Украинец А.А., Поташкин А.А. Чрезвычайные ситуации и безопасность: Экстремологический и социологический анализ

Подождите немного. Документ загружается.

Национальная безопасность и гражданская защита населения…

173

В то же время сама жизнь подтверждает, что безопасность мо-

жет быть обеспечена только в том случае, когда она включает в себя

действенную систему предупреждения и ликвидации последствий

многообразных природных, техногенных, социогенных и комбиниро-

ванных чрезвычайных ситуаций мирного и военного времени.

Как показывает мировой и отечественный опыт, такого рода зада-

чи призваны решать гражданская защита и оборона населения и терри-

торий. При всей важности гражданской защиты и обороны это только

один из компонентов комплексной системы национальной безопасно-

сти. И следовательно, необходимо всестороннее научное исследование

места и роли гражданской защиты в системе национальной безопасно-

сти, ее положения и структурно-функциональных связей с государст-

венными органами, производственными и общественными организа-

циями. Именно на такой теоретико-методологической основе должна

строиться система гражданской защиты населения и территорий, при-

званная обеспечить оптимизацию и снижение рисков и потерь в услови-

ях природных, техногенных, социогенных (в том числе военно-

политических) и комбинированных чрезвычайных ситуациях мирного

и военного времени.

3.2. Основы гражданской защиты населения

и территорий в чрезвычайных ситуациях.

Основные задачи гражданской обороны

В жизни современного человечества все большее место занимают

проблемы, связанные с преодолением различных экстремальных и кри-

зисных явлений природного и техногенного характера, возникающих

в ходе развития земной цивилизации, а также с опасностями, обуслов-

ленными войнами и вооруженными конфликтами. Войны и терроризм

также следует рассматривать как чрезвычайные ситуации социогенного

(социально-политического) характера.

Увеличение количества и расширение масштабов чрезвычайных

ситуаций, влекущих значительные материальные и людские потери

(нередко сопоставимые с потерями в вооруженных конфликтах), де-

лают проблемы обеспечения национальной безопасности и защиты

населения и территорий крайне актуальными. Это в полной мере от-

носится как к природно-техногенной и экологической сферам, так

и к области защиты населения и территорий от последствий возмож-

ных военных действий и террористических актов.

Глава 3

174

Как показывают современные исследования, защита населения

и территорий от чрезвычайных ситуаций в бывшем СССР на государ-

ственном уровне стала носить более или менее системный характер

лишь в послевоенные годы и охватывала она главным образом вопро-

сы, связанные с последствиями ведения военных действий, особенно

с появлением и опасностью применения ядерного оружия. Все это

было отражено в содержании и направлениях развития гражданской

обороны страны на предыдущих этапах.

Что же касается содержания ее нынешнего этапа развития,

то здесь решающее влияние оказали уже обстоятельства мирного пе-

риода и в первую очередь – тяжелейшие последствия катастрофы на

Чернобыльской АЭС, многочисленные террористические акты, войны

в Югославии, Ираке и др. Именно эти экстремальные события катаст-

рофического характера, принесшие огромные человеческие жертвы

и материальный ущерб, заставили по-новому взглянуть на вопросы

защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Стало

понятно, что чрезвычайные ситуации и их последствия опасны как

в военное, так и в мирное время.

В теоретическом и в практическом плане очевидно, что общими

основаниями для подготовки и осуществления мероприятий по защи-

те населения и территорий от чрезвычайных ситуаций как мирного,

так и военного характера являются:

– риск для человека подвергнуться воздействию поражающих

факторов опасных природных явлений, стихийных и иных бедствий,

техногенных аварий и катастроф, а также современных средств пора-

жения, воздействие которых во многом аналогично по характеру

и результатам;

– право на охрану здоровья, благоприятную окружающую среду,

достоверную информацию об ее состоянии и возмещение ущерба, за-

щиту жизни, здоровья и личного имущества в случае возникновения

чрезвычайных ситуаций, предоставленное международным и нацио-

нальным законодательством;

– регламентированная законодательством обязанность всех гра-

ждан участвовать в обеспечении безопасности и защите населения от

чрезвычайных ситуаций.

С учетом указанных и многих других обстоятельств как в Бела-

руси, так и во многих других странах в настоящее время создается

и формируется новая по своим целям, задачам и функциям система

гражданской защиты от чрезвычайных ситуаций, которая по содер-

Национальная безопасность и гражданская защита населения…

175

жанию должна соответствовать не только современным реалиям

и требованиям, но и учитывать перспективные угрозы чрезвычайных

ситуаций в будущем человеческой цивилизации в целом и каждой

страны в отдельности.

Как уже отмечалось, основные заботы по обеспечению безопас-

ности и защите от чрезвычайных ситуаций берет на себя государство.

Такая практика уже давно сложилась в мировом сообществе, и каждое

государство в зависимости от своих специфических внешних и внут-

ренних условий так или иначе решает эти задачи. В данном отноше-

нии не является исключением и наша страна.

В соответствии с Конституцией Республики Беларусь (ст. 59, 107)

вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражда-

нина, обороны и безопасности, а также осуществление мер по борьбе

с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидации

их последствий находятся в ведении государственных органов и Пра-

вительства Республики Беларусь. Конституцией определены и полно-

мочия органов государственного управления, которые:

– разрабатывают и реализуют государственную политику в об-

ласти обеспечения безопасности личности, общества и государства;

– руководят Государственной системой по предупреждению и ли-

квидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороне (ГСЧС и ГО);

– осуществляют деятельность по предотвращению стихийных

бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвида-

ции их последствий.

Это подтверждает, что деятельность по обеспечению безопасно-

сти является одной из важнейших функций государства, а обеспечение

гражданской защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуа-

ций является одной из его важнейших задач. Неслучайно, что в Кон-

цепции национальной безопасности Республики Беларусь особо отме-

чается как необходимость «создания условий безопасного проживания

населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» [52, п. 5.1.5],

так и «совершенствования Государственной системы предупреждения

чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий» [52, п. 5.3.13].

С целью эффективного решения задач по защите населения

и территорий как в Беларуси, так и в других странах заблаговременно

создаются государственные структуры (системы) предупреждения

и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Данные системы призваны

осуществлять комплекс мероприятий по защите населения в чрезвы-

чайных ситуациях мирного и военного времени и обеспечивать реше-

ние следующих основных задач, указанных в Законе «О защите насе-

Глава 3

176

ления и территорий от чрезвычайных ситуаций природного

и техногенного характера» [92]:

– разработка и реализация правовых и экономических норм по

обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

– осуществление целевых научно-технических программ, на-

правленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повыше-

ние устойчивости функционирования организаций, а также объектов

социального назначения в чрезвычайных ситуациях;

– обеспечение готовности к действиям органов управления по

чрезвычайным ситуациям, сил и средств, предназначенных и выде-

ляемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

– создание республиканского, отраслевых, территориальных,

местных и объектовых резервов материальных ресурсов для ликвида-

ции чрезвычайных ситуаций;

– сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защи-

ты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

– подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях;

– прогнозирование и оценка социально-экономических послед-

ствий чрезвычайных ситуаций;

– осуществление государственной экспертизы, надзора и кон-

троля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных си-

туаций;

– ликвидация чрезвычайных ситуаций;

– осуществление мероприятий по социальной защите населения,

пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, проведение гуманитарных

акций;

– реализация прав и обязанностей населения в области защиты

от чрезвычайных ситуаций, а также лиц, непосредственно участвую-

щих в их ликвидации;

– международное сотрудничество в области защиты населения

и территорий от чрезвычайных ситуаций;

– планирование и осуществление комплекса мер по защите на-

селения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

– организация и осуществление мер по подготовке к проведе-

нию мероприятий гражданской обороны;

– оперативное доведение до государственных органов и других

организаций и населения сигналов оповещения и информации о воз-

никающих чрезвычайных ситуациях, порядке и правилах поведения

в сложившейся обстановке;

– мониторинг и прогнозирование чрезвычайных ситуаций.

Национальная безопасность и гражданская защита населения…

177

С учетом вышеуказанных и других задач обеспечения безопас-

ности и защиты населения и территорий 9 июня 2004 года был подпи-

сан Указ Президента Республики Беларусь № 277 «Об утверждении

Концепции совершенствования государственной системы предупреж-

дения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны

на 2004–2007 годы» [92, с. 277–284]. Данная Концепция представляет

собой систему взглядов относительно направлений построения надеж-

ной и эффективной защиты населения и территорий от чрезвычайных

ситуаций природного и техногенного характера и опасностей, возни-

кающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.

В Концепции отмечается, что совершенствование государствен-

ной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций

и гражданской обороны представляет собой важный социальный

и идеологический фактор, затрагивающий интересы всего населения

республики. По сути – это инструмент улучшения деятельности госу-

дарственных органов и иных государственных организаций, направлен-

ной на повышение устойчивости функционирования экономики, разра-

ботку и внедрение в производство новых технологий, воспитание

гражданской ответственности за обеспечение безопасности каждого че-

ловека и общества в целом [92, с. 279].

Непосредственную правовую базу деятельности ГСЧС по защи-

те населения и территорий составляют Законы Республики Беларусь

«О пожарной безопасности», «О радиационной безопасности населе-

ния», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

природного и техногенного характера», «Об аварийно-спасательных

службах и статусе спасателей», «О промышленной безопасности

опасных производственных объектов», «О чрезвычайном положе-

нии», «О гражданской обороне», постановления Правительства по

вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций

и многие другие законодательные и нормативные акты [92].

Вышеназванные законы являются основополагающими законо-

дательными актами, устанавливающими общие организационно-

правовые нормы в области защиты населения и территорий от чрез-

вычайных ситуаций. Указанные законы регулируют важнейшие во-

просы деятельности государственных структур и местных органов

власти, определяют границы зон чрезвычайных ситуаций, а также

систему подготовки населения в области защиты населения и терри-

торий от чрезвычайных ситуаций.

В частности, Закон «О защите населения и территорий от чрезвы-

чайных ситуаций природного и техногенного характера» определяет

Глава 3

178

общие организационно-правовые нормы в области защиты граждан,

всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Бела-

руси, объектов производственного и социального назначения, а также

окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного

и техногенного характера [92, с. 38]. В данном Законе указывается со-

держание основных понятий и целевых функций, выполнение которых

позволяет решать задачу противодействия чрезвычайным ситуациям

в соответствии с интересами личности, общества и государства.

Первая целевая функция – это «предупреждение чрезвычайных

ситуаций – комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно

и направленных на максимально возможное уменьшение риска воз-

никновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья

людей, снижение размеров вреда, причиненного окружающей среде,

и материального ущерба в случае их возникновения» [92, с. 39].

Таким образом, вся деятельность органов управления и сил ГСЧС но-

сит прежде всего профилактический (упреждающий) характер, осно-

ванный на мониторинге и прогнозировании чрезвычайных ситуаций,

представляющих собой «своевременное определение вероятности уг-

роз возникновения чрезвычайных ситуаций с отражением их возник-

новения и развития на основе анализа возможных причин и источни-

ков их возникновения в прошлом и настоящем» [92, с. 39].

Вторая целевая функция – снижение количества возможных по-

терь и объемов ущерба от чрезвычайных ситуаций (т. е. уменьшение

масштабов их последствий). Данная функция отражает факт осозна-

ния невозможности полного предотвращения всех чрезвычайных си-

туаций и вытекающей из этого необходимости заблаговременно осу-

ществлять специальные предупредительные и оперативные меры,

направленные на минимизацию вероятного урона. Очевидно, что дея-

тельность по выполнению указанной функции также носит профилак-

тический характер.

Третья целевая функция – ликвидация чрезвычайных ситуаций

и их последствий. Ликвидация чрезвычайных ситуаций в указанном

выше законе определена как ликвидация чрезвычайных ситуаций –

«аварийно-спасательные и другие неотложные работы (АСДНР), про-

водимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные

на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров

вреда, причиненного окружающей среде, и материального ущерба,

а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций» [92, с. 39].

Необходимость выполнения таких работ предопределена тем,

что, несмотря на все предпринимаемые меры по предупреждению

Национальная безопасность и гражданская защита населения…

179

и снижению рисков возникновения ЧС, а также по минимизации по-

терь и ущерба, чрезвычайные ситуации исключить из жизни совре-

менного общества практически невозможно. К сожалению, в настоя-

щее время чрезвычайные ситуации происходят практически постоянно.

Будут они происходить и в будущем, имея каждый раз определенные

масштабы и сопровождаясь теми или иными негативными последст-

виями, которые затем необходимо устранять с помощью специально

подготовленных сил, средств и методов.

В Законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных

ситуаций природного и техногенного характера» также определены

основные принципы защиты населения и территорий.

К числу данных принципов относятся:

– заблаговременное проведений мероприятий, направленных на

предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально воз-

можное снижение размеров материального ущерба и вреда, причинен-

ного здоровью людей и окружающей среде в случае их возникновения;

– планирование и осуществление мероприятий по защите населе-

ния и территорий от чрезвычайных ситуаций с учетом экономических,

природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени

реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций;

– необходимая достаточность и максимально возможное ис-

пользование сил и средств при определении объема и содержания ме-

роприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных си-

туаций [92, с. 46].

Указанные принципы получили свое дальнейшее развитие в За-

коне «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от

22 июня 2001 года. В частности, в статье 5 данного Закона указаны

основные принципы деятельности аварийно-спасательных служб.

Такими принципами являются:

– гуманизм и милосердие;

– приоритетность задач спасания жизни, сохранения здоровья

людей и снижения размеров вреда, причиняемого окружающей среде,

при возникновении чрезвычайных ситуаций;

– единоначалие руководства аварийно-спасательными службами;

– обязательность проведения аварийно-спасательных работ;

– обеспечение безопасности при проведении аварийно-спасательных

работ [92, с. 102].

Следует иметь в виду, что понятие «защита населения» имеет

две трактовки: широкую – общую и более узкую – целенаправленную,

специфическую.

Глава 3

180

Первая связана с положениями Закона «О защите населения

и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного

характера», по которому под защитой фактически понимается вся

деятельность по противодействию чрезвычайным ситуациям и на-

правленных на:

– во-первых, предохранение людей от чрезвычайных ситуаций;

– во-вторых, обеспечение смягчения этих воздействий;

– в-третьих, оказание людям конкретной помощи в чрезвычай-

ных условиях.

Вторая трактовка данного понятия исходит из представления

о том, что защита населения и территорий заключается в проведении

определенных видов защитных мер.

При этом следует учитывать, что защита населения от чрезвы-

чайных ситуаций – это совокупность специальных мероприятий,

взаимоувязанных по месту, времени проведения, цели и ресурсам, на-

правленных на предотвращение или предельное снижение потерь на-

селения и угрозы его жизни и здоровью от поражающих факторов

чрезвычайных ситуаций.

В свою очередь защита территорий – это комплекс специаль-

ных мероприятий, направленных на снижение тяжести последствий

чрезвычайных ситуаций, возникающих в мирное и военное время, на

объектах производственного и социального назначения, а также в ок-

ружающей среде.

В комплекс мероприятий по защите территорий входят:

– инженерно-технические мероприятия по оборудованию мест-

ности специальными сооружениями;

– оборудование территорий в интересах гражданской защиты

и гражданской обороны (подготовка загородной зоны для жизнеобес-

печения эвакуируемого населения, усовершенствование транспорт-

ных магистралей, резервирование водоисточников и др.);

– надзор за состоянием имеющихся инженерных сооружений

(плотин, дамб, каналов и т. п.);

– специальная обработка территории при чрезвычайных ситуа-

циях (дегазация, дезактивация, дезинфекция).

В последние годы учеными и специалистами в области обеспече-

ния безопасности и защиты от чрезвычайных ситуаций отстаивалась

идея о необходимости пересмотра традиционных подходов к защите на-

селения с учетом изменений, происходящих в международных отноше-

ниях, изменений во взглядах на характер ведения войны, новых эконо-

Национальная безопасность и гражданская защита населения…

181

мических условий. Так, например, по мнению специалистов Центра

стратегических исследований МЧС России нужно отказаться от попы-

ток массового накопления противогазов для всего населения, так. как

химическое оружие запрещено и уничтожается; в мирное время проти-

вогазы не защищают от промышленных АХОВ; при любых затратах

никогда невозможно обеспечить ими все население, особенно детей; в

нынешних финансово-экономических условиях это очень затратное ме-

роприятие (производство, хранение, освежение и т. д.); многие зару-

бежные страны отказались от такого пути.

В целом же при определении мер по защите населения и террито-

рий все чаще предлагалось вести речь по существу о двух самостоя-

тельных направлениях, ориентированных на мирное (ГСЧС) и на воен-

ное время (ГО). Естественно, что для каждого из них характерны свои

опасности и угрозы, разные подходы, методы и способы защиты, одна-

ко есть значительное число общих и аналогичных моментов. В конеч-

ном счете такая позиция отстаивалась как исходный организационный

принцип построения единой системы гражданской защиты, которая

в наибольшей степени отвечает современным подходам в обеспечении

безопасности населения и территорий [26, с. 49–50].

Действительно, деятельность в области защиты от чрезвычай-

ных ситуаций природного и техногенного характера и деятельность

по гражданской обороне находятся в тесной и неразрывной взаимо-

связи. Такая взаимосвязь обусловлена целым рядом факторов и об-

стоятельств. К ним прежде всего можно отнести:

– единство физических принципов, лежащих в основе многих

поражающих факторов опасных природных явлений, техногенных

аварий и катастроф и современного оружия;

– сходство их воздействия на людей, объекты и окружающую

среду;

– подобие целевых функций организационных систем, противо-

действующих природным и техногенным угрозам и военным дейст-

виям для гражданского населения;

– возможность решать эти задачи в мирное и военное время во

многом одними и теми же органами управления, силами и средствами.

Разделяя такой подход к решению данной проблемы, на наш

взгляд, необходимо прежде всего четче определить сущность и содер-

жание каждого их двух используемых терминов: во-первых – понятия

«гражданская защита» и, во-вторых, понятия «гражданская оборона».

Правильная трактовка каждого из данных двух понятий актуальна

Глава 3

182

не только как одна из теоретических проблем научной концепции

безопасности. Это еще более важно для практики, поскольку данные

понятия используются как ключевые термины, определяющие направ-

ленность, содержание и организацию деятельности Государственной

системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций,

а также органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям. Четкое

соотнесение и разграничение терминов «гражданская защита» и «гра-

жданская оборона» необходимо как между собой, так и в соотношении

с другими принципиально важными в данной сфере деятельности по-

нятиями (такими как «Государственная система по предупреждению

и ликвидации чрезвычайных ситуаций», «Министерство по чрезвы-

чайным ситуациям», «органы и подразделения по ЧС» и др.).

В свою очередь, отсутствие точности и определенности в упот-

реблении и применении понятий «гражданская защита» и «граждан-

ская оборона» приводит к тому, что эти понятия используются либо

как синонимы, либо как термины, очень близкие по своему значению

относительно понятия «предупреждение и ликвидация чрезвычайных

ситуаций». Подобная терминологическая неопределенность опасна

прежде всего тем, что она может привести к организационным

и функциональным сбоям в управлении и функционировании Госу-

дарственной системы по предупреждению и ликвидации чрезвычай-

ных ситуаций и органов и подразделений МЧС. Очевидно, что в такой

ситуации нельзя обойтись без серьезных научных проработок этой

проблематики, включающих изучение практического опыта решения

подобных задач. Каковы же исходные принципы их решения?

Обратимся, прежде всего, к международному опыту разрешения

данной проблемы. Следует отметить, что еще в Комментариях к ста-

тье 61 Дополнительного Протокола к Женевским Конвенциям от 12 ав-

густа 1949 года (часть IV, раздел I, глава VI), уточняющих определения

и сферу применения гражданской защиты и обороны, обращалось вни-

мание на сходство и различие понятий «Protection Civile – гражданская

защита» и «Defense Civile – гражданская оборона» [50].

Суть разъяснений по этому поводу сводится к тому, что первое

понятие («гражданская защита») является более широким по своему

значению и включает в себя мероприятия, которые связаны не только

с ситуациями военного времени, но и «охватывает стихийные бедст-

вия, а также другие катастрофы, не являющиеся последствиями воен-

ных действий…, например, наводнение или утечка ядовитого газа

с химического завода…».