Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

309

ми и реформами Ататюрка, на основе современной науки и мето-

дов преподавания, под надзором и контролем государства».

Положение ст. 7 (1) Основного закона ФРГ о том, что «все

школьное дело находится под надзором государства», развивается

в текущем законодательстве, в том числе и в федеральном законе

о содействии образованию в редакции от 6 июня 1983 г. В соот-

ветствии с этим законом предоставляется право на индивидуаль-

ную помощь в получении образования, соответствующего склон-

ностям, профессиональной пригодности и способностям, лицам, не

имеющим средств к существованию и средств да обучение (§1).

С правом на образование тесно связана академическая свобо-

да (свобода преподавания), которая отражает идеологический

плюрализм гражданского общества. Академическая свобода в де-

мократическом государстве предполагает право преподавателя

учить своему предмету так, как он считает нужным. Учащимся и

их родителям академическая свобода дает возможность выбирать

таких преподавателей, чьи взгляды и подходы к изучаемой дис-

циплине представляются наиболее приемлемыми. В этом отноше-

нии представляет интерес формула, закрепленная в ст. 17 консти-

туции Бельгии: «Сообщество гарантирует свободу выбора родите-

лей в отношении образования их детей. Сообщество организует

образование, которое является нейтральным. Нейтралитет в обра-

зовании предполагает, в частности, уважение философских, идео-

логических и религиозных взглядов родителей и учащихся».

Право на свободный доступ к культурным ценностям принад-

лежит к свободам так называемого третьего поколения и стало

закрепляться в конституциях сравнительно недавно. В ст. 51 кон-

ституции Республики Беларусь 1994 г. оно сформулировано сле-

дующим образом: «Каждый имеет право на участие в культурной

жизни. Это право обеспечивается общедоступностью ценностей

отечественной и мировой культуры, находящихся в государствен-

ных и общественных фондах, развитием сети культурно-просвети-

тельных учреждений.

Свобода художественного, научного, технического творчества

и преподавания гарантируется.

Интеллектуальная собственность охраняется законом».

Нетрудно заметить, что авторы конституции право на свобод-

ный доступ к культурным ценностям увязывают с академической

свободой и правом на защиту интеллектуальной собственности.

Указанные свободы встречаются преимущественно в конституциях

тех стран, которые пережили господство тоталитаризма. Их вклю-

чение в конституции данной группы государств обусловлено тем,

что многочисленные тоталитарные режимы, существовавшие в

течение XX в., характеризовались в том числе жестким идеологи-

ческим контролем за всеми видами духовного творчества и жест-

310

кой цензурой в отношении культурных ценностей. Например, в

конституции Болгарии 1971 г. в абз. 1 ст. 46 содержалось следую-

щее положение: «Творчество в области науки, искусства и куль-

туры служит народу и развивается в духе коммунизма». В новой

конституции 1991 г. свобода творчества и свободный доступ к

культурным ценностям закреплены в иной формулировке: «Каж-

дый имеет право пользоваться национальными и общечеловечес-

кими культурными ценностями и развивать свою культуру в со-

ответствии со своей этнической принадлежностью, что признает-

ся и гарантируется законом» (ст. 54). Далее устанавливается, что

закон признает и гарантирует свободу художественного, научного

и технического творчества и охраняет изобретательские, автор-

ские и родственные им права. В конституции Турции специальные

статьи посвящены «охране исторического, культурного и природ-

ного богатства» (ст. 63) и «защите искусств и художников»

(ст. 64).

В зависимости от установок авторов конституций в разделе о

социально-экономических и культурных правах могут быть за-

креплены и другие права, например, право на здоровую окружаю-

щую среду (абз. 1 ст. 45 конституции Испании, ст. 55 конституции

Болгарии), право на социальное обеспечение в старости (абз. 1

ст. 34—кватер конституции Швейцарии), право на жилище (ст. 47

конституции Испании).

При оценке блока прав, составляющих основы правового по-

ложения личности, следует, однако, помнить о том, что все эти

права и свободы взаимосвязаны, взаимообусловлены и неделимы.

§ 4. Гарантии и защита основных прав и свобод

Гарантии основных прав и свобод гражданина представляют

собой систему норм, принципов, условий и требований, обеспечи-

вающих в своей совокупности соблюдение прав, свобод и закон-

ных интересов граждан. Эффективность этой системы зависит как

от уровня развития правовых принципов и институтов демократии

в механизме государственной власти, состояния экономики, спо-

собов распределения жизненных благ, нравственной атмосферы в

обществе, уровня его правовой культуры, степени общественного

согласия, так и от наличия определенных элементов в системе

функционирования государственной власти. К последним следует

отнести: а) писаную конституцию, действие которой не может

быть приостановлено произвольно, а также жесткую процедуру

ее формального изменения; б) признание государственной влас-

тью конституции в качестве источника этой власти и условия ее

легитимности; в) конституционные гарантии против чрезмерного

усиления правительственной власти в виде системы разделения

311

властей; г) эффективные и компетентные органы представитель-

ной власти, формируемые на основе всеобщего избирательного

права с максимально адекватным представительством всех регио-

нов, национальностей, основных групп населения и социальных

меньшинств; д) закрепление на конституционном уровне широкого

каталога основных прав и свобод; е) наличие независимой судеб-

ной власти в виде судов общей и специальной юрисдикции, а

также компетентного, высокопрофессионального и авторитетного

органа конституционного контроля. Система гарантий прав и сво-

бод человека включает как предпосылки — экономического, со-

циального, правового характера, — необходимые для реализации

прав и свобод, так и собственно механизм их защиты.

Важнейшими правовыми предпосылками и одновременно эле-

ментами механизма защиты прав человека в системе гарантий

последних в демократическом государстве выступают нормы и

принципы материального и процессуального права, закрепленные

в конституции и развитые в текущем законодательстве и судебной

практике. К числу таких важных общепринятых конституционных

норм и принципов относятся: оговорка о законе (этот принцип за-

креплен, например, в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Он означает,

что ограничение прав и свобод допускается только в форме феде-

рального закона и только в той мере, в которой это необходимо

для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья,

законных прав и интересов других лиц, обеспечения обороны

страны и безопасности государства); принцип соразмерности и

запрета чрезмерных ограничений конституционных прав и сво-

бод; принцип сохранения сущностного содержания основных прав

и свобод (в ФРГ, например, этот принцип получил закрепление

в норме Основного закона (п. 2 ст. 19) о том, что существо содер-

жания основного права не может быть затронуто); принцип пра-

вовой безопасности человека, выражающийся в предсказуемости

и ясности принимаемых законов, и др. Эти принципы получили

развитие в практике органов конституционной юстиции различных

стран мира.

Некоторые новейшие конституции содержат специальные раз-

делы, посвященные конституционным гарантиям, в том числе га-

рантиям прав и свобод человека. В разд. V конституции Перу

1993 г. названы шесть видов таких гарантий: процесс «хабеас

корпус», процесс «ампаро», процесс с требованием «представить

данные», процесс о неконституционности правовых актов, так на-

зываемое «народное действие» и «исполнительный процесс».

Как видно из сказанного, основной юридической гарантией

прав и свобод человека выступает судебная защита. Именно пра-

восудием обеспечивается непосредственное действие конституцион-

ных прав и свобод граждан, что является признаком их реальности и

312

эффективности. Судебная власть осуществляется обычно посред-

ством конституционного, гражданского, административного и уго-

ловного судопроизводства. В соответствии с Конституцией РФ

судебная защита гарантируется каждому (ч. 1 и 2 ст. 46). Это

означает, что право на такую защиту принадлежит каждому фи-

зическому лицу, в том числе и недееспособному, которое может

защищать свои права в суде через представителя (в частности,

адвоката) или родителя, иного законного представителя. Объек-

том обжалования в суд могут быть решения, действия и бездейст-

вие, в результате которых нарушены права и свободы граждани-

на, созданы препятствия для их осуществления, на гражданина

возложена какая-либо обязанность или гражданин незаконно

привлечен к какой-либо ответственности. Право на судебную за-

щиту таким образом включает право человека на рассмотрение

его дела компетентным и беспристрастным судом (ст. 24 консти-

туции Италии), в необходимых случаях судом присяжных (6-я

поправка к конституции США, ч. 2 ст. 47 Конституции РФ), пра-

во на обжалование судебных решений, на обращение за защитой

конституционных прав в высшие судебные инстанции вплоть до

конституционной и международной юстиции, право на защиту и

помощь адвоката и т. д.

В различных государствах роль различных типов судов в защи-

те прав и свобод граждан не всегда одинакова

. Во Франции,

например, значительное место в механизме защиты прав граж-

дан принадлежит судам системы административной юрисдикции

во главе с Государственным советом. В США в этот механизм

включены все суды общей юрисдикции. Вместе с тем повсемест-

но наблюдается возрастание роли специализированных судов кон-

ституционной юрисдикции как основного звена в системе обеспе-

чения основных прав граждан. Одним из импульсов развития

этих органов в Германии, Италии, Австрии, Испании и в меньшей,

но достаточно заметной степени в Японии стал именно контроль за

выполнением государственными органами и должностными лица-

ми норм и принципов деклараций прав и свобод граждан — не-

отъемлемой части большинства послевоенных конституций. По-

добное явление в различных формах, объеме и практических по-

следствиях наблюдается и в других европейских странах, вклю-

чая Францию, особенно после 1971 г., в том, что касается дея-

тельности Конституционного совета в данной сфере. В странах

общего права, конституции которых (например, США) значитель-

но раньше включили Билль о правах, влияние последнего на дея-

тельность судов по конституционному контролю стало наиболее

заметно в последние 40 лет. С 1960 г. подобная тенденция наме-

тилась и в практике Верховного суда Канады, получившая зако-

См.: Защита прав человека в современном мире. Сборник статей. М., 1993.

313

нодательное признание и закрепление с принятием в 1982 г. кон-

ституционной Хартии прав и свобод.

Контроль за соблюдением законодательными, исполнительны-

ми и судебными органами положений конституционных деклара-

ций прав и свобод возможен в двух формах: в форме обычной

процедуры контроля за конституционностью нормативных актов

и в виде процедур, предусмотренных в ряде стран специально

для формально-юридического обеспечения основных прав и сво-

бод. Такими специальными средствами защиты конституционных

прав граждан являются «конституционная жалоба» (например,

в Германии и Австрии), приказ «хабеас корпус» как в странах об-

щего права, так и в государствах с другими правовыми системами,

процедура «ампаро» в Испании и ряде стран Латинской Америки.

Конституционная жалоба, введенная в публичное право Герма-

нии обычным законом (закон о ФКС 1952 г.), получила статус кон-

ституционной нормы после принятия закона-поправки от 29 января

1969 г. к Основному закону ФРГ. Для возбуждения дела в поряд-

ке конституционной жалобы требуется в качестве предваритель-

ного условия «исчерпание других средств правовой защиты». Од-

нако истец может избежать этой дорогой и длительной предвари-

тельной стадии, доказав, что нанесенный ущерб имеет «всеобщее

значение» и что дальнейшее затягивание рассмотрения дела по-

влечет «серьезные и непоправимые последствия». Решение ФКС,

вынесенное в порядке конституционной жалобы, отменяет дейст-

вие неконституционного решения или нормативного акта в отно-

шении всех лиц, которых оно могло затронуть, то есть имеет эф-

фект «erga omnes». Подчеркивая значение процедуры «конститу-

ционной жалобы» в качестве важного элемента механизма гаран-

тий и защиты основных прав и свобод, следует отметить,

что ее эффективность несколько снижается в результате действия

трехступенчатой системы «отсева» конституционных жалоб, в ко-

торую входят специальные президиумы ФКС, комитет трех и се-

наты палат ФКС

. В результате на практике только одна из 12

жалоб принимается судом к рассмотрению с формулировкой о ее

достаточной обоснованности.

Специальным средством защиты прав граждан органами кон-

ституционной юстиции в испаноязычных государствах является

процедура «ампаро», впервые введенная в мексиканское право

конституцией 1875 г. Сфера действия этой процедуры достаточно

широка, поскольку она используется не только для возмещения

ущерба, причиненного правам, перечисленным в основном законе,

но и для оспаривания незаконных действий органов государствен-

См.:

Ледях И. А.

Права граждан: буржуазные теории и практика ФРГ.

С 60—62

314

ной власти и должностных лиц, ущемляющих другие права лич-

ности.

Значение института «ампаро» состоит в том, что он стал од-

ним из ранних признаний правовой мыслью идеи формально-

юридического верховенства конституционных прав и свобод и не-

обходимости создания механизма чрезвычайных средств их защи-

ты. Вместе с тем основные недостатки этой процедуры, связан-

ные с условиями ее реализации на практике, в значительной сте-

пени «гасят» ее эффективность в качестве «чрезвычайного» сред-

ства защиты основных прав. К таким условиям следует отнести

весьма жесткие требования об исчерпании других средств пра-

вовой защиты, а также возлагаемое на истца бремя доказыва-

ния факта «прямого и непосредственного ущерба» его личности,

наносимого последствиями решения того или иного государствен-

ного органа или должностного лица. Кроме того, признанное не-

конституционным решение или же нормативное положение, реали-

зуемое через механизм этого решения, считаются ничтожными

только с момента признания их таковыми в судебном порядке, а

судебное постановление о возмещении ущерба, нанесенного пра-

вам индивида, распространяется только на стороны в конкретной

судебной тяжбе (то есть имеет эффект inter partes) — другие

граждане в аналогичной ситуации не могут воспользоваться преи-

муществами уже вынесенного решения.

Образцом для включения в конституцию Мексики 1917 г. про-

цедуры «ампаро» послужил один из древнейших институтов анг-

лосаксонского права — приказ «хабеас корпус», органически

влившийся в правовую систему США и закрепленный в разд. 9

ст. 1 конституции 1787 г. Этот институт уже был нами рассмот-

рен, поэтому отметим только, что объем процессуальных прав

граждан США, закрепленных Биллем о правах и пользующихся

защитой в порядке приказа «хабеас корпус», в значительной сте-

пени зависит от приемов толкования их содержания федеральны-

ми судами и прежде всего Верховным судом США.

Упомянутые выше процессы «представить данные», исполни-

тельный и «народное действие» также представляют собой специ-

фические формы судебной защиты прав граждан. Первый из них

может быть направлен не только против должностных, но и част-

ных лиц с требованием о признании прав, закрепленных в кон-

ституции. В данном случае речь идет о предоставлении лицу всей

информации о нем, имеющейся в государственных органах, дан-

ных, относящихся к его чести и достоинству, а также к репутации

его семьи и т. д. Исполнительный процесс содержит требование к

властям выполнить необходимые предписания законов и админи-

стративных актов, относящихся в том числе к определенной лич-

ности, «народное действие» — это по существу процесс об отмене

315

административных актов, не соответствующих конституции и за-

конам.

Система органов, обеспечивающих надзор за соблюдением

прав человека, включает не только судебные институты. Во мно-

гих государствах создается специальная служба омбудсмана, ко-

торая ведет свое происхождение от королевского уполномоченного

в Швеции XVII в., а ныне отвечает за своевременное и адекват-

ное реагирование законодательной власти на обращения и жа-

лобы граждан

. В одних странах эта служба представлена едино-

личным должностным лицом (омбудсман — в Намибии, уполно-

моченный по правам человека — в России и Польше, проведор

юстиции — в Португалии, парламентский уполномоченный по де-

лам администрации — в Великобритании, народный защитник —

в Испании, посредник или медиатор — во Франции, националь-

ный омбудсман — в Австрии и т. д. с приданным ему аппаратом),

в других — коллегиальный орган (коллегия народной правоза-

щиты — в Австрии, комиссия — в Венгрии и т.д.).

Иногда омбудсман действует лишь в определенных сферах

общественной жизни (например, омбудсман по вопросам оборо-

ны — в Германии, уполномоченный британского парламента —

в Северной Ирландии, омбудсманы по национальным языкам, по

информации, по обеспечению права на частную жизнь — в Кана-

де), нередко такая служба учреждается и в субъектах (штатах,

провинциях и т.д.) федерации. Такие уполномоченные также мо-

гут иметь либо общую компетенцию (например, омбудсманы шта-

тов Западная Австралия, омбудсман канадской провинции Соска-

чеван, омбудсманы в некоторых штатах Индии), либо, что бывает

реже, действовать в определенных сферах общественных отно-

шений.

Наконец, существуют и такие органы, которые выполняют

функции «квазиомбудсмана». Это относится, например, к посто-

янной следственной комиссии в Танзании, выполняющей функции

«коллективного омбудсмана», но лишь по отношению к определен-

ному кругу лиц: высокопоставленным служащим государственно-

го аппарата и только по определенным вопросам их поведения

(ранее эта комиссия рассматривала дела также партийных функ-

ционеров существовавшей тогда единственной партии), к комис-

сиям по наблюдению за выполнением «кодекса лидера», сущест-

вовавшим во многих африканских странах, к генеральным конт-

ролерам в Бангладеш, Перу, Колумбии и т.д. Нередко и посред-

См.:

Бойцова В. В.

Народный правозащитник. Статус и функционирование.

Опыт сравнительного изучения (с авторскими комментариями). Ч. 1—2. Тверь,

1994;

Хаманева H. Г.

Контроль омбудсмана за соблюдением прав и свобод граж-

дан//Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов за-

щиты прав человека. М., 1994.

316

ника (медиатора) во Франции и Сенегале рассматривают как

квазиомбудсмана ввиду его сильной зависимости не столько от

законодательной, сколько от исполнительной власти.

Хотя омбудсман (единоличный или коллегиальный), как пра-

вило, назначается и освобождается от должности органом зако-

нодательной власти, одной из его палат (например, Государствен-

ной Думой в России), он рассматривается как орган, независи-

мый от других публичных властей в сфере осуществления своей

компетенции. Даже в том случае, когда омбудсман назначается

президентом республики (например, в Намибии), он характеризу-

ется конституцией как независимый орган; члены законодатель-

ного собрания и правительства не вправе вмешиваться в его

функции (ст. 89 конституции Намибии 1990 г.). Омбудсман рас-

сматривает, главным образом, жалобы граждан на нарушения их

конституционных прав, а также проводит расследования по соб-

ственной инициативе, если он полагает, что действия админист-

рации нарушают закон либо противоречат справедливости и це-

лесообразности. Пожалуй, наиболее широкое определение полно-

мочий омбудсмана, учитывающее мировой опыт, дано в конститу-

ции Намибии, где этой службе посвящена гл. 10. Омбудсман рас-

следует жалобы о нарушении прав и свобод, о злоупотреблении

властью, несправедливости, грубости, оскорблениях, о невежли-

вом обращении с любым жителем Намибии любого должностного

лица на работе (ст. 91). Он обязан вскрывать коррупцию в дея-

тельности должностных лиц, расследовать поведение последних,

если оно «является несправедливым в демократическом обще-

стве».

Омбудсман также расследует жалобы в отношении Комиссии

публичной службы, администрации государства, тюремной служ-

бы, жалобы в отношении несбалансированности государственной

службы, на неравные возможности доступа к государственной

службе. Он проводит расследование по вопросам чрезмерного ис-

пользования природных ресурсов, деградации экосистемы, экс-

плуатации невозобновляемых ресурсов, рассматривает жалобы на

действия должностных лиц, предприятий, организаций, а также

«частных институтов» на нарушение основных прав и свобод. Ом-

будсман полномочен предпринимать действия для исправления

упущений и причиненного вреда, включая организацию перегово-

ров между сторонами. Он может обращаться с докладами к вы-

шестоящим над сторонами должностным лицам, к органам уго-

ловного обвинения, может начать процесс в суде, при помощи

органов обвинения расследовать факты коррупции и присвоения

публичных денежных средств. Омбудсман вправе выступать с

инициативой о пересмотре устаревших законов. Под угрозой на-

казания он вправе вызывать необходимых лиц, требовать предъ-

317

явления документов, вести допрос любого лица, требовать от

любых лиц сотрудничества и использования их знаний при рас-

следовании.

Акты и решения, принимаемые омбудсманом в результате рас-

следования жалоб граждан или проведения проверок по собствен-

ной инициативе, не обладают обязательной юридической силой и

основываются главным образом на его авторитете, сложившихся

традициях. Вместе с тем омбудсман обязан ежегодно представ-

лять доклады парламенту, и последний вправе принять соответ-

ствующие меры к нарушителям закона (органам и должностным

лицам), да и без этого должностные лица, негативное упоминание

о которых попадает в документацию, регулярно публикуемую

омбудсманом, рискуют существенно подорвать свою репутацию.

Кроме того, хотя омбудсман и не вправе самостоятельно осущест-

влять какие-либо административные меры, он может передать

дело в суд, в прокуратуру, а это уже очень серьезная угроза для

должностных лиц.

Проблема эффективности службы омбудсмана вызывает много

споров, их деятельность не всегда достигает своей цели. Много

сложностей связано и с деятельностью уполномоченного по пра-

вам человека в России. Конституционный закон о его полномочи-

ях пока не принят, а в 1995 г. уполномоченный по правам чело-

века С. Ковалев в результате критики его деятельности (главным

образом в связи с военными действиями в Чечне) был освобож-

ден Государственной Думой от должности.

Сфера деятельности омбудсмана — это отношения между

гражданином и представителями государства (органами), долж-

ностными лицами, а иногда — между лицом и органами общест-

венной организации. В его компетенцию не входят дела, где

граждане взаимодействуют между собой. Деятельность омбудсма-

на более демократична и менее формализована по сравнению с

другими органами, осуществляющими защиту прав граждан.

В Швеции право на изложение жалобы омбудсману имеет каж-

дый, то есть наряду с гражданами этим правом обладают ино-

странцы, а также лица, не проживающие в Швеции. Лицо, внося-

щее жалобу, не должно быть лично замешано в деле, по которому

предъявлена жалоба. Не существует временных ограничений, хотя

омбудсман не начнет производство, если обстоятельства, по кото-

рым направлена жалоба, имели место ранее чем за два года до

подачи жалобы и если рассмотрение жалобы не является особо

важным для общества. Принципиально не происходит вмешатель-

ства в уже идущие судебные и административные производства.

Жалобы излагаются в письменной форме. Стоимость производства

возмещается государством. Не существует никаких правовых ог-

раничений в отношении других способов удовлетворения жалобы

318

до обращения к омбудсману. Вмешательство омбудсмана приво-

дит, как правило, к возбуждению дисциплинарного производства

в отношении персонала государственных учреждений, некомпе-

тентного в выполнении своих служебных обязанностей или выне-

сению порицания.

В Польше уполномоченный по правам граждан (закон от

15 июля 1987 г.)

предпринимает действия по защите прав и сво-

бод граждан на основе заявлений частных лиц и общественных

организаций, а также по собственной инициативе. Он вправе са-

мостоятельно вести выяснительное производство, обращаться с

представлениями об исследовании дела или его части в органы

надзора, прокуратуры, государственного, профессионального или

общественного контроля, а также в сейм с представлением о по-

ручении Верховной контрольной палате проведения расследования

этого дела или его части (ст. 10 закона).

Все омбудсманы работают с учетом условий, характерных для

их стран. В зависимости от этих условий различаются организа-

ция и способы функционирования ведомства омбудсмана. Однако

характерной особенностью деятельности омбудсмана как посред-

ника между гражданами и государственными органами является

то, что он не имеет возможности непосредственно корректировать

решения последних. Омбудсман действует в силу общественного

доверия, морального авторитета, а не в силу делегированной ему

императивной власти. Вместе с тем практика свидетельствует, что

лишь в редких случаях рекомендации омбудсмана отвергаются.

Это объясняется тем, что на должность омбудсмана избираются

лица, пользующиеся доверием и авторитетом в стране. Вот поче-

му слово омбудсмана — почти закон

Важной правовой гарантией защиты прав человека является

ответственность за их нарушение. Эффективность этой гарантии

определяется во многом тем объемом средств правовой защиты,

которая имеется в распоряжении личности, человека для отстаи-

вания своих законных прав и интересов. В этой связи нельзя не

сказать о том, что объем правовых средств защиты значительно

расширяется в результате подключения к национальным, внутри-

государственным правозащитным институтам и органам системы

международной юстиции. В данном случае речь идет о междуна-

родно-правовых гарантиях прав человека, закрепленных в ряде

универсальных и региональных международно-правовых доку-

ментов.

Спектр международно-правовых актов очень широк — от та-

ких фундаментальных, как Всеобщая декларация прав человека

1948 г. и Международные пакты по правам человека 1966 г. до

Dziennik ustaw. 1987. № 21.

См.:

Хаманева Н. Г.

Указ. работа. С. 146.