Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

339

контроле, с помощью которых может направляться публичная и

частная деятельность. Конституция Испании 1978 г. предусмат-

ривает возможность резервировать за публичным сектором важ-

нейшие ресурсы или службы, особенно монополии (ст. 128). Она

закрепляет также право государства участвовать в управлении

предприятиями, когда того требует общий интерес.

Несколько иначе решается этот вопрос в Индии, подход кото-

рой оказал большое влияние на другие развивающиеся страны

(что было связано, правда, не с конституцией, а с резолюциями

парламента по промышленной политике). Одна группа отраслей

экономики была резервирована исключительно за государством,

другая — за частным сектором, а в остальных допускалась кон-

курентная деятельность обоих. Конституция Шри-Ланки 1978 г.,

следуя индийскому образцу, установила, что развитие страны

должно осуществляться посредством публичной и частной эконо-

мической деятельности при их планировании и контроле. В соот-

ветствии с конституцией Ирана 1979 г. деятельность государствен-

ного, кооперативного и частного сектора обеспечивается государ-

ством при условии, что она способствует задачам экономического

развития.

Контроль в форме монополии государства в определенных сфе-

рах экономики предусматривается некоторыми постсоциалистиче-

скими конституциями. Основной закон Болгарии 1991 г. устанав-

ливает, что государством может быть введена монополия на же-

лезнодорожный транспорт, национальные почтовые и телекомму-

никационные сети, использование ядерной энергии, производство

радиоактивных веществ, оружия, взрывчатых и биологических

сильнодействующих веществ. Государство может законом предо-

ставить концессии и разрешения на деятельность в этих сферах.

На континентальном шельфе, в исключительной экономической

зоне, в отношении радиочастотного спектра и геостационарной

орбиты, определенных для Болгарии международными соглаше-

ниями, государство осуществляет суверенные права.

Существуют и иные формы контроля. Конституционное зако-

нодательство некоторых стран (Индии, Шри-Ланки и др.) требу-

ет не допускать концентрации средств производства, распределе-

ния и обмена ни в руках государства (и его предприятий), ни в

руках привилегированных лиц.

Регулирование конституциями основ экономической системы

включает вопросы управления экономикой. Экономическое регу-

лирование осуществляется неодинаковыми способами и в разном

объеме.

В условиях огосударствленной экономики используются преж-

де всего не экономические, а административные методы руковод-

ства хозяйством (хотя существует много призывов на самом раз-

340

ном уровне о необходимости усиления экономических рычагов).

Положение о государственном планировании экономики является

конституционным принципом в социалистических странах. Всеобъ-

емлющая руководящая роль коммунистической партии, закреп-

ленная в конституции, предполагает, что именно лидеры партии

вырабатывают основы экономической политики. Последние за-

крепляются затем в законе, в частности, все годовые и перспек-

тивные планы развития экономики до принятия в парламенте об-

суждаются в партийных органах и рекомендуются парламенту.

Руководство экономикой «сверху» (государственное руководство

в соответствии с указаниями партии) имеет всеобъемлющий ха-

рактер, тем более что основные объекты экономики, подавляю-

щая часть средств производства находятся в государственной соб-

ственности. План экономического и социального развития, приня-

тый в форме закона на год, четыре, пять и т. д. лет, имеет дирек-

тивный характер и составляется в материальном выражении. За

невыполнение плановых заданий руководители несут юридическую

ответственность, а работники наказываются, например, лишением

премий. Государственное руководство экономикой (ст. 30 консти-

туции КНДР 1972 г.) означает также, что государство жестко

регулирует условия производства в кооперативном секторе эко-

номики, активно вмешивается в деятельность частных предприя-

тий (если они сохранились), даже в производственную деятель-

ность граждан в их личном подсобном хозяйстве.

В руководстве экономикой в странах тоталитарного социализ-

ма используется принцип демократического централизма: цент-

рализованное руководство в какой-то мере сочетается с инициати-

вой и участием местных органов, общественных организаций, ра-

ботников предприятий в различных формах (производственные

собрания работников, заводские советы, советы предприятий, оп-

ределенными правами наделены профсоюзы и т.д.), однако в це-

лом в принципе демократического централизма доминирует его

централизаторская, принудительная сторона. Кроме того, такое

участие имеет внешний, часто показательный характер. Решение

всех принципиальных вопросов предопределено вследствие кон-

ституционно закрепляемой руководящей роли коммунистической

партии.

Сверхцентрализованное плановое хозяйство ведет к монополь-

ной роли административных структур и в конечном счете губит

научно-технический прогресс, порождает стагнацию экономики.

Поэтому в последние годы некоторые социалистические страны

внесли поправки в свои конституции. Измененная в 1993 г. ст. 15

конституции КНР гласит, что государство осуществляет лишь

макрорегулирование экономики. По смыслу статьи, оно не должно

заниматься мелочной опекой предприятий и представлять им оп-

341

ределенную свобода хозяйственной деятельности. Однако принцип

планирования отнюдь не отвергается.

Идея государственного планирования имеет свои позитивные

стороны. Она оказала значительное влияние в странах рыночной

экономики, хотя исходные принципы такого планирования (про-

граммирования) там иные. Основное значение придается механиз-

мам саморегулирования (в странах социально ориентированной

рыночной экономики это имеет место в меньшей мере), свободе

предпринимательской деятельности, частной инициативе, свободе

договора. Подобные положения включены в конституции многих

капиталистических, постсоциалистических, развивающихся стран,

хотя и подвергаются отраслевым правовым ограничениям (напри-

мер, по германскому праву свобода договора ограничена за счет

предшествующего административного акта)

Подвергается ограничениям и общий принцип саморегулиро-

вания. Уже в конце XIX — начале XX вв. обнаружилось, что из-

лишняя склонность к саморегулированию имеет своим результа-

том неэффективное использование общественных ресурсов, обхо-

дится обществу слишком дорого. Поэтому после второй мировой

войны в конституциях капиталистических стран появились нормы

о возможности программирования и планирования экономики.

Такие положения есть в конституциях Италии 1947 г., Португалии

1976 г., Испании 1978 г., Бразилии 1988 г. и др.

В «старых» конституциях (США, Швейцария и др.) нет пря-

мых норм о государственном регулировании экономики, но есть

соответствующее законодательство. Так, закон США о занятости

(1946 г.) устанавливает, что федеральные власти обязаны всеми

мерами регулировать экономику в стране во имя поддержания

максимального производства, занятости и покупательной способ-

ности населения.

Перспективные планы и программы, в том числе со сроком на

пять лет, принимались в Великобритании, Франции, Японии, они

действовали в большинстве развивающихся стран и существуют

сейчас во многих из них. Хотя такие планы принимаются нередко

в форме закона, они, в отличие от директивных планов в социа-

листических странах, имеют индикативный, ориентировочный ха-

рактер и составляются не в материальном (по видам продукции),

а в финансовом выражении (в тех или иных отраслях создаются

лучшие условия для вложения капитала, предусматриваются не-

обходимые стимулы для определенных проектов, в том числе пу-

тем бюджетных ассигнований и т.д.). Исключением является

Португалия, ст. 92 конституции которой устанавливает «обяза-

тельный характер национального плана» (на практике в Порту-

International Encyclopedia of Comparative Law. Vol. VIII. Contract in Ge-

neral. Tübingen, 1982. P. 4—7.

342

галии действует тот же порядок, что и в других капиталистичес-

ких странах).

Наряду с индикативным планированием (прогнозированием)

в капиталистических, развивающихся, постсоциалистических госу-

дарствах существует множество других рычагов для регулирова-

ния экономики на основе конституционных норм. Это — перерас-

пределение средств государственного бюджета, прямое огосудар-

ствление (национализация) определенных объектов, земельные

реформы (в том числе ограничение землевладений), кредитная и

налоговая политика, вмешательство государства в область трудо-

вых отношений (законодательное регулирование рабочего време-

ни, продолжительности отпусков и др.), создание специальных

ведомств, государственных компаний, которым передается «заве-

дование» отдельными сферами хозяйства (например, электроэнер-

гетика, связь, водоснабжение и др.), учреждение смешанных ком-

паний, в правлениях которых государственные чиновники и руко-

водители частного сектора — крупные предприниматели вместе

решают вопросы регулирования экономики, и т. д.

Во многих послевоенных конституциях Капиталистических и

развивающихся стран содержится новое положение об участии

трудящихся в управлении экономикой (конституции социалисти-

ческих стран содержат более широкую формулировку: участие

трудящихся в управлении обществом и государством). В странах

рыночной экономики речь, однако, чаще идет не о государствен-

ном уровне (хотя есть и органы трехстороннего представительст-

ва — государства, предпринимателей и профсоюзов, экономичес-

кие и социальные советы и др.), а об участии в руководстве от-

дельными предприятиями. На последних создаются выборные со-

веты, комитеты и другие аналогичные органы, но господствует

общий принцип: хозяйская власть на предприятии не может быть

разделена.

Составной частью конституционного регулирования основ эко-

номической системы являются нормы о роли труда в обществе.

Первоначально в конституции капиталистических стран, и то толь-

ко в XX в., были включены нормы о праве на труд, а затем и по-

ложения о свободе труда, выбора профессии и рода занятии.

После второй мировой войны в конституции капиталистических

стран в значительной мере под влиянием основных законов стран

социализма стали проникать идеи о роли труда как основы жизни

общества. Впервые это нашло выражение в ст. I конституции

Италии 1947 г., которая провозглашала страну республикой, «ос-

нованной на труде».

Впоследствии нормы о труде, исходящие из представления о

его роли как источника жизни, средства существования, были

внесены в конституции Португалии 1976 г., Бразилии 1988 г. и

343

др. В той или иной форме они содержатся в конституциях некото-

рых развивающихся стран (Индии, Египта, Шри-Ланки и др.),

но в целом такие нормы не характерны для капиталистических,

развивающихся и постсоциалистических стран. Их конституции

обычно ограничиваются более узким подходом: речь в них идет о

свободе труда, о запрещении принудительного труда, о том, что

государство должно осуществлять меры с целью обеспечения за-

нятости населения, защиты от безработицы, профессиональной

подготовки работников, гигиены и безопасности труда, справедли-

вой оплаты труда и т. д.

Для обеспечения свободы труда в праве различных стран пре-

дусматриваются соответствующие меры (они относятся к дея-

тельности профсоюзов), защищается и наказывается дискримина-

ция и т.д.)

. В конституции иногда включаются положения о тру-

де как праве и обязанности граждан (например, ст. 27 конститу-

ции Мадагаскара 1992 г.), об участии трудящихся в определении

условий труда (ст. 18 конституции Гвинеи 1990 г.), о запрещении

эксплуатации (Индия, Бангладеш и др.), о том, что государство

обеспечивает ликвидацию всех форм эксплуатации (ст. 3 консти-

туции Пакистана 1973 г.).

Во многих странах действуют законы о занятости, о государ-

ственных пособиях по безработице. Ни в одной стране эти посо-

бия не предоставляются более чем на год. Их размер всегда ниже

прежней средней заработной платы безработного или средней за-

работной платы в стране и периодически, в зависимости от про-

должительности срока выплаты, уменьшается. Например, в Венг-

рии пособие составляет 50—70% средней заработной платы.

Конституции социалистических стран рассматривают труд как

право и обязанность всех трудоспособных граждан. Социалисти-

ческие конституции исходят из марксистского лозунга: «не тру-

дящийся да не ест», причем, в отличие от доктрин капиталисти-

ческих, большинства развивающихся и постсоциалистических

стран, работа хозяина частного предприятия не считается обще-

полезным трудом: она рассматривается как элемент эксплуатации

человека человеком. В соответствии с принципом всеобщности

труда предпринимались законодательные меры против так назы-

ваемых тунеядцев: лиц, способных к труду, но не желающих ра-

ботать. В СССР их привлекали к обязательному труду, подверга-

ли административным наказаниям. Напротив, за выдающиеся

трудовые успехи (в том числе в физическом труде) граждан на-

граждали орденами и медалями, им присваивали самое высокое

звание в стране — звание героя труда (героя социалистического

International Encyclopedia of Comparative Law. Vol. XV. Labour Law, Tu-

bingen, 1990. P. 10—3.

344

труда). В современных условиях в тех социалистических странах,

где восприняты элементы рыночной экономики, отношение к тру-

ду частного производителя несколько изменилось, но конститу-

ционные принципы сохраняются. В частности, положений о сво-

боде труда в них по-прежнему нет.

Важнейшим элементом экономической системы является рас-

пределение общественного продукта. Конституции капиталисти-

ческих, развивающихся, постсоциалистических стран обычно не

закрепляют каких-либо принципов распределения: оно должно ре-

гулироваться рыночными отношениями. Лишь в некоторых консти-

туциях есть упоминания о характере распределения. Так, по кон-

ституции Ирландии 1937 г. собственность должна поровну распре-

деляться между различными лицами и классами общества, что на

деле невозможно. Конституцией Испании 1978 г. предусмотрено,

что государство может планировать экономическую деятельность

в целях «наиболее справедливого распределения» доходов и бо-

гатства (ст. 131).

В социалистических конституциях говорится о принципе рас-

пределения по труду. «От каждого — по его способностям, каж-

дому — по его труду», — гласила ст. 14 Конституции СССР

1977 г. Аналогичные положения имеются и в других социалисти-

ческих основных законах, которые иногда уточняют, что возна-

граждение за труд должно быть справедливым и соответствовать

количеству и качеству труда. Наиболее детальная формулировка

о принципах распределения общественного продукта содержалась

в конституции Монголии 1960 г. Она повторяла ту схему, кото-

рую в свое время привел К. Маркс в работе «Критика Готской

программы». В соответствии со ст. 17 весь национальный доход

страны за вычетом общественного фонда, идущего на расширение

социалистического производства, создание резервов, развитие об-

разования и здравоохранения, содержание неспособных к тру-

ду лиц (престарелых и нетрудоспособных), а также на удовлет-

ворение других коллективных потребностей общества, распреде-

ляется в соответствии с качеством и количеством затраченного

труда на основе принципа социализма: «от каждого — по способ-

ностям, каждому — по труду».

Составная часть экономической системы — финансы. В кон-

ституциях почти всех стран содержатся статьи, относящиеся к

государственному бюджету, иногда финансам государства посвя-

щены специальные главы. Такие нормы регулируют порядок при-

нятия государственного бюджета (он значительно отличается от

порядка принятия других законов), введение общегосударствен-

ных и местных налогов. В конституциях обычно также закрепля-

ется обязанность граждан платить налоги. К вопросам финансо-

вой системы относятся некоторые другие статьи конституций, на-

345

пример, о пенсионном обеспечении, о государственных пособиях

по безработице и др.

§ 3. Конституционные принципы социальной системы

Социальная система — это единство социальных общностей

и отношений между ними: отношений различных социальных

групп, труда и капитала, города и деревни, производителей и по-

требителей, национальных отношений и др. Они бывают дружест-

венными и конфликтными. При всей неизбежности социальных

конфликтов, порождаемых неодинаковыми интересами различных

социальных слоев и достигающих различной силы, одна из задач

государства и права, в том числе конституционного права, состо-

ит в том, чтобы не дать этим конфликтам разрастись до такой

степени, когда возникнет угроза гражданской войны, анархии и

распада общества.

Наряду с этой основной задачей государство осуществляет

разнообразные социальные мероприятия, которые опосредуются

правом. «Современное государство, — говорится в Обосновании

конституционной Комиссии к проекту конституции Перу 1993г.,—

должно взять на себя решение социальных проблем...». Однако,

сказано далее, это относится только к фундаментальным нуж-

дам — здравоохранению, образованию, безопасности и инфра-

структуре. Решение всех социальных задач нельзя возлагать толь-

ко на государство, «необходимо обоюдное участие гражданина и

государства, собственные усилия граждан»

. Эти рассуждения да-

ют представление о конституционном подходе к социальным проб-

лемам в условиях современного государства, которое провозгла-

шается социальным, правовым и демократическим.

Конституционное право содержит нормы, относящиеся к обеим

частям социальной системы: фиксирует социальную структуру об-

щества и регулирует отношения между крупными социальными

общностями. В разных странах это делается в неодинаковом

объеме, а соответствующие нормы имеют неодинаковое, более

того, противоположное содержание. В капиталистических и пост-

социалистических государствах конституции не фиксируют клас-

совую структуру общества, хотя конституция Ирландии 1937 г.

упоминает о классах, а в конституции Португалии 1976 г. гово-

рится о «трудящихся классах» и о целях создания бесклассового

общества (понятие класса в данном тексте имеет, однако, особый

характер). В основе представлений создателей этих конституций

лежат идеи не о борьбе классов, а о равноправии людей, о при-

рожденных, естественных правах человека. Не говорят они де-

тально и о социальных отношениях, хотя некоторые из них пре-

Constitution Politica del Peru 1993. Lima, 1993. P. 64.

346

дусматривают определенные права национальных общностей, за-

крепляют существование автономных образований (Дания, Ирак,

Филиппины и др.) или федераций (Бельгия с 1993 г.), созданных

с учетом национальных отношений, по национально-территориаль-

ному признаку.

В конституционном праве отдельных стран (Австрия, Венг-

рия) имеются положения о культурно-национальной автономии,

признаются коллективные права национальных и языковых мень-

шинств (Италия, Испания), говорится о защите каст и племен,

находящихся на низкой ступени развития (Индия), о стимулиро-

вании развития, об особых правах индейцев (Бразилия). Поло-

жения о правах наций, национальностей, народностей (в том чис-

ле о правах на создание своего штата тех из них, которые пере-

числены в конституции) содержатся в конституции Эфиопии

Г994 г. В Конституции РФ говорится о самоопределении народов,

но в рамках Российской Федерации.

Вместе с тем в последние десятилетия в конституционном ре-

гулировании социальных отношений капиталистических стран на-

метились существенные сдвиги. Еще в некоторых фашистских го-

сударствах (Испания, Португалия в 30-х годах) были приняты

специальные конституционные законы об отношениях труда и ка-

питала, предписывавшие их сотрудничество и запрещавшие заба-

стовки. Конституция Испании 1978 г. (ст. 37) гарантирует право

на коллективные переговоры по вопросам труда между предста-

вителями трудящихся и предпринимателей, а также право и пер-

вых, и вторых предпринимать меры коллективного урегулирова-

ния конфликта (забастовка и локаут — массовые увольнения в

случае забастовки). Конституция Португалии, однако, локаут за-

прещает.

Гораздо чаще встречаются в конституциях этой группы стран

нормы о социальной солидарности в обществе, о сотрудничестве

различных слоев населения. Согласно ст. 2 конституции Италии

1947 г. государство требует от отдельных личностей и социальных

общностей «выполнения безусловных обязанностей» социальной

солидарности. Положения о социальной солидарности имеются

в конституциях Бразилии 1988 г. и ряда других государств. Важ-

ной новеллой конституций развивающихся стран являются нор-

мы о защите от несправедливой эксплуатации (Индия, Бразилия,

Перу, Нигерия и Др.), о целях ликвидации эксплуатации челове-

ка человеком (конституции Алжира 1989 г., Бангладеш 1972 г.

и др.), положения о социальной справедливости (Египет, Греция,

Шри-Ланка и др.). В новых конституциях есть положения об осо-

бой защите матерей, детей, сирот, инвалидов (например, ст.ст. 49

и 50 конституции Молдовы).

В конституции капиталистических и развивающихся стран

347

включены нормы о поддержке со стороны государства общин

сельских районов, горных местностей, о гармоничном развитии

регионов и отраслей, об охране и развитии ремесел, об особой

защите детей, стариков, инвалидов и т. д. Такие положения в том

или ином объеме есть в конституциях Италии, Португалии, Гре-

ции, они встречаются в основных законах некоторых стран Ла-

тинской Америки и Азии.

Конституциям социалистических стран присущи нормы, разде-

ляющие общество на классы и устанавливающие определенную

иерархию в их системе. Обычно социалистические конституции

называют рабочий класс, класс крестьян и интеллигенцию (тру-

довую интеллигенцию). В конституции КНДР 1972 г. наряду с

этими тремя социальными общностями названы солдаты. Особо

выделены солдаты (армия) и в конституциях некоторых бывших

стран социалистической ориентации (Эфиопии 1987 г. и др.), ре-

месленники и кочевники были названы в конституции Афганиста-

на 1987 г., фигурировала также буржуазия: эксплуататорская и

неэксплуататорская.

Рабочий класс объявляется наиболее передовым, ведущим

классом общества (в бывших странах социалистической ориента-

ции, например, в конституции НДРЙ 1978 г. говорилось, что он

будет в перспективе ведущим), статус крестьянства различается

в зависимости от того, является оно кооперированным или еди-

ноличным (считается, что только первое отвечает щелям социа-

лизма), интеллигенции отводится промежуточное положение.

Конституции социалистических стран и стран социалистичес-

кой ориентации наряду с классами и социальными слоями назы-

вали также некоторые новые категории социальной структуры об-

щества. В Конституции СССР это был советский народ, такая

терминология была призвана отражать движение общества к бес-

классовой структуре. В странах социалистической ориентации ис-

пользовались понятия: патриотический блок, национальный фронт

и др. Они имели двоякий характер. С одной стороны, в ряде стран

(Афганистан, Мадагаскар, Никарагуа и др.) такие блоки и фрон-

ты получили организационное выражение как объединение всех

партий и важнейших общественных организаций под руководст-

вом правящей революционно-демократической партии (эта трак-

товка относилась к особенностям политической системы). С другой

стороны, блок, фронт рассматривался как такое соотношение

классовых сил, в котором существуют два союза: союз трудящих-

ся (прежде всего рабочих и крестьян) и складывающийся под

его давлением альянс трудящихся с теми нетрудовыми слоями,

с которыми было возможно сотрудничество на базе общедемокра-

тических целей революции (этот аспект относился к социальной

системе).

348

Важнейшим элементом социальных отношений, получившим

закрепление в конституциях социалистических стран и стран со-

циалистической ориентации, являются отношения классов в связи

с политической властью. Конституции социалистических стран

провозглашают власть трудящихся, рабочих и крестьян, некото-

рые из них исходят из концепции классовой диктатуры (положе-

ния о диктатуре пролетариата в конституциях КНДР 1972 г.,

Вьетнама 1980 г., о демократической диктатуре революционного

народа в конституции Китая 1982 г.). В законодательстве Китая

до сих пор есть положения о народе и «врагах народа», о необ-

ходимости борьбы против последних (эти вопросы подробнее рас-

сматриваются в следующем параграфе).

Демократические конституции развитых стран не содержат

положений о политической власти в связи с отношениями между

классами. Но иногда американские юристы и политологи подни-

мают эту проблему в связи с особым толкованием разделения

властей. По мнению Б. Найт, право устанавливает «разделение

политической власти на основе социальных классов и между ни-

ми», оно «предписывает отношения между классами внутри кон-

ституционных структур и роль каждого класса в управленческом

процессе»

Проблемы социальных отношений в обществе охватывают мно-

гие другие вопросы. К их числу относятся вопросы труда, образо-

вания, здравоохранения, отдыха, пенсионного обеспечения и др.

Одни из них неразрывно связаны с экономическими отношениями

(труд), другие характеризуют правовой статус личности. Однако

всем им присущ социальный аспект. Его основное содержание —

роль государства в оказании социальных услуг населению. В этом

отношении конституции предусматривают только общие положе-

ния (например, обязательность и бесплатность основного, а в не-

которых странах — начального образования, «либеральную», го-

сударственную или страховую медицину, продолжительность ра-

бочего времени, обязательный еженедельный и ежегодный опла-

чиваемый отпуск, пенсии по старости и социальные пенсии и т.д.).

Детально эти вопросы регулируются специальными законами, от-

носящимися в основном не к конституционному, а к другим от-

раслям права.

Сказанное распространяется и на проблемы экологии, кото-

рые играют все возрастающую роль в общественных отношениях.

Указанные проблемы сравнительно недавно получили конститу-

ционное выражение в требованиях рационального природопользо-

вания; охраны окружающей среды, запрещения истощать землю

и т.д. (конституции Беларуси, Казахстана, России, Эстонии и

др.).

Separation of Powers in the American Political System. Fairfax, 1989. P. 11.