Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

359

которых странах органы самоуправления создаются не во всех

территориальных единицах, а только в коммунальных (в местных

общинах, коммунах).

В странах с тоталитарными режимами самоуправление объе-

динений граждан отвергается. В условиях военных режимов мно-

гие виды объединений запрещены, в социалистических странах в

соответствии с принципом руководящей роли коммунистической

партии общественные организации лишены самостоятельности,

местное самоуправление не признается (взамен провозглашена

идея власти советов, которые на деле подчинены местным органи-

зациям коммунистической партии).

Конституции авторитарных режимов иногда признают само-

стоятельность общественных объединений и принцип местного са-

моуправления, но на деле они ограничены сильной опекой со сто-

роны государства, включая назначение администраторов на мес-

та, вплоть до сел и городских кварталов, в редких случаях назна-

чаются и представители государства в некоторые объединения.

Принцип господства права формировался постепенно. Снача-

ла он относился к признанию естественных и неотчуждаемых

прав человека, затем — к верховенству закона и парламента и

лишь потом приобрел значение универсального. В современных

демократических конституциях он находит отражение прежде все-

го в концепции правового государства. Правда, в конституциях

развитых стран формулировка «правовое государство» встречается

не часто. Ее нет в основных законах США, Франции, Италии,

Германии, Швейцарии, Японии, хотя содержание конституций и

практика их применения свидетельствуют о верховенстве права.

Особое значение закрепление указанного принципа имеет в

постсоциалистических конституциях бывших социалистических

стран, где право на протяжении десятилетий в значительной ме-

ре подменялось указаниями руководящих органов коммунистиче-

ских партий (Россия, Болгария, Румыния и др.), а также в раз-

вивающихся странах (Бразилия, Гвинея, Намибия и др.). В их

конституциях используются формулировки «правовое государст-

во», «верховенство права», «господство права».

Концепция правового государства означает не только связан-

ность государства правом, но и его ответственность перед лично-

стью, а также такое содержание законов и других правовых ак-

тов, издаваемых государственными органами, которое соответст-

вует общечеловеческим ценностям. Правовое государство предпо-

лагает признание и обеспечение прав человека и гражданина, вер-

ховенство закона и равную ответственность всех перед законом,

высшую юридическую силу основного закона — конституции.

Эти положения закреплены во многих конституциях мира, в том

числе и российской.

360

В социалистических странах принцип господства права не

признается, хотя и говорится о социалистической законности. По-

скольку, согласно конституциям Вьетнама, Китая, КНДР, Кубы,

руководящая роль в обществе и государстве принадлежит комму-

нистической партии, ее акты ставятся, по существу, выше законов

государства (включенная в 1977 г. в Конституцию СССР оговор-

ка о том, что партийные организации действуют в рамках консти-

туции, и аналогичная оговорка в конституции Вьетнама 1992 г.

отнюдь не отменяют принципа руководящей роли коммунистичес-

кой партии).

Кроме того, в социалистических странах считается, что пра-

во — это орудие государства по осуществлению намеченных пре-

образований. Его творит государство, которое отнюдь не связано

общечеловеческими ценностями; высшее право — это право ра-

бочего класса на установление своей власти, диктатуры, как го-

ворил И. В. Сталин. Концепция правового государства всегда

подвергалась критике в марксистско-ленинской литературе, а

практика тоталитарного социализма была далека от соблюдения

им же создаваемых правовых норм. Массовые репрессии народов

СССР во время Великой отечественной войны и после нее, рас-

кулачивание и массовая гибель ссылаемых крестьян («кулаков»),

расправы над людьми со стороны различных ведомств государ-

ственной безопасности и т. д. хорошо известны.

§ 5. Конституционные принципы духовной жизни общества

Духовная жизнь общества состоит из многих слагаемых, из

различных отношений, в основе которых нередко находятся ове-

ществленные предметы: памятники, книги, иконы и т.д. Главное

в духовной жизни общества — это отношения между людьми,

людей и их объединений с государством и обществом, между го-

сударством и обществом по поводу культуры и духовных благ.

Среди конституционных основ общественного строя духовной

жизни общества уделяется меньше всего внимания. Демократиче-

ские конституции почти не регулируют эту сферу, оставляя ее на

усмотрение гражданского общества, поскольку она относится к

внутреннему миру личности. Авторитарные и особенно тоталитар-

ные конституции вмешиваются и в эту сферу, хотя соответствую-

щие нормы в конституциях немногочисленны и кратки: нередко

они ограничиваются одной статьей или частью статьи.

В демократическом обществе к числу различных сторон духов-

ной жизни могут быть отнесены: идеологический и культурный

плюрализм; свобода выражения мнений; свобода образования,

научной, художественной и иной творческой деятельности; свобода

религии и атеизма. Многие из этих положений неразрывно связа-

361

ны с правами личности и были рассмотрены выше. В данном па-

раграфе речь пойдет лишь о конституционных формулировках

указанных принципов.

Положения об идеологическом и культурном плюрализме во-

шли в конституции лишь в последние десятилетия как реакция на

практику тоталитарных режимов. Статья 13 Конституции РФ

1993 г., преодолевая наследие прошлого, содержит положение о

том, что в государстве признается «идеологическое многообра-

зие», никакая идеология де может устанавливаться в качестве

государственной или обязательной. В конституции Словацкой Рес-

публики провозглашается, что в республике нет никакой обяза-

тельной идеологии и религии (ст. 1). Аналогичные положения

имеются в конституциях Узбекистана 1991 г. (ст. 12), Казахста-

на 1995 г. (ст. 5), Беларуси 1994 г. (ст. 4), Кыргызстана 1993 г.

(ст. 5). В ст. 5 конституции Молдовы 1994 г. говорится о «полити-

ческом плюрализме, несовместимом с диктатурой и тоталитариз-

мом». В подавляющем большинстве демократических конституций

таких отчетливо выраженных норм нет (плюрализм предполага-

ется естественным состоянием общества), но содержание итальян-

ского, французского, испанского, японского, германского и других

основных законов, практика общественной жизни в этих странах

свидетельствуют о принципе идеологического плюрализма.

Свобода выражения мнений (слова, печати и т.д.) — норма,

издавна присутствующая в демократических конституциях (ст. 21

конституции Италии, 1-я поправка к конституции США, ст. 21

конституции Японии и др.). Конституции некоторых постсоциали-

стических государств, учитывая опыт судебных процессов над ина-

комыслящими и их помещение в психиатрические лечебницы в

условиях тоталитарного социализма, поиски «врагов народа»,

включают также дополнения к статьям о свободе выражения

мнений. В Конституции РФ говорится, что никто не может быть

принужден к выражению своих мнений или отказу от них (ст. 29),

ст. 45 конституции Эстонии 1992 г. устанавливает «свободу рас-

пространения информации». Средства массовой информации не

могут быть чьей-либо монополией, в том числе государственной

(ст. 6 конституции Перу 1993 г.).

Свобода выражения мнения (слова, печати и т.д.) не безу-

словна. В соответствии с Международным пактом о гражданских

и политических правах она может подвергаться ограничениям, ко-

торые устанавливаются только законом и являются необходимы-

ми для уважения прав и репутации других лиц, для охраны госу-

дарственной безопасности, общественного порядка, здоровья или

нравственности населения. В соответствии со ст. 29 Конституции

РФ не допускается пропаганда или агитация, возбуждающие со-

циальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и

362

вражду, запрещается пропаганда социального, расового, нацио-

нального, религиозного или языкового превосходства.

Свобода образования, научной, художественной и иной творче-

ской деятельности закреплена в конституциях многих государств

(Италия, Венгрия, Болгария, Испания, Россия и др.). На государ-

ство возлагается обязанность содействовать развитию научных

исследований, культуры, образования. В некоторых конституциях

говорится и о свободе преподавания.

Свобода религии (совести) — одно из традиционных положе-

ний демократических конституций. Еще 1-я поправка к конститу-

ции США, принятая в 1789 г. и ратифицированная большинством

штатов в 1791 г., гласила, что «конгресс не должен издавать за-

конов, устанавливающих какую-либо религию или запрещающих

ее свободное вероисповедание». Положения о свободе религии

имеются в подавляющем большинстве конституций различных

континентов, в них говорится о свободе атеизма, но никогда —

о свободе антирелигиозной пропаганды. Впервые они были вклю-

чены в социалистические конституции. В Конституции РФ 1993 г.

положение о свободе религии сформулировано в смягченной

форме: в ст. 28 говорится о праве свободно выбирать, иметь и

распространять религиозные и «иные убеждения». Конституции

Туркменистана 1992 г. (ст. 11), Литвы 1992 г. (ст. 43) устанав-

ливают право свободно распространять религиозные учения и

убеждения, связанные с религией.

Нередко конституции закрепляют положение, о том, что ника-

кое вероисповедание не имеет государственного характера (ст. 16

конституции Испании). Вместе с тем в ряде демократических

стран существует государственная религия (в Великобритании —

англиканская церковь, в Дании — лютеранская и т.д.). Это не ог-

раничивает свободы вероисповедания, но государственная цер-

ковь пользуется финансовой поддержкой государства, главой дан-

ной церкви является глава государства, некоторые церковные ак-

ты (регистрация браков, рождений и т.п.) признаются в качестве

официальных актов государства и т. д. В конституции Болгарии

1991 г. говорится, что «традиционная религия в Республике Бол-

гария — восточно-православное вероисповедание» (ст. 12).

Конституции провозглашают отделение церкви от государства

и школы — от церкви. Но иногда религия является обязательным

предметом в школе (зачастую религия изучается факультатив-

но), некоторые обряды, совершаемые церковью (например, венча-

ние), имеют официальный характер, свидетели в судах присягают

на Библии, заседания парламента начинаются с молитвы, в тексте

присяги президента есть упоминание о боге и т.д.

В тоталитарных конституциях положения, относящиеся к ду-

ховной сфере жизни, иногда совпадают с положениями демокра-

363

тических конституций, хотя их формулировка изменена в ограни-

чительном плане. Но главное заключается не в формулировках,

а в политической практике, которая ограничивает, а то и исклю-

чает духовную свободу личности.

Идеологический монизм (вместо идеологического многообра-

зия) был открыто предписан только некоторыми тоталитарными

конституциями. Конституция Заира 1980 г., государства с тотали-

тарным режимом (то же самое устанавливали некоторые предше-

ствующие конституции этой страны и их последующие мо-

дификации), провозглашала государственной идеологией мобу-

тизм (от собственного имени президента Мобуту) и предусматри-

вала определенные кары за «уклонение» от мобутизма (в том чи-

сле и для самого Мобуту, в отношении которого этот вопрос

должно было решать политбюро правящей партии). «Вождист-

ская» идеология была принята в Гане при президенте Кваме

Нкруме, в Гвинее при президенте Секу Type и в некоторых дру-

гих государствах, хотя в конституциях не было соответствующих

норм. Принципы панча сила (вера в бога, человечность, национа-

лизм, демократия, социальная справедливость) являются обяза-

тельными в соответствии с конституцией Индонезии 1945 г., идео-

логия рукунегару (она предусматривает определенные преимуще-

ства для малайцев) считается государственной в Малайзии.

В конституциях многих арабских государств говорится об «ислам-

ских ценностях», об идеологии ислама как обязательных.

В конституциях социалистических стран, как правило, нет пря-

мых указаний о том, что марксизм-ленинизм является единствен-

ной государственной или обязательной идеологией. Но смысл

формулировок соответствующих статей не оставляет сомнений в

этом. Статья 6 Конституции СССР 1977 г. устанавливала лишь,

что партия «вооружена» марксистско-ленинским учением, но в

преамбуле говорилось, что советский народ руководствуется идея-

ми научного коммунизма. Конституция Китая 1982 г. устанавли-

вает, что китайский народ руководствуется идеями марксизма-

ленинизма и Мао Цзэдуна (преамбула), конституция КНДР

1972 г. гласит, что КНДР руководствуется идеями чучхе Трудо-

вой партии Кореи. В ней содержится особенно много духовных

ограничений: В соответствии со ст. 12 государство претворяет в

жизнь методы чхонсари (линия масс, энтузиазм), а генеральной

линией строительства социализма является движение Чхоллима.

Государственные директивы в области духовной жизни нашли

отражение и в некоторых конституциях прежних стран социалис-

тической ориентации. Конституция Народной Республики Бенин

1977 г. (в то время — страны социалистической ориентации) про-

возглашала государственной философией марксизм-ленинизм.

Свобода выражения мнений (слова, печати и др.), научной,

364

художественной и иной творческой деятельности, как правило,

фигурирует в конституциях тоталитарных государств. Нередко

говорится и о государственной поддержке средств массовой ин-

формации, науки и культуры. Однако, во-первых, эти положения,

включенные в конституции под влиянием мирового сообщества,

подвергаются ограничениям как в самих конституциях, так и в

законах, регулирующих осуществление конституционных норм, во-

вторых, практика тоталитарных государств отрицает всякое сво-

бодомыслие. Свобода выражения мнений и свобода творчества

признается лишь в рамках господствующей идеологии. Противо-

речащие ей взгляды расцениваются как «антисоветская пропаган-

да и агитация» (СССР), контрреволюционная пропаганда (Китай,

Куба, в прошлом Ангола, Мозамбик) и караются в соответствии

с уголовным кодексом. Судебные процессы над авторами художе-

ственных произведений, научных работ, отступающих от затверж-

денных канонов, имели место в СССР, Китае, на Кубе.

В тоталитарных монархических государствах, где требуется

(неукоснительное соблюдение заветов «священных книг», свободо-

мыслие может жестоко караться. Это относится к Саудовской

Аравии, ОАЭ, Оману, Катару, Бахрейну и др. Воинствующие ис-

ламские фундаменталисты наказывают не только соотечественни-

ков, в Иране они приговорили к смерти британского автора книги

«Сатанинские стихи» С. Рушди за оскорбление пророка Мухам-

меда и Корана, в результате чего он вынужден скрываться.

Свобода религии (совести) и атеизма фигурирует во многих

тоталитарных конституциях, о ней упоминается и в основных за-

конах некоторых арабских стран. Однако в ряде мусульманских

стран существует государственная религия — ислам. Иногда на-

ряду с ней разрешаются и другие религиозные культы (Египет

и др.). Соблюдение канонов ислама существенно отличается от

практики тех демократических стран, где существует государст-

венная религия. В некоторых тоталитарных арабских монархиче-

ских странах действует специальная полиция нравов — мутава,

которая ревностно следит за соблюдением обрядов и бьет плетьми

тех «неправедных» мусульман, которые в час молитвы занима-

ются другими делами.

Противоположная практика существует в условиях тоталитар-

ных коммунистических режимов: разрешенная конституцией цер-

ковь фактически преследуется, конфискуются или разрушаются

(часто — путем взрывов) церковные здания, верующие испыты-

вают притеснения со стороны государственных органов, в общест-

ве силой насаждается атеизм, пропаганда которого поддержива-

ется государством и иногда принимает оскорбительные для ве-

рующих формы.

365

ГЛАВА VI

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ИНСТИТУТЫ

НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ

Одной из отличительных особенностей последнего десятилетия

является расширение числа стран, осуществляющих переход к де-

мократическим методам правления. В юридическом плане это на-

ходит выражение в закреплении в конституционном праве зна-

чительного числа государств институтов непосредственной демо-

кратии (выборов, референдума, народной законодательной ини-

циативы). Данный процесс прослеживается в Восточной Европе,

Латинской Америке, Африке, в государствах, образовавшихся

после распада СССР. Наблюдается более широкое привлечение

граждан к принятию политических решений, непосредственно за-

трагивающих их интересы: только с 1987 по 1990 гг. в 21 стране

проведены референдумы, на которые было вынесено 74 вопроса

В последующие годы референдумы по коренным вопросам обще-

ственной жизни, устройству государства неоднократно проводи-

лись в постсоциалистических государствах — Беларуси, Азер-

байджане, Кыргызстане, Казахстане, Узбекистане, России и др. Как

отмечает итальянский социолог Джанкарло Кваранта, в настоя-

щее время помимо традиционных трех ветвей власти, четвертой

власти — печати и пятой — телевидения «необходимо признать

и наличие шестой власти — граждан»

Указанные институты используются в различных странах по-

разному. Если выборы, которые были предусмотрены уже в самых

первых конституциях, стали привычной практикой для большин-

ства государств, то иные формы непосредственной демократии

применяются не повсеместно. Так, в стране классической демо-

кратии — Великобритании, хотя в ней было проведено несколько

референдумов, до сих пор идут споры о целесообразности рефе-

рендума в условиях парламентской демократии

. Следует учиты-

вать и то, что даже закрепление в законодательстве не гаранти-

Democrazia e referendum. Bari, 1994. P. 20.

Цит. по:

Мого G.

La stida dalla democrazia diretta//Partecipazione e nuovi

poteri dei dttadini. Roma, 1989. P. 88.

Parliamentary Debates (Hansard). Referendum Bill. L., 1992. 21 february.

P. 581—650.

366

рует обязательное использование институтов непосредственной

демократии. Примером может служить практика СССР, где все-

союзный референдум, предусмотренный в Конституциях 1936 г.

(п. «д» ст. 49) и 1977 г. (ст. 5), был применен лишь однажды —

17 марта 1991 г. Вместе с тем в определенных случаях сам факт

включения тех или иных форм непосредственной демократии в

число конституционных институтов может указывать на измене-

ние приоритетов данного государства в отношении роли граждан

в принятии важнейших решений.

При рассмотрении обозначенной проблемы нельзя ограни-

чиваться нормативными подходами, поскольку в различных поли-

тических условиях применение того или иного института может

иметь при внешнем сходстве разное качественное содержание.

Так, в 1989 г. состоялись выборы президента страны в пяти ла-

тиноамериканских государствах. Однако если в Аргентине, Брази-

лии, Уругвае это были уже вторые президентские выборы после

официального прекращения действия авторитарных режимов, то в

Чили или в Парагвае смыслом проведения национальных выборов

стало провозглашение начала перехода к демократии

. С учетом

этого американский исследователь О. Ренни предлагает разли-

чать использование институтов непосредственной демократии в

условиях: а) стабильного демократического режима; б) недемо-

кратического режима, переживающего кризис или находящегося

на стадии перехода к демократическому режиму; в) недемокра-

тического режима

§ 1. Избирательное право

Выборы — это один из древнейших институтов конституцион-

ного права. Российский государствовед В. В. Водовозов, в начале

XX в. проводивший сравнительное исследование избирательного

права в Европе и в России, отмечал, что всеобщее голосование

существовало в древних демократиях, но исчезло очень рано, по-

явилось вновь в зачаточном виде только в XVII в. и получило

развитие в XIX в.

В настоящее время выборы — достаточно

редкий институт конституционного права, в отношении которого

разработаны и признаны единые международные стандарты. Это

можно проследить и на универсальном (ст. 21 Всеобщей декла-

рации прав человека 1948 г.), и на региональном уровне (ст. 23

Американской конвенции о правах человека 1969 г., ст. 13 Афри-

См : Тринидаде Э. Президентские выборы и политические перемены в Ла-

тинской Америке//Эпоха демократии 1991 № 1. С. 65.

Democrazia e referendum. P. 4

См:

Водовозов В. В.

Избирательное право в Европе и в России. СПб.,

1906. С. 7.

367

канской хартии прав человека и народов 1981 г.). Наиболее де-

тально критерии демократических выборов разработаны в Доку-

менте Копенгагенского совещания по человеческому измерению

СБСЕ от 29 июня 1990 г. (ст. 7).

В литературе понятие «выборы» используется как в узком, так

и в широком аспекте. В первом случае речь идет о голосовании

граждан, проживающих на соответствующей территории, по кан-

дидатурам, выдвинутым в состав представительного органа или

на замещение определенной должности. Как отмечает Г. Майер,

в общенациональном масштабе выборы — это самый массовый

процесс, который знает право

. Во втором случае под выборами

понимают технику голосования, используемую в области публич-

ного и частного права с щелью определения, кто будет замещать

определенный пост. Применительно к конституционному праву вы-

боры можно классифицировать либо в зависимости от территори-

альных рамок их проведения (общенациональные, региональные

и местные), либо с учетом вида выборного органа или должнос-

ти (парламентские, президентские, муниципальные, выборы судей,

шерифов, атторнеев и т.д.).

Кроме того, выборы различаются в зависимости от способа

волеизъявления избирателей. Прямые выборы — наиболее распро-

страненный тип голосования, предусматривающий непосредствен-

ное выражение избирателями собственного отношения к выдвину-

тым кандидатурам. Помимо этого возможно проведение непрямых

выборов, при которых между избирателями и кандидатами на

замещение должностей существует промежуточное звено, опосре-

дующее волю избирателей. Выделяют два вида непрямых выбо-

ров. При проведении косвенных выборов избиратели путем голо-

сования формируют коллегию выборщиков, которая собирается

только один раз с единственной целью — определить лицо или

лиц, которые будут замещать выборные должности. Примером

может служить порядок формирования Совета Штатов — верхней

палаты индийского парламента, большинство членов которой —

238 из 250 — избираются выборными членами законодательных

собраний штатов и союзных территорий. При многостепенных

выборах в качестве выразителя воли избирателей выступает по-

стоянно действующий представительный орган или одна из его

палат, в компетенцию которых входит избрание другого органа

или должностного лица. Так, в Китае собрания народных пред-

ставителей провинций, автономных районов, городов центрально-

го подчинения, городов с районным делением, автономных окру-

гов, а также Всекитайское собрание народных представителей

избираются нижестоящими собраниями народных представителей.

В многочисленных исследованиях подчеркивалась взаимо-

См.: Государствеивое право Германии. Т. 1. С. 125.

368

связь, существующая между данным институтом и формой госу-

дарства. Если в конституционных монархиях посредством выбо-

ров формируется состав представительных учреждений различно-

го уровня (Великобритания, Япония, Норвегия), то в странах с

республиканской формой правления этот способ замещения долж-

ностей распространяется и на главу государства (США, Индия,

Россия). Усложнение территориальной организации государства

путем создания новых административно-территориальных звеньев

(Франция), выделения автономных образований (Италия, Испа-

ния), образование федерации приводит к увеличению числа вы-

борных органов. Кроме того, традиционно одним из формальных

признаков демократического режима признается осуществление

выборов на альтернативной основе, когда на одно место баллоти-

руется не менее двух кандидатов, а политические партии и орга-

низации могут на равных основаниях участвовать в избирательной

кампании, если в этих выборах принимает участие большинство

избирателей и гарантируется соблюдение гражданских прав кан-

дидатов и избирателей

Конституционно-правовой институт выборов — это совокуп-

ность правовых норм, регулирующих процесс избрания кандида-

тов в представительные органы и на выборные должности. К пред-

мету его регулирования относятся основные принципы избира-

тельного права; требования, предъявляемые к избирателям и кан-

дидатам на выборные должности; порядок формирования и дея-

тельность органов, непосредственно осуществляющих организацию

и проведение выборов; статус субъектов избирательного процес-

са — граждан и их объединений; процедура избирательной кам-

пании и голосования; порядок определения результатов выборов;

способы обжалования нарушений в ходе избирательной кампании

и голосования и опротестования результатов выборов.

В каждой стране институт выборов регулируется многочис-

ленными правовыми актами. Круг и способы регламентации обу-

словлены принадлежностью к той или иной правовой семье и на-

циональным своеобразием системы права. В качестве иллюстра-

ции можно привести классификацию источников избиратель-

ного права, предложенную костариканским ученым

Р. X. Балле. Он выделяет писаные нормы, к которым относит

конституцию, международные договоры, законы и акты, имеющие

силу закона, регламентарные акты и уставы политических партий,

а также неписаные нормы, включающие общие принципы права,

обычаи и толкование норм о выборах Верховным трибуналом

выборов

Morlino L.

Le elezioni nel mondo//Quaderni dell'Osservatorio Ellettorale.

R., 1982. № 9. P. 181.

Valle R.

Derecho Electoral Costarricense. San Jose, 1990. P. 14.