Украинец А.А., Поташкин А.А. Чрезвычайные ситуации и безопасность: Экстремологический и социологический анализ

Подождите немного. Документ загружается.

Национальная безопасность и гражданская защита населения…

183

В свою очередь, более узкое понятие «гражданская оборона»

ориентировано, прежде всего, на защиту населения и территорий

от угроз и последствий вооруженных конфликтов.

В последние годы такая позиция достаточно четко и последова-

тельно изложена в ряде работ ученых и практиков в области чрезвы-

чайных ситуаций [26, с. 49–50]. Принципиально важным при этом яв-

ляется то, что в системе гражданской защиты (и соответствующей

теории) выделяется два основных блока (две подсистемы):

– блок (подсистема) предупреждения и ликвидации чрезвычай-

ных ситуаций мирного времени;

– блок (подсистема) гражданской обороны населения и террито-

рий от угроз и рисков военного характера.

Очевидно, что оба этих блока (обе подсистемы) имеют доста-

точно выраженную направленность, специфику и определенность.

В то же время они тесно взаимосвязаны по целям, содержанию и ор-

ганизации в зависимости от конкретных условий функционирования

и обстоятельств. Неслучайно, что статья 61 указанного Дополнитель-

ного Протокола к Женевским Конвенциям, давая приведенный далее

перечень задач гражданской обороны, предусматривает возможность

их решение и в период бедствий (природных и техногенных ЧС) мир-

ного времени.

Характерно, что приведенный выше подход к пониманию и со-

отношению понятий «гражданская защита» (наиболее широкого по

своему содержанию) и входящих в его содержание понятий «преду-

преждение и ликвидация ЧС» и «гражданская оборона» четко реали-

зуется при их использовании в «Концепции совершенствования госу-

дарственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных

ситуаций и гражданской обороны на 2004–2007 годы», утвержденной

Указом Президента Республики Беларусь № 277 от 9 июня 2004 года

[92, с. 277–284].

В частности, в Концепции отмечается, что дальнейшее совер-

шенствование государственной системы предупреждения и ликвида-

ции чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны с учетом воз-

можности решения задач по защите населения и территорий

от чрезвычайных ситуаций одними и теми же органами государствен-

ного управления, силами и средствами, сходства способов защиты го-

сударственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных

ситуаций и гражданской обороны позволит создать единую государст-

венную систему защиты населения и территорий от чрезвычайных

Глава 3

184

ситуаций (единое правовое обеспечение, единые органы управления,

единая система связи и оповещения, единые силы и средства).

Данная Концепция в качестве основных задач совершенствования

государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычай-

ных ситуаций и гражданской обороны определяет следующие:

– формирование единых органов государственного управления

в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

– создание единых сил и средств, предназначенных для проведе-

ния аварийно-спасательных и других неотложных работ по предупреж-

дению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечение их постоян-

ной готовности;

– создание современной системы управления силами и средствами

единой государственной системы защиты населения и территорий

от чрезвычайных ситуаций;

– выработка единых подходов к подготовке руководящего соста-

ва органов управления и невоенизированных формирований, входящих

в единую государственную систему защиты населения и территорий

от чрезвычайных ситуаций, а также обучению населения способам

защиты от чрезвычайных ситуаций;

– создание централизованной системы оповещения руководяще-

го состава органов управления, входящих в единую государственную

систему защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций,

и населения, функционирующей в мирное и военное время;

– создание единых резервов материальных и финансовых ресур-

сов, предназначенных для предупреждения и ликвидации чрезвычай-

ных ситуаций [92, с. 281–282].

Неслучайно, что в нашей республике как решение повседневных

задач возложенных на ГСЧС и ГО, так и решение задач, направлен-

ных на формирование единой системы гражданской защиты населе-

ния и территорий, возложены на один и тот же орган государственно-

го управления – МЧС Республики Беларусь.

Обобщающий принцип обеспечения надежной и всесторонней

гражданской защиты населения и территорий от их возможных угроз

и их последствий – безопасность человека и территорий на благо ны-

нешнего и будущего поколений.

Учитывая приведенные и некоторые другие положения между-

народных и национальных нормативно-правовых актов, во многих

странах накоплен значительный опыт практического решения вопро-

сов гражданской обороны населения и территорий. Она организуется

и проводится в соответствии с определенными принципами. Их пра-

Национальная безопасность и гражданская защита населения…

185

вовая основа была сформирована еще при появлении оружия массо-

вого поражения, когда в 1963 году были разработаны «Основные

принципы защиты населения от оружия массового поражения».

Эти принципы до настоящего времени сохраняют свою значимость

и в современных условиях находят свое выражение в принципах фор-

мирования и реализации государственной политики в области граж-

данской защиты и гражданской обороны различных стран, в том чис-

ле Республики Беларусь. В качестве таких основных принципов

выступают следующие положения:

– защите от опасностей, возникающих при чрезвычайных ситуа-

циях и ведении военных действий или вследствие их, подлежит все

население Беларуси, а также иностранные граждане и лица без граж-

данства, находящиеся на ее территории;

– организация и ведение гражданской защиты является обяза-

тельной функцией всех органов государственной власти, органов ме-

стного самоуправления и организаций, независимо от их организаци-

онно-правовых форм и форм собственности, долгом и обязанностью

каждого гражданина;

– гражданская защита организуется и ведется в строгом соответ-

ствии с международными договорами и соглашениями, Конституцией

Республики Беларусь, законами и другими нормативно-правовыми

актами;

– мероприятия по подготовке к защите и по защите населения

и территорий от опасностей, возникающих чрезвычайных ситуациях

и при ведении военных действий или вследствие их, планируются за-

благовременно, осуществляются, по возможности, в мирное время,

наращиваются в угрожаемый период и доводятся до требуемых объе-

мов с началом войны или вооруженных конфликтов;

– мероприятия гражданской защиты планируются и реализуются

с учетом разумной достаточности их объемов и сроков, оперативно-

стратегической и экономической обоснованности;

– защита организуется с учетом разделения предметов ведения

и полномочий между органами государственной власти и органами

местного самоуправления, сочетания централизма в управлении ме-

роприятиями гражданской защиты с сохранением за нижестоящими

уровнями необходимой самостоятельности.

Очевидно, что глубокий и всесторонний анализ проблем граж-

данской защиты и ее подсистем является одной из актуальных задач

современной науки, а точнее – такой ее составляющей, как теория

Глава 3

186

безопасности и гражданской защиты. Объектом этой теории являются

многообразные чрезвычайные ситуации мирного и военного времени,

а предметом – процесс обеспечения надежной и всесторонней защиты

населения и территорий от их возможных угроз и последствий.

Обратимся теперь непосредственно к анализу сущности, специ-

фики и основных задач гражданской обороны.

Необходимость гражданской обороны населения и территорий

определяется прежде всего тем, что во время военных действий угро-

за для жизни и здоровья мирного населения, не способного, как пра-

вило, защитить себя, намного выше, чем для личного состава воору-

женных сил. Поэтому проблема организации гражданской обороны

мирного населения и его имущества от опасностей военного времени

была и остается одной из самых актуальных и важных для любого го-

сударства, в том числе и для нашей страны.

Повышение степени защищенности населения и территорий от

опасностей военных действий и их последствий вытекает из анализа

современной обстановки, которая характеризуется небывалой активи-

зацией международного терроризма и возрастанием числа локальных

конфликтов.

События последних десятилетий со всей очевидностью показали

необходимость коренного пересмотра существующих подходов к обес-

печению безопасности граждан в связи с изменением подходов некото-

рых стран к решению международных проблем, в том числе с примене-

нием военной силы, а также в связи с изменением способов ведения

вооруженной борьбы. Современные войны имеют преимущественно ре-

гиональный масштаб, отличаются высокой интенсивностью и скоро-

течностью. В качестве объектов для поражения, как правило, выбира-

ются объекты экономики, системы жизнеобеспечения промышленных

и административных центров, транспортные коммуникации и другие

объекты, имеющие важное оборонное и экономическое значение.

Международный опыт свидетельствует, что заблаговременное

выполнение организационных, технических и других мероприятий,

направленных на защиту населения и территорий от чрезвычайных

ситуаций, позволяет значительно снизить людские и материальные

потери как при авариях, катастрофах, стихийных бедствиях, а также

террористических акциях, массовых беспорядках, так и в условиях

ведения военных действий.

Учитывая все это, гражданская оборона как составная часть

оборонных мероприятий Республики Беларусь должна быть готова

Национальная безопасность и гражданская защита населения…

187

выполнять свои задачи в условиях ведения военных действий, а также

при террористических акциях.

Принятый 27 ноября 2006 года Закон Республики Беларусь

«О гражданской обороне» определяет правовые основы гражданской

обороны в Республике Беларусь, полномочия государственных орга-

нов, иных организаций, прав и обязанностей граждан в этой сфере,

а также сил, привлекаемых для решения задач гражданской обороны

[92, с. 184–201]. Организация и ведение гражданской обороны явля-

ются одной из важнейших функций государства по обеспечению его

безопасности, а «подготовка государства к ведению гражданской

обороны осуществляется заблаговременно в мирное время с учетом

совершенствования средств вооруженной борьбы и средств защиты

населения от опасностей, возникающих при ведении военных дейст-

вий» [92, с. 186].

Во второй главе данного Закона определены полномочия Прези-

дента Республики Беларусь, государственных органов и иных органи-

заций, а также права и обязанности граждан в области гражданской

обороны.

Здесь указано, что Президент Республики Беларусь:

– определяет единую государственную политику в области гра-

жданской обороны;

– утверждает план гражданской обороны Республики Беларусь;

– вводит в действие план гражданской обороны Республики Бе-

ларусь на территории Республики Беларусь или в отдельных ее мест-

ностях;

– издает правовые акты в области гражданской обороны;

– осуществляет иные полномочия в соответствии с Конституцией

Республики Беларусь и иными законодательными актами [92, с. 187].

Совет Министров Республики Беларусь:

– обеспечивает проведение единой государственной политики

в области гражданской обороны;

– осуществляет руководство гражданской обороной;

– принимает нормативные правовые акты в области граждан-

ской обороны;

– определяет перечень средств гражданской обороны и порядок

оснащения ими органов управления и сил гражданской обороны;

– определяет порядок подготовки, переподготовки и повышения

квалификации кадров в области гражданской обороны, а также поря-

док обучения населения способам защиты от опасностей, возникаю-

щих при ведении военных действий;

Глава 3

188

– вносит на утверждение Президенту Республики Беларусь план

гражданской обороны Республики Беларусь;

– определяет порядок строительства и содержания объектов

гражданской обороны, объемы материальных ресурсов для выполне-

ния мероприятий гражданской обороны, а также размер бюджетных

ассигнований, необходимых для их выполнения, при формировании

бюджета Республики Беларусь на очередной финансовый (бюджет-

ный) год;

– определяет порядок изготовления, выдачи и использования ме-

ждународных отличительных знаков гражданской обороны и удостове-

рений личности, подтверждающих статус персонала сил гражданской

обороны;

– создает необходимые резервы материальных ресурсов

в составе государственного материального резерва для выполнения

мероприятий гражданской обороны, обеспечивает их содержание;

– определяет порядок и критерии отнесения территорий к соот-

ветствующим группам по гражданской обороне и организаций к со-

ответствующим категориям по гражданской обороне;

– утверждает перечень государственных органов и других орга-

низаций, подлежащих переводу на работу в условиях военного вре-

мени;

– организует разработку и обеспечивает выполнение государст-

венных программ в области гражданской обороны;

– принимает решение и определяет порядок временного отселе-

ния населения и эвакуации материальных и историко-культурных

ценностей в безопасные районы;

– осуществляет иные полномочия, предусмотренные законо-

дательством Республики Беларусь [92, с. 188–189].

В статье 7 данного закона определены полномочия Министерст-

ва по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь и указывается,

что оно является республиканским органом государственного управ-

ления в области гражданской обороны.

При этом Министерство по чрезвычайным ситуациям в преде-

лах своей компетенции:

1) реализует государственную политику в области гражданской

обороны; разрабатывает проект плана гражданской обороны Респуб-

лики Беларусь;

2) осуществляет разработку и принятие нормативных и иных

правовых актов в области гражданской обороны, а также согласова-

ние правовых актов других государственных органов в данной сфере;

Национальная безопасность и гражданская защита населения…

189

3) осуществляет разработку, принятие и доведение сигналов

оповещения гражданской обороны до населения, государственных

органов и иных организаций;

4) координирует работу республиканских органов государствен-

ного управления, иных государственных организаций, подчиненных

Правительству Республики Беларусь, местных исполнительных и рас-

порядительных органов, других организаций в области гражданской

обороны, проводит проверки их деятельности в указанной сфере;

5) выдает в установленном законодательством Республики Бела-

русь порядке республиканским органам государственного управления,

иным государственным организациям, подчиненным Правительству

Республики Беларусь, местным исполнительным и распорядительным

органам, другим организациям и гражданам имеющие обязательную

силу предписания по вопросам выполнения мероприятий гражданской

обороны;

6) координирует проведение научно-исследовательских и опыт-

но-конструкторских работ в области гражданской обороны, участвует

в их проведении;

7) утверждает учебно-методические пособия и программы под-

готовки по гражданской обороне;

8) осуществляет подготовку и переподготовку руководящего со-

става органов управления и сил гражданской обороны, организует

создание и совершенствование учебной базы гражданской обороны;

9) организует обучение населения способам защиты от опасно-

стей, возникающих при ведении военных действий;

10) формирует проект государственного заказа на поставку

средств гражданской обороны;

11) информирует Совет Министров Республики Беларусь о со-

стоянии гражданской обороны в Республике Беларусь;

12) оповещает население, государственные органы и иные орга-

низации об опасностях, возникающих (возникших) при ведении воен-

ных действий;

13) руководит силами гражданской обороны при выполнении

мероприятий гражданской обороны;

14) мобилизует в соответствии с законодательством Республики

Беларусь отраслевые, территориальные, местные и объектовые резер-

вы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций

при выполнении мероприятий гражданской обороны;

Глава 3

190

15) осуществляет международное сотрудничество в области

гражданской обороны;

16) осуществляет иные полномочия, предусмотренные законо-

дательством Республики Беларусь [92, с. 189–190].

Непосредственное руководство гражданской обороной в нашей

стране осуществляет Совет Министров Республики Беларусь. При

этом Премьер-министр является Начальником гражданской обороны

Республики Беларусь, а руководство гражданской обороной в адми-

нистративно-территориальной единице осуществляет руководитель

местного исполнительного и распорядительного органа, являющийся

по должности начальником гражданской обороны административно-

территориальной единицы [92, с. 194].

В мирное время органами управления гражданской обороной

являются:

– на республиканском уровне — Министерство по чрезвычай-

ным ситуациям;

– на территориальном уровне — областные и Минское город-

ское управления Министерства по чрезвычайным ситуациям;

– на местном уровне — районные (городские) отделы по чрез-

вычайным ситуациям областных и Минского городского управлений

Министерства по чрезвычайным ситуациям, работники сельских и

поселковых исполнительных комитетов, обеспечивающие выполне-

ние мероприятий гражданской обороны;

– на отраслевом и объектовом уровнях — структурные подраз-

деления (работники) республиканских органов государственного

управления, иных государственных организаций, подчиненных Пра-

вительству Республики Беларусь, других организаций, подлежащих

переводу на работу в условиях военного времени, обеспечивающие

выполнение мероприятий гражданской обороны [92, с. 194–196].

В статье 11 Закона Республики Беларусь «О гражданской обо-

роне» указано, что граждане Республики Беларусь в области граждан-

ской обороны имеют право на:

– защиту жизни, здоровья и имущества от опасностей, возни-

кающих (возникших) при ведении военных действий;

– получение полной, достоверной и своевременной информации

об опасностях, возникающих (возникших) при ведении военных дей-

ствий;

– обращение в государственные органы, иные организации по

вопросам гражданской обороны.

Национальная безопасность и гражданская защита населения…

191

В то же время данный Закон устанавливает, что граждане Рес-

публики Беларусь в области гражданской обороны обязаны:

– соблюдать законодательство Республики Беларусь о граждан-

ской обороне;

– проходить в установленном законодательством Республики

Беларусь порядке обучение способам защиты от опасностей, возни-

кающих при ведении военных действий;

– оказывать при необходимости содействие государственным

органам и иным организациям в проведении аварийно-спасательных

и других неотложных работ;

– принимать участие в установленном законодательством Рес-

публики Беларусь порядке в выполнении мероприятий гражданской

обороны [92, с. 194].

Как уже отмечалось, в единой системе гражданской защиты

подсистема предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций

ориентирована на предотвращение и ликвидацию последствий чрез-

вычайных ситуаций мирного времени, а подсистема гражданской

обороны нацелена, прежде всего, на уменьшение ущерба и снижение

потерь населения в условиях возможных вооруженных конфликтов.

Такое построение гражданской защиты населения и территорий

в полной мере соответствует международному праву. Статья 61

Дополнительного Протокола № 1 от 8 июня 1977 года к Женевским

Конвенциям от 12 августа 1949 года включает не только определения,

но и сферу применения гражданской защиты и обороны. Здесь отме-

чается, что более узкое понятие «гражданская оборона» ориентирова-

но, прежде всего, на защиту населения и территорий от угроз и по-

следствий вооруженных конфликтов.

Гражданской обороной, указывается в статье 61 Дополнитель-

ного Протокола, является выполнение некоторых или всех упомяну-

тых ниже гуманитарных задач, направленных на то, чтобы защитить

гражданское население от опасностей и помочь ему устранить непо-

средственные последствия военных действий или бедствий, а также

создать условия, необходимые для его выживания. Этими задачами

являются:

1) оповещение;

2) эвакуация;

3) предоставление убежищ и их устройство;

4) проведение мероприятий по светомаскировке;

5) спасательные работы;

Глава 3

192

6) медицинское обслуживание, включая первую помощь, а так-

же религиозная помощь;

7) борьба с пожарами;

8) обнаружение и обозначение опасных районов;

9) обеззараживание и другие подобные меры защиты;

10) срочное предоставление крова и снабжение;

11) срочная помощь в восстановлении и поддержании порядка в

районах бедствия;

12) срочное восстановление необходимых коммунальных служб;

13) срочное захоронение трупов;

14) помощь в сохранении объектов, существенно необходимых

для выживания;

15) дополнительная деятельность, необходимая для осуществле-

ния любой из вышеупомянутых задач, включая планирование и орга-

низацию, но не ограничивающаяся этим.

Приведенному выше подходу к пониманию сущности и задач

гражданской обороны в полной мере соответствует ее определение

в Законе Республики Беларусь «О гражданской обороне». В статье 1

данного Закона гражданская оборона определена как «составная часть

оборонных мероприятий Республики Беларусь по подготовке к защи-

те и по защите населения, материальных и историко-культурных цен-

ностей на территории Республики Беларусь от опасностей, возни-

кающих (возникших) при ведении военных действий или вследствие

этих действий» [92, с. 184].

Очевидно, что сохраняя преемственность и общий подход к по-

ниманию задач гражданской обороны, в современных правовых до-

кументах в полной мере учитываются реальности нынешнего этапа

развития человечества, международных отношений и национальные

особенности. Так, в статье 4 Закона Республики Беларусь «О граж-

данской обороне» основные задачи гражданской обороны определе-

ны следующим образом:

– обучение населения способам защиты от опасностей, возни-

кающих при ведении военных действий;

– подготовка и переподготовка руководящего состава органов

управления и сил гражданской обороны, создание и совершенствова-

ние учебной базы гражданской обороны;

– создание и поддержание в постоянной готовности органов

управления и сил гражданской обороны, средств и объектов граждан-

ской обороны;