нор-

мы, условия и порядок страхования, финансирования и другие

нормативы деятельности. Действующая система характеризу-

ется тем, что в ней еще не устоялись законодательные нормы

и нормативы, регулирующие права застрахованных, условия,

порядок и нормы их страхового материального обеспечения,

правовой статус самих фондов социального страхования, фун-

кционирование финансового механизма и т. д. Следствием этого

171

являются постоянные изменения условий и порядка страховой

защиты застрахованных. Так, в течение 12 последних лет они

трижды радикально менялись в пенсионном страховании, не-

однократно уменьшались размеры страховых выплат в Фонде

социального страхования, уже длительное время сокращается

объем и качество медицинских услуг населению по обязатель-

ному медицинскому страхованию. Все это позволяет сделать

вывод о крайней ненадежности социального страхования в Рос-

сии. Не способствуют надежности системы ОСС и некоторые

действия Правительства РФ (например, порядок сбора стра-

ховых взносов налоговыми органами), связанные с финансовой

деятельностью страховых внебюджетных фондов.

Адаптивность системы. Под адаптивностью системы по-

нимается ее способность приспосабливаться к изменяющимся

условиям деятельности. Нужно сказать прямо, что действую-

щая система обязательного социального страхования России

способна достаточно оперативно реагировать на изменения

социально-экономических условий. Так, ей удалось довольно

быстро (хотя и не без финансовых потерь) преодолеть дефолт

1998 г. В то же время федеральный бюджет оказался не в со-

стоянии выполнять свои финансовые обязательства, финансо-

вая система просто рухнула.

Структурная стабильность системы. Структурная ста-

бильность системы предполагает неизменность создаваемых

организационных структур, наличие у нее иммунитета против

необоснованных их реорганизаций и изменений. В целом, за

исключением ликвидации страхования безработицы в 2001 г. и

введения страхования несчастных случаев на производстве и

профессиональных заболеваний (в 2000 г.), структура системы

обязательного социального страхования в России оставалась

неизменной. Крупномасштабных перемен и реорганизаций

(типа слияния фондов социального и медицинского страхова-

ния удалось за эти 15 лет избежать.

Единое правовое и социальное пространство действия

системы. Единое правовое и социальное пространство дейс-

твия системы понимается как обязательное социальное стра-

172

вание, осуществляемое на всей территории страны на единой

конодательной базе и что из него выведены все нестраховые

формы социальной защиты. До настоящего времени это свойс-

тво в российской системе ОСС должного развития не получило.

Это в первую очередь относится к обязательному медицинско-

му страхованию. В нем действуют разные модели медицинского

обслуживания населения, начиная от страховых и кончая со-

хранением предоставления бесплатных медицинских услуг без

уплаты страховых взносов, т. е. по аналогии с доперестроечным

периодом. Что касается законодательной базы обязательного

социального страхования, то она похожа на "лоскутное" одеяло,

где одновременно уживаются и законодательные акты, и нормы

социального страхования, и нормы социального обеспечения, пе-

рекочевавшие из советского прошлого в рыночное настоящее.

Если подвести некоторый итог, то можно констатировать:

основные свойства действующей в России системы ОСС нахо-

дятся еще в неразвитом состоянии, что, во-первых, естественно

снижает ее эффективность, а во-вторых, предполагает необхо-

димость создания соответствующих условий для их развития и

совершенствования.

1.3. Финансовая база системы ОСС

В процессе создания системы ОСС были определены источ-

ники и механизмы ее финансирования. Финансовые ресурсы

стали формироваться за счет страховых взносов. Это явилось

решительным шагом перехода от социального обеспечения,

которое, как известно, финансируется за счет средств госу-

дарственного бюджета, к страховой форме социальной защиты

населения. Введение страховых взносов предполагало: ^уста-

новление базы, с которой взимаются страховые взносы; 2) опре-

деление общего их размера и для каждого направления в отде-

льности; 3) определение плательщиков страховых взносов.

В качестве базы, с которой уплачивались взносы, был при-

нят ФОТ— фонд оплаты труда предприятий и организаций.

Тем самым устанавливалась взаимозависимость зарплаты ра-

173

ботника, размера уплаченных взносов и размеров пенсий. Поэ-

тому применение всяких схем, минимизирующих размер упла-

чиваемых взносов в систему ОСС в сиюминутном плане выгодно

работодателю (меньше затраты на рабочую силу), но в конечном

счете невыгодно работнику. В этом случае начисление пенсий

будет осуществляться с меньшей суммы взносов, аккумулиро-

ванных на лицевом счете работника. При этом следует иметь в

виду, что некоторые виды доходов работников в ФОТ, с которой

уплачиваются взносы, не включаются. Перечень их устанавли-

вается специальными инструкциями. Общая величина страхо-

вого взноса в систему ОСС была установлена в размере 39,5% от

ФОТ, кроме того, с 1996 г. по 2001 г. 1% отчислялся в ПФР непос-

редственно с заработной платы работника. В дальнейшем в це-

лях уменьшения нагрузки на работодателя тариф был снижен,

а взнос в размере 1% переведен в подоходный налог работника.

В настоящее время страховой тариф заменен ЕСН — единым

социальным налогом. Его величина с начала 2005 г. установле-

на в размере 26% от ФОТ. В отличие от других стран, в России

страховые взносы уплачиваются только работодателями. Это

одна из особенностей российской системы ОСС и одновременно

ее серьезный недостаток. Из-за этого, во-первых, снижаются

возможности увеличения доходов ОСС; во-вторых, и это глав-

ное, работник не заинтересован в страховании, так как не чувс-

твует сопричастности и ответственности за свое материальное

обеспечение при наступлении страховых случаев. Для него ОСС

существует как-то независимо от его усилий. Поэтому не слу-

чайно в странах с социально ориентированной рыночной эко-

номикой, где во взносах участвуют работники, попытки госу-

дарства внести изменения в условия социального страхования

(повысить взносы, возраст выхода на пенсию и т. д.) встречают

мощное сопротивление населения, а в России его-практически

нет, ну в лучшем случае "пошумит" пресса. Говоря о финансо-

вых механизмах ОСС в странах с рыночной экономикой, следует

иметь в виду, что там устанавливается верхний предел зарпла-

ты, с которого страховые взносы не взимаются и нижний предел

доходов работников, которые теряют право участия в ОСС.

174

Россия пошла по другому пути. Нижняя граница доходов,

е позволяющая участвовать в ОСС отсутствует. Что касает-

ся верхнего предела, то здесь действует регрессивная шкала.

Суть ее заключается в том, что, чем выше зарплата работника,

тем меньше размер уплачиваемого страхового взноса. Позднее

мы это рассмотрим подробнее.

Для сравнения общей величины и пропорций распределе-

ния страховой нагрузки в системах социального страхования в

азных странах обратимся к табл. 2.8.

Таблица 2.8

Величины и пропорции распределения страховой нагрузки в

системах социального страхования европейских стран и России

Страна

Страховые взносы, в % от

заработной платы

Верхняя граница

заработной платы,

выше которой

страховые взносы

не взимаются

Страна

работодатели

работники всего

Верхняя граница

заработной платы,

выше которой

страховые взносы

не взимаются

Австрия

25,1

17,2

42,3

3,0 тыс. евро в месяц

Германия

21,2 19,8

41,0

51,0 тыс. евро в год

Греция

28,2

15,4 43,6

отсутствует

Италия

35,1

9,5

44,6

20,5 тыс. евро в год —

для медицинского

страхования

Нидерланды

29,4

25,6

55,0

37,7 тыс. евро в год —

для страхования

инвалидов

Франция

38,9

12,5

51,4 25,6 тыс. евро в год

Россия

26,0 —

26,0

регресивная шкала

Источник: данные Международной организации труда и Госкомс-

тата России.

Как видно из приведенных данных, общая страховая на-

грузка в европейских странах в 1,5-2 раза превышает соот-

ветствующую нагрузку в России. А если учесть, что в этих

странах страховые взносы уплачиваются с заработной платы

175

в 3-10 раз превышающей российский уровень, то, естествен-

но, что их системы социального страхования концентрируют в

страховых фондах ресурсы многократно превышающие уро-

вень России. Это первое.

Второе. Пропорции внесения страховых взносов работни-

ками и работодателями не одинаковые. Большую долю вносит

работодатель, меньшую— работник. Отличительная черта

действующей в России модели социального страхования — ис-

пользование в качестве финансового инструментария единого

социального налога вместо страхового взноса, свойственного

всем страховым системам в странах с рыночной экономикой. Не

останавливаясь здесь подробно на различии природы и сущ-

ности социального налога и страхового взноса (ранее это было

уже рассмотрено), приведем их сравнительную характеристи-

ку в табл. 2.9.

Таблица 2.9

Сопоставительные характеристики ЕСН и страхового взноса

Характеристики

Страховой взнос

ЕСН

Целевое

предназначение

Строго целевой харак-

тер — выплата пенсий и

пособий, увязывается с

параметрами заработной

платы

Обезличенный харак-

тер — ориентирован на

широкий круг государс-

твенных расходов, фи-

нансируемых из бюдже-

тов различных уровней

Экономическая

природа

Часть резервируемой во

времени заработной пла-

ты (необходимого продук-

та), выплачиваемой при

наступлении страховых

случаев: старости, болез-

ни, инвалидности, утраты

кормильца, временной

нетрудоспособности

Часть прибыли

предприятий и вновь

созданного прибавочного

продукта

Вопросы

собственности

Принадлежит

застрахованным (и их

иждивенцам)

Принадлежит

государству

176

Окончание таблицы 2.9

Характеристики

Страховой взнос

ЕСН

Зависимость

между

отчислениями и

выплатами

Имеет возмездный

характер и тенденцию к

эквивалентности взносов

и выплат

Имеет безвозмездный

и безэквивалентный

характер

Субъекты сбора

Страховые платежи про-

изводят работодатели,

работники (государство)

Налоги вносят юридичес-

кие и физические лица

Порядок очеред-

ности платежей

Первичные платежи с

фонды оплаты труда

Вторичные (после упла-

ты страховых платежей)

Вместе с тем введение ЕСН имело далеко идущие нега-

тивные последствия для действующей системы ОСС. Прежде

всего, ФОСС практически оказались отстраненными от сбора

страховых взносов. В то же время налоговые органы, которым

было передано администрирование ЕСН, не обеспечили высо-

кий уровень его сбора. Федеральная налоговая служба не мо-

жет списывать задолженность по ЕСН со счетов организаций.

Отрицательные результаты сказались немедленно. Дина-

мика задолженности по единому социальному налогу свиде-

тельствует о том, что объем задолженности, как в целом, так и

по отдельным государственным внебюджетным страховым фон-

дам — имеет ярко выраженную тенденцию к росту. Совокупная

задолженность по ЕСН за 2002-2004 гг. выросла в 1,7 раза.

Более того, произошло расщепление функций админис-

трирования страховых взносов: начисление и сбор страховых

взносов находится в ведении Федеральной налоговой служ-

бы, а взыскание пеней, штрафов, недоимок через суд должны

осуществлять фонды социального страхования. Естественно,

данное противоречие должно быть устранено. Другим последс-

твием введения ЕСН явилось смешение в рамках ЕСН выплат

страхового и нестрахового характера. Наглядное представле-

ние об этом дает табл. 2.10.

Из приведенных данных можно сделать вывод, что через

ЕСН аккумулируются средства как на страховые выплаты (они

177

Таблица 2.10

Система обязательного социального обеспечения работников

за счет средств ЕСН и страховых взносов

Единые социальные налоги

Выплаты

нестрахового характера

Выплаты

страхового характера

Базовая часть трудовой пенсии

Страховая часть трудовой пенсии

Единовременное пособие

при рождении ребенка

Накопительная часть трудовой

пенсии

Пособие на погребение

Пособия по временной

нетрудоспособности

Оздоровление детей

Пособие по беременности и родам

Содержание детско-юношеских

спортивных школ

Пособия и выплаты в связи с несчаст-

ными случаями на производстве и

профессиональными заболеваниями

Санаторно-курортное лечение

и оздоровление работников и

членов их семей

Медицинские услуги по базовой

программе ОМС для работающих

и неработающего населения

осуществляются за счет страховых взносов), так и на выпла-

ты нестрахового характера, которые осуществляются за счет

средств федерального бюджета. И, наконец, последнее, фор-

мирование ресурсной базы фондов обязательного социального

страхования при использовании ЕСН, ведет к нарушению не-

зависимости их бюджетов от государственного бюджета. Так,

начиная с 2005 г. можно уже говорить об их слиянии со средс-

твами федерального бюджета, что повлекло за собой многочис-

ленные проблемы. Так ЕСН в размере 6% от ФОТ направляется

с 2005 г. на выплату базовой части пенсий нынешним пенсионе-

рам (ранее эти отчисления составляли 14% от ФОТ). В резуль-

тате возник дефицит в базовой части трудовой пенсии, за ко-

торую полностью отвечает федеральный бюджет. ПФР за эти

средства ответственности не несет: получив их из федерально-

го бюджета, он выплачивает базовую пенсию. Страховые взно-

сы в размере 14% ФОТ с 2002 г. направляются на страховую

часть пенсии, а так как все эти годы (до 2005 г.), этих средств

178

на эту часть пенсии не хватало, то дефицит покрывался за счет

перераспределения средств, остававшихся после выплаты ба-

зовой части пенсии, передаваемой в ПФР в соответствии с за-

конодательством. После снижения отчислений ЕСН на базовую

часть пенсии с 14% до 6% от ФОТ и поднятия базовой пенсии с

660 руб. до 954 руб., создался дефицит по самой базовой части

пенсии, который теперь покрывается из федерального бюдже-

та за счет общих налогов всего населения. В 2006 г. из феде-

рального бюджета на покрытие дефицита базовой части пен-

сии направляется более 183 млрд руб. Средств же на покрытие

дефицита по страховой части пенсии с 2006 г. за счет базовой

части теперь нет, и ПФР для выполнения своих обязательств

вынужден прибегать к средствам федерального бюджета или

Стабилизационного фонда. В 2006 г. в доходную часть ПФР на

выплату страховой пенсии будет направлено 87,8 млрд руб. из

федерального бюджета.

К этому нельзя прибегать постоянно из года в год. Страхо-

вая пенсионная система должна быть самодостаточной, т. е. и

ресурсы, и обязательства должны быть сбалансированы. При

нынешней ситуации разрушается сама природа страховой фор-

мы защиты населения, нарушается автономия средств внебюд-

жетных страховых фондов. Страховая часть трудовой пенсии

теперь мало связана с заработком застрахованного, ибо взносы

на нее смешиваются со средствами федерального бюджета. В

результате теряется стимул к ее зарабатыванию, так как раз-

мер ее слабо зависит от уплаченных страховых взносов. Если в

2002 г. доля страховой части пенсии в общей величине пенсии

составляла 75,6%, то в 2005 г. она упала до — 56% и по прогно-

зам экспертов в 2007 г. снизится до 35%, а в 2010 г. до 25%.

1.4. Уровень и качество страхового обеспечения

Характеристика действующей системы ОСС будет неполной

без ответа на вопрос об уровне и качестве страховой формы защи-

ты застрахованных граждан. Более того, для ее оценки это имеет

ключевое значение. Для оценки уровня материального обеспече-

179

ния по праву социального страхования используется целый ряд

показателей: соотношение получаемых страховых выплат с про-

житочным минимумом; коэффициент замещения утраченного за-

работка страховым пособием при наступлении страхового случая;

темпы роста размера страховых выплат; доля расходов на соци-

альное обеспечение в ВВП и в государственном бюджете и др.

Что касается уровня и качества страхового обеспечения

работников, то следует сказать прямо, что, во-первых, он пока

очень невысокий, а, во-вторых, резко отстает от стран с соци-

ально ориентированной рыночной экономикой.

Возьмем показатель соотношения среднего размера пен-

сии с прожиточным минимумом пенсионера. В последние годы

средний размер пенсии был или на уровне, или чуть выше

ПМП, или ниже ПМП — т. е. ниже черты бедности, о чем на-

глядно свидетельствуют данные табл. 2.11.

Таблица 2.11

Годы

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

(оценка)

Соотношение

среднего размера

пенсии и прожи-

точного минимума

пенсионера,в %

76,4

89,5

100

102

(

106,3 107

109,4

Источник: Российский Статистический ежегодник 2005. Статисти-

ческий сборник.

Еще хуже обстоит дело с соотношением минимальной пен-

сии с прожиточным минимумом пенсионера. В 2004 г. оно со-

ставляло 35,7% ПМП. В среднесрочной перспективе в резуль-

тате повышения размеров пенсий соотношение между средней

трудовой пенсией и ПМП к 2008 г. прогнозируется повысить до

126,5%. К этому же времени намечается довести минимальный

размер пенсии до прожиточного минимума. Одним из ключе-

вых показателей уровня пенсионного обеспечения является

коэффициент замещения (Кз) страховой выплатой (пенсией)

180

утраченного заработка. Он используется как для оценки ди-

намики изменения материального положения пенсионеров по

сравнению с работающими гражданами, так и для сравнения

этого показателя по регионам и странам. По своему экономи-

ческому содержанию он характеризует, какая доля утраченно-

го заработка при наступлении страхового случая возмещается

страховым пособием. В пенсионном обеспечении Кз в 2000 г. со-

ставлял 35%, к 2005 г. снизился до 28%, а в 2006 г. снизился до

26% заработка. Следствием такого положения является то, что

материальное положение большинства работников при выходе

на пенсию снижается в 3-6 раз. Социологические исследования

свидетельствуют, что почти у 90% пенсионеров размера их пен-

сии недостаточно для покупки одежды и обуви, у 60% — не хва-

тает пенсии для приобретения необходимых лекарств. В 2005 г.

у 40% пенсионеров абсолютный размер пенсии находился ниже

ПМП. Все это ведет к изменению их социального статуса, вы-

зывает угрозу через 2-3 года после выхода на пенсию стать

просто нищими. Даже высококвалифицированные специалис-

ты с заработком 30-40 тыс. руб. в месяц при выходе на пенсию

могут рассчитывать на ее размер порядка 2,5-3 тыс.руб., что

снижает их уровень потребления в 10-12 раз.

Хроническое недофинансирование обязательного меди-

цинского страхования (в 2-2,5 раза меньше необходимого раз-

мера средств на него), ведет к низкому качеству медицинских

услуг. Так, финансирование в последние годы базовой про-

граммы ОМС лишь на 40% от потребностей, привело к тому, что

система ОМС оказалась не в состоянии обеспечить гарантиро-

ванное Конституцией РФ бесплатное получение качественных

медицинских услуг застрахованными гражданами России.

Фонд социального страхования, испытывая дефицит

средств, вынужден был ввести ограничения по выплате посо-

бий по временной нетрудоспособности, беременности и родам

(в 2006 г.— не выше 15 тыс. руб., ранее— еще меньше). При

зарплате в 30 тыс. рублей, застрахованный получает лишь 50%

своей зарплаты, хотя по закону при временной нетрудоспособ-

ности она должна составлять порядка 100%. Длительное время

181