Пуздрач Ю.В. История российского конституционализма IX-XX веков

Подождите немного. Документ загружается.

Реформы

Петра

Iuux

значение...

221

писал Петр, — яко дети неучения ради, которые никогда за

азбу-

ку не примутся, когда от мастера не приневолены

бывают».

Та-

ким

образом, своих подданных он собирался опекать от рождения

до смерти.

163

Плохое состояние подданных ассоциировалось у

Петра с пренебрежением к закону, точное исполнение которо-

го— единственная панацея от трудностей жизни. Сомнений в

адекватности закона действительности у него никогда не возни-

кало.

Таким образом, мысль Петра была направлена как на созда-

ние

совершенного законодательства, которым была бы охвачена и

регламентирована вся жизнь подданных, так и на создание четко

работающей

структуры

государственных органов, которые могли

бы контролировать выполнение законодательства. Регламентиро-

валось буквально все: хозяйственная деятельность, использование

инвентаря,

строительство жилья, кладка печей, уборка улиц, на-

личие определенных вещей во время прогулок, нищенство, про-

ституция, время женитьбы и

выхода

замуж, методы лечения

больных, порядок и место похорон и т. д. Ни одна общественная

структура,

от торговли до церкви, от солдатской казармы до част-

ного дома, не могла существовать без управления, контроля или

наблюдения со стороны специально созданных органов общего

или

специального назначения. Можно говорить о создании при

Петре подлинного культа бюрократического учреждения, адми-

нистративной инстанции, посредством которых закон подлежал

реализации, а подданные, вовлекаясь в государственную систему,

становились людьми государственными и утрачивали свой граж-

данский

статус.

В организации своей бюрократической системы

164

Петр по-

шел гораздо дальше европейских апологетов камерализма. Обоб-

У- При этом штраф увеличивался по мере количества пропусков (см.: Пав-

*°62'

Г|етр

Ввлики

й.

С. 595).

л ,--

См

°скрвсенский Н. А. Законодательные акты Петра I. M.; Л., 1945.

v».

151.

Собственно,

тот же принцип повсеместной

опеки

был положен в ос-

у и

сов

втского

государства, при условии полного послушания и лояльно-

бю

Админист

ат

ивное устройство управления монархией можно отнести

наоха°

КРаТИЧесКОМ

если оно п

П0Лагает

зависимость чиновников от мо-

«• существование

строгой

иерархии учреждений и должностных лиц,

222

Глава

щив

опыт шведской государственности с

учетом

некоторых спе-

цифических сторон русской действительности, он создал не

имевший в тогдашней Европе аналогов своеобразный регламент

регламентов — Генеральный регламент

1719-1724

гг., содержав-

ший

общие принципы работы бюрократического аппарата, кото-

рые применительно к отраслям развивались и детализировались в

регламентах отдельных учреждений.

165

Функции Боярской

думы

по

управлению центральным и местным аппаратами переходили

так

называемой Консилии министров — временному

совету

на-

чальников важнейших правительственных ведомств, в деятельно-

сти которого уже отчетливо видны бюрократические тенден-

ции.

166

Именно со стремлением добиться

успеха

делах

путем

усиления бюрократического начала связан и знаменитый указ от

7 октября 1707 г., которым Петр предписывает всем членам сове-

та оставлять под рассмотренным делом подписи,

«ибо

сим всяко-

го

дурость

явлена

будет».

Создание,

устройство и функционирование Сената явилось

следующим уровнем бюрократизации высшего управления. По-

стоянный

состав сенаторов, элементы коллегиальности, личная

присяга, программа работы на длительный период, строгая иерар-

хия правления, во

главе

которого был поставлен Сенат, создание

канцелярии

Сената с большим штатом служащих, контор — спе-

циализированных филиалов Сената, — все это подтверждало воз-

растание значения бюрократических принципов, без которых

Петр не мыслил ни эффективного управления, ни самого само-

державия как политического режима личной власти.

167

руководствующихся

в своей деятельности уставами и

регламентами;

унифи-

кацию

структуры и штатов учреждений и обязанности должностных лиц; уг-

лубление

разделения

труда в

управленческом

аппарате,

выражающееся

хотя

бы

разграничении

гражданской

и военной службы

(см.:

Павленко Н. И. Петр

Великий.

С. 536).

165

См.:

Анисимов

Е. В. Петр

Первый:

рождение

империи.

С.

200-201.

Они

проявились в установлении режима работы, четком распределе-

нии

обязанностей

ответственности

между отдельными членами

консилии,

также

во введении разнообразных делопроизводственных бумаг, чего

знала

Боярская

дума.

См.:

Анисимов Е. В. Петр

Первый:

рождение

империи.

С. 200.

Реформы

Петра

Iuux

значение...

223

Кроме

того, анализируя организацию и практику работы пет-

ровского аппарата управления, который уже существенно отлича-

ется от сложившегося в

XVII

в. государственного аппарата, и ха-

рактеризуя его как бюрократический, можно говорить о

следующих

признаках бюрократической организации. Во-первых,

крестноприводные записи, которые существовали ранее, по сво-

ему содержанию были различны для тех или иных категорий

должностных

лиц.

Петр же для

всех

категорий чиновников вводит

единый текст присяги, в которой есть указание на обязательство

действовать на основании инструкций, регламентов и указов.

168

Во-вторых, при Петре каждый уровень управления действовал в

границах своих полномочий, которые определялись нормативны-

ми

актами по законам управленческой вертикали, что не просле-

живается в

XVII

в.

В-третьих,

все учреждения

государства

должностные лица от сенаторов до канцеляристов наделялись ин-

струкциями, регламентами и

даже

штатами. Тем самым достига-

лась унификация управления и разделение сфер управления.

В-четвертых,

при Петре кадровый состав высших чиновников оп-

ределялся исключительно их личными качествами. Так, просто-

людин, занявший в

XVII

в. низшие управленческие должности,

при

Петре значительно потеснил родовитые фамилии. Если бояр-

ство определялось как чин, то сенаторство уже стало должно-

стью, которую можно получить за служебное рвение.

В-пятых,

Генеральный регламент,

будучи

сугубо

управленческим докумен-

том, возводился на уровень основного закона

государства.

И, на-

конец,

утверждение Табеля о рангах привело в систему и унифи-

цировало все чины империи, разделив их на три вида

государственной службы. Кроме того, этот документ не только

призывал

всех

службе,

но и связывал получение очередного

ранга исключительно с заслугами чиновника:

«...мы

для того ни-

кому никакого ранга не позволяем, пока они нам и

отечеству

ни-

каких

услуг

не покажут и за оные характера не

получат».

169

Для полицейского

государства,

выстроенного Петром, было

характерно развитие традиционных для России ограничений, ко-

168

См.:

Законодательство Петра I. С.

100-101.

Там

же.

С. 398.

224 Глава

торым подвергалось общество: ограничения права передвижения,

свободы в выборе занятий и перехода из одного

«чина»

в другой.

Во

главе

угла

данной проблемы стоит податная реформа, вводив-

шая

подушную подать. Ей предшествовала перепись душ мужско-

го пола и жесткое прикрепление каждого плательщика к

тяглу

том месте, где его записали в оклад. Наконец, введение паспорт-

ной

системы, в

результате

которой ни один крестьянин или горо*

жанин

не имел права покинуть место жительства. Нарушение

паспортного режима (потеря, просрочка паспорта,

выход

за пре-

делы территории, разрешенной для посещения) означало превра-

щение человека в преступника, подлежащего

аресту

и отправке

на

прежнее место жительства.

170

Таким

образом, оторванный от категории «справедливость»,

петровский закон давал только частные льготы и специальные

классовые повинности, но не общие права и обязанности. В ре-

зультате

народ не стал искренним исполнителем закона: в силу

своего бесправия он исполнял его только под давлением админи-

стративной машины. Недостаток рвения подданных должен был

компенсировать

страх;

царь же, по обыкновению, занимался дву-

мя

вещами—

учил

и наказывал. Так возникло парадоксальное

явление,

которое в дальнейшем много раз

будет

повторяться в

России,

— законы, призванные ускорить общественное развитие,

напротив,

затрудняли разрушение старого порядка, укрепляя его

172

новыми

законными подпорками.

Петр воспринимал любое государственное учреждение как

воинское

подразделение, регламент— как устав, а любого слу-

170

См.:

Анисимов

Е. В.

Петр Первый: рождение

империи.

С. 217.

171

При этом государственное закрепощение коснулось всех слоев обще-

ства

положение высшего общественного класса

не

ослабилось,

усугуб

лось.

Родовые

предания

являлись

раньше единственным уголком,

где

ел

жилый

человек

мог

укрыться

от

велений всемогущего государства;

Пе

разрушил

этот уголок,

теперь государственное вмешательство

жи

закрепощенного

служилого дворянства

не

знало

уже

никаких пределов,

вь-

полнение реформы приняло характер террора (см.:

Кизеветтер

А. А-

ское

общество

восемнадцатом столетии. Ростов-н/Д, 1905.

С. 12).

См.: Ключевский В. О. Афоризмы

мысли

по

истории.

С.

186,

™ •

195.

Реформы

ПетраI

и их

значение...

225

жащего — как солдата.

173

Армия для него — наиболее совершен-

ная

структура,

по которой

следует

копировать все элементы об-

щества. Его рассуждения основаны на убеждении, что главной

проблемой управления обществом является

отсутствие

необходи-

мой

дисциплины подданных.

174

Поэтому воинская дисциплина,

которая

вырабатывается благодаря четкости и простоте воинских

уставов

и создает условия для мобильности и управляемости ар-

мейского

организма, может быть перенесена в гражданскую сфе-

ру

жизни.

По мнению Петра, только воинская дисциплина может

воспитать в гражданских

людях

все известные на Западе и в не-

обходимой мере

отсутствующие

в России добродетели: порядок,

законопослушание,

трудолюбие, сознательность, нравствен-

ность.

175

результате

военное начало было распространено на

гражданское управление и на все общество. В 1716 г. Воинский

устав

возводится в

статус

основного законодательного акта

госу-

дарства, обязательного для выполнения во

всех

государственных

учреждениях.

176

С помощью так называемых выборок из воинских

законов

нормы военного законодательства находят применение в

гражданской сфере жизни общества. В соответствии с Указом

1723 г. все преступления разделяются на государственные и част-

ные.

По государственными подразумевались все преступления,

совершавшиеся

«по должности». Издается значительное количе-

ство указов, предписывающие смертную казнь за должностные

преступления, связанные с делами о казнокрадстве, злоупотреб-

лении

должностным положением и взяточничестве. Сопоставляя

последствия преступлений чиновников и военных, Петр говорил,

что преступление гражданского чиновника может принести не

Любопытна

реплика Петра по случаю рождения царевича Алексея:

и4

4ин

рекрут

родился!»

175

См

: Пае

ленко Н. И. Петр

Великий.

С. 589.

Действительно,

состояние

управленческой

дисциплины

было так

низ-

1718

Р бЫЛ

вын

ен

использовать уникальные

меры.

Так, в декабре

изм"

Н подпиоывавт

каз

котором

нарушители

законов

приравниваются

закон

ННИКаМ

ТаК КаК

*У

слышав

измену,

всяк

остережется»,

а нарушение

cn«.t,P

скажется не

сразу,

но «мало-помалу все

разорится,

и люди в

непо-

слушании

останутся» (Там

же.

С. 589).

«Воистину,

при виде

исправной

амуниции сколь

презренны

все кон-

|Ы

(Козьма

Прутков).

ак.

3297

226

Глава

меньший

вред, чем измена солдата на поле брани. Таким образом,

гражданским служащим применялись те же наказания, что и к

военным за преступления, предусмотренные за нарушение прися-

ги.

Постепенно

государственная машина все больше приобретала

черты военно-бюрократической организации, армия же,

начиная

петровских времен, заняла выдающееся место в жизни русского

общества, став его важнейшим элементом. Ее положение оцени-

валось следующим образом: «Она была не при государстве, а го-

сударство

было при ней».

177

Оторванная от народа, армия стала

послушным орудием против собственного народа. Во внешней

политике армия стала инструментом создания престижа россий-

ской

власти, царь и его наследники охотно и часто использовали

военных для управления гражданскими учреждениями,

178

а также

для выполнения особых поручений

179

и мероприятий.

180

Таким

образом, прежнее земское

государство

заменялось государством

династии и полиции.

Петр,

будучи

человеком военного склада ума, ориентировался

только на результаты деятельности и никогда не мог понять

жертв, приносимых ради достижения его целей и замыслов. Про-

воевав большую часть своей жизни, Петр так и не привык к граж-

данскому строительству, отсюда его жестокость, колебания и

ошибки.

Действительно, на войне нет места сантиментам, все по-

нятнее,

проще, ясно, с кого взыскать, кому поручить, кого по-

бить.

182

Из этого

следует

достаточно парадоксальный вывод —

гражданские реформы Петра есть следствие его военной полити-

ки,

его

успехов

и поражений на войне. Таким образом, граждан-

177

Анисимов Е. В. Петр Первый: рождение империи.

С.

203.

178

См.:

Павленко

Н.

И.

Петр Великий.

С.

575.

179

В качестве примера можно привести перепись, проведенную гвардие

армией

как

военная операция,

которой ревизоры

вели

себя так,

буд

находились на оккупированной территории.

180

При этом временами армия приобретала некую самостоятельность

даже диктовала свою

волю

монархам. Этот вывод

был в

дальнейшем мно

раз

подтвержден поведением гвардии

—

элиты армии,

решении вопрос

престолонаследия,

да и в

более

поздние времена.

См.: Ключевский В. О. Афоризмы

мысли по

истории.

С.

195.

Там же.

С.

195, 196,

Реформы

Петра

Iuux

значение...

227

екая

сфера жизни по своей значимости для

государства

была вто-

ричной,

ее постоянно приспосабливали к нуждам и потребностям

сферы военной, она была обычным для России тяглом, обязанным

обеспечить всем необходимым армию, которая, в свою очередь,

реализовывала амбиции царя. Именно при Петре начали форми-

роваться имперские стереотипы, было заложено основание им-

перской

политики России. Поэтому созданная на основе военных

принципов

организации российская бюрократическая машина в

условиях абсолютной власти монарха— источника права, на в

восприняла

жесткую централизацию и диктуемые ею установки

поведения как единственно правильный закон управления.

183

Совершенно очевидно, что в России в годы царствования

Петра произошел резкий экономический скачок. Но давайте за-

думаемся, что лежало в основе этих

успехов?

По всей вероятно-

сти, одной из основных закономерностей истории является кон-

фликт

частного и государственного интересов. Частный интерес

по

природе своей противодействует общему

благу.

Думаю, что

совершенно естественной является мысль, что своим

трудом

инициативой

человек может создать больше, чем все вместе соз-

дадут

нечто, называемое государственной собственностью. Одно-

временно противоестественна идея совместного создания общей

государственной собственности, к которой затем ее созидатели не

будут

иметь никакого отношения, а пользоваться плодами своего

труда

смогут

за деньги. Реализация частного интереса происходит

свободно, по воле индивида и приводит к настоящему перевороту

правосознании: человек осознает, что его интересы более пред-

почтительны, чем интересы общие, государственные, а в иерар-

хии общественных отношений сам он стоит выше

государства.

Реализация

же общего, государственного интереса

требует

необ-

ходимости либо коллективного

труда,

либо утопической идеи об

общем благе, никогда и никем не достигнутом, либо насилия и

государственной борьбы с частной инициативой. При этом нема-

ние

по

СИЙСК0М

варианту централизации управления

присущи

внутрвн-

ла ос; к

ипа

прин

ип

ы,

соответствии

которыми

бюрократия

России

ста-

вне

за"

o6u

ecTBeHHblM

паразитирующим

слоем общества, выживающим

ды и

„~

ИСИМости

°т

того,

кто находится на вершине управленческой

пирами-

какие

процессы

происходят в обществе.

228

Глава

ловажным является осознание того факта, что частная предпри-

имчивость

всегда

опережала предприимчивость государственную,

да и организацию государственного контроля.

Между тем человеческое общежитие строится на определен-

ном

взаимодействии этих вечно борющихся начал. Такое взаимо-

действие становится возможным потому, что в составе частного

интереса есть элементы, которые на определенном уровне разви-

тия

сдерживают эгоистические увлечения человека. В отличие от

государственного порядка, основанного на власти и повиновении,

экономическая

жизнь есть область личной свободы и инициативы

как

выражения свободной воли. Но эти силы, осушевляющие и

направляющие экономическую деятельность, составляют дея-

тельность

духовную.

Да и энергия личного материального инте-

реса приводится в действие не самим этим интересом, а стремле-

нием

обеспечить личную

свободу,

как внешнюю, так и

внутреннюю, умственную и нравственную, а эти последние на

высшей ступени своего развития выражаются в сознании общих

интересов и в

чувстве

нравственного

долга

действовать на общую

пользу. На этой нравственной почве и основываются вечно бо-

рющиеся начала, по мере того как развивающееся общественное

сознание

сдерживает личный интерес во имя общей пользы и вы-

ясняет

требования общей пользы, не стесняя законом простора,

требуемого

личным интересом.

184

Таким образом, для естествен-

ной

компиляции частного и общего необходимы государственная

воля,

частная свобода и время, развивающее мораль и погло-

щающее личный эгоизм.

Удивительным является то, что правителям России, почти

всегда

явно или неявно боровшимся с частным интересом и ини-

циативой,

все же удавалось без каких-либо гарантий (юридиче-

ских и политических) создавать и в течение определенного вре-

мени

поддерживать высокое гражданское

чувство

русского

народа и его ответственность за общее (государственное, а по су-

ти бюрократическое) благо. Правление Петра является одним из

ярких подтверждений этого вывода. Понятно, что большинство

начинаний

царя требовали материального обеспечения. Поэтому

184

См.:

Ключевский

В.

О. Афоризмы и мысли по

истории.

С. 193.

Реформы

Петра

Iuux

значение...

229

мысль администраторов наиболее активно работала в направле-

нии

поиска новых финансовых поступлений в казну. Петр дейст-

вовал традиционными для России методами, в

результате

кото-

рых предприниматель и торговец свободы в своих действиях не

получили.

Государство

создавало собственные промышленность и тор-

говлю, вводило многочисленные монополии, пошлины. Все эко-

номическое развитие шло административными методами, напри-

мер,

торговля развивалась посредством принудительного

переселения купцов в Петербург, где им указывалось, где и

каки-

ми

товарами можно торговать, а где это делать запрещено. Жела-

ние

тотально контролировать всю социальную

структуру

привело

Петра к насильственному введению гильдий и цехов, в которые

были зачислены городские жители. Только после военных побед,

когда состояние торгового класса было подорвано, Петр пошел на

значительное изменение торгово-промышленной политики. Осе-

нью 1719 г. фактически ликвидируется монополия на экспортную

торговлю, применяются различные меры поощрения частного

промышленного предпринимательства. Игнорируя право пользо-

вания,

владения и распоряжения землей, всем без исключения, и

иностранцам в том числе, разрешается искать полезные ископае-

мые и строить заводы. Распространяется практика передачи

госу-

дарственных предприятий, чаще всего убыточных, частным вла-

дельцам или специально созданным для этого компаниям,

получавшим многочисленные льготы. При этом не надо

думать,

что Петр способствовал развитию капиталистических отношений

по

типу западных. Можно говорить лишь о новом понимании

прежней политики. Раньше воздействие

государства

на экономи-

ку осуществлялось через систему запретов, монополий, пошлин и

налогов, т. е. через открытые формы принуждения; теперь, когда

требовавшая этого диктата экстремальная военная ситуация ми-

новала, вся сила тяжести была перенесена на создание и деятель-

ность административно-контрольной бюрократической машины,

которая с помощью уставов, регламентов, привилегий, отчетов,

проверок могла направлять экономическую жизнь страны через

тщательно продуманную систему своеобразных шлюзов и кана-

лов в нужном

государству

направлении. Именно эта работа и бы-

230

Глава

ла поручена вновь созданным специальным государственным уч-

реждениям.

185

Основой отношений

государства

и предпринимателя была

аренда, условия которой предполагали конфискацию предприятий

в случае, если предприниматель качественно и в срок не выпол-

нял

казенных заказов. Только излишки товаров могли быть реали-

зованы на рынке в интересах предпринимателя. Иными словами,

такого рода отношения невозможно назвать рыночными или ка-

питалистическими.

186

Налицо рождение государственного капита-

лизма с использованием в качестве основной рабочей силы

труда

крепостных. Более того,

труд

на заводах не считался деятельно-

стью, отличной от земледельческого

труда:

на работных людей

распространялись нормы феодального права, а сами они рассмат-

ривались как представители известных сословий средневекового

общества. Следовательно, в социальной

структуре

петровской

России не было места новой группе населения. Все это не могло

не отразиться на качественных характеристиках появившейся по

воле

государства

русской буржуазии, которая не осознавала сво-

его социального своеобразия, не стремилась к созданию собст-

венной корпорации. Напротив, желала забыть свое старое

крестьянское и купеческое прошлое и, получив дворянство,

слиться с привилегированным сословием.

Развитие промышленности на рабском

труде

было совершен-

но

естественным для Петра, поскольку, в отличие от Западной

Европы, крепостничество в России играло особую, всеобъемлю-

щую роль. Крепостническое сознание людей

всех

сословий про-

питало все поры жизни России, поэтому разрушение правовой

зависимости низов общества ликвидировало бы саму основу са-

модержавной власти, на которой держалась пирамида всеобщего

российского холопства.

185

Ранее Россия не знала государственных органов управления

торго

лей и

промышленностью.

Учреждая

Берг-,

Мануфактур-, Коммерц-коллегии

другие

бюрократические учреждения, Петр, на основе идей

ме

каНТИЛИЗ

ик

создал

институты

государственного

регулирования национальной

эконом

(см.:

Анисимов

Е. В, Петр Первый: рождение

империи.

С. 192).

В. О. Ключевский называл такую политику парниковым воспитани

промышленности

(см.:

Ключевский В. О, Соч. Т. 4. С. 118).