Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

349

К вопросам социальных отношений примыкают связанные с

браком и семьей. В конституциях многих стран (Испании, Герма-

нии, Греции, Азербайджана, Грузии, Эстонии) семья характе-

ризуется как естественный союз, основа, ячейка общества, в них

включены нормы, поощряющие брак, устанавливаются взаимные

права и обязанности родителей и детей, предусматривается госу-

дарственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства

(Россия).

В Китае, однако, сложная демографическая ситуация, излиш-

не быстрый рост населения привел к включению в конституцию

норм, направленных на ограничение рождаемости. Государство

планирует рождаемость, чтобы привести рост населения в соот-

ветствие с планами экономического и социального развития

(ст. 25), супруги должны осуществлять планирование рождаемо-

сти (ст. 49).

Наконец, в конституции различных стран включаются нормы,

также имеющие отношение к социальным проблемам, ставшим

особенно острыми в связи с применением многочисленных заме-

нителей, а также внедрением в обиход новой техники — пробле-

мам защиты прав потребителей. Такие нормы предусмотрены

конституциями Бразилии, Испании, Перу, некоторых других

стран. Во многих странах созданы специальные ведомства по ка-

честву товаров, в ряде стран этим занимаются общественные

организации. Детально эти вопросы регулируются специальными

законами, относящимися к сфере гражданского, административно-

го, а иногда и уголовного права.

§ 4. Конституционные принципы политической системы

Термин «политическая система», по-видимому, был введен в

конституционное право основным законом Болгарии 1971 г., кото-

рый провозглашал некоторые принципы социалистической полити-

ческой системы. Впервые специальная глава «Политическая систе-

ма» была включена в Конституцию СССР 1977 г. Этот термин

был употреблен в конституциях Египта 1971 г., Никарагуа 1987г.,

Эфиопии 1987 г., Сальвадора 1983 г., Чехии 1993 г. и др., хотя ниг-

де его определения не давалось, да и сами нормы, объединяемые

таким заголовком, далеко не соответствовали научному пред-

ставлению о политической системе (например, в конституции Саль-

вадора говорится, по существу, о форме государства).

Однако и там, где термин «политическая система» не исполь-

зуется, и там, где его трактовка имеет ограничительный харак-

тер, конституция в том или ином объеме, хотя и в разных гла-

вах, разделах, статьях, регулирует различные компоненты, сто-

350

роны, звенья политической системы: государство, политический

режим, часто — политические партии, иногда — политическую

идеологию, роль политических норм (в том числе верховенство

конституции в системе права). Поэтому политическая система

традиционно является объектом изучения конституционного пра-

ва, хотя в течение длительного времени изучались лишь ее отдель-

ные стороны и только в последние полтора десятилетия она ста-

ла объектом изучения как комплексный конституционно-правовой

институт.

По каждому из упомянутых выше компонентов политической

системы имеется огромная литература, в основном политологи-

ческого характера. В данном параграфе речь идет только о тех

принципах политической системы, которые получили конституци-

онное выражение.

Как отмечалось, в законодательстве не содержится определе-

ния политической системы, а в современной политологии имеются

различные взгляды. В отечественной литературе политическая

система характеризуется как универсальная управляющая систе-

ма социально асимметричного общества, компоненты которой (ин-

ституциональный, регулятивный, функциональный и идеологичес-

кий) связаны вторичными политическими отношениями (они воз-

никают на основе первичных — между социальными общностями

в соответствии с их интересами) и которая в конечном счете ре-

гулирует производство, распределение и потребление социальных

благ на основе использования государственной власти, участия в

ней, давления на нее, борьбы за нее

Перечень принципов политической системы содержится в кон-

ституциях крайне редко (они были названы в конституции Болга-

рии 1971 г., которая ныне не действует). В некоторых конститу-

циях говорилось об основных направлениях развития политичес-

кой системы (СССР 1977 г., Эфиопии 1987 г.). Иногда об отдель-

ных принципах говорится в национальных хартиях некоторых раз-

вивающихся стран, но чаще всего их приходится выделять анали-

тически на основе изучения соответствующих конституционных

норм. Эти принципы неодинаковы для разных политических сис-

тем.

В настоящее время в науке предложено множество классифи-

каций политических систем (капиталистические и социалистичес-

кие, однопартийные и многопартийные, открытые и закрытые, по-

литическая демократия, традиционная олигархия, мобилизацион-

ная система, система военной олигархии и т.п.), но наиболее

крупной из таких классификаций является деление политических

систем на три группы: демократические, авторитарные и тотали-

См.: Конституционное право развивающихся стран. Общество. Власть.

Личность. С. 72.

351

тарные (некоторые американские авторы предпочитают называть

демократию полиархией — многовластием). Такое членение тоже

не абсолютно. В мире есть много стран, где соединяются части

той и другой системы, существуют полудемократические, полуав-

торитарные и т. п. системы, но в целом упомянутая классифика-

ция содержит необходимые для вычленения различных конститу-

ционных принципов ориентиры.

В научной литературе называются разные признаки демокра-

тических систем. Американские исследователи Л. Дайэмонд,

X. Линц и С. М. Липсет сводят их к трем существенным услови-

ям: значительная и всеобъемлющая соревновательность среди

личностей и организованных групп (особенно партий) за ключе-

вые позиции во власти; высокий уровень политической партиципа-

ции (участия всех групп общества в выборе лидеров и политики);

осуществление свободы печати, собраний, объединений, достаточ-

ной для обеспечения политической справедливости и участия

Эти признаки выделены с точки зрения политологии и не всег-

да соответствуют формулировкам конституционного права. Если

же обобщить основные законы демократических стран, то можно,

видимо, назвать следующие принципы демократической полити-

ческой системы: демократия; власть народа; политический плю-

рализм; ролевая автономия звеньев системы; соревновательность

в политическом процессе (прежде всего в стремлении к власти

или влиянию на нее) на базе равноправия и равных возможно-

стей для лиц и их организованных групп, самоуправление кол-

лективов (объединений граждан и местное самоуправление тер-

риториальных коллективов); господство права (правовое государ-

ство).

Демократия — наиболее общий принцип демократической по-

литической системы, отчего она и получила свое название. Совре-

менное истолкование этого принципа далеко выходит за его бук-

вальный перевод на русский язык (власть народа). Он относит-

ся ко всем звеньям политической системы. Во многих конституци-

ях есть положения о демократическом государстве (Россия, Ин-

дия, Перу, Казахстан и др.), о демократии упоминается в связи

с теми или иными институтами (партиями, выборами и др.).

Свое институциональное выражение демократия находит в суще-

ствовании политического и идеологического плюрализма, в парла-

ментаризме, местном самоуправлении и т.д., а функциональное

воплощение — в реальном осуществлении власти народом на всех

уровнях, в систематических и «честных» выборах, референдумах

и т. д. Все эти явления служат предметом детального исследования

последующих глав.

Democracy in Developing Countries. Vol. 3. Asia. Boulder (Col.), 1989.

352

Важное значение в демократическом обществе придается прин-

ципу партиципации — участию народа в решении вопросов об-

щественной жизни сверху донизу. Государственная власть, исхо-

дящая от народа, осуществляется органами государства. Поэтому

важно, чтобы в принятии, а затем и в осуществлении решений

этих органов участвовали широкие слои населения. «Без демокра-

тической партиципации, независимо от существующей государст-

венной идеологии, — пишет американский юрист А. Сейдман, —

правительства будут, очевидно, заниматься не бедностью и без-

властием, а прежде всего отвечать тем, кто имеет власть и при-

вилегии». Это относится, продолжает она, и к США, и к Африке,

и к Восточной Европе, и к Китаю

В конституциях, принимаемых в условиях авторитарных и то-

талитарных политических режимов, тоже нередко есть слова о

демократии (социалистическая, народная, национальная, панчаят-

ская, традиционная и т.п.), но само существование этих режимов

исключает подлинную демократию, понимаемую как общечелове-

ческая ценность. В условиях тоталитарных социалистических ре-

жимов — это так называемая классовая демократия «для трудя-

щихся».

Принцип власти народа является отправным конституцион-

ным принципом. Почти все конституции в тех или иных формули-

ровках содержат положение о том, что власть (суверенитет) при-

надлежит народу, исходит от народа. Под народом понимается

иногда население страны (в этом смысле в Конституции РФ го-

ворится о многонациональном народе федерации), но в конститу-

ционном праве данный термин имеет также значение корпуса

избирателей, которые формируют путем выборов высшие органы

государства (прежде всего парламент), участвуют в референдуме

и зачастую принимают путем голосования конституцию страны.

Народ осуществляет свою власть в различных формах: через ор-

ганы государственной власти, непосредственно — путем выборов

и общегосударственного референдума, народной инициативы (осо-

бый способ внесения законопроектов), а на местном уровне —

посредством предусмотренных конституцией различных форм ме-

стного самоуправления.

Конституционное требование безусловной власти народа под-

черкивается тем, что многие конституции запрещают каким-либо

лицам, организациям, вооруженным силам присваивать государ-

ственную власть. Захват власти карается по закону. Конституция

Перу 1993 г. квалифицирует такие действия как мятеж (ст. 45).

Конституция Венгрии в редакции 1990 г., учитывая предшествую-

щий негативный опыт, устанавливает, что политические партии не

Seidman A. Participation and the Law//Third World Legal Studies. Val-

pakaiso, 1993.P. 1.

353

могут непосредственно осуществлять государственную власть.

Аналогичные положения содержатся и в некоторых других пост-

социалистических конституциях.

Граждане имеют право и обязаны защищать конституционный

строй, народную власть (§ 2 конституции Венгрии в редакции

1990 г.). Вместе с тем народ имеет право на сопротивление угне-

тению со стороны власти (Декларация независимости США

1776 г., Декларация независимости Вьетнама 1945 г.), но, как

устанавливают некоторые новейшие конституции африканских

стран, такое сопротивление должно осуществляться мирными

средствами (кампании гражданского неповиновения). Упомянутая

конституция Венгрии содержит более общую формулировку о

применении мирных средств против насильственного захвата

власти. «Общественное согласие и политическая стабильность»

названы в числе основополагающих принципов Казахстана (ст. 1

конституции 1995 г.).

Конституции, действующие в условиях авторитарных и тотали-

тарных политических систем, тоже иногда провозглашают власть

народа, чего на деле не существует. В социалистических консти-

туциях принята упомянутая выше идея власти не всего, а тру-

дового народа (она сохранилась и после того, как Конституция

СССР 1977 г. провозгласила общенародное государство), имеются

положения о диктатуре пролетариата, демократической диктатуре

народа. Статья 10 конституции КНДР гласит: «КНДР осущест-

вляет диктатуру пролетариата», ст. 2 конституции Вьетнама

1980 г. устанавливала: «Социалистическая Республика Вьетнам

есть государство диктатуры пролетариата». «Китайская Народная

Республика, — сказано в ст. 1 конституции КНР 1982 г., — есть

социалистическое государство демократической диктатуры наро-

да». О революционно-демократической диктатуре всех патриоти-

ческих слоев населения говорилось в документах бывших стран

социалистической ориентации

Положений о власти народа, какого-либо класса или блока

классов нет в некоторых конституциях монархических государств

арабского Востока. Они устанавливают, что вся власть исходит

от короля.

Политический плюрализм находит отражение в различных

формулировках демократических конституций. Обычно они уста-

навливают многопартийность. В конституции Болгарии 1991 г.

этот принцип получил отчетливое выражение: «Политическая

жизнь в Республике Болгария основана на принципе политичес-

См.: Политические системы в странах социалистической ориентации. М.:

1985.

354

кого плюрализма» (ст. 11). О политическом плюрализме (поли-

тическом и идеологическом многообразии) говорится в ст. 1 кон-

ституции Испании 1978 г., ст.ст. 1 и 8 конституции Румынии

1991 г., ст. 13 Конституции РФ, ст. 5 конституции Казахстана

1995 г. и др. Еще более широкая формулировка имеется в консти-

туции Молдовы 1994 г.: «Демократия в Республике Молдова осу-

ществляется в условиях политического плюрализма, несовмести-

мого с диктатурой и тоталитаризмом» (ст. 5).

Конституции капиталистических, многих развивающихся стран,

постсоциалистических государств устанавливают свободное обра-

зование партий и политических организаций, явочный порядок их

создания (образование партий и общественных организаций не

нуждается в предварительном разрешении властей). О многооб-

разии политических институтов сказано в ст. 4 конституции Бе-

ларуси 1994 г., ст. 12 конституции Узбекистана 1991 г. Могут со-

здаваться различные политические организации, в том числе оп-

позиционные. О праве меньшинства на политическую оппозицию

говорится в ст. 117 конституции Португалии 1976 г., детально пра-

ва политической оппозиции (свободная критика и предложение

политических альтернатив, свободный доступ к информации и

официальным документам, право на реплику в государственных

средствах массовой информации и др.) перечисляются в ст. 112

конституции Колумбии 1991 г.

Провозглашая политический плюрализм, конституции некото-

рых демократических стран определяют роль и место партий в

обществе. По конституции Франции 1958 г. партии должны соблю-

дать принципы национального суверенитета и демократии и со-

действовать выражению общественного мнения путем голосования

(ст. 4). Основной закон ФРГ видит роль партий в содействии

формированию политической воли народа, их внутренняя органи-

зация должна соответствовать демократическим принципам

(ст. 21). Аналогичные положения содержатся в конституциях

постсоциалистических государств, порывающих с прошлыми кон-

ституционными постулатами о руководящей роли коммунистичес-

кой партии (ст.ст, 3 и 5 конституции Казахстана 1995 г., ст. 5

конституции Беларуси 1994 г., ст.ст. 2 и 5 конституции Молдовы

и др.). Конституции этих стран включают некоторые новые поло-

жения о взаимоотношениях партий и государства, партий и обще-

ственных организаций, рассматриваемые ниже.

Вместе с тем в соответствии со ст. 22 Международного пакта

о гражданских и политических правах (вступил в силу в 1976 г.)

право на объединение может подлежать ограничениям, которые

необходимы в демократическом обществе и установлены законом

в интересах государственной или общественной безопасности, ох-

раны здоровья или нравственности населения, защиты прав и сво-

355

бод других лиц. Законом страны также могут быть введены огра-

ничения для пользования правом на объединение лицами, входя-

щими в состав вооруженных сил и полиции. Во многих демокра-

тических государствах конституциями и законами установлены

определенные ограничения, соответствующие пакту.

Согласно Конституции РФ 1993 г., запрещается создание и

деятельность общественных объединений, цели или действия кото-

рых направлены на насильственное изменение основ конститу-

ционного строя, нарушение целостности Российской Федерации,

подрыв безопасности государства, создание вооруженных форми-

рований, разжигание социальной, национальной и религиозной

розни. Конституция Казахстана 1995 г. добавляет к этому запре-

ты, связанные с разжиганием сословной и родовой розни, созда-

нием военизированных формирований, не предусмотренных зако-

ном. Конституция Узбекистана 1991 г. запрещает объединения, вы-

ступающие против суверенитета, безопасности, конституционных

прав, пропагандирующие войну, расовую и национальную вражду,

посягающие на здоровье и нравы народа (ст. 58). В других кон-

ституциях есть также запреты на создание организаций, пропове-

дующих сословную исключительность, создание партий на религи-

озной и этнической основе. Основной закон ФРГ объявляет анти-

конституционными партии, которые стремятся причинить ущерб

основам свободного демократического строя, поставить под угрозу

существование страны (ст. 21). На ее территории не разреша-

ется деятельность партий других государств, партий, созданных

на религиозной основе, финансирование партий и профсоюзов ино-

странными государствами, а также международными объедине-

ниями.

Конституции некоторых стран содержат также ограничения

для членства в партии. Наиболее подробный перечень преду-

смотрен ст. 8 конституции Кыргызстана 1993 г.: не могут быть

членами политической партии военнослужащие, работники орга-

нов внутренних дел, национальной безопасности, юстиции, проку-

ратуры, судов. Аналогичные положения имеются в конституциях

Азербайджана и Грузии 1995 г. Более детально вопросы органи-

зации и деятельности политических партий регулируются закона-

ми о партиях.

Указанные законы устанавливают условия для членства в пар-

тии (обычно гражданство данного государства, достижение опре-

деленного возраста, как правило, 18 лет, обладание граждански-

ми и политическими правами, дееспособность), явочный порядок

создания партии (ее учредителями может быть разное число лиц,

обычно 10—50 человек, иногда меньше, а в единичных случаях

даже один человек), порядок регистрации для приобретения пар-

тией прав юридического лица (незарегистрированная партия не

является незаконной), порядок контроля за соответствием дея-

356

тельности партии законам, ее программе и уставу (обычно такой

контроль осуществляется регистратором, которым в разных стра-

нах бывает министерство юстиции, внутренних дел, суд столицы

государства). Законы о партиях регулируют получение дарений

и пожертвований (как правило, запрещается принимать их от

иностранных государств, иностранцев и зарубежных организа-

ций), предусматривают ежегодную публикацию сведений о мате-

риальном положении партии, регулируют порядок предупреждений

в адрес партии о несоответствии ее деятельности законам, про-

грамме, уставу, устанавливают, как правило, роспуск пар-

тии в судебном порядке (после соответствующих предупрежде-

ний). Во многих странах существует государственное финансиро-

вание политических партий (обычно соразмерно числу голосов,

поданных за них на парламентских выборах), но конституция Ка-

захстана 1995 г. это запрещает (ст. 5).

В условиях авторитарных политических систем законы нередко

устанавливают ограниченную многопартийность. Две партии бы-

ли разрешены в Бразилии до 1979 г., возможность создания

только двух партий была предусмотрена конституцией Нигерии

1989 г., три партии разрешает законодательство Индонезии.

Тоталитарные политические системы исходят из принципов по-

литического и идеологического монизма. Для них характерны одна

официально признаваемая идеология, однопартийность или даже

беспартийность (в некоторых странах создание партий запрещено),

конституционное провозглашение руководящей роли одной партии в

обществе и государстве. Все партии запрещаются обычно военны-

ми режимами после переворотов (затем их лидеры создают, как

правило, одну партию). Партии, как разрушающие единство ум-

мы (мусульманской общины), запрещены во многих монархичес-

ких арабских странах (Саудовская Аравия, Оман, ОАЭ, Кувейт

и др.). В социалистических странах и странах социалистической

ориентации действовала, как правило, одна партия: коммунисти-

ческая — в социалистических, революционно-демократическая —

в странах социалистической ориентации. Обычно принцип одно-

партийности закрепляется непосредственно в конституции (так

было в Алжире, Бирме, НДРЙ, Гвинее и других странах в период

их социалистической ориентации). В социалистических странах

таких прямых норм нет: это фактическое положение, но попытки

создать другие партии могут рассматриваться как «контррево-

люция».

В некоторых социалистических странах существовали; кроме

коммунистической, другие, как правило, мелкие партии (Болга-

рия, Польша, Чехословакия и др.). Они не играли существенной

роли в политической жизни, как не играют ее мелкие партии в

настоящее время в Китае и Вьетнаме. В этих странах господству-

357

ет конституционно закрепленный принцип: руководящая роль ком-

мунистической (революционно-демократической) партии в обще-

стве и государстве. Раз и навсегда поставленная у власти, она

призвана бессрочно направлять всю деятельность общества и го-

сударства. Ее нельзя отстранить от власти путем выборов. В то-

талитарных государствах специальных законов о политических

партиях не существует.

Еще один конституционный принцип демократической поли-

тической системы — организационная и ролевая автономия ее

компонентов, звеньев. Государство, партии, общественные органи-

зации, право, политическая идеология и т. д. должны выполнять

свою специфическую роль в обществе.

Новейшие конституции стран, освободившихся от тоталитар-

ных режимов, закрепляют это положение. Не допускается слияние

партийных (общественных) и государственных институтов, подчи-

нение государственных органов партийным программам (ст. 8

конституции Кыргызстана 1993 г.), вмешательство общественных

объединений в деятельность государства (ст. 58 конституции Уз-

бекистана 1991 г., ст. 5 конституции Казахстана 1995 г.), созда-

ние партийных организаций в государственных учреждениях и

предприятиях (ст. 8 конституции Беларуси 1994 г., ст. 5 консти-

туции Казахстана 1995 г.). Партиям запрещается проповедовать

тоталитаризм (ст. 14 конституции Мадагаскара 1992 г.). Ролевая

автономия находит выражение в концентрации и практике разде-

ления властей (законодательная, исполнительная, судебная), в

различной роли государственной власти и местного самоуправле-

ния, в значении конституции как акта высшей юридической си-

лы и т.д.

Вместе с тем ролевая автономия не является абсолютной.

В новейших конституциях (Молдовы 1994 г., Казахстана 1995 г.

и др.) принцип разделения властей дополняется указанием на их

взаимодействие, органы местного самоуправления могут выпол-

нять отдельные государственные полномочия (по соответствующе-

му поручению) и т.д.

Иначе решается этот вопрос в авторитарных и тоталитарных

системах. Непререкаемая власть военных, партийно-бюрократи-

ческой номенклатуры при авторитарных режимах, положение дру-

гих организаций как «приводных ремней» единственной партии в

тоталитарной системе, отказ от разделения властей, непризнание

местного самоуправления означают ликвидацию принципа органи-

зационной и ролевой автономии.

Соревновательность в политическом процессе на базе юриди-

ческого равенства и равных возможностей получила выражение

в ст. 5 конституции Чехии 1993 г. Она гласит, что политическая

система основана на свободе, добровольном объединении и «со-

358

ревновательности политических партий». Мирное соревнование

политических партий, других объединений, групп давления имеет

своей щелью овладение на основе выборов государственной вла-

стью или оказание давления на нее в интересах определенных

социальных групп или общенародных интересах. Для обеспече-

ния соревновательности конституционное право стремится уста-

новить равные права и равные возможности (например, в ходе

избирательной кампании), хотя более мощные в экономическом,

финансовом, численном отношении, более активные объединения

всегда имеют фактические преимущества.

Наряду с соревновательностью и как одна из ее сторон ис-

пользуются поиски компромиссов и консенсуса на базе общих це-

лей. «Гражданские форумы», «круглые столы» представителей

государственной власти, партий и политических движений, другие

формы совместной выработки политических решений сыграли ог-

ромную роль в мирном переходе Польши, Венгрии, Чехословакии

(Чехии и Словакии) и некоторых других стран к новому общест-

венному строю. В России определенную роль играет Договор об

общественном согласии 1994 г., на Украине — Конституционный

договор 1995 г. между президентом и парламентом, являющийся,

по существу, соглашением между стоящими за ними разными со-

циальными и политическими силами.

В условиях авторитарных систем законодательно ограничено

число партий, при тоталитарных беспартийных или однопартий-

ных режимах, когда конституционно провозглашен принцип руко-

водящей роли партии, не может быть и речи о соревновательнос-

ти как основе политической системы.

Принцип самоуправления коллективов (объединений граждан

и местного самоуправления) не сформулирован в целостном ви-

де в основных законах. Однако некоторые конституции (Герма-

нии, Франции и др.), как отмечалось, устанавливают, что партии

должны быть организованы и действовать в соответствии с прин-

ципом демократии, что предполагает самоуправление во внутрен-

них делах (периодические собрания или съезды, выборы и отчеты

руководителей, равные права членов и т.д.). О принципе демокра-

тии в некоторых конституциях говорится и по отношению к об-

щественным организациям.

Конституции Германии, Франции, Мадагаскара, Гвинеи, дру-

гих стран устанавливают также самоуправление «территориаль-

ных коллективов», объединений граждан в соответствии с опреде-

ленными звеньями административно-территориального деления

страны. На местах избираются местные представительные органы,

обладающие административной и финансовой автономией, прово-

дятся местные референдумы (особенно широко — в Швейцарии),

созываются сельские сходы для решения местных вопросов. В не-