Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

379

В случае досрочного прекращения полномочий парламента дата

новых выборов устанавливается в течение определенного срока

либо после его роспуска (Германия — 60 дней), либо после при-

нятия решения о досрочных выборах (Латвия — три месяца, Эс-

тония — не ранее 20 и не позднее 40 дней). Такой подход более

типичен для стран с парламентарной формой правления, в которых

отношения между правительством и парламентом строятся на до-

верии и случаи досрочного прекращения полномочий парламента

нередки.

Для третьего подхода характерно отсутствие в законодатель-

стве специальных положений о сроках проведения выборов, уста-

навливаются лишь временные рамки между роспуском старого и

созывом нового парламента. Так, в Великобритании они состав-

ляют 20 дней после роспуска палаты общин. Дату роспуска опре-

деляет премьер-министр с учетом расстановки политических сил

в стране, а королева издает прокламацию, в которой указывается

дата новых выборов. В Канаде формально роспуск палаты общин

относится к компетенции генерал-губернатора, однако он также

юридически оформляет решение главы правительства.

В ряде стран (Индонезия, Коста-Рика, Швеция) предпочте-

ние отдано одновременному проведению выборов различных орга-

нов по всей стране. Это позволяет в определенной степени сэко-

номить средства налогоплательщиков на покрытие расходов на

организацию и проведение голосования. Однако подобная модель

приемлема только в том случае, если срок полномочий всех орга-

нов совпадает, а это встречается достаточно редко. На практике

большинство стран проводит разные виды выборов в разное вре-

мя, что позволяет более адресно осуществлять избирательную

кампанию.

В законодательстве некоторых стран устанавливаются опре-

деленные ограничения в отношении назначения выборов. В кон-

ституциях Турции; (ч. 1 ст. 78) и Греции (ч. 3 ст. 53) допускается

отсрочка выборов в связи с войной. В Литве (ч. 3 ст. 58 консти-

туции) президент не может объявить о досрочных выборах сейма,

если до истечения срока полномочий президента осталось менее

шести месяцев, а также если после досрочных выборов сейма не

прошло шести месяцев. Введение подобного положения показы-

вает, что литовский законодатель рассматривает досрочный рос-

пуск парламента как чрезвычайное обстоятельство, поэтому пре-

зидент не может воспользоваться возможностью назначения до-

срочных выборов в любое время в зависимости от собственных

политических интересов.

Как показывает практика, издание акта о назначении выборов

в тех или иных странах входит в компетенцию различных органов.

В целом все государства можно разделить на две большие груп-

пы. К первой относятся те, в которых только один орган имеет

380

право назначать выборы (Беларусь — Верховный Совет, Коста-Рика

— Верховный избирательный трибунал, Бенин — Совет ми-

нистров, Испания — король). Ко второй принадлежат государст-

ва, в которых несколько органов могут осуществлять данное пол-

номочие. В Болгарии, например, Народное собрание назначает

выборы президента (ст. 84 конституции), а последний соответст-

венно объявляет выборы в парламент и в органы местного само-

управления (ст. 98).

Подготовительный этап включает ряд организационных меро-

приятий: формирование либо проверка функционирования изби-

рательных органов; определение границ избирательных округов;

составление списков избирателей; регистрация кандидатов. Успех

организации и проведения выборов во многом зависит от работы

избирательных органов. Как отмечается в органическом законе

Испании о режиме всеобщих выборов, в задачу избирательной

администрации входит обеспечение гарантий открытости и объек-

тивности избирательного процесса и принципа равенства (ч. 1

ст. 8). О том, какое серьезное внимание уделяется данным орга-

нам, свидетельствует тот факт, что в ряде стран этим вопросам

посвящена специальная глава или раздел конституции (Перу, Ко-

ста-Рика).

В некоторых странах (Германия, Австрия) работа в качестве

члена избирательной комиссии рассматривается как официальная

должность, но осуществляемая на общественных началах. Феде-

ральный закон о выборах в бундестаг предусматривает: «Члены

избирательных комиссий работают безвозмездно. Общественная

работа является обязанностью каждого обладающего правом го-

лоса. Отказаться от нее можно только по особо важной причине»

(ч. 1 § II)

. В других странах (Испания, Мексика) речь идет о

занятии государственной должности.

Существует несколько способов организации избирательной

администрации: эти органы учреждаются перед каждыми новыми

выборами (Австрия, Бенин, Италия) либо работают на постоян-

ной основе (Испания). Сторонники первой модели отдают пред-

почтение представительности, привлечению к деятельности адми-

нистрации различных слоев населения, необходимости постоянно-

го обновления их состава, чтобы исключить политические прист-

растия. Сторонники второй модели делают акцент на профессио-

нальность, считая, что организация избирательного процесса до-

статочно специфична и требует специальных навыков и преемст-

венности. Третья модель предполагает смешанную систему (Поль-

ша, Россия, Мексика): высшие органы создаются как постоянно

действующие, а нижестоящие функционируют только во время конк-

Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты.

С. 186.

381

ретной избирательной кампании. Например, в Польше, согласно

закону о выборах в сейм, Национальная избирательная комиссия

является постоянно действующим институтом (ст. 57); окружные

и районные избирательные комиссии создаются соответственно

не позднее чем за 52 и 21 день до выборов (ч. 1 т. 65, ч. 1 ст. 68).

Определенные различия свойственны и для системы избира-

тельной администрации. В большинстве стран предусматривается

создание однотипных органов, различающихся по территориаль-

ным пределам осуществления своих полномочий. В соответствии

с Положением о выборах депутатов Государственной Думы в

1993 г. в Российской Федерации были образованы Центральная,

окружные и участковые избирательные комиссии (ст. 12)

. В Гер-

мании на федеральном, земельном, окружном и участковом уров-

не определяют руководителей проведения выборов и избиратель-

ные комиссии (ч. 1 § 8 федерального закона о выборах в бунде-

стаг). Однако в ряде стран предпочтение отдается системе, в рам-

ках которой действуют различные виды органов.

В Испании, например, создаются Центральная, провинциаль-

ные и зональные избирательные хунты и окружные президиумы.

Помимо этого, существует Бюро переписи избирателей, входящее

в состав Национального института статистики, но осуществляющее

свою деятельность под надзором Центральной избирательной

хунты. Бюро имеет территориальные структуры на уровне провин-

ций. К ведению данного органа законодатель отнес: координацию

процесса подготовки переписи избирателей при помощи инструк-

тирования муниципалитетов и лиц, ответственных за ведение рее-

стров гражданского состояния, реестров осужденных и лиц, укло-

няющихся от ответственности; надзор за составлением переписи и

осуществление инспекций; ведение национальной картотеки изби-

рателей; составление временных и постоянных списков избирате-

лей; рассмотрение жалоб на действия органов, осуществляющих

перепись. Создание такого специализированного органа позволяет

в определенной степени ограничить манипуляции с избирательны-

ми списками при проведении выборов.

Более сложные модели предусмотрены в латиноамериканских

государствах. В Перу избирательная администрация включает

Национальное жюри выборов, Национальное бюро избирательных

процессов, Национальный реестр идентификации и гражданского

состояния (ст. 177 конституции). Национальное жюри выборов

следит за законностью избирательных процессов и голосования,

обладает законодательной инициативой и осуществляет юстицию

в сфере выборов, провозглашает избрание кандидатов. Кроме то-

го, этот орган ведет реестр политических организаций, действую-

Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

1993. № 1.С. 10—11.

382

щих в стране. Собственно организационные мероприятия, связан-

ные с голосованием, относятся к ведению Национального бюро

избирательных процессов. При этом оно правомочно издавать ре-

шения по вопросам поддержания порядка и охраны личных сво-

бод во время избирательной кампании, которые имеют обязатель-

ный характер для полиции и вооруженных сил страны.

Сходный подход зафиксирован в Коста-Рике. В систему орга-

нов, курирующих выборы в этой стране, входят: Верховный изби-

рательный трибунал, Гражданский реестр, избирательные хунты,

хунты по получению голосов. Особое место занимает трибунал. В

конституции (ст. 99) подчеркивается: «Организация, руководство

и надзор за действиями, связанными с голосованием, принадлежит

исключительно Верховному избирательному трибуналу, обладаю-

щему независимостью при осуществлении своих полномочий. Три-

буналу подчиняется весь избирательный аппарат». Этот орган

обладает очень широкими полномочиями. Прежде всего он назна-

чает выборы, осуществляет подсчет голосов и объявляет резуль-

таты голосования. Как и соответствующий орган в Перу, Вер-

ховный трибунал контролирует эффективность гарантий политиче-

ских свобод, а после назначения выборов распоряжения трибу-

нала становятся обязательными для Гражданской гвардии страны,

Трибунал контролирует избирательные расходы политических

партий (п. 2 ст. 96 конституции) и рассматривает вопросы о по-

литической пристрастности высших должностных лиц государст-

ва (п. 5 ст. 102). Если он признает какое-либо лицо виновным в

подобного рода правонарушениях, последнее должно уйти в от-

ставку. При этом на должностное лицо налагается запрет зани-

мать государственную должность в течение не менее чем двух-

летнего срока. Если деяние подпадает под состав уголовного пре-

ступления, то после выхода в отставку возможно привлечение ли-

ца к ответственности в обычном порядке.

Достаточно широкими полномочиями обладает трибунал и в

сфере законодательной. Только он может толковать положения

конституции и законов, относящиеся к выборам. Законодательное

собрание не может рассматривать избирательные законы без

предварительного выявления мнения трибунала (ст. 97 конститу-

ции). В течение установленного срока — за шесть месяцев до

выборов и в течение четырех месяцев после голосования — закон

не может быть одобрен, если трибунал высказывается против его

принятия. Введение подобного «отлагательного вето» позволяет

принимать взвешенные решения, не обусловленные ходом конк-

ретной избирательной кампании и ее результатами.

Анализ избирательного законодательства позволяет констати-

ровать, что отсутствуют единые подходы к формированию высших

органов, курирующих организацию я проведение выборов. В

одних

383

странах это входит в прерогативу высшей судебной власти (Поль-

ша, Коста-Рика), в других — в компетенцию парламента (Бела-

русь, Кыргызстан, Узбекистан) или правительства (Австрия, Шве-

ция). Существует и такая практика, в соответствии с которой вы-

боры в стране курирует министерство внутренних дел, не созда-

вая специализированные центральные органы, а в избирательных

округах действуют специальные уполномоченные или комиссии

(Великобритания, Италия, Франция, Бенин). Если назначение

центральной избирательной администрации входит в прерогати-

ву главы государства, то правом выдвижения кандидатур, как

правило, наделяются другие органы. В Российской Федерации во

время избирательной кампании 1993 г. при формировании Цент-

ральной избирательной комиссии была усилена роль регионов,

поскольку только законодательные органы и главы исполнитель-

ной власти субъектов федерации могли представлять кандидату-

ры на рассмотрение президента страны. В Папуа-Новой Гвинее

(ст. 4 закона о национальных выборах) члены избирательной

комиссии назначаются главой государства с совета и согласия

специальной комиссии, в которую входят премьер-министр или

специально назначенный им министр, председатель или замести-

тель председателя постоянного парламентского комитета, а также

председатель Комиссии по государственной службе.

В ряде государств в состав центральной избирательной адми-

нистрации входят и представители политических партий. При этом

они могут иметь различное правовое положение. В Российской

Федерации в ходе избирательной кампании 1993 г. партии облада-

ли правом совещательного голоса, в Австрии они имеют те же

права, что и другие члены комиссии, в Мексике права члена ко-

миссии от политической партии зависят от статуса партии.

Для проведения голосования на территории государства обра-

зуются избирательные округа. Они различаются в зависимости от

числа избираемых лиц (одномандатные и многомандатные), а

также с учетом территориальных границ (общенациональный и

территориальные). Применение того или иного вида избиратель-

ных округов зависит от типа выборов, специфики используемой

избирательной системы.

Применение пропорциональной избирательной системы предпо-

лагает создание многомандатных округов (от каждого из них из-

бирается не менее двух депутатов). Такой подход закреплен в

законодательстве Финляндии. В соответствии с ч. 1 § 4 Акта о

парламенте территория страны делится как минимум на 12 и

максимум на 18 многомандатных избирательных округов, однако

с учетом местных особенностей возможно создание одного или

нескольких избирательных округов для выборов одного представи-

384

теля в парламент

. При использовании мажоритарной избира-

тельной системы, как правило, формируются одномандатные окру-

га, поскольку за место в парламенте борются конкретные канди-

даты (Великобритания, Канада), а в ряде стран — и многоман-

датные. Например, в Японии выборы в палату представителей,

состоящую из 512 депутатов, проводятся в 130 многомандатных

избирательных округах, от которых избирается от трех до пяти

депутатов.

Образование только общенационального округа при проведе-

нии выборов встречается не часто. Это характерно для избрания

Европарламента, а также для формирования состава однопалат-

ного парламента в Израиле на основе пропорциональной системы.

Более типично создание общенационального округа и территори-

альных округов. В Португалии в соответствии с ч. 1 ст. 152 кон-

ституции создание общенационального избирательного округа на-

ряду с территориальными является допустимым, но не обязатель-

ным. В Венгрии при проведении парламентских выборов в обяза-

тельном порядке образуется общенациональный округ и две раз-

новидности территориальных округов: 176 одномандатных округов

и многомандатные округа, в которых замещаются 152 места де-

путатов.

При создании территориальных избирательных округов очень

важно оптимально определить их размеры, поскольку манипули-

рование при нарезке округов может предопределить итоги выбо-

ров. Не случайно в законодательстве многих стран оговариваются

требования, которые должны учитываться при определении их

границ (Италия, Германия). При избрании Государственной Думы

в Российской Федерации допустимое отклонение численности изби-

рателей в территориальных округах в пределах субъекта федерации

не могло быть более 10%, в труднодоступных и отдаленных райо-

нах — 15%, а в Литве при избрании сейма — 25%.

Число мандатов, предоставляемых округу, зависит от числа

избирателей в нем (Латвия, Эстония) или от численности населе-

ния (Болгария, Австрия) либо от количества избирателей, при-

нявших участие в голосовании на последних выборах (Чехия).

В некоторых странах устанавливается, какое количество избира-

телей должен представлять один депутат или сенатор. Например,

в соответствии с конституцией Испании (ч. 5 ст. 69) региональ-

ные автономные объединения направляют по одному сенатору и

еще по одному — от каждого миллиона граждан, проживающих

на их территории. В законодательстве Венгрии дополнительно

оговаривается, что при формировании избирательных округов

должны по возможности учитываться этнические, религиозные,

Constitution Act of Finland. Parliamentary Act. Procedure of Parliament.

Helsinki, 1984.

P. 21.

385

исторические и другие местные особенности, а в Италии в местах

проживания официально признанных этнических меньшинств на-

резка избирательных округов должна способствовать доступу их

представителей к участию в выборах, в том числе и путем вклю-

чения в меньшее число округов.

В некоторых странах создаются избирательные округа особого

характера. В Китае формируются округа и по производственному

признаку (аналогичная практика была характерна для СФРЮ)

В Сингапуре в соответствии с конституционной поправкой 1988 г.

были созданы избирательные округа для представителей этниче-

ских меньшинств, в которых по крайней мере один из трех кан-

дидатов, представляемых партией или группой, должен принад-

лежать к соответствующему меньшинству.

Определение границ избирательных округов может входить в

компетенцию Центральной избирательной комиссии (Польша,

Россия), парламента (Венгрия) или правительства (Италия).

В ряде стран для этих целей создаются специальные комиссии.

В Канаде границы округов определяются «пограничными комис-

сиями», которые формирует парламент для каждого субъекта

федерации. В случае необходимости и по требованию, 10 депу-

татов вопрос может быть вынесен на заседание палаты общин

В Германии в состав одной для всей страны постоянной комиссии,

назначаемой президентом, входят глава Федерального статисти-

ческого ведомства, судья Федерального административного суда

и пять других членов (ч. 1 § 3 федерального закона о выборах

в бундестаг). К компетенции комиссии относится информирова-

ние федерального министра внутренних дел и бундестага об

изменении численности населения и о внесении предложений о

необходимости изменения границ избирательных округов. В Ита-

лии для определения границ округов в соответствии с новым за-

конодательством о выборах была также сформирована комиссия

в составе председателя Национального института статистики,

10 преподавателей университетов или иных экспертов в обла-

сти избирательного права (ст. 7 закона от 4 июля 1993 г. № 276

о выборах сената, ст. 7 закона от 4 августа 1993 г. № 277 о вы-

борах палаты депутатов)

. На основании рекомендаций комис-

сии правительство одобряет схему избирательных округов, что

оформляется в виде законодательного декрета. Проект декрета

предварительно направляется областным советам и в профиль-

ные постоянные комиссии палат парламента. В дальнейшем в

начале каждой легислатуры парламента комиссия в аналогич-

См.:

Ильинский И. П., Страшун Б. А., Ястребов В. И.

Государственное

право зарубежных социалистических стран. М., 1985. С. 319.

См.: Парламенты мира. М., 1991. С. 210.

Supplemento ordinario alia Gazzetta Ufficiale. 1993. № 195. P. 3.

386

ном составе образуется на основании решения председателей

палаты депутатов и сената.

Следующим мероприятием в рамках подготовительного пе-

риода является подготовка списков избирателей. Как отмечает-

ся в литературе, ее цель, с одной стороны, предоставить возмож-

ность каждому избирателю отдать свой голос, с другой сторо-

ны, исключить участие в выборах лиц, лишенных избирательно-

го права

. В большинстве стран ведение списков избирателей

относится к компетенции муниципальных властей (Нидерланды,

Бельгия, Польша, Дания). В латиноамериканских государствах

и Испании на центральном уровне действуют специальные служ-

бы, курирующие данные вопросы. Так, в Мексике «Националь-

ный реестр избирателей является осуществляющим технические

функции учреждением, предназначенным для организации вы-

боров, подчиненным Федеральной избирательной комиссии и

обязанным проводить регистрацию мексиканских граждан, под-

готовку избирательных списков и постоянное обновление» (ст. 11

федерального закона о политических организациях и избиратель-

ном процессе). В Швеции составление списков относится к веде-

нию налогового управления, а в Израиле — к компетенции ми-

нистерства внутренних дел.

В избирательном законодательстве предусмотрены разные

подходы в отношении включения граждан в списки избирателей.

Необязательная регистрация предполагает, что гражданин дол-

жен сам позаботиться о своем включении в списки и зарегистри-

роваться в компетентных органах в качестве избирателя (Мек-

сика, Испания, Великобритания). При обязательной регистрации

фамилия избирателя автоматически включается в списки при

достижении им необходимого возраста (Россия, Италия, Индия).

В ряде стран гражданам выдаются избирательные удостоверения,

являющиеся основанием для участия в голосовании (Франция,

Греция). На выборах президента Мексики в 1994 г. впервые были

введены личные карточки избирателей с фотографией и отпечат-

ками пальцев

. В некоторых странах специальные удостоверения

выдаются только тем избирателям, которые в силу особых обстоя-

тельств в день выборов будут находиться не по месту своей ре-

гистрации, а в другой местности (Австрия).

Различают две системы регистрации избирателей. При по-

стоянной системе регистрации (Индия, США) не происходит пол-

ного пересмотра избирательных списков, они лишь периодически

уточняются. Исправления в избирательные списки вносятся лишь

в том случае, если избиратель умирает либо изменяются его ме-

сто жительства или имя и фамилия. В случае применения перио-

См.:

Амеллер М.

Указ. работа. С. 54.

См.: Известия. 1994. 23 июня.

387

дической системы регистрации (Великобритания, Ирландия, Шве-

ция) в установленные сроки старые избирательные списки анну-

лируются, избиратели регистрируются вновь и составляются но-

вые списки. Так, в Новой Зеландии полный пересмотр списков

осуществляется раз в три года и совпадает с годом проведения

парламентских выборов

В законодательстве ряда стран закреплены специальные га-

рантии, связанные с доступом к информации о списках избирате-

лей. В Бельгии администрация коммуны обязана предоставить

копию списка избирателей любому лицу, которое потребует этого.

За исключением политических объединений, которые имеют право

на бесплатное получение двух копий, документы предоставляют-

ся на возмездной основе

. В Австрии партии, представленные в

Национальном совете либо заявившие о своем желании участво-

вать в выборах, могут получать списки избирателей в коммунах

с населением более 1000 жителей на возмездной основе (§ 30 фе-

дерального закона о выборах в Национальный совет). В Испании

право получения списков избирателей соответствующего округа

предоставляется только представителям

кандидатов,

зарегистри-

рованных в округе (ч. 5 ст. 41 органического закона о режиме

всеобщих выборов).

Законодательство о выборах детально регламентирует положе-

ния, касающиеся выдвижения кандидатов на замещение выбор-

ных должностей. Круг субъектов, правомочных осуществлять по-

добную инициативу, во многих случаях зависит от исторических

традиций, особенностей политического режима страны, от вида

выборов. С достаточной долей условности можно выделить сле-

дующие модели.

В соответствии с первой моделью субъектами являются толь-

ко политические партии. Как правило, это характерно для выбо-

ров в парламент (Австрия, Египет, Португалия). Доминирование

партий в ходе выборов не является тенденцией сегодняшнего дня.

Еще в 1907 г. Б. Велихов отмечал, что «при мало-мальски разви-

том классовом самосознании и известной дифференциации в сре-

де народа по тем или иным признакам руководство в избиратель-

ной кампании принадлежит всюду партийным организациям»

В дальнейшем эта тенденция получила последовательное разви-

тие, и в 70-е годы в западной политологии и конституционном

праве распространилась точка зрения, согласно которой порядок

выдвижения кандидатов должен быть предметом регулирования

Chronicle of Parliamentary Elections and Developments. Geneva, 1981. P. 19.

Corrado S.

l sistemi elettorali nei paesi della Comunita europea. Rimini,

1984. P. 38.

Велихов Б.

Теория и практика пропорционального представительства. СПб.,

1907. С. 56.

388

не избирательного, а «партийного права»

. Сторонники данного

подхода фактически признали особое место политических партий

в ходе избирательной кампании.

Для второй модели характерно формальное исключение пар-

тий из числа субъектов, правомочных выдвигать кандидатуры, и

предоставление подобного права определенному числу избирате-

лей (одному или группе). Эта позиция обосновывается тем, что

кандидат должен не только выражать свои личные взгляды, но и

являться представителем определенных общественных настроений.

Такой подход характерен для выдвижения кандидатов при прове-

дении парламентских выборов в Великобритании и большинстве

стран Содружества и во многом определяется особенностями

институционализации политических партий в Англии. Вместе с

тем эта модель получила распространение и в ряде стран, не

входящих в Содружество, при выдвижении кандидатов на пост

президента (Кыргызстан, Литва, Португалия).

Третья модель предполагает, что кандидатуру выборного

должностного лица должны поддержать не просто избиратели, а

определенные должностные лица. Она используется для выборов

президента Франции и соответствующих должностных лиц ее

бывших колоний (например, Бенин). Введение подобной модели

было связано с особенностями развития послевоенной Франции.

В соответствии с конституцией в редакции 1958 г. президента вы-

бирала специальная избирательная коллегия, состоящая из чле-

нов парламента, генеральных советов и ассамблей заморских тер-

риторий, а также представителей муниципальных советов (ст. 6).

После введения в 1962 г. прямых выборов президента была обес-

печена определенная преемственность институтов, поскольку пра-

вом выдвижения кандидатур наделялись 500 граждан, являющих-

ся членами парламента, генеральных советов, совета Парижа,

территориальных собраний заморских территорий или мэрами

(ст. 3 закона от 6 ноября 1962 г. № 62—1292 о выборах прези-

дента).

Во многих странах используется модель, предполагающая на-

личие различных субъектов для выдвижения кандидатов. В ряде

бывших социалистических стран, осуществляющих переход к де-

мократическому режиму, происходит становление многопартийно-

сти, поэтому правом выдвижения кандидатур на парламентских

выборах наделяются различные виды объединений граждан (Рос-

сия, Польша, Беларусь). Так, в конституции Республики Бела-

русь в качестве возможных инициаторов выдвижения кандидатов

указаны и трудовые коллективы — традиционные субъекты со-

ветского избирательного права (ст. 70). В тех случаях, когда для

избрания парламента или одной из его палат используется сме-

См.: Партии и выборы в капиталистическом государстве. М., 1980. С. 19.