Пуздрач Ю.В. История российского конституционализма IX-XX веков

Подождите немного. Документ загружается.

Начало

конституционного

развития

451

динамитчиков этим не успокоить...

Выдержит

ли конституцион-

ная

Россия какое-нибудь грозное испытание... За

веру,

царя и

отечество

умирали, и этим создавалась Россия, но чтобы пошли

умирать за

Государственную

думу,

—

вздор!»

120

Революция 1905 г. самодержавия не опрокинула в

результате

отчаянных действий правительства, основанных вначале на ус-

тупках,

121

а затем на демонстрации силы. Во всяком

случае,

во

исполнение Манифеста 17 октября 1905 г., С. Ю.

Витте

было по-

ручено, во-первых, составить первый конституционный кабинет

и,

во-вторых, разработать избирательный закон в Государствен-

ную

думу.

Выполняя первое поручение, С. Ю.

Витте

уже через

несколько недель он констатировал, что не в состоянии сформи-

ровать правительство на основании принципов конституционного

манифеста, так как видные общественные и государственные дея-

тели, взгляды которых отвечали бы конституционному развитию

России,

122

не нашли для себя возможным войти в правительство,

членом которого (министром внутренних дел), по мнению

Ю. Витте, обязательно должен был стать П. Н. Дурново.

123

Та-

ким

образом, члены высшего исполнительного органа Российской

империи по своему мировоззрению совершенно не отвечали но-

вым требованиям конституционной государственности.

124

В то же

время необходимо отметить, что в данном

случае

мы имеем

дело

^Шульгин В. В. Дни.1920. М., 1989. С. 76.

Частным, но поразительным

эпизодом,

усугублявшим ситуацию, яви-

лась готовность правительства решить земельную проблему. Осенью 1905 г.

Н. Н. Кутлер, ответственный за землеустройство, составил проект передачи

крестьянам миллионов десятин земли, в том числе помещичьей.

122

По этому поводу С. Ю. Витте вел переговоры с Д. Н. Шиповым,

-Х.Учковым, М. А. Стаховичем, С. Д. Урусовым, Е. Н. Трубецким и др.

П. Н. Дурново

обладал

репутацией крайнего реакционера и был сто-

ронником

репрессий и подавления любого противодействия власти.

Поначалу,

однако, первое, после 17 октября, правительство

воспри-

нимало себя не иначе как конституционное. Начальник Санкт-Петербургского

охранного отделения А. В. Герасимов вспоминал о том, как реагировал тот

же П. Н. Дурново на предложение ужесточить политику против оппозиции:

«Мы конституционное правительство, манифест о свободах дан и назад взят

не будет. И вы должны действовать, считаясь с этими намерениями прави-

тельства как с

фактом»

(см.: Герасимов А. В. На лезвии с террористами.

Париж, 1985. С. 43).

452 Глава

с первым в истории России фактом переговоров власти с предста-

вителями общества о создании высшего органа управления.

Как

уже говорилось, еще одной важной задачей правительст-

ва была разработка нового, взамен «булыгинского», Положения

выборах в Государственную

думу,

принятого 6

августа

1905 г.

На

рассмотрение Совета министров предложили два проекта.

Первый,

разработанный в Москве группой общественных деяте-

лей, в числе которых наиболее значительными были Д. Н.

Шипов,

А. И. Гучков и Н. Трубецкой, отражал основные либеральные

ценности

и предлагал ввести всеобщее избирательное право. Вто-

рой,

разработанный под непосредственным руководством

СЮ.

Витте, во многом повторял «булыгинский» проект от 6 ав-

густа

1905 г. После некоторых колебаний Николай

утвердил

про-

ект С. Ю. Витте, ставший основой для организации выборов в

первую и

вторую

Государственную

думу.

126

Указ «Об изменении Положения о выборах в Государствен-

ную

думу»,

принятый 11 декабря 1905 г., увеличивал число курий

трех

(землевладельческая, городская и крестьянская) до четырех

(рабочая) и расширял число избирателей городской курии. Одна-

ко

выборы в

Думу

были не всеобщими,

127

неравными и непрямы-

ми.

Всего

по новой системе в Государственную

думу

предпола-

125

См.: Государственная дума

России

документах

материалах.

М.,

1957.0.39-41,42.

126

Надо сказать,

что С. Ю.

Витте очень настойчиво защищал правитель-

ственный проект избирательного закона, совершенно справедливо считая,

что

«нельзя

идти слишком большими шагами», ибо всеобщее избирательное

право приближало страну

демократической республике,

что

«было

бес-

смысленно

преступно»

и не

давало необходимых гарантий

для

осуществ-

ления реформ, провозглашенных

Манифесте

октября.

Такая

позиция

С.

Ю.

Витте, который

был,

может быть, самым ярым сторонником конститу-

ции

окружении царя,

дала

возможность его противникам объявить его кон-

ституционалистом-иезуитом. Думаю, такая позиция

его

критиков

не

обосно-

ванна, поскольку полагаю,

что

эволюционный путь конституционного

развития дает возможность постепенно изменить общественное правосозна-

ние игюэтому гарантирует бесконфликтное движение вперед.

Из

числа избирателей исключались женщины, военнослужащие

действительной службы,

ряд

национальных меньшинств, молодежь до 25

лет

кочевые народы (бродячие инородцы).

Это были двухступенчатые,

а для

рабочих

крестьян

—

трех-

и че-

тырехступенчатые выборы.

Начало

конституционного

развития

453

галось избрать 524 депутата, из них 488 депутатов от 53 губерний

европейской части России и 36 от национальных окраин.

После этого последовали: Манифест «Об изменении учреж-

дения

Государственного совета и пересмотре учреждения

Госу-

дарственной

думы»,

а также Указы «О переустройстве учрежде-

ния

Государственного совета»

129

и «Учреждение Государственной

думы»

от 20 февраля 1906 г.

130

Эти документы определяли поря-

док учреждения и выборов членов Государственного совета, а

также внутреннее устройство и компетенцию Государственной

думы. В результате был создан российский парламент, состояв-

ший

из

двух

равноправных палат: Государственной думы и

Госу-

дарственного совета, преобразованного из законосовещательного

органа при царе в верхнюю законодательную палату с правом

вето на решения нижней палаты — Государственной думы.

Госу-

дарственный совет состоял из 98 членов, из которых 50 членов

избирались от губернских земств, по 6 — от православной церкви

от Академии наук и университетов, 12 — от биржевых комите-

тов и комитетов торговли и мануфактур.

Первый

российский парламент имел характерные для такого

органа права: законодательной инициативы, за исключением ос-

новных законов, которые царь принимал своей единоличной вла-

стью; право выработки и принятия законов, которые поступали на

утверждение царя; прерогативу утверждать бюджет (с сущест-

венными

ограничениями); право запроса к членам правительства,

ограниченное некоторыми условиями. Кроме того, члены Думы

пользовались полной свободой суждений и мнений о

делах,

отне-

сенных к ее ведению.

131

129

Здесь,

видимо,

следует сказать об

особой

роли

Государственного

со-

вета,

которому, в отличие от предыдущего

(Государственный

совет был уч-

режден

в России Александром I), отводилась роль

консервативного

цензора

Демократических

устремлений

Государственной

думы.

См.:

Государственная дума в России в документах и материалах.

С 102-107,

115-121.

131

Указ от 20 февраля 1906 г. «О

переустройстве

учреждений Государ-

ственного

совета» был в

определенном

смысле отступлением от положений

Манифеста

октября,

провозглашавшего

Государственную

думу законода-

тельным

учреждением и не

упоминавшего

Государственном

совете. Таким

454

Глава

Немаловажным для развития гражданского общества в Рос-

сии

был принятый 4 марта 1906 г. Указ «О временных правилах

об обществах и союзах»,

132

который, развивая идеи Манифеста

17 октября 1905 г., явился первым в истории Российской империи

законодательным актом, допускавшим деятельность различных, в

том числе и оппозиционных, политических образований.

После решения этих задач явственно обозначилась проблема

скорейшего принятия Основных законов Российской империи.

При

этом было очень важно утвердить их до начала работы Ду-

мы, которая могла объявить себя Учредительным собранием по

разработке конституции и спровоцировать тем самым применение

ней военной силы. Все это могло привести к гибели нового

строя.

Основные государственные законы были введены высочай-

шим указом от 23 апреля 1906 г.

133

и обнародованы за три дня до

открытия первой Государственной думы. Первый раздел, «Ос-

новные государственные законы», в значительной степени ком-

пилировал большинство из принятых в последние два года норм

конституционного свойства, в этом состоит его своеобразие, и,

по-видимому, именно этим объясняется его противоречивость.

Несмотря на произошедшие в политической жизни России изме-

нения,

в Основных законах продолжает фиксироваться положе-

ние о том, что «императору всероссийскому» и «государыне им-

ператрице» принадлежит верховная самодержавная

власть»

(пп.

4, 59, 60).

При этом царю также принадлежит «власть

управления во всем объеме», а «судебная власть осуществляется

от имени государя императора» (пп. 10, 22). Одновременно

п.

7 Основных законов говорит о том, что

«государь

император

осуществляет законодательную власть в единении с Государст-

венным советом и Государственной думой», п. 86 указывает, что

образом,

с учреждением двухпалатного парламента

нижняя,

либеральная,

пала

{|i

получала контролера в виде

консервативной

верхней палаты.

См,:

Законодательные акты

переходного

времени.

1904-1908 гг.

СПб.,

С.

270-278.

134

См

Гос

УД

стве

нная дума в

России

в документах и материалах.

В то же время в Основных законах реализована идея

контрассигна-

ции,

которая,

собственно,

есть определенный атрибут

конституционной

монархии.

Начало

конституционного

развития

455

«никакой

новый закон не может последовать без одобрения

Госу-

дарственным советом и Государственной думой», и, наконец:

«закон не может быть отменен иначе, как только силою закона»

(п.

94). Следовательно, теперь закон принимался только в случае

согласия всех перечисленных выше государственных органов,

т. е. Дума без воли царя и царь без воли Думы не могли реализо-

вать свое законодательное право. И хотя император имел полно-

мочие издавать указы, однако здесь его права также были ограни-

чены

временем между сессиями Государственной думы,

условиями чрезвычайных обстоятельств и обязательным после-

дующим внесением этих указов в

Думу

в течение

двух

месяцев.

Этот порядок не распространялся на изменение Основных

госу-

дарственных законов и учреждение Государственного совета и

Государственной думы. Кроме того, царь не мог изменять изби-

рательные законы.

135

Иными словами, император формально пе-

рестал обладать полнотой законодательной власти. При этом,

хотя и смутно, все же просматривается стремление утвердить

определенные черты разделения властей: царю принадлежит

«власть управления», «судебная власть осуществляется от его

имени»,

а законодательную власть император осуществляет «в

единении

с Государственным советом и Государственной думой».

Но

право законодательной инициативы принадлежало императо-

ру. Таким образом, очередная попытка

136

разделить государствен-

ную власть в России на три ветви, в соответствии с идеями Ш.

Монтескье,

не была доведена до конца. И хотя в Основных зако-

нах речь идет о законодательной, судебной властях и власти

управления,

что уже было определенным продвижением идей

разделения властей, однако царь полностью контролировал ис-

полнительную и

судебную

ветви, в то время как законодательную

власть делил с Государственным советом и Государственной ду-

мой.

Наконец, царь имел право роспуска Государственной думы,

135

Именно

этим

ограничением

и желанием царя

иметь

более лояль-

ную

Рущ

связан

неконституционный

разгон

Думы

июне

1907 г.

Как

уже

говорилось,

впервые

идеи

разделения

властей были

предло-

жены

М. М.

Сперанским

в его

проекте

конституционных

реформ,

разработан-

ных

по

указанию

Александра I к 1809 г.

456

Глава

что также говорит о его преимуществах по отношению к парла-

менту.

Если

же еще более детализировать компетенцию царя и Ду-

мы,

то надо сказать, что большим завоеванием сторонников пре-

образований

было отнесение компетенции

бюджета

к ведению

Государственной думы, что в определенном смысле ослабляло

позиции

монархии, которую, кстати, многие, и не без основания,

рассматривали с

позиций

вотчинного

государства.

Наконец,

о предположении, что в России все же выстраивает-

ся

система разделения властей, говорит и тот факт, что образова-

ние

Государственной

думы

требовало создания правительства по

западноевропейскому образцу, которое не только должно было

взаимодействовать (а вернее, противодействовать) с Думой, но и

перспективе быть ответственным перед ней. Именно с этим свя-

зано

высочайшее повеление царя председателю комитета минист-

ров С. Ю.

Витте

от 18 октября 1905 г. В этом документе

Нико-

лай

II просил принять меры к объединению министров и указывал

на

необходимость утверждения законопроекта о Совете

министров.

137

Этот

подход

говорит о создании новой управленче-

ской

коллегии, наделенной иным, чем ранее, статусом и компе-

тенцией.

138

Кстати сказать, создание несущего ответственность

органа управления объективно было на

руку

монархии, которая

не

принимала бы на себя мощный поток критики за последствия

своей политики или, по крайней мере, делила бы ее с правитель-

ством. Тем самым реализовывался бы еще один критерий консти-

туционной

монархии — безответственность монарха за проводи-

мую его правительством политику.

Отдельные положения Основных законов говорят о том, что

Россия

восприняла и декларировала некоторые идеи правового

государства.

Например: «Империя Российская управляется на

твердых

основаниях законов, изданных в установленном поряд-

ке» (п. 84), «Сила закона равно обязательна для

всех

без изъятия

российских

подданных и для иностранцев» (п. 85), «Каждый за-

138

Гос

УД

ственН

>я дума в

России

документах

материалах.

С.

91.

Совет

министров

России

существовал

со времен Александра II, °Д-

нако

роль и значение его в условиях

абсолютной

монархии были сведены к

совещательно-распорядительному

органу

при

царе.

Начало

конституционного

развития

457

кон

имеет силу только на

будущее

время» (п. 89), «Законы обна-

родуются во всеобщее сведение Правительствующим Сенатом в

установленном порядке и прежде обнародования в действие не

производятся» (п. 91).

Новые

права и свободы получили подданные России: свободу

веры («свобода веры присвояется не токмо христианам иностран-

ных исповеданий, но и евреям, магометанам и язычникам; да все

народы, в России пребывающие, славят Бога всемогущего разны-

ми

языками по закону и исповеданию праотцев своих»); личные

гражданские права («Никто не может подлежать преследованию

за преступные деяния иначе как в порядке, законом определен-

ном», «никто не может быть задержан под стражей иначе как в

случаях,

законом определенных», «никто не может быть судим и

наказан

иначе как за преступные

деяния,

предусмотренные дейст-

вовавшими во время совершения сих деяний уголовными закона-

ми»). Одновременно декларировалась неприкосновенность жи-

лища (п. 75), собственности (п. 77), свобода передвижения, выбор

места жительства и занятия (п. 76), свобода мирных и без оружия

собраний

(п. 78), свобода мысли, слова и печати (п. 79), право

образовывать общества и союзы (п. 80). По

существу,

основные

граясданские права и свободы включали в себя тот необходимый

минимум прав подданных, который исторически соответствовал

начальному этапу развития конституционной монархии. Все это

говорит о том, что Российская империя стала конституционной

монархией, а перечисленные законодательные акты не только

составляли первую конституцию России, но и формулировали

первый в истории России конституционный строй.

Таким

образом, с формально-юридической точки зрения, са-

модержавие в России можно считать ограниченным с 27 апреля

1906 г., когда собралась I Государственная

дума.

Тогда же из уст

первого председателя Думы С. А. Муромцева впервые прозвуча-

ло,

что Россия стала конституционной монархией.

133

См.:

Кизеветтвр

А. А. На рубеже двух

столетий.

С. 293.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Российский

конституционализм: история и современность

Поведем итоги. Анализ общественно-политического состояния

Древней Руси до варягов, принятия христианства и татарского на-

шествия говорит о том, что в механизмах, приемах и

структурах

осуществления властных полномочий наблюдалось господство ве-

чевого начала, что создавало условия для своеобразного и во многом

уникального распределения власти. Представляется, что верховная

власть принадлежала земле, и это было ее правом. Князю власть

давалась землей и зависела от нее, при этом земля должна была

иметь

князя,

без этого ее существование оказывалось невозможным.

Земля

была власть над собою, вече — выражением власти земли, а

князь

— ее органом правления.

Князь

был призван держать власть,

править, защищать, но земля не была его

вотчинной,

он был для нее

не

государем, а

господином,

что далеко не одно и то же.

Развитие этой схемы в Киевской Руси привело к формированию

триединой

структуры

власти, при которой монархический элемент

олицетворял

князь,

аристократический —

Боярская

дума,

а демокра-

тическим элементом было вече. При этом все три элемента органи-

зации

власти были определенным образом уравновешены относи-

тельно

друг

друга.

Таким образом, в дотатарский период не

выработалось достаточных условий для появления единодержавия.

Более того, развитие институтов автономии, самоуправления и кня-

жения

в рамках исторических народных традиций могло привести

Русь как к федерации, так и к единому унитарному

государству,

как

республике, так и к

монархии,

ограниченной или абсолютной.

установлением самодержавия Россия представляла собой го-

сударство, для которого не был характерен западный

путь

развития

монархии. Устранив существовавшую ранее организацию власти,

русские цари построили

такую

систему власти, которая в своем по-

459.

литико-управленческом образе представляла смесь нравов и поли-

тических

традиций,

с одной стороны, заимствованных у христианст-

ва, а с

другой

— продиктованных связью с варягами, монголами и

Византией. Понятно, что установки

государства

на самодержавие,

централизм и подавление личности не предполагали какого-либо

варианта конституционного развития. В свою очередь, положения,

обеспечивавшие системное понимание обществом основных прин-

ципов

конституционализма (доктрины естественного права и обще-

ственного договора, идеи свободы, равенства, справедливости, плю-

ралистического понимания общежития и т. д.), как правило,

заимствовались извне и поэтому были доступны чрезвычайно узко-

му числу людей.

Наконец,

вплоть до революции 1905 г. всякое про-

явление идеологического, политического и экономического инако-

мыслия в обществе было объектом

гонений,

запретов и практически

постоянного подавления государственной машиной, церковью и

сформированными

в обществе моральными цензами.

Попытки

ограничить самодержавную власть в России начались

сразу после формирования ее российской модели. Их субъектами

сначала были

духовенство

и боярство. Однако, получив власть из

рук татарских ханов, русские

цари,

в отличие от западных монархов,

не

имели экономически сильных соперников, с которыми могли бы

конкурировать. Наконец, борьба с церковью за приоритет светской

или

духовной власти велась в режиме традиционной для Византии

«симфонии», которая если и предполагала

борьбу,

то скрытую, эпи-

зодическую и персонифицированную. В

результате

боярство и цер-

ковь

были полностью подчинены абсолютной власти

царя,

а активи-

зация

противоположных ограничительных попыток была связана

исключительно с периодами междувластия. При этом практика до-

кументально-нормативного оформления распределения власти меж-

ду царем и аристократией не сложилась. Более того, достаточно

кратковременные периоды, когда государственная власть, в силу

субъективных причин, формально принадлежала не царю, а боярст-

ву, не были использованы для принятия ограничительных актов, а

остались в истории как времена боярской вольницы, внутренней

борьбы и необоснованного обогащения отдельных боярских семей,

находившихся вблизи трона.

Сложившееся в дальнейшем полное государственное и религи-

озное подавление инакомыслия и

отсутствие

гражданского общест-

460

Заключение

ва привели к

тому,

что общественное правосознание не содержало в

себе каких-либо представлений о конституционном развитии. Носи-

телями соответствующих идей вплоть до второй половины XIX в.

было только дворянство. Как общественно-политическая сила, про-

тивостоявшая развитию абсолютной власти в России с

XVIII

в.,

оно

сформировалось со значительным опозданием. При этом на процесс

развития присущего дворянству правосознания большое влияние

оказывал западный опыт организации взаимоотношений

между

го-

сударством и обществом, который не только принципиально отли-

чался от сложившегося в

России,

но и воспринимался большинством

населения

как крамола и посягательство на традиционную, освя-

щенную церковью организацию власти. Вследствие этого дворян-

ский

конституционализм носил исключительно

«верхушечный»

характер.

Важно и то, что

государство

в России в итоге сформировалось

как

бюрократическое, в котором интересы высшей бюрократии и

императоров смыкались, что значительно усложняло борьбу и ос-

лабляло позиции дворян-конституционалистов. Наконец, среди

субъектов попыток конституционных преобразований были и либе-

рально мыслившие российские императоры: Александр I и

Алек-

сандр

II,

— однако результатом их политики стал не переход России

конституционному пути развития, а лишь подготовка к этому пе-

реходу.

В дальнейшем идеи конституционализма стали развиваться

среде разночинцев, однако формы борьбы, ими предложенные,

имели столь радикальный характер, что привели к обратному —

усилению самодержавия и ожесточению борьбы с проявлениями

любой общественной свободы.

Программные документы субъектов попыток ограничения са-

модержавия в России в абсолютном своем большинстве заимствова-

ны

у Запада. Аналогами такого заимствования были феодальная и

буржуазная модели конституционализма. Образцами же служили

нормативные и организационные модели английского, французско-

го, польского и шведского ограничения единодержавия, а также

конституции США и Франции.

Совершено естественно, что разработанные таким образом про-

граммы не содержали традиционных для России форм и были чуж-

дыми

культуре

и общественно-политическому опыту страны. Дело в

том, что для единой европейской политической культуры, проявив-