Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

329

В текстах конституций иногда упоминаются составные компо-

ненты той или иной модели. В рыночной экономике это — сво-

бода и равноправие форм собственности, свобода предпринима-

тельской деятельности (частной инициативы), свобода (иногда

«власть») договора, состязательность и конкуренция (существуют

конституционные нормы, запрещающие монополизм и недобросо-

вестную конкуренцию) и др.

, в огосударствленной экономике

обычно фигурируют противоположные положения.

В настоящее время между этими двумя моделями (за исклю-

чением единичных стран) нет «китайской стены»: в развитых ка-

питалистических странах не существует безудержной рыночной

анархии, им присуща регулируемая государством рыночная эконо-

мика (особенно в той группе стран, где у власти длительное вре-

мя находились или находятся социал-демократические партии).

Регулирующая роль государства значительно выше в развиваю-

щихся странах, поскольку с деятельностью государства и государ-

ственного сектора экономики в этих странах связывалось (а во

многих и сейчас связывается) преодоление экономической отста-

лости страны. С другой стороны, рыночная модель принята не

только в постсоциалистических государствах, ее элементы в боль-

шей или меньшей степени внедряются в социалистических стра-

нах, (кроме КНДР).

Наиболее яркий пример тому — поправки к китайской консти-

туции, принятые в 1993 г. Одна из них гласит, что «государство

осуществляет социалистическое рыночное хозяйство». Вместе с

тем поправки запрещают нарушение принципов централизованной

экономики: государство «запрещает любым организациям или

отдельным лицам нарушать экономический строй общества». Та-

ким образом, сделана попытка соединить черты огосударствлен-

ной экономики (подчеркивается роль государства) с рыночной на

основе социалистического подхода, хотя вряд ли можно долго

опираться на такие взаимоисключающие принципы.

В том или ином объеме конституции всех стран мира касаются

экономических отношений. В отличие от прежнего порядка, когда

основные законы капиталистических стран ограничивались лишь

вопросами собственности, конституции, принятые после второй

мировой войны и особенно в последние десятилетия (в том числе

основные законы постсоциалистических государств), содержат

многие другие положения: о возможности аграрной реформы и

национализации общественно важных отраслей экономики, о воз-

можности монополии государства в этих отраслях, о планирова-

нии (программировании) экономики, о роли трудящихся и проф-

International Encyclopedia of Comparative Law. Vol. VIII; Contract in Ge-

neral. Vol. XIII; Business and Private Organisations. Vol. XV; Labour Law.

Vol XVII; State and Economy. Tubingen, 1980—1989.

330

союзов в управлении экономикой, о пропорциональном или уско-

ренном развитии сельских и иных отсталых районов, о социаль-

ной справедливости, о справедливом распределении общественного

продукта и т.д. Подобные положения имеются не во всех консти-

туциях капиталистических стран. Как правило, в тех или иных

основных законах приводятся лишь отдельные из этих норм.

Лишь конституции Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Брази-

лии 1988 г., Перу 1993 г. и некоторые другие основные законы со-

держат более или менее объемный комплекс таких положений.

В постсоциалистических государствах они представлены тоже не

всегда в полном объеме, что объясняется, в частности, противоре-

чивостью их экономической системы.

Наиболее широкий набор норм, относящихся к принципам эко-

номической системы, содержат основные законы социалистичес-

ких стран, в прошлом такие положения были характерны и для

стран социалистической ориентации.

Исходным моментом конституционного регулирования эконо-

мических отношений является собственность. Вопросы собствен-

ности — огромная сфера норм гражданского (различные виды

сделок), торгового, административного (например, штрафы), уго-

ловного (посягательства на собственность) и других отраслей

права. Неодинаково регулирование отношений собственности в

западных странах, в странах Африки, мусульманском, социалисти-

ческом праве, особенно велики эти различия в отношении недви-

жимой собственности

. В конституционном праве содержатся толь-

ко исходные, принципиальные положения, которые также неоди-

наковы в различных правовых системах, но обладают и некото-

рыми общими чертами.

Общим для современного конституционного регулирования

вопросов собственности является дифференциация права собст-

венности по объектам и субъектам. В отличие от «старых» кон-

ституций, в которых говорилось просто о собственности, современ-

ные основные законы различают ее формы и либо устанавливают

их неравноправие (социалистические конституции), либо закрепля-

ют принцип равноправия этих форм, но предусматривают опреде-

ленные особенности их правовых режимов.

Наиболее детально положения о собственности разработаны

в конституциях социалистических стран, они имелись в основных

законах бывших стран социалистической ориентации. Собствен-

ность делится на частную (эксплуататорскую), общественную

(неэксплуататорскую), частную трудовую собственность (основан-

ную на личном труде), собственность на средства производст-

ва (в том числе частная собственность) и личную собственность на

International Encyclopedia of Comparative Law. Vol. XV. Property and

Trust. Chapter 2. Tubingen, 1980. P. 35—137.

331

предметы потребления, обихода, комфорта. Свое продолжение это

нашло в положениях о том, что средства производства, чтобы ис-

ключить эксплуатацию человека человеком, могут быть, как пра-

вило (а иногда и исключительно), лишь в общественной и частной

трудовой собственности, а предметы потребления находятся в

любой форме собственности, в том числе личной. Среди общест-

венных форм собственности различаются государственная собст-

венность, которая характеризуется как всенародное достояние и

считается высшей формой собственности, и кооперативная (кол-

хозно-кооперативная в бывшем СССР), то есть групповая собст-

венность, которая находится в собственности хозяйственных объе-

динений их членов. В некоторых странах (СССР, Вьетнам) выде-

лялась также собственность общественных организаций (проф-

союзов, союзов женщин, молодежи и т.д.), использование кото-

рой имело преимущественно не хозяйственные, а иные цели (со-

циальные, воспитательные и др.), связанные с деятельностью этих

организаций.

Еще более детальная классификация, также с учетом соци-

альных критериев, использовалась в странах социалистической

ориентации. Наряду с перечисленными выше формами нередко

говорилось о собственности местной компрадорской буржуазии,

которая характеризовалась как эксплуататорская, и собственности

национальной буржуазии (неэксплуататорская частная собствен-

ность), о собственности иностранцев, о смешанной собственности

с участием зарубежного капитала.

Многие из подобных классификаций принадлежат к идеологи-

ческим понятиям политической экономии и на деле не могут быть

переведены на язык права, что создает определенные трудности

в оперировании законодательным материалом. Некоторые из них

используются в целях социальной ориентации государственной по-

литики (так, конституционное положение об общественной собст-

венности используется для уравнительного распределения, под-

держания определенного, хотя и низкого уровня жизни широких

слоев населения), но в целом названные юридические конструк-

ции служили и служат прежде всего интересам правящей партий-

но-бюрократической номенклатуры.

Различиями в формах собственности в социалистических стра-

нах обусловлены политика государства в отношении этих форм,

различный правовой режим, определяемый конституциями. Госу-

дарственная собственность («высшая форма») призвана расти,

развиваться и в перспективе охватить всю экономику страны

(в некоторых странах к этой форме собственности относились

98—99% всех фондов экономики страны по их стоимости), част-

ная собственность подлежит ликвидации либо путем экспроприа-

ции (иногда с выкупом, иногда без такового), либо путем добро-

332

вольного обобществления, кооперирования (на деле использова-

лись насильственные, а в СССР — и массовые террористические

методы). Собственность иностранных фирм используется в интере-

сах государства и одновременно подлежит постепенному вытес-

нению.

Разграничение форм собственности ведет к их неодинаковой

юридической защите: общественная и особенно государственная

собственность пользуются преимуществами.

В современных конституциях капиталистических, развиваю-

щихся и постсоциалистических стран принят иной подход к клас-

сификации форм собственности и установлению их правового ре-

жима. Обычно различают две формы собственности: обществен-

ная (публичная, государственная) и частная (конституции Ита-

лии 1947 г., Казахстана 1995 г. и др.). Иногда говорится о госу-

дарственной, частной и муниципальной (ст. 8 Конституции РФ,

ст. 14 конституции Азербайджана 1995 г.). В конституциях Египта

1971 г., Португалии 1976 г. говорится о государственной, коопе-

ративной и частной формах собственности. В конституции Мексики

1917 г. в числе других упомянута семейная и общинная собст-

венность. Почти во всех странах существует иностранная собст-

венность. Право многих стран исходит из свободы иностранной

коммерческой деятельности, но этот принцип имеет множество ог-

раничений. Иностранный капитал действует на основании лицен-

зии, ее главный пункт — о «сохранении условий», то есть обеспе-

чении коммерческого результата, который подразумевался при вы-

даче лицензии

. Государственная и частная собственность защи-

щаются равным образом (ст. 6 конституции Казахстана 1995 г.).

Но, например, Конституция Перу 1993 г. устанавливает, что нака-

зание удваивается, если чиновник посягает на государственную

собственность (ст. 41). С другой стороны, ст. 29 конституции Азер-

байджана 1995 г. устанавливает, что «ни одна форма собственнос-

ти или вид собственности не обладает преимуществом».

Во многих конституциях, однако, отсутствует классификация

форм собственности. В некоторых, даже новейших, лишь говорит-

ся о собственности, без дифференциации ее видов (конституции

Гвинеи 1990 г., Мавритании 1992 г., Мадагаскара 1992 г. и др.).

Важнейшая тенденция современного конституционного разви-

тия — появление новых принципов по отношению к частной соб-

ственности. В последние полвека почти не осталось конституций,

которые содержали бы привычное для прежних времен положе-

ние о «священной и неприкосновенной» частной собственности.

Конституционное регулирование отношений собственности суще-

ственно расширилось и, главное, возобладал другой подход: при

International Encyclopedia of Comparative Law. Vol. XVII. State and Eco-

nomy. Chapter 22. Tübingen, 1989. P. 22.

333

сохранении гарантий собственнику стала доминировать идея со-

циальной функции собственности, сочетания интересов собствен-

ника с «общим благом» и даже тезис об ограничении прав соб-

ственника общественными интересами. Это — одна из сторон со-

временной концепции социального государства. «Собственность

обязывает, — устанавливает ст. 14 Основного закона ФРГ

1949 г., — ее использование должно одновременно служить об-

щему благу. Отчуждение собственности допускается только в це-

лях общего блага». Близкие формулировки имеются в преамбуле

конституции Франции 1946 г., которая является Действующей ча-

стью французского основного закона (вместе с текстом конститу-

ции 1958 г., а также Декларацией прав человека и гражданина

1789 г.), в конституциях Испании 1978 г., Бразилии 1988 г., Рес-

публики Беларусь 1994 г., Эстонии 1992 г., Литвы 1992 г., Казах-

стана 1995 г.

О социальной функции частной собственности говорится в кон-

ституциях Мексики 1917 г., Венесуэлы 1947 г., Португалии

1976 г., Катара 1970 г. «Закон может ограничить сферу осу-

ществления права частной собственности, если этого требует не-

обходимость экономического и социального развития», — устанав-

ливает ст. 15 конституции Мавритании 1992 г. «Право собствен-

ности должно использоваться в гармонии с общественными инте-

ресами», — гласит ст. 70 Конституции Перу 1993 г. О недопуще-

нии концентрации экономической мощи и богатства в одних руках

сказано в конституциях Индии 1950 г., Шри-Ланки 1978 г. Все ча-

ще говорится о том, что право частной собственности обязывает к

соблюдению требований защиты окружающей среды (например,

ст. 46 конституции Молдовы 1994 г.). «Ни одна система права не

обеспечивает теперь собственнику на недвижимость таких прав,

как это было по римскому праву» (доминиум)», — заключает ни-

герийский юрист М. Дж. Якуби

Положения о возможности ограничения частной собственности

содержатся и в некоторых постсоциалистических конституциях

(ст. 41 конституции Румынии 1991 г., ст. 35 Конституции РФ

1993 г., ст. 6 конституции Казахстана 1995 г. и др.). Правда, в них

такие нормы сформулированы в «мягком» варианте, что объяс-

няется предшествующими условиями развития этих стран: частная

собственность здесь была не только ограничена, но в большинст-

ве стран фактически и даже юридически запрещена, и теперь

речь идет не столько о ее ограничении, сколько о защите.

Устанавливая возможность отчуждения собственности, консти-

туции предусматривают, что наряду с целями общего блага (госу-

дарственной необходимости и др.) оно должно осуществляться

только законом и на основании закона, а размер компенсации

Yakuby M. Land Law in Nigeria. Hong Kong, 1985. P. 55.

334

должен быть справедливым (соразмерным стоимости имущества)

и определяться, как правило, независимым судом. Кроме того,

многие конституции устанавливают, что возмещение за национа-

лизируемую собственность должно быть предварительным. Основ-

ная часть возмещения в соответствии с существующей практикой

Великобритании, Франции, Италии и других стран выплачивается

в день передачи собственности, остальное — долями, но должны

быть установлены сроки.

Ф. Люшер, обобщая практику французского Конституционного

совета, констатирует, что экспроприация собственности (особенно

недвижимой) может осуществляться только при соблюдении сле-

дующих условий: издании соответствующего акта государственной

властью, а не местными органами, собственник должен быть ин-

формирован о мотивах отчуждения и выслушаны его оговорки;

экспроприация осуществляется в разумные сроки, чтобы учесть

интересы собственника; не должен допускаться произвол в от-

ношении объектов экспроприации; необходимо участие суда, если

к нему обращаются стороны

Соответствующие этим положениям аграрные реформы (от-

чуждение земли у собственников за возмещение и распределение

ее между безземельными и малоземельными крестьянами), нацио-

нализация отдельных объектов (банков, крупных предприятий и

др.) и даже целых отраслей промышленности, равно как и после-

дующая приватизация нерентабельных объектов (передача госу-

дарственной собственности в частные руки), неоднократно прово-

дились во многих странах (Великобритания, Франция, Италия,

Австрия, Бельгия, Япония, Португалия, Индия, Филиппины, Бра-

зилия и др.). Национализация и приватизация, проводимые пе-

риодически, в целом сохраняют определенные пропорции в соот-

ношении государственного и частного секторов экономики.

В 1994 г. в Австрии 40% собственности было в руках государства,

в Германии — 33%, в США — 22 %

Совершенно другое выражение получила идея социального на-

значения собственности в социалистических странах. Тезис об «од-

новременном служении» интересам собственника (человека, груп-

пы людей и т.д.), и общества (государства) был отвергнут, а со-

циальной роли собственности придано иное, самодовлеющее зна-

чение. Она понимается как обеспечение безусловного приоритета

общественных интересов, концентрированное выражение которых,

как считается, обеспечивается государством. Практическое во-

площение такой подход получает в отмеченном выше всеобъем-

лющем обобществлении средств производства, а иногда и части

иного имущества (национализация, коллективизация и др.). Со-

См.: Люшер Ф. Указ. работа. С. 241.

См.: Российская газета. 1994. 2 апреля.

335

гласно доктрине, только полная ликвидация частной собственнос-

ти, тотальное обобществление (за исключением предметов потреб-

ления, обихода, оставшихся в личной собственности) может обес-

печить наиболее полное осуществление социальной функции соб-

ственности и идеи социальной справедливости. Правда, в послед-

ние годы такой подход в ряде социалистических стран значитель-

но смягчен (в частности во Вьетнаме, Китае получает признание

и развитие частная собственность на средства производства), но

его принципиальные основы в качестве стратегического курса со-

храняются.

Общая черта конституционного развития последних десятиле-

тий, опять-таки получившая разную трактовку в основных зако-

нах, — появление института исключительной государственной соб-

ственности. Понятие исключительной собственности не идентично

понятию собственности абсолютной. Первое означает, что собст-

венник наделен иммунитетом от притязаний любой другой сторо-

ны, исключает любое вмешательство, второе характеризует преж-

де всего свободу распоряжения собственностью. Возникновение та-

кого института стало одним из регуляторов растущей экономиче-

ской активности государства по сравнению с периодом экономиче-

ского либерализма XIX в. Наиболее широкий перечень объектов

исключительной собственности государства содержится в социа-

листических конституциях, где сначала все так называемые «ко-

мандные высоты экономики», а затем во многих странах — прак-

тически все средства производства стали исключительной собст-

венностью государства (в отдельных странах, например, в усло-

виях тоталитарного социализма в Венгрии, Польше, сохранялась

в небольших размерах частная собственность, в том числе на зем-

лю, хотя распоряжение ею было по закону и на практике огра-

ничено) .

Ст. 11 Конституции СССР 1977 г. устанавливала: государст-

венная собственность — основная форма социалистической соб-

ственности. В исключительной собственности государства находи-

лись земля, ее недра, воды, леса. Государству принадлежали ос-

новные средства производства в промышленности, строительстве,

сельском хозяйстве, средства транспорта и связи, банки, имуще-

ство организованных государством торговых, коммунальных и

иных предприятий, основной городской жилищный фонд, а также

другое имущество, необходимое для осуществления задач государ-

ства. Конституция Китая 1982 г. относит к исключительной собст-

венности государства недра, воды, леса, горы, степи, целинные

земли, отмели и другие природные ресурсы. Конституция Вьетна-

ма 1980 г. устанавливала, что в собственности государства нахо-

дятся земли, леса, горы, реки я озера, шахты, природные богат-

ства, государственные предприятия промышленности, сельского,

336

лесного, рыбного хозяйства, торговли, банки и страховые органи-

зации, система железных дорог, сухопутных, речных и воздушных

путей сообщения, дамбы, плотины и важные ирригационные соо-

ружения, системы информации, связи, радиовещания, телевиде-

ния, кино и многие другие объекты (ст. 19). Конституция Кубы

1976 г. относит к «необходимой» государственной собственности

земли, которые не принадлежат мелким землевладельцам или

созданным ими кооперативам, недра, шахты, леса, воды, пути со-

общения, сахарные заводы, фабрики, основные средства сообще-

ния, все предприятия, оборудование и имущество, национализи-

рованное и экспроприированное у латифундистов, империалистов

и буржуазии, фабрики, предприятия и сооружения экономическо-

го, социального и культурного назначения, построенные или при-

обретенные государством и т.д. (ст. 15). Такой же широкий пере-

чень огосударствленного имущества содержали в прошлом консти-

туции стран социалистической ориентации (например, ст. 14 кон-

ституции Алжира 1976 г.).

Конституции капиталистических стран во второй половине

XX в. также стали включать перечень объектов исключительной

государственной собственности, но он гораздо уже. К их числу

отнесены лишь такие объекты, которые, как правило, составляют

естественную принадлежность государства. Например, в соответ-

ствии с конституцией Испании 1978 г. это прибрежная зона, пля-

жи, территориальные воды, природные ресурсы экономической

зоны и континентальный шельф.

Невелик перечень объектов исключительной государственной

собственности и в конституциях постсоциалистических стран, кото-

рые отказались от прежнего всеобъемлющего списка «государст-

венных объектов». Конституция Болгарии 1991 г. относит к ис-

ключительной государственной собственности подземные богатст-

ва, полосу пляжей, республиканские дороги, воды, леса, парки

национального значения, природные и археологические резерваты

(ст. 18). В конституциях Югославии 1992 г, Чехии 1993 г. пере-

чень таких объектов еще меньше.

В развивающихся странах перечень объектов исключительной

государственной собственности гораздо обширнее. Конституция

Ирана 1979 г. включает в государственный сектор «все важней-

шие отрасли» (в том числе шахты, банки, страховое дело, транс-

порт, радио, телевидение и т.д.), конституция Йемена 1989 г.

относила к исключительным объектам государства главные ресур-

сы, полезные ископаемые, источники энергии на земле, под зем-

лей и т.д. Основные полезные ископаемые (прежде всего нефть)

являются исключительной собственностью государства во многих

других странах. «Все природные ресурсы принадлежат государст-

ву», — гласит ст. 15 конституции Азербайджана 1995 г.

337

Особое место среди объектов исключительной собственности

государства занимает земля. Существуют две правовые концеп-

ции, связанные с землей: собственническая и держательская. В

последнем случае есть «верховный собственник» и подчиненные

ему. В современных условиях верховным собственником всегда

является государство. Такая концепция принята в конституции

Мексики 1917 г., она просматривается в некоторых развивающих-

ся странах Африки, в арабских государствах. Конституции уста-

навливают исключительную собственность государства на землю

(так было в Анголе, Гвинее, Конго, Эфиопии и т. д. аналогичный

порядок предусматривает конституция Мозамбика 1990 г.), но

вместе с тем в этих странах земля покупалась и продавалась, в

газетах даже публиковались государственно установленные цены

на нее.

В подавляющем большинстве стран земля может находиться

в частной собственности (как правило, в определенных размерах

и нередко, как например, в России, лишь для определенных це-

лей), но в некоторых постсоциалистических странах исключи-

тельная государственная собственность на землю, ее недра, воды

была сохранена (ст. 46 конституции Казахстана 1993г., измененная

конституцией 1995 г., разрешившей частную собственность). Кон-

ституция Кыргызстана 1993 г. распространяет исключительную

собственность государства на землю, леса и все природные бо-

гатства Купля-продажа земли не допускается (ст. 4). В социа-

листических странах земля либо национализирована (КНДР),

либо небольшие участки могут находиться в частной собственно-

сти (Куба).

Общее явление по отношению к разросшейся или неэффектив-

ной государственной собственности — приватизация, то есть пере-

дача государственного имущества, особенно предприятий, в соб-

ственность отдельных лиц, коллективов (трудовых коллективов)

и т.д. Она время от времени проводится в странах развитого ка-

питализма, но особый размах приватизация приобрела в 90-х го-

дах в постсоциалистических государствах.

Существуют некоторые общие правовые принципы приватиза-

ции: несмотря на различные формы, она должна осуществляться

по ценам не ниже балансовой стоимости объектов, не должна на-

носить ущерба экономике, иметь в отличие от национализации

договорный характер и т.д. Так, в Великобритании, Италии,

Франции, Индии и других странах использовались государствен-

ные облигации и непосредственные денежные расчеты, главным

образом, через аукционы. В России каждому гражданину выда-

вался приватизационный чек равной стоимости, на который мож-

но было приобрести акции предприятий, но трудовые коллективы

этих предприятий имели определенные льготы, удерживая часть

338

акций или получая их по более низкой стоимости. В Чехии всем

выдавалось равное число именных чеков (для противодействия

спекуляции ими); трудовые коллективы никаких преимуществ не

имели. В Румынии выдавалось равное число чеков, но они имели

целевой характер (на одни можно было приобрести жилье, на

другие — акции предприятия и т.д.). В Казахстане стоимость

чеков зависела от трудового стажа, в Белоруссии — чеки имен-

ные, их стоимость зависела от трудового стажа, возраста и т. д.

В Азербайджане, Узбекистане приватизация осуществляется без

приватизационных чеков, только на деньги. В России к 1995 г.,

когда чековая приватизация была в основном закончена, прива-

тизировано 109 тыс. государственных предприятий из общего коли-

чества 245 тыс.

(денежная приватизация продолжается).

Разгосударствление распространено и на собственность на зем-

лю. В тех постсоциалистических странах, где она ранее находи-

лась в исключительной государственной собственности, проведены

реформы: земельные наделы колхозов, сельскохозяйственных

кооперативов на разных условиях передавались в собственность

(иногда — в пожизненное наследуемое владение) их членов. Эти

реформы в Венгрии, Чехии, Польше и других странах привели,

однако, к падению сельскохозяйственного производства на 10—

20%, хотя подавляющее большинство крестьян, получивших зем-

лю, во многих постсоциалистических странах сохранили коллек-

тивные методы хозяйствования

В развивающихся странах приватизация носила своеобразный

характер. Проводилась «малаизация», «нигеризация», «угандиза-

ция», «заиризация» объектов иностранных собственников: прину-

дительная передача определенного пакета акций и числа мест в

советах директоров представителям местного капитала.

Наряду с закреплением объектов исключительной государст-

венной собственности в конституциях находит отражение и иной

подход: определенные сферы экономической деятельности ставятся

под контроль государства или других публичных учреждений.

В конституции Мексики 1917 г. говорилось о передаче «стратеги-

ческих отраслей» в ведение государства, конституция Индонезии

1945 г. ставила под контроль государства «отрасли производства,

затрагивающие жизнь большинства людей». Как правило, подоб-

ные положения реализовались путем национализации. Однако это

имеет место не всегда. Конституция Италии 1947 г. отделяет воз-

можность национализации определенных отраслей или передачи

их «публичным учреждениям, коллективам трудящихся или по-

требителям» (ст. 43) от контроля государства, который связыва-

ется с программированием. В ст. 41 говорится о программах и

См.: Российская газета. 1994. 7 декабря.

См.: Российская газета. 1994. 10 декабря.