Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

ственной инициативе» (ст. 19)

, конституция Словакии 1992 г.

(ст. 55) устанавливает: «Хозяйство Словацкой Республики осно-

вано на принципах социально и экологически ориентированной

рыночной экономики»

. Положения о природе экономической си-

стемы содержатся и в ряде новых конституций развивающихся

стран. Например, согласно ст. 98 конституции Намибии 1990 г.

экономический строй основан на принципах смешанной экономики

и многообразии форм собственности

, в конституции Перу 1993г.

говорится о «социальной рыночной экономике» (ст. 58)

Во-вторых, конституционно закрепляются различные формы

собственности. Например, в ст. 8 Конституции РФ указаны част-

ная, государственная, муниципальная собственность, в ст. 41 кон-

ституции Мозамбика 1990 г. говорится о взаимодополняющих

формах собственности: государственной, кооперативной, смешан-

ной, частной, семейной

. При этом в ряде конституций определены

объекты собственности, преимущественно государственной (на-

пример, в конституциях Болгарии, Югославии, Намибии, Молдо-

вы, Казахстана и др.). Кроме того, определяются принципы эко-

номической политики государства (Индия, Шри-Ланка, Мозам-

бик и др.).

Конкретное содержание и объем регулируемых общественных

отношений в каждой конституции, относящейся к рассматривае-

мой модели, определяются также специфическими условиями дан-

ной страны. Например, в странах, где остро стоит земельный воп-

рос, особым объектом конституционного регулирования являются

земельные отношения. Так, конституции Италии, Португалии,

Российской Федерации, Болгарии, Мозамбика, ЮАР, Бразилии

содержат специальные положения о земельной собственности.

Конституция РФ признает право граждан и их объединений иметь

в частной собственности землю (ст. 36), конституция Мозамбика

устанавливает государственную собственность на землю (ст. 46),

конституция ЮАР регулирует процедуру восстановления прав на

землю лиц и общин, лишенных его на основании дискриминаци-

онных законов, изданных с 1913 г. (ст.ст. 121—122).

Другим примером могут служить политические отношения,

определяющие структуру политической системы общества. Так, в

странах, где сложилась и нормально функционирует многопар-

тийная система, конституции, как правило, ограничиваются крат-

кими положениями о свободе образования и деятельности полити-

ческих партий, их роли в политической жизни (например, кон-

См.: Право и жизнь. М., 1992. № 1.

Sbirka zäkonu Ceske a Slovenske Federativni Republiky, Praha, 1992. С. 42.

The Constitution of the Republic of Namibia. Windhoek, 1990

Constitucion Politica del Peru 1993. Lima, 1993.

Constitui;ao da Repüblica de Mozambique. Maputo, 1990.

ституции Франции, Италии, Германии). Напротив, в странах, где

длительное время действовала однопартийная система, а .много-

партийность только складывается, конституции особо закрепляют

принцип политического плюрализма (многопартийности) и прин-

ципы, регламентирующие отношения между политическими пар-

тиями и государственными органами (Венгрия, Болгария, Румы-

ния, Ангола, Казахстан и др.).

Анализ трех конституционных моделей, различающихся по

своему социальному содержанию, позволяет сформулировать ряд

принципиальных положений относительно предмета и пределов

конституционного регулирования.

Во-первых, современная конституция не может ограничиваться

регулированием традиционных объектов (организация государ-

ства, политические и гражданские права человека), а должна ре-

гулировать комплекс общественных отношений, определяющих

основы организации общества, экономические, социальные и куль-

турные права граждан, что обусловливается возросшей экономи-

ческой и социальной ролью государства, существенным изменени-

ем отношений между ним, обществом и его членами. Она должна

быть, следовательно, конституцией не только государства, но в

известной мере и общества.

Во-вторых, такое расширение предмета конституционного ре-

гулирования не должно приводить к огосударствлению общества,

полному подчинению личности патерналистскому государству, что

достигается сочетанием начал умеренного либерализма и умерен-

ного этатизма. Этому требованию более всего отвечают конститу-

ции либерально-этатистской модели, которая, как свидетельству-

ет опыт мирового конституционного развития, становится в на-

стоящее время господствующей.

В-третьих, социальное содержание конституции должны со-

ставлять наиболее существенные общественные отношения, имею-

щие принципиальное значение в определении организации госу-

дарства, отношений между ним, обществом и его членами.

Конечно, не всегда можно достаточно легко определить, какие

именно общественные отношения являются наиболее существенны-

ми, имеющими конституционное значение (в материальном смыс-

ле) и, следовательно, требующими конституционного урегулиро-

вания. На трудность определения предмета конституции указы-

вал, например, французский исследователь П. Бастид, отмечая,

что в современных конституциях наряду с нормами, являющими-

ся по своему материальному содержанию конституционными, не-

редко появляются «нормы, конституционные лишь по своей

форме»

Действительно, расширение предмета конституционного регу-

Bastid Р.

L'idee de constitution. P., 1985. P. 17—18.

лирования иногда происходит за счет включения в него общест-

венных отношений, не являющихся по своему содержанию консти-

туционными. Это особенно характерно для основных законов ря-

да развивающихся стран (например, Индии, Малайзии, Бразилии,

Мексики, Намибии), которые подробно регламентируют вопросы,

относящиеся к финансовому, административному, судебному пра-

ву. Так, в конституции Бразилии 1988 г. (до ее пересмотра в

1994 г.) имелись положения о суммах налогов, направляемых на

финансирование отдельных социальных программ, об уровнях

банковских учетных ставок и т. п.

. Конституция Индии подробно

регламентирует порядок назначения и увольнения государствен-

ных служащих (основания увольнения или понижения в должно-

сти, в каких случаях гражданский служащий имеет право пред-

ставлять возражения, а в каких нет и т.п.). В этой связи индий-

ский юрист Д. Радж отмечает, что основной закон Индии —

«это не только конституция, но и кодекс, имеющий дело со всеми

важными аспектами... административной системы»

Такое часто неоправданное расширение предмета конституци-

онного регулирования объясняется рядом причин. В ряде случа-

ев — это одно из проявлений сущности конституции как компро-

мисса между различными социально-политическими силами, каж-

дая из которых стремится включить в нее положения, отражаю-

щие отстаиваемые ею интересы (иногда частные, сиюминутные).

В иных случаях излишне детализированная регламентация отно-

шений, выходящая за конституционные рамки, является резуль-

татом целенаправленной политики. В частности, это относится к

конституциям развивающихся стран. Так, Д. Басу, говоря об ин-

дийской конституции, подчеркивает, что «нормальное действие мо-

лодой демократии может быть поставлено под угрозу, если кон-

ституция не решает в деталях вопросы, которые в других консти-

туциях отнесены к обычному законодательству. Этим объясняется,

почему в нашей конституции имеются детальные положения об

организации правосудия, административных служб, комиссии по

делам гражданской службы и т.д.»

Таким образом, проблема социального содержания конститу-

ции не может быть сведена лишь к определению видов общест-

венных отношений, включаемых в предмет конституционного ре-

гулирования. Важное политическое (а не чисто техническое) зна-

чение имеет вопрос о том, в каком объеме регулируются те или

иные виды этих отношений. В общем плане об этом уже говори-

лось, но можно привести и частные примеры. Сравним, например,

положения, касающиеся организации и деятельности парламента,

Constitutions of the Countries of the World. Brazil. N. Y., 1989.

Raj D.

Introduction to the Constitution of India. New Delhi, 1981. P. 26.

Basu D.

Introduction to the Constitution of India. New Delhi, 1982. P. 31.

содержащиеся в конституциях Франции 1946 г. и 1958 г. Первая

ограничивалась установлением лишь принципиальных положений,

предоставляя парламенту детализировать их в регламентах па-

лат

. Вторая, напротив, сама подробно регламентирует такие

положения, определяя даты и продолжительность парламентских

сессий, число постоянных комиссий в каждой палате, установле-

ние порядка дня работы палат и т. п. Такое расширение сферы

регулирования соответствующих отношений далеко не случайно:

оно объясняется стремлением к ограничению полномочий парла-

мента («рационализированный парламентаризм»). «Именно огра-

ничение суверенитета парламента обусловливает столь детальное

регулирование конституцией вопросов организации и деятельности

парламента... Конституция содержит детализированные предпи-

сания, которые обычно не фигурируют в основном законе...»

. Та-

кой подход характерен и для конституции Казахстана 1995 г., на

которую значительное влияние оказала французская конституция.

Подобное детализированное регулирование приводит к стира-

нию различий между конституцией как основным законом, уста-

навливающим исходные начала всех иных правовых институтов,

и текущим законодательством, призванным конкретизировать ос-

новополагающие конституционные положения. И наоборот, в кон-

ституции могут быть специально опущены важные вопросы, тре-

бующие именно конституционного урегулирования. Примеры тако-

го «умолчания» дает Конституция Российской Федерации (отсут-

ствие принципиальных положений о порядке формирования Со-

вета Федерации, о полномочиях прокуратуры и др.).

Социальное содержание конституции определяет ее правовое

содержание, которое, как отмечалось, составляют конституцион-

ные нормы, институты и принципы.

Конституционные нормы — это основной правовой материал,

из которого состоит конституция. Существует ряд видов таких

норм, различающихся по своей природе (по содержанию, харак-

теру регулируемых общественных отношений, юридической значи-

мости) .

Основную массу составляют нормы-правила, регулирующие

конкретные общественные отношения, определяющие права и

обязанности субъектов этих отношений, их правомерную деятель-

ность. К ним относятся, например, нормы, устанавливающие пра-

ва, свободы и обязанности граждан, определяющие правовой

статус государственных органов, общественных организаций, регу-

лирующие отношения между государством и его составными ча-

стями (территориально-административными единицами, субъекта-

ми федерации) и др. По характеру регулируемых общественных

См.: Конституции буржуазных государств Европы. М., 1957.

Avrti

P., Gicquel J.

Op. cit. P. 5.

отношений нормы-правила подразделяются на материальные

(ст. 31 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации име-

ют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, ми-

тинги и демонстрации, шествия и пикетирование») и процессу-

альные, или процедурные (ст. 122 конституции Конго, устанавли-

вающая процедуру принятия Национальным собранием резолюции

о недоверии правительству).

Среди материальных норм особо следует выделить организа-

ционные или институционные нормы, которые не устанавливают

права и обязанности, а учреждают государственные органы, опре-

деляют их структуру и организацию («парламент состоит из На-

ционального собрания и сената» — ст. 24 конституции Франции;

«Конституционный суд состоит из 12 судей, из которых одна треть

избирается Народным собранием, одна треть назначается прези-

дентом, а одна треть избирается общим собранием судей Верхов-

ного кассационного суда и Верховного административного су-

да» — ст. 147 конституции Болгарии). В большинстве случаев

организационные нормы определяют лишь основы организации и

порядка деятельности того или иного государственного органа.

Подробно эти вопросы регулируются законом или иными норма-

тивными актами. Однако, как отмечалось, конституции ряда стран

перегружены детализированными организационными нормами, что

не только ведет к увеличению объема основного закона, но и за-

трудняет реорганизацию в случае необходимости государственно-

го аппарата, всякий раз требуется изменение конституции, как

это было с Конституцией СССР 1936 г., содержавшей перечень

министерств.

Важное значение имеют процессуальные нормы, особенно те,

которые регулируют отношения между различными государствен-

ными органами, а также между ними и гражданами. Они необхо-

димы для обеспечения нормального функционирования государ-

ственного аппарата, предотвращения конфликтов между различ-

ными ветвями власти, для реализации гражданами прав и сво-

бод. Недостаточная проработанность именно процессуальных ме-

ханизмов превращает конституцию в декларативный акт. Приме-

ром тому могут служить конституции бывших социалистических и

многих развивающихся стран, действовавшие до начала 90-х го-

дов. Так, социалистические конституции практически не содер-

жали процессуальных норм, которые обеспечивали бы юридичес-

кие гарантии реализации и защиты провозглашаемых прав и сво-

бод граждан. Отсутствовали необходимые процессуальные меха-

низмы и в области регулирования взаимоотношений государст-

венных органов. Например, конституция Бенина 1977 г. (ст. 67)

устанавливала ответственность правительства перед парламентом,

но при этом не предусматривала ни одной нормы, которая регу-

лировала бы механизм этой ответственности. К чему может приве-

сти неурегулированность важных процедурных моментов, показы-

вают события августа 1991 г. в бывшем СССР. В отличие от мно-

гих конституций, подробно регламентирующих процедуру объяв-

ления президента неспособным по причине болезни временно осу-

ществлять свои полномочия, Конституция СССР не регулировала

этот вопрос. Тем самым стало возможным отстранение М. Горба-

чева с поста президента. Кстати, этот вопрос не урегулирован и

Конституцией РФ, п. 3 ст. 92 которой предусматривает лишь, что

«во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в

состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет

Председатель Правительства».

Нормы-правила по времени своего действия подразделяются

на постоянные и временные. Подавляющее большинство этих

норм, как, впрочем, и других конституционных норм, являются

постоянными, то есть имеющими неопределенный срок действия,

что и предопределяет характер конституции как постоянно дейст-

вующего закона (естественно, что во временной конституции все

ее нормы являются временными). Но и в постоянной конституции

могут быть временные нормы, которые обычно содержатся в раз-

деле переходных положений (например, разд. II Конституции

РФ). Эти нормы регулируют, как правило, процесс организации

осуществления государственной власти в переходный период —

от вступления в силу новой конституции до ее полного претворе-

ния в жизнь. Они могут быть весьма разнообразными: устанавли-

вать сроки создания тех или иных государственных органов,

предусмотренных конституцией (например, конституция Франции

1958 г. предписывала, что учрежденные ею органы будут образо-

ваны в течение четырех месяцев); предусматривать временное

осуществление тех или иных полномочий иными органами (со-

гласно конституции Мадагаскара 1992 г. до создания сената все

законодательные полномочия осуществляет Национальное собра-

ние); устанавливать временные отступления от тех или иных кон-

ституционных положений (так, в Конституции РФ имеются поло-

жения о том, что депутаты Государственной Думы первого созыва

могут быть одновременно членами правительства, хотя ч. 3 ст. 97

этого не допускает, что в отступление от положений ст. 98 на та-

ких депутатов не распространяются положения о неответственно-

сти и др.). Временные нормы призваны обеспечить нормальное

функционирование и стабильность государственной власти в пере-

ходный период. Стабильность же основного закона в этот период

обеспечивают временные нормы, ограничивающие возможность

его пересмотра (например, в конституциях Бразилии, Португа-

лии, Греции имелись положения, согласно которым они не могли

быть изменены в течение определенного срока).

Нормы-цели представляют собой нормативную ориентацию

развития общества и государства. Такие нормы характерны преи-

мущественно для конституций, социальное содержание которых не

ограничивается политическими отношениями. «Социальная кон-

ституция определяет цели государства... Авторы политической

конституции не обязаны объявлять проект общества, во имя ко-

торого создали государство, хотя они часто и делают это (обычно

в преамбуле)»

. Эти нормы могут устанавливать как общие цели

развития общества и государства, так и конкретные цели в сфере

тех или иных общественных отношений. Так, в преамбуле консти-

туции КНР ставится цель превратить «страну в высоко цивилизо-

ванное, высоко демократическое, социалистическое государство».

В преамбуле конституции Мали провозглашается цель — создать

«правовое государство и плюралистическую демократию»

. В пре-

амбуле конституции Испании перечисляется ряд конкретных це-

лей в политической, социальной, экономической, культурной сфе-

рах (например, «установить правовое государство», развивать

культуру и экономику «для обеспечения достойного уровня жизни

для всех» и т.д.). Обычно нормы-цели содержатся в преамбуле

основного закона, но они имеются и в других разделах (так,

по смыслу ст. 20 Конституции РФ ставится цель — отмена

в будущем смертной казни; в ст. 6 конституции Мозамбика ука-

зываются основные цели, например, построение общества соци-

альной справедливости, укрепление демократии, свободы, ста-

бильности).

Наличие норм-целей — характерная черта современных кон-

ституций. Определяя основные направления развития общества и

государства, задачи последнего, они дают ориентацию для зако-

нодательной деятельности. Как отмечалось в докладе конституци-

онной комиссии Нигерии при подготовке конституции 1973 г., со-

временная конституция должна «содержать идеалы и цели обще-

ственного строя»

Однако чрезмерное насыщение основного закона нормами-це-

лями может превратить его в преимущественно программный до-

кумент. Такая «перегрузка» характерна была для социалистиче-

ских конституций и конституций ряда развивающихся стран

(особенно социалистической ориентации). Яркий пример то-

му — конституция Алжира 1976 г., которая устанавливала три

цели социализма (ст. 12), семь целей культурной революции

(ст. 19), пять целей аграрной революции (ст. 20), четыре цели

промышленной революции (ст. 21) и т.д.

В новых конституциях этих государств количество норм-целей

Chantebout В.

Ор. cit. P. 26.

Constitution de la Troisieme Republique du Mali. Bamako, 1992.

Report of the Constitutional Drafting Committee Containing Draft Constitu-

tion. Vol. 1. Lagos, 1976. P. VI.

сведено к разумному минимуму. Достаточно сопоставить Консти-

туцию СССР 1977 г. с Конституцией РФ 1993 г. В первой указы-

вались не только общая цель — построение «бесклассового ком-

мунистического общества» (преамбула), но и конкретные цели

общественного производства, развития социальной структуры об-

щества (стирание различий между умственным и физическим тру-

дом, городом и деревней и т.п.). Вторая практически не содержит

прямо формулируемых норм-целей ни в преамбуле, ни в других

разделах.

К нормам-целям близки по своей природе нормы-принципы,

представляющие собой нормативное закрепление принципов орга-

низации общественного и государственного строя (общие нормы-

принципы), организации и деятельности отдельных государствен-

ных органов, конституционных институтов (конкретные нормы-

принципы). Во многих современных конституциях имеются спе-

циальные разделы («Принципы политики государства» — в кон-

ституциях Ирландии, Индии, Пакистана, Шри-Ланки, Бангладеш,

Намибии; «Основные начала» или «Основные принципы» — в

конституциях Болгарии, Молдовы, Кыргызстана, Румынии, Туни-

са, Узбекистана, Югославии и др.), содержащие нормы-принципы.

В одних случаях они прямо формулируют соответствующий прин-

цип («плюрализм в румынском обществе является условием и га-

рантией политической демократии»—ст. 8 конституции Румынии;

«демократический строй опирается на разделение властей» —

преамбула конституции Туниса

), в других все нормы, независи-

мо от их формулировок, включенные в упомянутые разделы, пред-

ставляют по своему содержанию нормы-принципы (таковы, на-

пример, нормы, содержащиеся в разделе «Основы конституцион-

ного строя» конституций Российской Федерации, Армении, Бе-

ларуси).

Нормы-определения содержат качественную характеристику

тех или иных конституционных институтов, элементов структур

общества, отдельных органов государства. Таковы, в частности,

нормы, определяющие природу государства («социалистическое»,

«правовое», «светское»), его органов («Федеральное Собрание—

парламент Российской Федерации — является представительным

и законодательным органом»).

В конституциях ряда англоязычных стран эти нормы носят

развернутый характер — в них содержатся разъяснения того или

иного понятия. Так, в конституции Пакистана 1973 г. этому по-

священа специальная гл. 5 части XII «Толкование». Например,

«акт» означает документ, принятый парламентом и утвержденный

или считающийся утвержденным президентом; «палата» означает

сенат или Национальное собрание и т.д. Такие нормы-разъясне-

Constitution de la Republique Tunisienne. Tunis, 1988.

ния придают точность и определенность используемым в консти-

туции терминам и понятиям, что исключает возможность их про-

извольного толкования.

Совокупность конституционных норм, регулирующих однород-

ные общественные отношения, представляет собой конституцион-

ный институт, например, институт главы государства, институт

прав и свобод человека и гражданина, институт парламента и

т. д. Следует подчеркнуть, что конституционный институт — это

основа соответствующего конституционно-правового института. По-

следний образуют не только нормы конституции, но и нормы, со-

держащиеся в иных источниках конституционного права. Напри-

мер, в конституцию включаются лишь основополагающие нормы

об организации и деятельности парламента, а детально эти воп-

росы регулируются парламентским регламентом, законами о ста-

тусе депутата, о выборах и т.д. Таким образом, конституционный

институт является основой конституционно-правового института

парламента.

Социальное содержание конституции находит свое концентри-

рованное выражение в ее принципах. Принципы конституции —

это руководящие начала, в которых юридически выражены ос-

новные объективные закономерности развития данного общества

и государства. Это качественные характеристики конституцион-

ного регулирования общественных отношений. Необходимо, одна-

ко, иметь в виду, что принципы конституции формулируются

людьми, а следовательно, на их разработку большое влияние

оказывает и субъективный фактор. «Те же самые люди, которые

устанавливают общественные отношения соответственно развитию

их материального производства, создают также принципы, идеи и

категории соответственно своим общественным отношениям»

. Из

этого следует, что в принципах конституции находят отражение

также концептуальные положения политической и правовой идео-

логии, которые, будучи закрепленными в основном законе, приоб-

ретают нормативный характер.

Принципы — один из важнейших элементов правового содер-

жания конституции, имеющий самостоятельное значение. В совре-

менной западной конституционной доктрине «признается, что

«конституцию» составляют не только нормы, содержащиеся непо-

средственно в ее тексте, но также принципы и идеи, которые не

определены прямо ни в одном конституционном положении, но

вытекают из их совокупности, из общего смысла и значения»

Это положение отражено в некоторых конституциях и законах,

подтверждено решениями органов конституционного правосудия

Маркс К.

Нищета философии//Маркс

К., Энгельс Ф.

Соч. 2-е изд. Т. 4.

С. 133.

Garlicki L.

Op. cit. S. 249.

ряда стран. Так, согласно п. 1 ст. 277 конституции Португалии,

«положения закона, нарушающие положения конституции или

принципы, установленные ею, являются неконституционными»

Аналогичное положение предусматривает и закон о Конституци-

онном суде Румынии: «Неконституционными являются положения

нормативных актов, которые нарушают положения или принципы

конституции» (ст. 2)

О принципах конституции как самостоятельном элементе ее

правового содержания говорится в ряде решений конституцион-

ных судов Германии, Италии, Испании, Конституционного совета

Франции. Например, в решении Федерального конституционного

суда ФРГ (1953 г.) указывается, что в понятие «основной закон»

входят также «общие принципы и руководящие идеи, которые в

совокупности связывают конкретные конституционные нормы и...

не требуют конкретизации в отдельных положениях»

. В француз-

ской конституционной доктрине на основе решений Конституци-

онного совета сформулировано понятие «конституционный блок»,

которое, как отмечалось, охватывает не только конституцию

1958 г., преамбулу конституции 1946 г., Декларацию 1789 г., но

также «общие принципы, признанные законами Республики».

Ряд таких принципов был сформулирован в решениях Конститу-

ционного совета, который придал им ранг конституционных

Характерно, что во временной конституции ЮАР 1994 г. сфор-

мулированы принципы, которые должны быть воплощены в буду-

щей постоянной конституции. Этим принципам обязано следо-

вать Конституционное собрание, причем новая конституция всту-

пит в силу только после того, как Конституционный суд удосто-

верит, что все ее положения соответствуют им (ст. 71).

В чем значение принципов конституции как самостоятельного

элемента ее правового содержания?

Во-первых, принципы конституции представляют собой поли-

тико-идеологические и организационные начала, в соответствии с

которыми осуществляется регулирование общественных отноше-

ний, составляющих ее социальное содержание. Совокупность этих

принципов образует основы конституционного строя данной стра-

ны. Понятие «конституционный строй» разработано доктриной и

используется конституциями ряда стран. Так, в австрийской нау-

ке различаются «простое» конституционное право и «основные и

руководящие принципы», совокупность которых составляет осно-

вы конституционного правопорядка

. В немецкой конституцион-

Constitutions of the Countries of the World. Portugal. N. Y., 1990.

Monitorul oficial. Pt. 1. 1992. № 101.

Garlicki L.

Op. cit. S. 249.

Favoreu L., Philip L.

Op. cit. P. 51.

Annuaire international de justice constitutionnelle. T. VI. P. ЗО.