Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

299

туционных параметров регулирования. Чаще конституции опреде-

ляют порядок реализации этих свобод. В ст. 34 конституции Тур-

ции 1982 г. право и свобода проведения собраний и манифеста-

ций закреплены следующим образом: «Каждый имеет право про-

водить невооруженные митинги и демонстрации без предваритель-

ного разрешения». При этом компетентные органы вправе «опре-

делять маршрут и место демонстрации с тем, чтобы предотвратить

нарушение порядка городской жизни». Конституция Венесуэлы

определяет режим проведения публичных мероприятий, закрепляя

за каждым право «собираться с другими в частном или публичном

порядке без предварительного разрешения, в законных целях и без

оружия» (ст. 71).

В законодательстве, как правило, оговорен строго ограничен-

ный перечень оснований, по которым публичное мероприятие мо-

жет быть признано незаконным. Так, в абз. 4 ст. 34 конституции

Турции содержится следующая норма: «Компетентный орган, оп-

ределенный законом, может запретить отдельный митинг и демон-

страцию или отложить их на срок, не превышающий двух меся-

цев, когда существует большая вероятность возникновения беспо-

рядков, которые представляют серьезную угрозу общественному

порядку, когда будут нарушены требования национальной безо-

пасности, или во время которых могут быть совершены действия,

грозящие разрушению основных принципов Республики».

Наиболее типична в этом отношении формулировка ст. 47 кон-

ституции Эстонии: «Все люди имеют право без предварительного

разрешения мирно собираться и проводить собрания. Это право

может быть ограничено в установленных законом случаях в по-

рядке и целях обеспечения государственной безопасности, общест-

венного порядка, нравственности, безопасности дорожного движе-

ния и участников собрания, а также для пресечения распростра-

нения инфекционных заболеваний». Признавая право собраний,

конституция Нидерландов устанавливает, что данное право реа-

лизуется «без ущерба ответственности каждого в соответствии

с законом» (ст. 9).

Нередко конституционные предписания относительно порядка

реализации свободы собраний и манифестаций получают более де-

тальную регламентацию в текущем законодательстве. Это пред-

определяется и тем, что соответствующие статьи конституций ча-

сто содержат отсылочные положения. В ФРГ, например, консти-

туционно-правовое регулирование свободы собраний и манифеста-

ций (ст. 8 Основного закона) конкретизируется и развивается в

законе о собраниях и демонстрациях от 24 июля 1953 г. (с после-

дующими изменениями).

Наряду с закреплением в законодательстве строго ограничен-

ного перечня оснований, по которым публичное мероприятие мо-

жет быть признано незаконным, для пресечения ущемлений прав

300

граждан, с одной стороны, и защиты их от злоупотреблений пра-

вами и свободами — с другой, необходимо использование «третьей

силы» — независимого суда — при разрешении спорных момен-

тов

. Роль судов в механизме защиты основных прав и свобод весь-

ма значительна, например, в странах общего права, в частности, в

Соединенных Штатах. Здесь право граждан на митинги, демонстра-

ции, манифестации и т. п. вытекает из положений 1-й поправки о

свободе слова и праве на «мирные собрания» с целью подачи пети-

ций. Но поскольку демонстрации связаны с действиями, которые

могут нарушить общественный порядок, их проведение подлежит

более строгой регламентации, чем «слово в чистом виде». Еще в

1941 г. в решении по делу «Кокс против Нью-Хэмпшира» Верховный

суд США постановил, что в целях охраны общественного порядка

законодатель вправе регламентировать время, форму и место про-

ведения демонстраций в общественных местах. Главное условие

проведения демонстраций — «мирность», организованность и нали-

чие специального разрешения от городских властей; соответствую-

щие положения нормативных актов должны быть изложены четко и

недвусмысленно, не допуская расширительного толкования, и при-

меняться неизбирательно.

Свобода союзов, или, как определяет ее законодатель, право

граждан на объединение в общественные организации, — это «до-

бровольное объединение граждан, основанное на общности интере-

сов его членов и преследующее цель их удовлетворения»

. Общест-

венные объединения должны быть постоянными, то есть предпола-

гать длительность своего существования. Основной целью таких

союзов не может быть извлечение прибыли. Например, в ст. 48 кон-

ституции Эстонии записано, что «каждый имеет право вступать в

некоммерческие общества и союзы». Такое требование объясняется

тем, что статус коммерческих объединений регулируется не кон-

ституционным, а гражданским, торговым, промышленным, сель-

скохозяйственным правом.

Основными видами объединений являются объединения поли-

тической направленности (в ст. 49 конституции Италии, напри-

мер, записано, что «все граждане имеют право объединяться в

политические партии, чтобы демократическим путем содейство-

вать определению национальной политики») и объединения, со-

зданные для защиты иных интересов своих членов (экономиче-

ских, творческих, спортивных и т. д.).

В ряде современных конституций наряду с общим провозгла-

шением права на объединение определяются основы статуса от-

дельных видов объединения: политических партий (ст. 21 Основ-

Такой обобщающий термин используют авторы Закона РФ «О публичных

мероприятиях». См.: стенограмма заседания Верховного Совета РФ от 1 июля

1993 г.

Дмитриев Ю.

А.,

Златопольский А. А.

Указ.-работа. С. 66.

301

ного закона ФРГ, ст. 4 конституции Франции, ст. 20 конституции

Македонии и др.), профсоюзов (ст. 39 конституции Италии, абз. 1

ст. 23 конституции Греции, ст. 43 конституции Хорватии и др.),

предпринимательских союзов (ч. 2 ст. 37 конституции Испании,

§ 4 конституции Венгрии и др.).

Объединения создаются, как правило, в диспозитивно-регист-

рационном порядке, то есть регистрация осуществляется на доб-

ровольных началах. Объединения, не прошедшие государственную

регистрацию, не обладают правами юридического лица и, следова-

тельно, могут участвовать только в общественной жизни. Для во-

енизированных обществ и союзов требуется предварительное

разрешение, условия и порядок выдачи которого устанавливают-

ся законом (например, абз. 2 ст. 48 конституции Эстонии).

Нередко в конституциях закрепляется требование относитель-

но демократического характера внутренней организации и дея-

тельности общественных объединений. В § 63.2 конституции Венг-

рии записано: «На основе права на объединения не могут быть

созданы вооруженные организации, служащие политическим це-

лям». Общественные объединения, не отвечающие этим требова-

ниям, могут быть запрещены. В абз. 2 ст. 9 Основного закона ФРГ

основания для запрета общественных объединений определены

следующим образом: «Объединения, цели и деятельность которых

направлены против конституционного строя или против идеи

взаимопонимания народов, запрещаются». В ст. 35 конституции

Литвы это же требование сформулировано мягче: «Гражданам

гарантируется право на свободное объединение в общества, поли-

тические партии или ассоциации, если их цели и деятельность не

противоречат конституции и законам». Вопрос о запрете того или

иного общественного объединения решает, как правило, суд

(абз. 2 ст. 21 Основного закона ФРГ, абз. 4 ст. 48 конституции

Эстонии).

Положения конституций о свободе союзов и объединений полу-

чают более подробную регламентацию в текущем законодательст-

ве (законы о политических партиях, об объединениях и другие ак-

ты приняты в Германии, Венгрии, Латвии, Мексике, Анголе и т. д.;

в России после распада СССР до 1995 г. продолжал действовать

союзный закон 1990 г., регулировавший положение политических

партий и общественных объединений).

Среди множества правомочий, включаемых в механизм право-

вого регулирования политических прав и свобод, нами были вы-

браны лишь те, которые принадлежат индивидуумам, выступаю-

щим в качестве граждан. По этой причине не были рассмотрены,

например, правомочия организатора демонстрации или члена ру-

ководства общественного объединения.

302

Перечисленные выше правомочия могут быть определены сле-

дующим образом:

основной элемент юридического содержания прав на участие—

это правомочия-требования, адресованные государству в целом и

характеризуемые как требование обеспечить участие граждан в

управлении государственными и общественными делами посред-

ством различных форм представительной и непосредственной де-

мократии, центральными из которых являются выборы, референ-

дум и петиции;

основной элемент политических свобод — это правомочия на

положительные действия со стороны государства, гарантирующие

индивиду свободу слова, собраний и манифестаций, свободу объе-

динений.

Экономические, социальные и культурные права и свободы,

являясь превалирующими в социалистической концепции прав че-

ловека и гражданина, в западной доктрине всегда интерпретиро-

вались как имеющие особый характер, противопоставлялись лич-

ным и политическим правам. Если «классические» права считают-

ся западными правоведами абсолютными, подлинными субъектив-

ными правами, так как связанность государства ими безусловна и

обеспечиваются они защитой в судебном порядке, то степень и

формы гарантированности социальных и экономических прав со

стороны государства находятся в зависимости от состояния эко-

номики, то есть «социальной дееспособности» государства. По

этой причине конституционно-правовой режим их регулирования,

согласно западной доктрине, должен быть оптимально гибким и

отлитым в «систему общих установок на социальную защищен-

ность»

Понимание социально-экономических прав в странах Запада

тесно связано с концепцией социального государства, ядром кото-

рой является принцип ответственности последнего за обеспечение

прожиточного минимума, который первоначально реализуется в

законодательстве о бедных и помощи нуждающимся гражданам

на уровне общин. На признание этой группой государств социаль-

но-экономических прав в качестве необходимого компонента ос-

нов правового статуса личности значительное влияние оказал

опыт регламентации этих прав в конституциях социалистических

стран, а также их признание и закрепление на международном

уровне и прежде всего в таком документе, как Международный

пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.

Кроме того, Международной организацией труда было принято

более 200 конвенций и рекомендаций относительно защиты трудо-

вых прав трудящихся

Ледях И.

А. Социальное государство и права человека//Социалыюе госу-

дарство и защита прав человека. М, 1994 С 27.

См.:

Карташкин В. А.

Международное право и защита прав человека в

условиях перехода к рынку//Там

же

С. 45.

303

Формула о социальном правовом государстве впервые появи-

лась в конституции Веймарской республики, а затем в Основном

законе ФРГ 1949 г. Ее смысл состоит в том, что государство, ба-

зирующееся на конституции и праве, должно нести ответствен-

ность за обеспечение в стране социальной справедливости и соци-

альной защищенности. В современных конституциях социальная

ориентация государства отражается по-разному. Конституции

Франции (абз. 1 ст. 2), Испании (абз. 1 ст. 1), Турции (ст. 2)

воспроизводят модель в духе положений Основного закона ФРГ.

Конституции Дании (ст. 75), Греции (абз. 2 и 3 ст. 21), Италии

(ст.ст. 2—4), Нидерландов (ст. 18), Швеции (ст. 2 гл. 1 закона

о правлении в редакции от 1 января 1975 г.) содержат различные

формулировки о целях социального государства. В таких стра-

нах, как Норвегия, Австрия и Швейцария используется формула

«государство благоденствия». Здесь мы не находим текстуально-

го закрепления в конституциях указаний на социальные цели или

социальные программы.

Важнейшим элементом правового статуса индивида в усло-

виях социальной рыночной экономики является частная собствен-

ность, которая включает право индивида владеть ею, пользоваться,

распоряжаться, наследовать и извлекать доходы. И только в со-

вокупности всех этих свойств и гарантий слагается право частной

собственности. Государство же обязано гарантировать защиту

частной собственности. Понимавшееся в прошлые времена как

священное, право частной собственности в настоящее время про-

возглашается как социально обусловленное. «Частная собствен-

ность признается и гарантируется законом, который определяет

способы ее приобретения и пользования, а также ее пределы с

целью обеспечения ее социальной функции и доступности для

всех», — записано в абз. 2 ст. 42 конституции Италии. В консти-

туции Японии та же идея закреплена следующим образом: «Пра-

во собственности определяется законом, с тем чтобы оно не проти-

воречило общественному благосостоянию» (абз. 2 ст. 29).

Установка конституций на то, что частная предприниматель-

ская деятельность не может входить в противоречие с интересами

общества и его благом, должна соответствовать социально значи-

мым целям, увязывается с требованием обеспечения социальной

функции и доступности частной собственности для всех. Консти-

туция Испании закрепляет следующее положение: «Признается

свобода предпринимательства в рамках рыночного хозяйства.

Публичные власти гарантируют и охраняют ее осуществление в

соответствии с общими экономическими требованиями, включая

необходимость планирования» (ст. 38). В конституции Италии

указывается, что свобода частной хозяйственной инициативы не

может осуществляться в противоречии с общественной пользой, а

304

закон определяет программы мероприятий и контроля, с помощью

которых публичная и частная экономическая деятельность может

быть направляема и координируема в социальных целях (ст. 41).

В этих юридических позициях свобода предпринимательства и ча-

стная собственность утверждаются как конституционные ценности,

характеризующие социально-экономическую систему, функции го-

сударства и одновременно ориентацию политической демократии

на уважение личности.

Право частной собственности получило закрепление практиче-

ски во всех постсоциалистических конституциях. Так, в § 9 кон-

ституции Венгрии записано, что экономика страны — «это такое

рыночное хозяйство, в котором общественная и частная собствен-

ность равноправны и пользуются одинаковой защитой». Право

собственности закреплено в конституциях Беларуси (ст. 44),

Казахстана (ст. 26), Российской Федерации (ст. 35), Узбекиста-

на (ст. 36).

В странах «третьего мира» многие конституции никаких других

социально-экономических прав, кроме права собственности, до

80—90-х годов вообще не называли. Но это право в ряде из них

подвергается различного рода ограничениям, одной из практиче-

ских целей которых является обеспечение условий для расшире-

ния государственно-капиталистического сектора экономики в рам-

ках осуществляемых преобразований. Лишь в немногих странах

(например, в Тунисе, Ливане) конституции сохраняют старый

классический принцип «неприкосновенности» частной собствен-

ности.

Как в государствах «третьего мира», так и в западных государ-

ствах конституции закрепляют положения, согласно которым кон-

фискация частной собственности возможна только на основе зако-

на и при наличии государственного и общественного интереса, за

соответствующую компенсацию, нередко незамедлительную и пред-

варительную (ст. 27 конституции Мексики, ст. 42 конституции Ни-

герии 1989 г., ст. 41 конституции Румынии, ст. 18 закона о форме

правления Швеции и т. д.). Так, конституция Румынии содержит

следующее положение: «Экспроприация допускается лишь в слу-

чае общественной пользы, согласно закону, при справедливом и

предварительном возмещении». Конституция Нидерландов также

закрепляет, что экспроприация частной собственности возможна

только в общественных интересах и в соответствии с порядком,

установленным законом (ст. 14).

«Социалистические» конституции обычно говорят о собствен-

ности граждан (частной и личной) лишь в связи с экономическим

строем, ограничивая ее объекты преимущественно предметами по-

требления. Например, конституция КНР, даже с «либеральными»

поправками 1988 и 1993 гг., рассматривает единоличное и частное

305

хозяйство лишь как дополнение к «социалистическому обществен-

ному хозяйству», хотя в ней содержится положение об охране го-

сударством законных прав и интересов единоличных и частных

хозяйств.

Право на труд и связанные с ним права и свободы граждан

в конституциях западных государств часто закрепляются в виде

принципа государственной политики, а не в виде субъективного

права, гарантируемого государством. Это связано с тем, что со-

ставители конституций, формулируя право на труд, искали выход в

использовании таких юридических конструкций, которые позволя-

ли бы, провозгласив данное право и удовлетворив тем самым со-

циальные ожидания, не допустить все же предъявления в судах

исков к государству с требованием предоставить рабочее место

на основании конституционной нормы. Так, в конституции Италии

право на труд закреплено в вводной части «Основные принципы»

в виде следующей формулы: «Италия — демократическая респуб-

лика, основанная на труде» (ч. 1 ст. 1).

Однако в тех государствах, в которых положения конституций

конструировались с учетом требований Международного пакта

об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., на-

ряду с весьма взвешенными имеются и достаточно категоричные

положения. Конституция Португалии 1976 г. в разд. III «Права и

обязанности граждан в экономической, социальной и культурной

областях» закрепляет право и обязанность трудиться, а также

право каждого португальца на свободный выбор профессии. В

ст. 52 того же раздела закреплена обязанность государства га-

рантировать право на труд посредством проведения плановой по-

литики и тем самым обеспечить: а) полную занятость и право на

материальное обеспечение лицам, лишившимся работы по незави-

сящим от них обстоятельствам; б) гарантию занятости и запрет

на увольнения без должных оснований; в) равенство возможнос-

тей в выборе профессии и рода трудовой деятельности. Конститу-

ция Испании также закрепляет достаточно жесткие параметры

права на труд: «Все испанцы обязаны трудиться и имеют право

на труд, на свободный выбор профессии или занятия, на продви-

жение посредством труда и на вознаграждение, достаточное для

удовлетворения своих потребностей и потребностей своей семьи,

причем ни в каком случае не может осуществляться дискримина-

ция по признаку пола». Однако, несмотря на приведенные поло-

жения конституции, безработица в этих государствах имеет до-

вольно значительные масштабы.

В странах «третьего мира» право на труд не рассматривается,

как правило, в виде права трудящихся на получение гарантиро-

ванной работы. В содержание этого права вкладывается только

понятие равной возможности граждан на получение работы без

306

дискриминационных ограничений. В ст. 6 конституции Бразилии

1988 г. одновременно говорится о праве на труд и о помощи безра-

ботным, о праве на тринадцатую зарплату, на участие в прибы-

лях и результатах труда, в управлении предприятием. Право на

труд, которое в западных странах получило конституционное за-

крепление в результате влияния социалистической доктрины и

права социалистических стран, в самих этих странах неразрыв-

но связано, по существу, с юридической обязанностью трудиться.

Не секрет, что обязанность трудиться, которая в демократических

странах имеет, скорее, моральное, чем юридическое значение, в

странах «социализма» подчас оборачивается принуждением к тру-

ду (борьба с «тунеядством» и т.п.).

В ряде конституций провозглашение свободы труда связы-

вается с запрещением принудительного труда. Так, п. XIII ст. 5

конституции Бразилии предусматривает право каждого свободно

осуществлять любой труд, занятие или профессию в соответствии

с профессиональными квалификациями, установленными законом.

Провозглашая право каждого на свободу труда, свободный выбор

деятельности и профессии, конституция Республики Казахстан

1995 г. в п. 1 ст. 24 закрепляет следующую норму: «Принуди-

тельный труд допускается только по приговору суда либо в ус-

ловиях чрезвычайного или военного положения».

В постсоциалистических государствах право на труд и другие

связанные с ним права и свободы получают достаточно разверну-

тое закрепление на конституционном уровне. Пример тому — по-

ложения ст. 41 конституции Беларусь. Определяя право на труд

как «право на выбор профессии, рода занятий и работы», а так-

же право «на здоровые и безопасные условия труда», конституция

обязывает государство создавать условия для полной занятости

населения. При этом гарантируется право на пособие по безра-

ботице в соответствии с законом, «право на защиту... экономичес-

ких и социальных интересов, включая право на объединение в

профессиональные союзы, заключение коллективных договоров

(соглашений) и право на забастовку». В конституциях практиче-

ски всех бывших республик СССР, принятых после приобретения

ими независимости, право на труд регламентируется весьма тща-

тельно (ст. 31 конституции Туркменистана, ст. 29 конституции

Эстонии, ст. 37 конституции Узбекистана и т.д.). Исключение по-

ка составляет только конституция Латвии, которая фактически

не содержит ни перечня, ни гарантий социально-экономических

прав. Единственным правом, относимым обычно к категории со-

циально-экономических и закрепленным в конституции Эстонии,

является право собственности. Да и закреплено оно не как субъ-

ективное право гражданина, а скорее, как принцип: «Собствен-

ность неприкосновенна» (ст. 23).

307

В демократических государствах право на забастовку обычно

упоминается как одно из средств защиты трудовых интересов

граждан и подробно регламентировано в текущем законодатель-

стве (Великобритания, Франция, США и др.). В странах «третье-

го мира» право трудящихся на забастовку в защиту своих эконо-

мических интересов закреплено в конституциях Мексики (ст. 123),

Панамы 1972 г. (ст.ст. 63, 64), Бразилии 1988 г. (ст. 9) и др.

Законодательство разрешает забастовки с экономическими

требованиями. Политические забастовки, всеобщие забастовки,

стачки солидарности законами, как правило, запрещены. Не раз-

решаются забастовки в отраслях жизнеобеспечения (снабжение

водой, энергией, газом, и т.д.), запрещены забастовки многим ка-

тегориям государственных служащих. До объявления забастовки

обычно должно быть проведено третейское или судебное разбира-

тельство, предприниматель должен быть предупрежден о забас-

товке заранее (обычно за пять — семь дней). Забастовки, нару-

шающие эти требования, считаются незаконными и влекут за со-

бой штрафы в отношении их организаторов (профсоюзов и др.),

увольнение с работы, а иногда и уголовную ответственность без

права апелляции (например, в Индии в соответствии с законом

о защите необходимых служб 1981 г.).

Ограничение права на забастовку нередко сопряжено с допол-

нительными правилами. В Ботсване закон запрещает проведение

забастовок в некоторых отраслях, ориентированных на производ-

ство экспортной продукции. В Замбии, согласно действующему за-

конодательству о промышленных отношениях, проведение забас-

товок разрешается только по специально предусмотренным в

законе основаниям, с соблюдением очень сложной юридической

процедуры, практически исключающей возможность объявления

забастовки на законном основании. Кроме того, министр труда,

иной государственный орган может отсрочить проведение объяв-

ленной забастовки в важных отраслях национальной экономики

(в США такой период «охлаждения» мог длиться до 80 дней).

В конституциях постсоциалистических стран право на забастов-

ку встречается довольно часто (ст. 40 конституции Румынии,

ст. 38 конституции Македонии и др.). Это реакция на прошлое:

«социалистические» конституции такое право обычно не признают,

исходя из мифологемы, что трудящиеся — хозяева экономики

и поэтому бастовать им незачем.

Право на охрану здоровья включает ряд прав и гарантий и

по-разному формулируется в конституциях. Детально оно регла-

ментируется в ст. 52 конституции Болгарии:

«1. Граждане имеют право на страхование здоровья, гаранти-

рующее им доступную медицинскую помощь, и на бесплатное

пользование медицинским обслуживанием при условии и в поряд-

ке, определенных законом.

308

2. Охрана здоровья граждан финансируется государственным

бюджетом, работодателями, личными и коллективными страховы-

ми взносами и другими источниками при условиях и в порядке,

определенных законом.

3. Государство охраняет здоровье граждан и поощряет разви-

тие спорта и туризма.

4. Никто не может быть принудительно подвергнут лечению и

санитарным мерам, кроме случаев, предусмотренных законом.

5. Государство осуществляет контроль за всеми учреждениями

здравоохранения, а также за производством лекарственных

средств, биопрепаратов и медицинской техники и за торговлей

ими».

В конституции Болгарии так же, как, например, в Италии

(ст. 32 конституции) сочетаются принципы страховой и бесплат-

ной (государственной) медицины. Последняя предназначена для

тех граждан, которые не в состоянии расходовать свои средства

на собственное здоровье.

В социалистических странах монопольно господствующее по-

ложение занимает государственная медицина, которую традиционно

характеризует либо низкое качество предоставляемых гражданам

медицинских услуг, либо привилегированное медицинское обслу-

живание пациентов, занимающих высокое должностное положе-

ние. Примером конституционного закрепления такой системы мо-

жет служить ст. 58 конституции КНДР, в которой записано:

«Граждане имеют право на получение бесплатной медицинской

помощи... Это право обеспечивается путем предоставления бес-

платной медицинской помощи, расширяющейся сетью больниц, са-

наториев и других медицинских учреждений...».

Право на образование и тесно связанная с ним академическая

свобода является одним из наиболее существенных прав челове-

ка, предопределяющих не только социальное продвижение чело-

века, но и его общественный статус. Не случайно, что не только в

развитых государствах, но и в некоторых странах «третьего мира»

образование относится к числу приоритетных сфер вложения го-

сударственных средств. Бесплатное образование на всех уровнях

характерно, например, для ряда исламских государств Персид-

ского залива. В других странах «третьего мира» из-за нехватки

средств и кадров конституции декларируют лишь стремление или

обязанность государства «предоставить возможность для бесплат-

ного высшего образования в масштабах, необходимых для само-

обеспечения страны» (ст. 30 конституции Ирана 1979 г.). В кон-

ституции Турции, трактующей право на образование как корре-

лирующее обязанности учиться, в абз. 3 ст. 42 записано: «Обу-

чение и преподавание осуществляется в соответствии с принципа-