Павлюченко В.Г. Социальное страхование

Подождите немного. Документ загружается.

Законы, регулирующие в настоящее время деятельное!

системы обязательного социального страхования, укрупнены

можно сгруппировать в следующие группы:

1) законы и нор-

1 2) законы и нор-

3)законы,

4)законы,

мативные акты,

гарантиру-

определяющие

регулирующие регулирующие ющие права

[ ответственное]'!

деятельность

финансовую

застрахован-

за обеспечение

системы пенсион-

деятельность

ных;

социальной

ного страхования,

Фондов обя-

защиты застра-

системы ОМС,

зательного

хованных.

системы обяза-

социального

тельного социаль-

страхования;

ного страхования;

Одно небольшое пояснение. Когда мы говорим о законах

и нормативных актах, регулирующих деятельность ОСС сис-

темы обязательного социального страхования в той или иной

области финансовой, организационной сферах, обеспечения

прав застрахованных и т. д., то это совсем не означает, что по

каждому виду такой деятельности действует отдельный закон.

Обычно правовые нормы такого рода содержатся в общих за-

конах по отдельным направлениям обязательного социального

страхования.

Теперь рассмотрим, какие вопросы деятельности ОСС

регулируются каждым отдельным законом, входящим в его

законодательную базу. Начнем с общего страхового законода-

тельства. К последнему, как уже отмечалось, относятся: Граж-

данский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), Налоговый

кодекс Российской Федерации (НК РФ), Бюджетный кодекс

Российской Федерации (БК РФ).

Эти законодательные акты устанавливают общие принци-

пы и условия для всех форм и видов страхования (имуществен-

ного, личного и др.). Что касается распространения этих норм

на социальное страхование, то здесь действует правило: нормы

и правила, установленные данными законодательными актами,

применяются к обязательному социальному страхованию при

222

условии, если другими законодательными актами не установ-

лены иные правила и нормы. В этой связи применение норм ГК

РФ и других кодексов в социальном страховании носит огра-

ниченный характер, поскольку оно регулируется специальным

социальным законодательством. В частности, правоотношения,

связанные с уплатой обязательных платежей на обязательное

социальное страхование, в том числе в части осуществления

контроля за их уплатой регулируются нормами налогового ко-

декса Российской Федерации. Бюджетный кодекс, регулиру-

ющий статус денежных средств всех уровней, устанавливает

также статус денежных средств и обязательного социального

страхования и т. д.

В законодательстве Российской Федерации об обязатель-

ном социальном страховании особое место занимает Феде-

ральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ "Об основах обяза-

тельного социального страхования". По своему статусу данный

закон относится к общему законодательству, ибо он устанав-

ливает общие принципы и правила социального страхования. В

силу этого он является базовым законом системы ОСС. Други-

ми словами, этим законом регулируются:

• основополагающие правоотношения в системе ОСС;

• определяется правовое положение участников (субъек-

тов) ОСС;

• устанавливаются основания возникновения и порядок

осуществления прав и обязанностей субъектов ОСС;

• устанавливаются основы государственного регулирова-

ния ОСС.

Законом также определены основные принципы осущест-

вления обязательного социального страхования, виды соци-

альных и профессиональных рисков страхуемых ОСС, права и

обязанности участников страхового процесса, виды страхового

обеспечения, его финансовая система и порядок функциониро-

вания, гарантии государства по обеспечению финансовой ус-

тойчивости системы.

Все эти правовые нормы являются базовыми для конкрет-

ных видов и направлений ОСС. Рассмотрим в качестве примера

223

принципы обязательного социального страхования. В качестве

основных принципов в законе определены:

• устойчивость финансовой системы обязательного соци-

ального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалент-

ности страхового обеспечения и страховых взносов;

• всеобщий обязательный характер социального страхо-

вания, доступность для застрахованных лиц реализации своих

социальных гарантий;

• государственная гарантия соблюдения прав застрахо-

ванных лиц на защиту от социальных рисков и исполнение

обязательств по ОСС, независимо от финансового положения

страховщика;

• государственное регулирование системы ОСС;

• паритетность участия представителей субъектов обяза-

тельного социального страхования в органах системы ОСС;

• ответственность за целевое использование средств обя-

зательного социального страхования;

• автономность финансовой системы ОСС;

• обеспечение надзора и общественного контроля.

В законодательных актах о конкретных видах обязатель-

ного социального страхования все эти принципы, равно как и

другие нормы Закона "Об основах обязательного социального

страхования" нашли отражение.

Наибольший массив законодательных актов, регулирующих

обязательное социальное страхование, относятся к его конкрет-

ным видам и направлениям. Он состоит из федеральных законов,

указов Президента Российской Федерации, постановлений Пра-

вительства и Федерального Собрания Российской Федерации,

соответствующих распоряжений и разъяснений министерств и

ведомств в рамках предоставленных им полномочий.

Федеральными законами устанавливаются и регулируются:

• отдельные виды обязательного социального страхования;

• условия и порядок предоставления страхования отде-

льным категориям населения. Так, военнослужащим, работникам

органов внутренних дел, сотрудникам налоговой службы и нало-

говой полиции, судьям, прокурорам, следователям и целому ряду

224

других категорий физических лиц предоставляется обязательное

хюударственное страхование в порядке и на условиях, установ-

нных Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ "Об

язательном государственном страховании жизни и здоровья

еннослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц

ядового и начальствующего состава органов внутренних дел

оссийской Федерации... и сотрудников федеральных органов

налоговой полиции", иными специальными законами.

Необходимость принятия специальных федеральных

страховых законов о порядке страхования отдельных катего-

рий граждан связана с особыми условиями их профессиональ-

ной деятельности и прежде всего с риском ущерба для жизни

и здоровья.

В данном случае речь идет о правовых нормах, регулиру-

ющих либо отдельный вид страхования, либо о предоставлении

страхования для отдельных категорий граждан.

К специальному страховому законодательству относятся

также федеральные законы, определяющие размер страховых

взносов на отдельные виды социального страхования и законы

о бюджетах и исполнении бюджетов федеральных фондов со-

циального страхования. В практике обязательного социального

страхования фондов России существует порядок ежегодного

утверждения и принятия бюджетов фондов ОСС.

Неотделимой частью страхового законодательства явля-

ются нормативные указы Президента России. В них могут фор-

мулироваться основные направления в развитии специального

законодательства о страховании, устанавливаться правила и

условия деятельности участников страхового процесса и т. д.

Нормативные постановления Правительства России явля-

ются весьма важным источником социального страхового зако-

нодательства. Ими утверждаются: статус отдельных участни-

ков страховых правоотношений (например, территориальных

органов обязательного медицинского страхования), различные

списки профессий, работ и должностей, которые дают право на

получение материального возмещения при наступлении стра-

хового случая (при этом конкретные условия и правила предо-

225

ставления страховых выплат устанавливаются федеральными

законами). Кроме того, в форму постановлений Правительств,!

России облекаются программы реформирования национальном

системы страхования. Такие программы содержат перечень пр( >-

ектов федеральных законов по тем или иным вопросам социаль-

ного страхования, подлежащих разработке, сроки их подготовки

и прохождения через палаты Федерального Собрания России.

В настоящее время Федеральное Собрание Российском

Федерации в установленном порядке принимает федеральные

законы о социальном страховании, проекты которых, как пра-

вило, вносятся на его рассмотрение Правительством России.

В число действующих законов, регулирующих отдельные

виды ОСС входят: несколько федеральных законов о пенси-

онном обеспечении в Российской Федерации: Закон "О ме-

дицинском страховании граждан в Российской Федерации"

от 28 июня 1991 г. № 1499-1, Федеральный закон от 24 июня

1998 г. "Об обязательном социальном страховании от несчаст-

ных случаев на производстве и профессиональных заболева-

ний". Обязательное социальное страхование как отдельное его

направление осуществляется на основе постановления Совета

Министров — Правительства Российской Федерации от 26 ок-

тября 1993 г. № 1094 "Вопросы Фонда социального страхования

Российской Федерации". Каждый из этих актов устанавливает

правовые, финансовые и организационные основы конкретных

видов обязательного социального страхования.

§ 3. Законодательная база обязательного

пенсионного страхования

Непосредственное регулирование отношений обязатель-

ного пенсионного страхования сегодня осуществляется следу-

ющими федеральными законами:

"О государственном пенсионном обеспечении в Российской

Федерации";

"Об обязательном пенсионном страховании в Российской

Федерации";

226

"О трудовых пенсиях в Российской Федерации";

"Об инвестировании средств для финансирования накопи-

ельной части трудовой пенсии в Российской Федерации";

"Об управлении средствами государственного пенсионного

обеспечения (страхования) в Российской Федерации";

"Об индивидуальном (персонифицированном) учете в сис-

еме обязательного пенсионного страхования".

Перечисленные законы являются основополагающими в

обязательном пенсионном страховании. Однако назначение и

сферы регулирования у них разные.

В частности, Закон "Об обязательном пенсионном стра-

овании в Российской Федерации" устанавливает правовые,

организационные основы, на которых строится обязательное

пенсионное страхование. Его законодательные нормы уста-

навливают принципы пенсионного страхования, определяют

участников правоотношений по обязательному пенсионному

страхованию, их права и обязанности, правовой статус Пенси-

онного фонда, порядок формирования финансовой базы, регу-

лирует другие стороны обязательного пенсионного страхова-

ния. В отличие от данного закона, устанавливающего основы

обязательного пенсионного страхования, Закон "О трудовых

пенсиях в Российской Федерации" определяет основания для

возникновения права на трудовую пенсию, а также порядок

реализации этого права. Особенностью данного закона являет-

ся то, что он имеет непосредственное отношение практически

к каждому человеку, как к нынешним, так и к будущим пен-

сионерам. Правовые нормы закона устанавливают: кто имеет

право на трудовую пенсию, какие условия ее назначения, по-

рядок определения размера трудовой пенсии, ее индексации,

перерасчета, порядок сохранения ранее приобретенных пен-

сионных прав и т. д. В законе также установлены виды тру-

довых пенсий, их структура, учитываемые и не учитываемые

периоды в страховом (трудовом) стаже при назначении пен-

сии и т. д.

Одной из особенностей действующей законодательной

базы обязательного пенсионного страхования является раз-

227

граничение получателей пенсий за счет государственного

бюджета и получателей пенсий за счет средств Пенсионного

фонда. Сделать это позволил Федеральный закон "О госу-

дарственном пенсионном обеспечении в Российской Федера-

ции". Он устанавливает условия, нормы и порядок пенсион-

ного обеспечения лиц, выплата пенсий которым производится

за счет средств государственного бюджета. Следовательно,

получение права на пенсионное обеспечение у них не связано

с уплатой страховых взносов. К этой категории лиц относят-

ся: военнослужащие и работники других "силовых" структур,

лица, пострадавшие в результате аварии на Чернобыльской

АЭС и других радиационных катастроф, нетрудоспособные

граждане, которые по различным причинам не приобрели

право на трудовую пенсию; лица, замещавшие государствен-

ные должности федеральной государственной службы, в ус-

тановленных законом случаях, члены семей перечисленных

категорий.

В 2005 г. число лиц, получающих государственные пенсии

по данным Пенсионного фонда, составило около 2 млн человек.

Следует также отметить, что наряду с прямыми нормами пен-

сионного обеспечения отдельных категорий застрахованных, в

частности военнослужащих и членов их семей, в данном законе

много отсылочных норм к другим федеральным законам, на ос-

нове которых осуществляется пенсионное обеспечение. Назо-

вем лишь некоторые из них:

"О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную

службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и ор-

ганах уголовно-исполнительной системы, и их семей";

"О ветеранах";

"О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию

радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС";

"Об государственной гражданской службе Российской Фе-

дерации" и др.

Дальнейшая конкретизация мер по реализации закона "О

государственном пенсионном обеспечении" определена в ряде

постановлений Правительства Российской Федерации.

228

Введение в структуру трудовой пенсии накопительной со-

ставляющей потребовало принятия отдельных законодатель-

ных актов, которые устанавливают законодательные нормы,

регулирующие правовые, финансовые и организационные от-

ношения по финансированию накопительной части трудовой

пенсии и инвестированию пенсионных накоплений. В разви-

тие федеральных законов по вопросам управления средствами

пенсионных накоплений Правительство РФ приняло ряд пос-

тановлений, их конкретизирующих.

§ 4. Правовая база обязательного медицинского страхования

Законодательная база обязательного медицинского

страхования (ОМС) отличается большим своеобразием. Это

связано с тем, что охрана здоровья населения является, с

одной стороны, предметом совместного ведения Российской

Федерации и ее субъектов, а с другой — оказание медицин-

ских услуг осуществляют и государство, и система ОМС.

Кроме того, система отношений при обязательном медицин-

ском страховании довольно сложная. Поэтому законодатель-

ная база включает в себя большое число законодательных и

подзаконных актов. В нее входят ряд федеральных законов

прямого и опосредованного действия, законодательные акты

субъектов федерации, различные подзаконные акты (поста-

новления Правительства РФ, приказы, инструкции минис-

терств, ведомств, фондов и т. д.).

В основу их положены следующие принципы:

• защита прав человека в сфере охраны здоровья и обес-

печения государственных гарантий по их реализации;

• всеобщность, социальная справедливость и доступность

медицинской помощи всему населению и каждому человеку,

вне зависимости от социального статуса, уровня доходов и мес-

та жительства;

Написано в соавторстве с кандидатом экономических наук

Н. А. Новичковой.

229

• ответственность органов государственной власти и уп-

равления, работодателей независимо от форм собственности,

должностных лиц, медицинских учреждений за обеспечение

конституционных прав граждан на охрану здоровья;

• государственное регулирование и гарантия социальной

защищенности граждан в случае утраты здоровья;

• осуществление надзора и общественного контроля;

• обеспечение страховых начал в деятельности ОМС.

Все они вместе взятые осуществляют регулирование стра-

ховых отношений: федеральные законы определяют правовые,

экономические и организационные основы медицинского стра-

хования; законодательные акты субъектов федерации — общие

правовые нормы, установленные федеральным законодатель-

ством адаптируют к местным социально-экономическим усло-

виям регионов. Подзаконные акты Правительства РФ, Минис-

терства здравоохранения и социального развития, самого Фонда

обязательного медицинского страхования конкретизируют нор-

мы, установленные Законом "О медицинском страховании граж-

дан в Российской Федерации" в виде положений, инструкций и

других необходимых документов. Если "Закон устанавливает

"что" нужно делать" то подзаконные акты определяет "как" это

делать. В этой связи хотелось обратить внимание на то, что уро-

вень и качество подзаконных актов в решающей мере определя-

ют эффективность исполнения принятых законов.

Как уже отмечалось, законодательная база ОМС включа-

ет в себя законодательные акты как прямого, так и непрямого

действия. К числу законов непрямого действия относится Фе-

деральный закон о здравоохранении в Российской Федерации.

Он устанавливает основные принципы формирования системы

здравоохранения, принципы ее функционирования и управле-

ния. Исходя из этого закон:

а) определяет понятие охраны здоровья населения;

б) устанавливает ответственность органов государствен-

ной власти различных уровней в этой сфере;

в) определяет гарантии оказания медико-социальной по-

мощи гражданам;

230

г) устанавливает права, обязанности и ответственность

медицинского и фармацевтического персонала, решает ряд

других вопросов. Однако сегодня этот закон во многом устарел.

Основополагающим законом ОМС является Закон "О ме-

дицинском страховании граждан в Российской Федерации". В

последующие годы в него были внесены различного рода изме-

нения, дополнения.

Он устанавливает правовые, экономические и организа-

ционные основы медицинского страхования, в том числе и обя-

зательного медицинского страхования населения. В частности,

законом установлено, что обязательное медицинское страхо-

вание является особой страховой формой социальной защиты

населения и его задача — гарантировать гражданам при воз-

никновении страхового случая (заболевания) получение меди-

цинской помощи за счет накопленных страховых средств. За

счет страховых средств осуществляется также финансирова-

ние профилактических мероприятий. Этой же статьей устанав-

ливается, что объем гарантированной в рамках ОМС помощи,

условия ее предоставления определяются Базовой программой

обязательного медицинского страхования.

Законодательно также установлены права, обязанности и от-

ветственность участников страхового процесса (ст. 2-9 Закона).

Наряду с этим законом действуют обязательные докумен-

ты, носящие нормативный характер, составляющие неотъем-

лемое звено законодательной базы обязательного медицинско-

го страхования. К ним относятся:

1) договора медицинского страхования, заключаемые меж-

ду субъектами ОМС.

2) лицензия на ведение медицинской деятельности;

3) сертификат об аккредитации медицинского учреждения.

К законам, защищающим права граждан на охрану здоро-

вья, относятся законы о правах пациентов, о защите прав пот-

ребителей, о рекламе медицинских услуг, медицинских изде-

лий и лекарственных средств.

В число нормативных актов, регулирующих порядок пре-

доставления бесплатных медицинских услуг входит также це-

лый ряд других подзаконных актов. Обусловлено это тем, что в

любой сфере деятельности, чтобы принятый закон "заработал",

его положения должны быть конкретизированы для руководс-

тва к действию органов управления, хозяйствующих субъек-

тов, организаций. Это предполагает разработку соответствую-

щих нормативных актов, положений, инструкций. В этой связи

в целях конкретизации и развития положений закона об ОМС,

Правительством РФ был принят ряд отдельных постановле-

ний, являющихся ключевыми и составляющими часть норма-

тивной базы данного вида страхования.

К числу базовых нормативных актов ОМС относится "Про-

грамма государственных гарантий" (утвержденная Правитель-

ством РФ).

Характеризуя ее, отметим следующие моменты. Во-пер-

вых, она устанавливает виды медицинских услуг, предостав-

ление которых населению гарантируется государством; во-

вторых, Программа гарантий является двухуровневой: она

состоит из Федеральной программы и региональных программ;

в-третьих, программа устанавливает, какие виды и объемы ме-

дицинских услуг населению оказываются за счет бюджетных

средств всех уровней — федерального бюджета, региональ-

ных и муниципальных бюджетов и какие виды и объемы ме-

дицинской помощи населению оказываются за счет страховых

средств. Такое разделение позволяет четко разграничить сфе-

ры ответственности между государством и ОМС в обеспечении

населения бесплатными медицинскими услугами.

В рамках государственной программы гарантий гражданам

согласно постановления Правительства РФ за счет бюджетных

средств всех уровней бесплатно предоставляются следующие

виды медицинской помощи:

а) скорая медицинская помощь;

б) амбулаторно-поликлиническая помощь, в том числе про-

ведение мероприятий по профилактике, диспансерное наблю-

дение, включая наблюдение здоровых детей), диагностике (в

том числе в диагностических центрах) и лечению заболеваний

как в поликлинике, так и на дому, а также в дневных стацио-

232

нарах и в стационарах на дому амбулаторно-поликлинических

учреждений (подразделений);

в) стационарная помощь:

• при острых заболеваниях и обострениях хронических

болезней, отравлениях и травмах, требующих интенсивной те-

рапии, круглосуточного медицинского наблюдения и изоляции

по эпидемиологическим показаниям;

• при плановой госпитализации с целью проведения лече-

ния и реабилитации.

При оказании скорой медицинской и стационарной помо-

щи осуществляется бесплатное лекарственное обеспечение в

соответствии с законодательством Российской Федерации.

Составной частью государственных гарантий оказания

гражданам РФ бесплатной медицинской помощи является Ба-

зовая программ ОМС.

В организации медицинского страхования она занимает осо-

бое место, конкретизируя те виды медицинской помощи, их объем

и условия предоставления, которые гарантируются государством

застрахованным лицам за счет страховых средств ОМС.

В соответствии с действующим законодательством еже-

годно разрабатываются Федеральная базовая программа ОМС

и Территориальные базовые программы ОМС.

Федеральная базовая программа — один из основополагаю-

их нормативных актов обязательного медицинского страхова-

я. Она прежде всего устанавливает перечень заболеваний, по

оторым в рамках ОМС гарантируется оказание медицинской

омощи независимо от региона. На его основе соответственно ус-

анавливается перечень медицинских услуг населению в каж-

дом регионе. Он не может быть ниже федерального, но расши-

рить его, при наличии возможностей, регионы могут. На основе

установленного перечня определяются виды, объемы и условия

оказания застрахованным лицам медицинской и лекарственной

помощи и объемы ее финансирования за счет средств ОМС.

Следует также заметить, что порядок определения объ-

емов и стоимости медицинской и лекарственной помощи в сис-

теме ОМС устанавливается Правительством РФ.

233

Стоимость медицинской и лекарственной помощи Базовой

программой ОМС устанавливается ежегодно.

Характеризуя Территориальную базовую программу ОМС,

отметим следующие обстоятельства: во-первых, по этой про-

грамме медицинская помощь оказывается по более широкому

кругу заболеваний, нежели гарантированных за счет государс-

тва; во-вторых, ее финансирование осуществляется за счет

средств ОМС; в-третьих, медицинская помощь в рамках Терри-

ториальной базовой программы реализуется на основе догово-

ров, заключаемых между субъектами (участниками) ОМС.

В соответствии с действующим законодательством меди-

цинская помощь по Базовой программе ОМС предоставляется

на всей территории РФ. Взаиморасчеты между территориями

за оказанную медицинскую помощь гражданам из других реги-

онов осуществляются на основе соответствующих положений,

разработанных Минздравом РФ.

Определение объемов лечебно-профилактической помо-

щи осуществляется на основе разработанных правительством

нормативов. /

Действующие в настоящее время нормативы установлены

Программой госгарантий оказания гражданам РФ бесплатной

медицинской помощи. Они устанавливаются на 1000 чел. насе-

ления. Эти нормативы разные для определения объемов меди-

цинской помощи, финансируемой за счет страховых средств и

отдельно финансируемой за счет средств бюджетов всех уров-

ней. К их числу относятся: нормативы амбулаторно-поликлини-

ческой помощи, нормативы стационарной помощи и нормативы

медицинской помощи в дневных стационарах, стационарах на

дому, учреждениях дневного пребывания.

§ 5. Нормативно-правовая база обязательного

социального страхования

Теперь рассмотрим законодательную базу обязательного

социального страхования как отдельного, самостоятельного на-

правления.

234

Сразу отметим, что она у данного вида страхования разра-

ботана слабо. Прежде всего отсутствует базовый федеральный

закон, его устанавливающий и регулирующий. Поэтому основу

равового регулирования данного вида обязательного социаль-

ного страхования составляют подзаконные акты. К ним отно-

сятся: постановление Правительства Российской Федерации

от 26 октября 1993 г. "Вопросы Фонда социального страхования

Российской Федерации" и положение "О Фонде социально-

го страхования Российской Федерации", утвержденное Пра-

вительством РФ в 1994 г. Этот юридический казус является

существенным пробелом в действующем законодательстве в

области обязательного социального страхования и он требует

устранения. Но пока факт остается фактом, что это направле-

ние ОСС регулируется подзаконными актами. В этих услови-

ях в федеральные законы, регулирующие отдельные стороны

деятельности данного вида социального страхования, вынуж-

дено включались нормы, регулирующие и другие его стороны.

Так, например, на протяжении ряда лет в Федеральный закон

"О бюджете Фонда социального страхования" вносятся нормы,

регулирующие выплаты страховых пособий по временной не-

трудоспособности вследствие заболевания или травмы (за ис-

ключением несчастных случаев на производстве и професси-

ональных заболеваний, они регулируются другим законом), по

беременности и родам. По существу, эти нормы к бюджетному

законодательству, которое регулирует бюджетных процесс,

никакого отношения не имеют. В целях снятия этого противоре-

чия в 2005 г. сроком на 1 год принят Федеральный закон "Об от-

дельных вопросах исчисления и выплаты пособий по временной

нетрудоспособности, беременности и родам и размерах страхо-

вого обеспечения по обязательному социальному страхованию

от несчастных случаев на производстве и профессиональных

заболеваний в 2006 г.".

Что же касается регулирующих функций Федерального

закона "О бюджете Фонда", то они включают в себя:

• установление порядка начисления и уплаты ЕСН, фор-

мирования доходов фонда;

235

• определение его расходов и учета средств.

Одной из особенностей обязательного социального страхо-

вания является то, что оно обеспечивает социальную защиту

по большему кругу, существенно отличающихся друг от дру-

га, социальных рисков. В настоящее время ФСС осуществляет

страховые выплаты по следующим основаниям:

• по временной нетрудоспособности;

• по беременности и родам;

• при рождении ребенка;

• по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет;

• пособия женщинам, вставшим на учет в ранние сроки

беременности;

• частичная или полная оплата санаторно-курортного ле-

чения работников, детей и др.

При этом условия и размер этих выплат регулируются от-

дельными федеральными законами. Так, например, единовре-

менное пособие при рождении ребенка, ежемесячное пособие

на период ухода за ребенком до достижения им полутора лет

выплачиваются на основе Федерального закона "О государс-

твенных пособиях гражданам, имеющим детей". В силу этих

обстоятельств, в законодательной базе ФСС находится значи-

тельный массив действующих нормативных актов, установ-

ленных федеральными законами, принятыми по различным

вопросам социального законодательства. В свою очередь, это

предопределяет большое количество приказов, распоряжений,

инструкций министерств, ведомств и самого ФСС. В конечном

счете такая ситуация, безусловно, усложняет регулирование

обязательного социального страхования как отдельного, само-

стоятельного вида страхования. Подводя итоги, можно сказать,

что для данного вида социального страхования существует на-

стоятельная необходимость разработки и упорядочения его за-

конодательной базы. Действующий порядок его регулирования

не отвечает ни букве закона, ни содержанию тех задач, кото-

рые на него возложены.

В рамках ФСС осуществляется страхование от несчаст-

ных случаев на производстве и профессиональных заболева-

236

ний. Данный вид страхования является самостоятельным на-

правлением обязательного социального страхования. Основу

его законодательной базы составляет Федеральный закон "Об

обязательном социальном страховании от несчастных случаев

на производстве и профессиональных заболеваний". Это базо-

вый закон, определивший правовые, экономические и органи-

зационные основы регулирования отношений по социальной

защите пострадавших на производстве. Вместе с тем дейс-

твует целый пакет нормативных документов конкретизации

правовых норм этого закона. В их число входят постановления

Правительства Российской Федерации, регламентирующие

порядок страхования, включая отнесение страхователей к оп-

ределенному классу профессионального риска. Оно осущест-

вляется на основе утвержденных Правительством Российской

Федерации "Правил отнесения отраслей (подотраслей) эконо-

мики к классу профессионального риска". Для предприятий в

соответствии с классом профессионального риска Федераль-

ным законом устанавливается размер страховых тарифов на

обязательное социальное страхование от несчастных случаев

на производстве и профессиональных заболеваний. Действую-

щие в настоящее время нормативные акты приведены в при-

ложении 9. Действуют также ряд постановлений министерств,

определяющих правила проведения медико-социальной экс-

пертизы пострадавших на производстве, порядок расследова-

ния несчастных случаев на производстве, устанавливающих

размер пособий по временной нетрудоспособности. Словом,

сегодня данный вид социального страхования опирается на ос-

новательную законодательную и нормативную базу. Но было

бы неправомерно думать, что здесь все вопросы решены. Ско-

рее наоборот, жизнь настойчиво ставит вопрос о дальнейшем

ее развитии и совершенствовании.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте общую характеристику законодательной базы

обязательного социального страхования.

237

2. Какова структура правовой базы ОСС?

3. Какое место и какая роль принадлежит Федеральному

закону "Об основах обязательного социального страхования в

системе ОСС"?

4. Какими законодательными актами регулируется обяза-

тельное пенсионное страхование?

5. Охарактеризуйте правовую базу обязательного меди-

цинского страхования.

6. Что собой представляет "Программа государственных

гарантий оказания гражданам Российской Федерации бес-

платной медицинской помощи", ее роль в организации охраны

здоровья населения?

7. Содержание и назначение федеральной и территори-

альных базовых программ ОМС.

8. Нормативно-правовая база обязательного социального

страхования: ее содержание и особенности.

Глава 4. Финансовые основы системы

обязательного социального страхования

§ 1. Финансовая система: содержание и функции

Характеристика системы ОСС будет незаконченной и

неполной, если не рассмотреть ее финансовые основы и соот-

ветствующую им систему финансово-экономических отноше-

ний. Это предполагает необходимость выяснения особенностей

финансовой деятельности фондов обязательного социально-

го страхования, порядка формирования и использования ими

страховых средств, место и роль их бюджетов в обеспечении

социальной защиты населения, путей повышения эффектив-

ности финансовой деятельности ОСС. Начнем выяснение этих

проблем с вопроса, что такое финансы?

В повседневной жизни каждый человек в том или ином ва-

рианте встречается с понятием (термином) "финансы" (дефи-

238

цит финансов, финансовое положение, финансовые резервы

и т. д.). Обыкновенно в обыденном сознании "финансы" пони-

маются как денежные средства. Однако в научном отношении

такое понимание неточно. Дело в том, что часть денежных

средств, находящихся в обществе, к финансам не относится.

В них, в частности, не входят денежные средства, которые об-

служивают личное потребление и обмен — розничный товаро-

оборот, оплату транспортных, жилищно-коммунальных услуг,

куплю-продажу между гражданами и др. Уже в силу этих об-

стоятельств сводить финансы к денежным средствам неправо-

мерно. Но дело здесь не только в этом, а, прежде всего, в том,

что экономические функции у них разные.

Денежные средства обслуживают движение товаров, яв-

ляются средством платежа, обмена и т. п., финансы же являют-

ся важнейшим инструментом регулирования экономики, обес-

печения задач и функций государства, включая и социальную

защиту населения.

Что касается научного понимания понятия "финансы", то

здесь следует иметь в виду следующее.

Во-первых, финансы и соответствующая им система отно-

шений представляет собой экономические категории.

Во-вторых, определяющим, сущностным их признаком яв-

ляется консолидация денежных средств в специальных фондах,

будь то федеральный бюджет, или внебюджетный фонд соци-

ального страхования, или региональный бюджет и т. д. Таким

образом, финансы представляют собой денежные средства, ак-

кумулированные в специальных фондах, получающих статус

кредитно-финансовых организаций, для решения задач, пос-

тавленных перед ними действующим законодательством. Воз-

никающая же при этом совокупность экономических отноше-

ний между государством и предприятиями (организациями),

регионами и федеральным центром, отдельными гражданами и

властью образуют финансовые отношения общества.

В ходе экономических реформ, в процессе создания систе-

мы ОСС была сформирована финансовая система обязатель-

ного социального страхования для решения задач защиты

239

населения от социальных и профессиональных рисков, нося-

щих массовый характер. Эта система характеризуется рядом

специфических особенностей. Во-первых, финансовая система

ОСС организационно не является единой. Это означает, что ак-

кумуляция, хранение и использование накопленных денежных

средств осуществляется через отдельные специальные вне-

бюджетные фонды.

В настоящее время существуют три федеральных фонда:

ПФР, ФСС РФ, ФФОМС и 79 территориальных фондов обяза-

тельного медицинского страхования (ТФОМС).

Все они входят в финансовую систему России, являясь

крупнейшими финансовыми институтами по мобилизации де-

нежных средств, используемых на выплату страховых пособий

(пенсий по старости, инвалидности, потере кормильца, пособий

по временной нетрудоспособности по болезни, материнству и

детству, страховых выплат в связи с травматизмом на произ-

водстве и профессиональными заболеваниями, на оказание ме-

дицинских услуг и т. д.).

Одновременно внебюджетные фонды являются важней-

шими элементами бюджетной системы России. Вместе с тем,

несмотря на организационно-финансовую самостоятельность

каждого из фондов социального страхования, есть все основа-

ния говорить о единой финансовой системе обязательного со-

циального страхования.

Во-первых, сконцентрированные финансовые ресурсы

в этих фондах используются для достижения единой цели —

обеспечения воспроизводства индивида или поддержание нор-

мального уровня жизнедеятельности при наступлении стра-

хового случая. Именно благодаря этому общему финансовому

ресурсу обеспечивается страховая защита человека на протя-

жении всего жизненного цикла — от рождения до смерти.

Во-вторых, по своей экономической сущности (природе)

финансовые ресурсы всех этих фондов идентичны: они пред-

ставляют собой часть необходимого продукта, или отложенную

часть заработной платы работника для поддержания своей

жизнедеятельности при наступлении страхового случая.

240

В-третьих, средства, аккумулируемые в фондах социаль-

ного страхования взаимосвязаны и взаимообусловлены. Эко-

номически необоснованное перераспределение ограниченных

финансовых ресурсов системы ОСС в пользу одних фондов за

счет средств других фондов всегда ведет к снижению уровня

социальной защиты по отдельным видам социального страхо-

вания. Действующая система ОМС является наглядным при-

мером того, что по причине недофинансирования уровень и ка-

чество медицинских услуг до последнего времени находились в

критическом состоянии.

Финансы фондов ОСС обладают рядом качеств, прида-

ющих им статус самостоятельного финансового института.

Эта самостоятельность обусловливается тем, что, во-первых,

во внебюджетных фондах консолидируются финансовые ре-

сурсы застрахованных, которые по своему экономическо-

му содержанию принципиально отличаются от бюджетных

средств; во-вторых, строго целевым характером их использо-

вания, а именно на страховую защиту застрахованных; в-тре-

тьих, особым организационно-правовым статусом, предпола-

гающим автономность и независимость от государственного

бюджета.

Направленность использования финансовых ресурсов в

финансовой системе ОСС носит долговременный и устойчивый

характер. Расходные статьи внебюджетных фондов в отличие

от бюджетов разных уровней (федерального, регионального и

т. п.) не подвержены резким изменениям. Если здесь и имеют

место колебания, то они незначительны. Так, в порядке исклю-

чения с 2003 г. Пенсионный фонд начал вносить платежи в тер-

риториальные фонды ОМС за неработающих пенсионеров: в

2003 г. ПФР перечислил 1,5 млрд руб., в 2004 г. — 6,5 млрд руб.

В настоящее время эта практика прекращена. Важно также

подчеркнуть и такой момент: финансовая система ОСС кон-

центрирует значительные финансовые ресурсы. В совокупных

расходах правительства доля этих расходов превысила 25%.

Из этого можно сделать однозначный вывод, что финансовая

система ОСС в значительной степени сняла бремя социаль-

241