Пуздрач Ю.В. История российского конституционализма IX-XX веков

Подождите немного. Документ загружается.

Зарождение

попытки

ограничения

самодержавия

eXVI-XVII

вв.

171

ставительных учреждений

какого-либо ограничительного

зна-

чения

для

осуществления абсолютной монархии не имели.

Как

известно, развитие русского самодержавия хронологиче-

ски

принято подразделять

на два

периода. Первый датируется

XVI-XVII

вв., когда монарх пользовался своими правами,

в той

или

иной мере прислушиваясь к мнениям

настроениям боярской

вообще служилой аристократии. Второй

же

период

— эра

абсо-

лютной монархии, относящейся

к XVIII-XX

вв., периоду зарож-

дения капиталистических отношений. Были

ли в

России

во вто-

ром периоде развития российского самодержавия государ-

ственные органы, реально ограничивающие власть монарха?

Ответ

на

этот вопрос напрашивается явно отрицательный.

Сенат.

302

Указом

от 22

февраля

1711 г. в

Российском государ-

стве

был

учрежден Правительствующий Сенат— высший орган

управления, который

в XIX

в.

был

преобразован

высший орган

суда

надзора. По мысли Петра I, он должен

был

заменить Бояр-

скую

думу.

Сама формулировка именного указа

—

«Определили

мы быть

для

отлучек наших Правительствующий Сенат

для

управления...»

303

—

говорит

многом: Сенат

как

коллегиальный

орган нужен

не для

осуществления власти,

а для

управления

страной

отсутствие

царя.

304

Создавая Сенат, Петр, видимо,

предполагал временный характер

его

деятельности;

во

всяком

случае, четких указаний

о его

постоянных правах, обязанностях

месте

правительственном механизме разработано

не

было.

305

Логика последующих указов царя говорит

о том, что

этот орган

создавался

на

случай отсутствия царя,

поэтому потребность

нем

была сиюминутная,

полномочия носили преимущественно

302

Идея образования Сената

России,

по-видимому, была заимствова-

на

Петром

I из

истории

республиканского

периода развития древнеримской

государственности,

где

Сенат

был

одним

из

высших государственных

орга-

нов.

Законодательство

Петра

M., 1997.

С. 72.

Вплоть

до учреждения Сената Петр

во

время своих отъездов поручал

ведение

государственных

дел

очень узкому

кругу

лиц, полностью, однако,

не

Доверяя

им. Собственно, учреждение Сената есть

не что

иное,

как

развитие

этой

традиции.

При этом сам термин мог быть взят как

из

шведского,

так и из

польского

государственного устройства

без

заимствования существа дела

(см.:

Владимирский-Будвнов

М.

Ф. Обзор

истории

русского

права.

С.

255).

См.:

Павленко Н. Петр

Великий.

С.

410.

172

Глава

„ „ 306 л

частный, разовый характер. Он состоял из назначенных царем

девяти членов из числа высших военных и гражданских чиновни-

ков.

Комплектуя первый состав сенаторов, Петр I использовал

относительно новый для России принцип организации

государст-

венного органа.

307

Во-первых, число сенаторов было более чем в

десять раз меньшим, чем число членов Боярской думы, что гово-

рило о рабочем назначении этого органа. Во-вторых, сенаторы не

делились на чины, тем самым подчеркивалось их равное положе-

ние при принятии решения.

308

В-третьих,

вводилось правило

коллегиального обсуждения текущих дел, ибо

«все

лучшее

устроение через советы

бывает».

309

В-четвертых,

выбор сенаторов

зависел не от породы и родовитости кандидата, а исключительно

от его компетентности и служебного соответствия. Поэтому

первые члены Сената не причислялись к вершине политической

иерархии России, не были выдающимися деятелями и особо

приближенными к царю людьми.

310

Последний принцип привел

конфликту

между

сенаторами и теми высшими сановниками,

которые имели самостоятельную область управления, например

войском, флотом, иностранными делами. Они не воспринимали

306

Однако Сенат оказался одним из самых долговечных учреждений и

просуществовал

более двух столетий.

' Учреждением Сената Петр начал реформу центрального аппарата,

система

учреждений которого сложилась не сразу. Он создавал новую бюро-

кратическую

организацию государственного управления, в основе которой

лежала теория камерализма — учения о бюрократическом управлении, кото-

рое

получило значительное распространение в Европе

XVII

в.

308

Определяя порядок ведения дел в Сенате, Петр приказывал «голосы

иметь

равные и у всяких указов подписывать всем своими руками» («Указ о

порядке

заседания и делопроизводства в Правительствующем Сенате» о

марта 1711 г. // Законодательство Петра I. M., 1997. С. 74. — Кроме

того,

процедура

заседания Сената предполагала, что по прочтении дела

сенг

]°^Г

должны были «поговорить и подумать полчаса, разве дело тяжкое и буду

просить

отсрочки "для мысли", то отложить до завтра, а на неотложное дат

прибавить

полчаса, час в

крайности,

до трех часов, а как по песочным чаи

изойдет

срок, тотчас подать бумагу и чернила, чтобы каждый сенатор запи

сал и подписал свое мнение: кто из сенаторов так не сделает,

ТОТЧ

С|

покинуть,

бежать к царю, где бы он ни

был»

(Масси Р. К. Петр Великий, ьм

пенек,1996.

Т. 3. С. 254).

369

Законодательство Петра I. С.

31.

310

В первый состав Правительственного Сената вошли также три

ОИР

ших

члена

Боярской

думы.

Зарождение и попытки ограничения самодержавия

ХУ1-ХУП

вв.

173

иностранными

делами.

Они не

воспринимали Сенат

как

орган,

которому принадлежит вся исполнительная власть.

Предполагая возможность подобных конфликтов

при

испол-

нении

решений Сената, Петр

I в

начале марта того

же

года

издает

Указ

«О

власти

ответственности Сената», которым обязывает

все чины управления

во

время «всегдашних наших

в сих

войнах

отлучках»

полному послушанию

«управительному»

Сенату, «как

нам

самому».

311

Казалось, власть Сената приравнивалась

власти

царя,

однако последующий текст Указа предполагал жесткий раз-

бор деятельности сенаторов.

312

Эта

практика царского контроля

над Сенатом

дальнейшем привела

тому,

что шесть сенаторов

течение первых шести

лет

работы были привлечены

ответст-

венности.

313

Кроме того, отношения

между

сенаторами

высши-

ми

сановниками

государства

привели

определенной зависимо-

сти Сената

от

особ,

314

пользующихся покровительством

императора. Часто сенаторы

своих решениях руководствовались

мнением

«верховных

господ».

315

В дальнейшем Сенат не

был

упразднен

и не

прекращал своей

деятельности

во

время пребывания Петра

столице, как бы осво-

бождая

его от

текущих

дел

управления. Этот законосовещатель-

ный

орган осуществлял надзор

за

деятельностью коллегий, являл-

ся

судебно-апелляционной инстанцией.

Его

указы первое время

распространялись наравне

указами именными. Такой порядок

311

Петр

указывал Меншикову,

что он и

иные должны повиноваться

Се-

нату,

поскольку сенаторы представляли «Его Величества собственную пер-

Сон

У»

(см.:

Мвсси

Р.

К.

Петр

Великий.

Т.

С.

252, 253).

См.:

Законодательство

Петра

I. С.

73.

Впрочем,

многие

исследователи

считают,

что

первоначальный выбор

сенаторов

был

очень неудачным (см.:

Влвдимирский-Буданов

М. Ф. Обзор

истории

русского

права.

С.

255.

А. Д.

Меншиков,

Ф. М.

Апраксин,

Б. П.

Шереметев

другие «верхов-

ные

господа»,

или, как

их

еще

называли,

«принципалы»,

не

входили

состав

Сената,

они

могли адресоваться

Сенат

от

имени

царя,

«указом

царского

величества»

(см.:

Масси Р. К. Петр

Великий.

Т.

С.

252).

1718 г.

многие

президенты

коллегий

были включены

состав Сена-

та.

Однако уже через четыре

года

Петр обращает внимание

на

то,

что

сена-

торы,

будучи руководителями

коллегий,

«не

могут

сами себя судить».

В ре-

зультате

Сенате остались руководители только трех коллегий

(военной,

адмиралтейской

иностранной).

174

Глава

был прекращен после окончания военных действий, когда Петр

стал больше

уделять

внимания внутренним делам.

316

В 1715 г. при Сенате была учреждена должность генерально-

го ревизора, или надзирателя указов, который имел право докла-

дывать царю об отступлении Сената от царских указов. С 1722 г.

вводится должность экзекутора, в обязанности которого входило

исполнение

сенатских указов.

Наконец,

в 1722 г. Петр I

учредил

должность генерал-прокурора, который должен был «накрепко

смотреть, чтобы Сенат в своем звании праведно или нелицемерно

поступал»^ и доносить императору о

всех

возможных нарушени-

ях, допускаемых сенаторами.

318

Петр I называл эту должность

«оком

государевым».

Следовательно, хотя по полномочиям и составу Сенат и мож-

но

причислить к влиятельным учреждениям, однако

никак

нельзя

назвать его органом, ограничивающим власть монарха. Более то-

го, петровский Сенат не имел

даже

прежнего значения Боярской

думы, не был учреждением политическим, ибо Петр не очень в

нем

нуждался.

После смерти Петра I значение Сената постепенно уменьша-

ется. В 1741 г. Анна Иоанновна предприняла попытку возродить

Сенат в его бывших полномочиях, однако в 1756 г. Елизавета

Петровна снова ограничила его функции. В 1763 г. Екатерина

И,

реализуя предложения Н. И. Панина, провела реформу Сената,

ограничив его полномочия судебными функциями. В 1802 г., по-

сле создания министерств, Сенат стал высшим органом

суда

надзора, а его глава — министром юстиции и одновременно гене-

рал-прокурором. Таким образом, в

XVIII

и XIX вв. под именем

Сената в России существовали различные учреждения. Место

высшего законосовещательного учреждения в России занял

Госу-

дарственный Совет.

316

См.:

Шмурло

Е.

История

России.

С.

383.

317

См.: Филиппов

А. Н.

Правительствующий Сенат при Петре Великом

его

ближайших

преемниках.

СПб.,

1911.

С.

100-105.

„

иапяП

318

См.:

Именной

Указ

от 22

января

1722 г.

«Должность

генера.

прокурора»

Законодательство

Петра

I. С. 134.

319

См.: Влвдимирский-Будвное М. Ф. Обзор истории русского прав

•

С 255.

Зарождение

попытки

ограничения

самодержавия

eXVI-XVII

вв.

175

Петр I, ликвидировав Боярскую

думу,

частично заменил ее

Сенатом и Ближней канцелярией Его царского Величества.

320

Кроме

того, уже при Петре существовал тайный совет, занимав-

шийся

преимущественно делами внешней политики. Петр, прав-

да, находил, что этой компетенции недостаточно, и предполагал

создать

такую

коллегию, которая являлась бы законодательным и

высшим правительственным учреждением России.

321

Обеспоко-

енность Петра была понятна: у него не было наследника, достой-

ного его устремлений.

В послепетровское время появляется целый ряд попыток созда-

ния

подобных учреждений с функциями ближайшего к монарху со-

вещательного органа. Среди них Верховный тайный совет, создан-

ный

при Екатерине I в 1726 г. Он учреждался «в шести персонах»

322

которые были «по должности своей яко первые министры». «Прези-

дентом»

Совета считалась сама императрица. В компетенцию Сове-

та входило обсуждение

всех

важнейших государственных дел, во-

просов внешней политики, законодательства, назначение новых

налогов, высших должностных лиц, пожалование чинами и имения-

ми,

надзор за всеми коллегиями и судом, а также право помилова-

ния.

При этом действия Совета полностью совпадали со сферами,

где

«власть

монарха

действует

непосредственно». Однако этот орган

был не самостоятельным учреждением, отдельным от верховной

власти, а вспомогательным (подобно

Боярской

думе)

при верховной

власти. Сам по себе Совет не имеет никакой собственной власти, он

действует

только от имени монарха. Есть, правда, одна особен-

ность — императрица обещала не принимать помимо совета до-

носов,

но речь в данном

случае

шла о частных вопросах, а не об

Ближняя

канцелярия впервые упоминается с 1704 г. Это, по сущест-

ву, была не более чем личная канцелярия

царя.

В 1719 г. она была преобра-

зована

Ревизион-коллегию,

что существенно изменило организацию и по-

Рядок

ее деятельности. В соответствии с Именным указом от 12 декабря

18г.

«о коллегиях»

Ревизион-коллегия

занималась «счетом всех

государ-

ственных

приходов и расходов» (Именной указ от 12 декабря 1718 г. «О кол-

Леги

ях»

Законодательство

Петра I. С. 98).

322

Эту

8об

азова

тельную мысль реализовала Екатерина I.

При

Петре II Верховный тайный совет был дополнен еще двумя чле-

нами.

176 Глава

ограничении монаршей власти, поскольку Совет мог издавать за-

коны,

но монарх — принимать их помимо Совета.

323

Верховный тайный совет был преобразован Анной Иоаннов-

ной

в Кабинет — орган, подобный по своему значению Совету.

324

Кабинет

был учрежден при дворе Ее Императорского Величества

1731 г. Это был личный совет царицы, который состоял из

трех

министров

«для

лучшего

и порядочнейшего отправления

всех

го-

сударственных

дел»,

решавшихся императрицей. Акты, подпи-

санные

всеми членами Кабинета, были равны высочайшим ука-

зам.

В 1741 г., после воцарения Елизаветы Петровны, Кабинет

был упразднен.

В конце царствования Елизаветы был образован особый Со-

вет — «Конференция министров при высочайшем Дворе». Он со-

стоял из четырех человек и занимался решением вопросов, ка-

сающихся преимущественно внешней политики. В дальнейшем

компетенция

этого органа была расширена до

«весьма

важных

государственных

дел»,

и конференция начала вступать в кон-

фликт

разделения полномочий с Сенатом, однако это продолжа-

лось недолго и закончилось со смертью Елизаветы. Более того,

новый

орган так и не приобрел характера постоянно действующе-

326

го государственного учреждения.

Конференция

была заменена Петром III в 1762 г. Советом, ко-

торый в том же

году

был преобразован Екатериной II в Совет при

высочайшем присутствии. Однако царица, как и Петр, не

нужда-

лась в учреждениях подобного рода.

При

Александре I этот орган назывался «непременным Сове-

том»,

327

пока, наконец, в январе 1810 г. Александр I по предложе-

323

См.: Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права.

С. 257-258.

324

Это произошло

1730 г. после неудачной попытки «верховников»

формально ограничить императорскую власть.

325

Это, однако, значит, что бывшие

члены

Кабинета были удалены

о\

дел

и на их

место пришли более угодные люди (см.: Владимирский-

Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. С. 259).

326

См.:

Пушкарев

С. Г. Обзор

русской

истории.

М.,

1991.

С. 251-25Z

327

Справедливости ради надо сказать, что Александр

удержав Совет,

назвал его непременным, или постоянным,

знак

того,

что это твердое зак

нодательное учреждение,

не явление, вызванное минутной волей госуд-н

или временной потребностью.

Он не

мог

от

своего имени издавать закон

Зарождение

попытки

ограничения

самодержавия

eXVI-XVII

вв.

177

нию

М. М. Сперанского не преобразовал его в Государственный

совет, в котором предполагалось рассматривать все законопроек-

ты перед утверждением императора. Государственный совет не

обладал законодательной инициативой, внесение в него зако-

нопроектов

определялось волей императора. В его состав входили

члены

всех

департаментов и министры по должности и назначае-

мые императором из числа высших сановников. Председательст-

вовал на заседаниях сам царь или лицо, им назначенное.

328

Совет

должен был рассматривать все внесенные министрами законопро-

екты,

уставы, сметы и штаты государственных учреждений, важ-

ные

государственные мероприятия. После одобрения решения

Совета представлялись на утверждение государя, после чего «ве-

личайше

утвержденное»

мнение Государственного совета стано-

вилось

законом.

Государственный совет состоял из четырех департаментов:

—

департамента законов, который рассматривал законопро-

екты общегосударственного значения;

—

гражданских и

духовных

дел, ведавшего вопросами юсти-

ции,

полиции и

духовного

ведомства;

—

государственной экономии, занимавшегося финансами,

промышленностью,

наукой, торговлей и др.;

329

—

военного,

ведавшего военными делами.

Кроме

того, с 1832 по 1862 г. существовал департамент Цар-

ства

Польского,

а в начале XX в. в его

структуре

был департамент

промышленности,

наук и торговли. Кроме департаментов, в

структуру

Совета входили

канцелярия,

комиссии,

отделения.

однако

обсуждал все

проекты,

так как был

местом

при

особе

государя

для

Рассуждения

и уважения дел государственных (см.:

Владимирский-

Буда

ф- Обзо

истории

русского

права.

С. 259).

1812 по 1865 г. председателем

Государственного

совета являлся

Председатель

Комитета

министров.

В случае

присутствия

императора

на его

заседании

председательство

переходило

к нему.

По

мысли М. М.

Сперанского,

все эти

департаменты

должны были за-

ниматься

исключительно

законодательством

и не вторгаться в

администра-

тивную

и судебную

сферы.

Однако

этого

в полной

мере

осуществить

не уда-

лось

в силу

того,

что реформа, предложенная М. М.

Сперанским,

в полной

мере

реализована

не была.

178

Глава

Роль

Государственного совета не

всегда

была одинакова,

Окончательное определение его места в системе государственных

учреждений как законосовещательной инстанции было осуществ-

лено в царствование Николая I.

330

Однако в 80-е гг. XIX

в.

его

роль падает, а свою основную функцию он делит с Комитетом

министров.

После учреждения в 1906 г. Государственной

думы

Государ-

ственный совет, наряду с последней, получил право законода-

тельной инициативы и стал полупредставительным органом. В

это время Государственный совет состоял наполовину из членов,

назначенных императором, наполовину — из выбранных сроком

на

9 лет (от Синода — 6 человек, от губернских земских собра-

ний

— по одному человеку, от дворянских губернских и област-

ных обществ — 18 человек, от академиков и профессоров универ-

ситетов— 6 человек, от промышленников и торговцев —

12 человек, от Сейма великого княжества Финляндского — 2 че-

ловека).

Выполняя функции верхней палаты парламента, совет

обсуждал

рассмотренные Государственной думой законопроекты

до утверждения их императором.

Таким

образом, укрепление самодержавия в России осущест-

влялось посредством усиления бюрократической роли аппарата

управления и сопровождалось устранением

всех

политических

330

Надо сказать, что в это время большое значение в устройстве

госу-

дарственных

дел приобрела «собственная Его Величества канцелярия», ко-

торая,

как уже

говорилось,

существовала и ранее. Личная канцелярия

импе-

раторов

занималась делами, которые монархи брали под свой контроль и

личное

ведение. Поскольку Николая интересовало буквально все, что

проис-

ходило

в стране и за

рубежом,

дел стало так

много,

что канцелярию при-

шлось

расширить и даже разделить на отделения. Первое отделение про-

должало

заниматься

делами,

ставшими

предметом

ведения

императора,

оно

контролировало

документооборот,

выполняло личные поручения императора

объявляло просителям его решения. Второе отделение, учрежденное в

1826

г., занималось систематизацией

русского

законодательства. Треть

отделение

(1826) —

корпус

жандармов,

следило за

законностью

порядком

управлении

общественной

жизни.

Четвертое отделение, основанное поел

кончины

императрицы-матери

Марии Федоровны

(1828),

занималось благо-

творительностью

образовательными

учреждениями.

В результате канцел -

рия

императора стала самым влиятельным

органом

государства, но ре •

понятно,

может идти только о

бюрократическом

влиянии на

разрешение

или

иных

вопросов.

Зарождение

попытки

ограничения

самодержавия

eXVI-XVII

вв.

179

сил в государственном аппарате и тех органов

государства,

кото-

рые могли противостоять царской власти или чем-либо ее огра-

ничить.

В связи с этим ни Сенат, ни Государственный совет, ни

какой-либо

другой

орган Российской империи не могли претен-

довать

на роль ограничителей абсолютной монархической власти,

которая существовала в России более

двух

столетий.

331

В этот период в частном порядке и на общегосударственном

уровне разрабатывались многочисленные проекты реформ, целью

которых было и смягчение абсолютизма, и ограничение самодер-

жавия,

даже

отмена монархической формы правления. Этим

предложениям не

суждено

было сбыться. Однако анализ этих ча-

стных и государственно-правовых проектов имеет немаловажное

значение не только для осознания эволюции конституционных

идей в России, но и для понимания развития общественного пра-

восознания

и уяснения времени и сроков его

перехода

от монар-

хического к республиканскому.

331

В связи о этим В. О. Ключевский совершенно справедливо восклицал:

«Правительственные учреждения: как они могут быть проводниками права,

сами

будучи совершенно бесправными?» (Ключевский В. О. Афоризмы и

мысли по

истории.

С. 192).

Глава 3

РЕФОРМЫ ПЕТРА I И ИХ ЗНАЧЕНИЕ

В ФОРМИРОВАНИИ ОСНОВ

РОССИЙСКОЙ БЮРОКРАТИИ

ЮРИДИЧЕСКОЕ

ОФОРМЛЕНИЕ

САМОДЕРЖАВИЯ

АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В ПЕРИОД ПРАВЛЕНИЯ ПЕТРА I

Петр I.

Пожалуй,

нет ни одной исторической личности, рав-

ной

Петру,

действия

поступки

которой так неоднозначно оце-

нивались бы как современниками, так и потомками.

Существует

множество

противоречивых

свидетельств,

научных

работ,

каждая

из

которых

вполне

убедительно

доказывает

тот или иной

взгляд

на его политику и

результаты

проводимых

реформ.

Прежде

чем

начать

разговор

о петровском правлении, необ-

ходимо

оговорить

границы исследования.

Личность

Петра, анализ

причин,

хода

последствий

его реформ интересны нам

только

точки зрения

ответа

на два вопроса. С одной стороны, интересно

Приемы управления, использованные Петром, сравнивают с револю-

ционными (А. Пушкин), большевистскими (Н. Бердяев), реформаторскими

(А. Герцен), а его самого — с народовольцами (Н. Шелгунов), Комитетом об-

щественного спасения во Франции (А. Герцен), революционером (В. Белин-

ский),

революционером на троне (А. Герцен), КПСС (В. Сироткин), Робеспье-

ром

и Наполеоном (А. Пушкин), Фридрихом II и варягом (А. Герцен), Лениным

(Н.

Бердяев), Сталиным (И. Солоневич) и даже с Ельциным (М. Соколов).

Такую разноголосицу оценок Петра блестяще проиллюстрировал

А. С. Пушкин:

«Его

глаза сияют. Лик его ужасен. Движенья быстры. Он пре-

красен...» (Пушкин А. С. Соч. в 3 т. М., 1985. Т. 2. С. 92).