Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

389

шанная избирательная система, право выдвижения кандидатур

предоставляется как избирателям, так я политическим партиям

(Германия, Албания, Болгария). В Ирландии и в Японии возмож-

но самовыдвижение или выдвижение другим лицом, внесенным в

список избирателей того округа, в котором будет баллотироваться

кандидат. В Беларуси при избрании президента применяется

определенная модификация французской модели: кандидаты на

должность президента выдвигаются не менее чем 70 депутатами

Верховного Совета, гражданами Республики Беларусь — при

наличии не менее 100 тыс. подписей избирателей (ч. 2 ст. 97

конституции).

Существует несколько способов оформления процедуры вы-

движения кандидатур. Первый из них предполагает, что кандидат

сам подает заявление в предусмотренный законодательством

орган. Как правило, это заявление должны поддержать и изби-

ратели. В Великобритании чиновнику по выборам представляют

«документ о номинации», заполненный кандидатом и подписанный

10 гражданами, а также заявление о согласии баллотироваться

в качестве кандидата. Помимо этого, обязательным условием яв-

ляется внесение избирательного залога в размере 500 ф. ст., ко-

торый возвращается кандидату, если он соберет не менее 5% го-

лосов избирателей. В Канаде кандидата должны поддержать

25 избирателей, а избирательный залог (200 канадских долл.)

будет возмещен только в том случае, если за кандидата проголо-

совало 15% избирателей. Причем претендент должен принести

присягу о своем согласии баллотироваться в качестве кандидата.

Что касается избирательного залога, получившего распростра-

нение во многих странах (Япония, Бенин, Франция), то в совет-

ской государственно-правовой литературе он оценивался в основ-

ном негативно как средство исключения из политической борьбы

партий трудящихся и их кандидатов. Переход к политическому

плюрализму в России и осуществление избирательной кампании

в условиях становления многопартийности заставил многих

по-новому взглянуть на целесообразность введения залога как

средства, позволяющего исключить из числа кандидатов лиц, ис-

пользующих избирательную кампанию как средство саморекламы

и не выражающих интересы каких-либо групп избирателей.

Для второго способа типична подача официального представ-

ления от имени партии или петиции, подписанной определенным

числом избирателей. В данном вопросе избирательное законода-

тельство различных стран придерживается подчас диаметральных

подходов. Если в Бельгии кандидатуру депутата должен предло-

жить один избиратель и поддержать другой (до 1989 г. установ-

ленное число составляло 50 подписей избирателей), то в Россий-

ской Федерации для выдвижения в одномандатном избиратель-

390

ном округе по выборам в Государственную Думу в 1995 г. требо-

валось собрать подписи 1% общего числа избирателей округа

(ч. 2 ст. 41 федерального закона о выборах депутатов Государ-

ственной Думы 1995 г.).

Представление партийных списков довольно подробно регули-

руется законодательством многих государств. В качестве примера

можно привести положения южно-африканского закона, регламен-

тирующего выборы в Национальное собрание и провинциальные

легислатуры (ст. 19). Для того, чтобы быть зарегистрированными,

политические партии должны в течение 10 дней после объявления

выборов подать заявление установленной формы и внести изби-

рательный залог. В заявлении следует указать: название партии,

состоящее не более чем из 60 букв; цветной символ партии; фо-

тографии, необходимые для подготовки избирательных бюллете-

ней; аббревиатуру названия партии, состоящую не более чем из

восьми букв; адрес партии. Помимо этого, партия представляет

собственный устав и указывает имена и адреса национального и

региональных лидеров, членов национального и региональных

исполнительных органов, а также национальных и региональных

агентов партии и их заместителей.

В США выдвижение кандидатов происходит в виде первич-

ных выборов (праймериз). Они предполагают проведение голо-

сования избирателями в отношении кандидатур, внесенных в бюл-

летени той или иной партии. Определенные различия существуют

между открытыми праймериз, в которых могут принять участие

любые избиратели округа, и закрытыми, к которым допускаются

только лица, принесшие присягу о том, что на последних выбо-

рах они голосовали за данную партию.

В общем виде можно отметить некоторые тенденции, касаю-

щиеся выдвижения кандидатов политическими партиями.

Во-первых, в ряде стран участие в выборах рассматривается

как необходимое условие статуса политической партии. В Шве-

ции партия вычеркивается из реестра, если она не выдвигает

своих кандидатов на двух подряд очередных выборах в риксдаг

или выборах органов местного самоуправления, проводимых во

всем государстве (§ 6 закона о выборах)

. В Германии объедине-

ние утрачивает статус партии, если оно в течение шести лет не

участвует в выборах в бундестаг или один из ландтагов (п. 2

§ 2 закона о политических партиях)

Во-вторых, во многих странах партии, которые имеют собст-

венные фракции в парламенте, не должны представлять установ-

ленного числа подписей избирателей (Израиль, Польша, Чехия).

См.: Швеция, Конституция и законодательные акты. М., 1983. С. 157.

См.: Зарубежное законодательство о политических партиях. М., 1993.

С. 152

391

В-третьих, в законодательстве некоторых стран предусмотрены

достаточно жесткие требования в отношении выдвижения канди-

датов в установленном числе избирательных округов. Например,

в Нидерландах любая партия, которая хочет участвовать в выбо-

рах, должна выдвинуть свой список в каждом из 18 избирательных

округов, причем один и тот же кандидат может быть внесен в

партийные списки в различных округах. Поэтому перед партией

встает выбор, представлять ли в округах одни и те же либо пол-

ностью или частично различающиеся избирательные списки. В

определенной степени это зависит от того, насколько велик выбор

кандидатов у конкретной партии и в какой степени данные лица

пользуются поддержкой в определенных избирательных округах.

Аналогичные проблемы возникали и в России, поскольку в соот-

ветствии с ч. 2 ст. 23 Положения о выборах депутатов Государ-

ственной Думы в 1993 г. избирательные объединения могли раз-

бивать общефедеральный список на региональные группы. Этим

правом воспользовались только шесть из тринадцати зарегистри-

рованных объединений. Практика показала, что большинство из-

бирательных объединений не обладали достаточно мощными

структурами в регионах и испытывали определенные сложности

с подбором кандидатур на уровне субъектов федерации; пять из

шести избирательных объединений чаще всего представляли спи-

ски из одного кандидата. Сходные подходы возможны и в стра-

нах, где при формировании парламента одновременно использу-

ется пропорциональная и мажоритарная системы в отношении

представления общенационального списка. Так, в Албании пар-

тия имеет право выдвинуть такой список только в том случае,

если она уже выставила своих кандидатов в 33 избирательных

округах в девяти регионах страны.

В-четвертых, в отдельных странах устанавливаются льготы

для определенных партий. Например, в Германии и Дании они

касаются партий национальных меньшинств, на которые не рас-

пространяется требование сбора установленного числа подписей

избирателей при выдвижении своих кандидатов в избирательном

округе.

Следующим этапом в рамках подготовительного периода явля-

ется избирательная кампания, в ходе которой избиратели знако-

мятся с кандидатурами и предвыборными платформами, а обще-

ственные объединения и кандидаты осуществляют предвыбор-

ную агитацию и пропаганду. Последняя представляет собой дея-

тельность, направленную на воздействие на общественное мнение

и поведение избирателей в интересах конкретных кандидатов и

политических партий. В последнее время все большее распрост-

ранение приобретает практика «профессионализации» избиратель-

ной кампании и растет число фирм, специализирующихся на ока-

392

зании услуг по разработке и проведению эффективной кампании

конкретных лиц и объединений.

В законодательстве большинства стран в общем виде закреп-

ляются сходные принципы избирательной кампании. В компакт-

ном виде они сформулированы в ч. 3 ст. 116 конституции Порту-

галии: «Во время проведения избирательной кампании действуют

следующие принципы: а) свобода пропаганды; б) равные возмож-

ности для всех кандидатов; в) беспристрастное отношение офици-

альных учреждений ко всем кандидатам; г) контроль за расхода-

ми на избирательную кампанию».

В тех случаях, когда проведение выборов на многопартийной

основе представляет один из первых шагов в направлении демо-

кратизации режима, могут разрабатываться достаточно подроб-

ные кодексы поведения на выборах, которые должны подписать

все политические партии и кандидаты, намеревающиеся прини-

мать участие в выборах. Подобный кодекс был предусмотрен в

качестве приложения к Акту о выборах Национального собрания

и провинциальных легислатур ЮАР 1993 г. В этом документе

приведен перечень прав кандидатов и политических партий: выра-

жать различные политические мнения, обсуждать политику и про-

граммы других партий, свободно агитировать в целях привлече-

ния новых членов и получения поддержки избирателей, проводить

митинги и посещать митинги, проводимые другими лицами, рас-

пространять литературу о выборах и предвыборные материалы,

публиковать объявления и рекламу, устанавливать флаги, пла-

каты и афиши, осуществлять законными методами свободную из-

бирательную кампанию. Кроме того, предусмотрены и определен-

ные обязательства, направленные на обеспечение мирного харак-

тера избирательной кампании (отказ от практики насилия и за-

пугивания, запрет ношения оружия во время митингов и демон-

страций, отказ от публикации и распространения не соответству-

ющих действительности или подстрекательских заявлений, прове-

дение митингов, шествий различных объединений в разное время,

недопустимость заимствования символов и повреждения агита-

ционных материалов других партий).

Определенные различия существуют в регламентации сроков

избирательной кампании. Во всех странах закреплен сходный

подход к временным рамкам ее завершения — за 24 часа до го-

лосования или в день накануне голосования. Грамотно построен-

ная избирательная кампания оказывает определенное психологи-

ческое воздействие, введение моратория на осуществление пред-

выборной агитации позволяет снизить эффект «внешнего» давле-

ния и дать возможность избирателю сделать самостоятельный и

взвешенный выбор. Однако в отношении ее начала подобное

393

единство отсутствует. В качестве точки отсчета указывается:

объявление даты голосования (Румыния, Польша), регистрация

конкретных кандидатов (Россия) или опубликование министер-

ством юстиции их списка (Литва), определенный день до даты

голосования (15 — Бенин, Турция; 21 — Израиль; 23 — Слова-

кия).

Во многих странах установлены ограничения предвыборной

агитации по месту проведения и лицам. Это обусловлено различ-

ными причинами. Хотя общенациональная избирательная кампа-

ния является важным политическим мероприятием, она не долж-

на посягать на нормальную жизнедеятельность государственных

органов, принудительно вторгаться в частную жизнь граждан.

Не случайно в ряде стран запреты распространяются на терри-

торию воинских частей и деполитизированных учреждений (Алба-

ния), общественный транспорт (Болгария). В Канаде запрещает-

ся размещать предвыборные материалы на стенах жилых домов,

а в Польше — государственных зданий. Персональный запрет

ведения предвыборной агитации может вытекать из общей кон-

цепции политической беспристрастности определенных должност-

ных лиц (в Испании он распространяется на лиц, состоящих на

действительной службе в органах государственной безопасности,

полиции, судей, магистратов, прокуроров), а также быть связан

с профессиональными возможностями воздействия на избирателя

(в Литве сотрудники средств массовой информации, если они не

являются кандидатами, не могут принимать участия в избиратель-

ной кампании).

В одних странах кандидаты и политические партии достаточно

свободны в выборе форм и средств предвыборной агитации (Рос-

сия), а в других данные вопросы довольно жестко регламентиру-

ются. Так, во Франции во время президентских выборов каждый

кандидат может поместить одну афишу с изложением своей по-

зиции и вторую с указанием времени предвыборных собраний и

по желанию — времени передач на радио и телевидении, а так-

же перед каждым туром голосования послать избирателям один

текст с изложением своей позиции. В стране создается даже спе-

циальный орган — Национальная комиссия по контролю за изби-

рательной кампанией, которая следит за соблюдением законода-

тельства.

Одним из отличительных признаков политической жизни в со-

временный период является широкое распространение средств

массовой информации и доступность результатов опросов обще-

ственного мнения. Законодатели многих стран не могут не учиты-

вать данные факторы при регламентации избирательной кампа-

нии. В отношении предвыборной агитации основной акцент де-

лается на определении критериев доступа кандидатов и полити-

394

ческих партий на телевидение и радио. При этом, как правило,

определяется общее эфирное время, выделяемое на предвыборную

агитацию (например, согласно ст. 40 закона Кабо-Верде о выбо-

рах президента 1990 г. на национальном телевидении резерви-

руется время для выступлений кандидатов или их представите-

лей: ежедневно 20 минут между 20 и 21 часом, а на националь-

ном радио — 60 минут с 12 до 20 часов), а также порядок его

распределения между партиями и кандидатами (во Франции при

избрании Национального собрания оппозиции и партиям и объе-

динениям, принадлежащим к правительственному большинству,

гарантируется по 1,5 часа эфирного времени на государственных

каналах радио- и телевещания, а его распределение между конк-

ретными партиями производится либо на основании соглашения

председателей фракций, либо по решению бюро Национального

собрания).

Во многих европейских странах бесплатное предоставление

эфирного времени для предвыборной агитации в ходе парламент-

ских выборов распространяется только на те партии, которые

либо уже имеют собственные фракции в парламенте (Италия,

Австрия), либо выставили своих кандидатов в установленном чи-

сле округов (Нидерланды). По-разному решается вопрос о воз-

можности использования частных теле- и радиокомпаний в ходе

предвыборной агитации. В Чехии использование частных элект-

ронных средств запрещено законом, в Финляндии на парламент-

ских выборах 1991 г. впервые было разрешено национальной

коммерческой частной телевизионной кампании MTV создавать

собственные политические программы, а в США, где радио и те-

левещание частное, равные возможности кандидатам обеспечи-

ваются путем закрепления равной стоимости эфирного времени.

Достаточно широкое распространение в законодательстве по-

лучили запреты на опубликование результатов опросов общест-

венного мнения в определенный период, непосредственно пред-

шествующий голосованию (14 дней — Болгария, Германия;

8 дней — Албания, Венгрия, 7 дней — Франция, Чехия, Слова-

кия). В определенной степени это снижает возможности манипу-

лирования избирательным корпусом и обеспечивает более «чис-

тый» результат голосования.

Успех избирательной кампании во многом зависит от ее фи-

нансового обеспечения. Стремясь хотя бы юридически гарантиро-

вать равные возможности кандидатам, законодатель во многих

странах устанавливает максимальные размеры сумм, которые

политические партии и независимые кандидаты могут истратить

на избирательную кампанию (Россия, Кипр, Канада, Литва). В

Австралии расходы на выборы кандидата в сенат не должны

превышать 1000 австралийских долл., а в палату представителей —

395

500 долл. Эти средства могут быть использованы на объявления,

радио- и телевещание, канцелярские принадлежности, оплату те-

лефонных разговоров, аренду помещений для избирательных

комитетов и проведения собраний

. В Канаде наряду с ограниче-

нием максимальных расходов поправкой 1983 г. в избирательный

акт лицам, не являющимся кандидатами на выборах и не дейст-

вующим от имени зарегистрированной партии или кандидата, бы-

ло запрещено нести избирательные расходы после издания акта

о назначении выборов. Избирательными расходами признавались

средства, выплачиваемые «в целях либо поддержки, либо проти-

водействия... конкретной зарегистрированной партии или избра-

нию определенного кандидата»

В связи с введением ограничений на финансирование избира-

тельной кампании в большинстве стран установлен достаточно

жесткий контроль за расходованием полученных средств. В США

каждый кандидат на федеральный пост должен указать в пись-

менном виде тот комитет, который будет действовать в качестве

главного комитета по избирательной кампании данного кандида-

та. Казначей такого комитета должен представлять отчеты о по-

ступивших взносах и расходах. В 1980 г. число представляемых

документов было уменьшено с 24 до 9 в течение двухгодичного

избирательного цикла, однако объем документации и сегодня до-

статочно велик

В Бенине политические партии и независимые кандидаты, при-

нимавшие участие в избирательной кампании, должны в течение

30 дней после ее завершения представить отчеты в счетную пала-

ту Верховного суда. Они подлежат опубликованию, а граждане и

политические партии в течение 15 дней могут представить свои

замечания по поводу конкретных отчетов в счетную палату. Если

в ходе проверки документов будет выяснено, что налицо превы-

шение расходов, счетная палата докладывает прокурору респуб-

лики, который обязан возбудить судебное преследование. К на-

рушителям может быть применено наказание в виде штрафа и

лишения гражданских прав на срок до пяти лет (ст. 77 закона

от 31 декабря 1990 г. № 90-03 об общих правилах избрания пре-

зидента и членов Национального совета).

Существуют различные подходы в отношении субъектов, пра-

вомочных финансировать избирательную кампанию. В ряде стран

закон предписывает, что государство не может выделять средст-

ва на избирательную кампанию (Польша, Эстония). Однако в

большинстве стран государственные субсидии рассматриваются в

качестве одного из источников финансирования. В Литве государ-

Chronicle of Parliamentary Elections and Developments. P. 7.

Hogg P.

Constitutional Law of Canada. Toronto, 1985. P. 717—718.

См.: США. Конституция и законодательные акты. С. 321—323.

396

ство берет на себя финансирование предоставления эфирного вре-

мени на радио и телевидении, изготовления предвыборных пла-

катов в одномандатных округах, публикации программ в нацио-

нальных и местных государственных газетах и партийных спи-

сков. Как правило, при выделении субсидий учитываются резуль-

таты, полученные на выборах. В Чехии партии, не сумевшие на

двух выборах подряд провести своих кандидатов в парламент, не

получают государственных субсидий, а каждая партия, набрав-

шая более 2% голосов, получает 15 крон за каждый полученный

ею голос. В Болгарии партии, получившие не менее 50 тыс. голо-

сов на выборах в Великое народное собрание, имеют право полу-

чить авансом 50% суммы, предусмотренной в бюджете на финан-

сирование избирательной кампании, а остальные могут рассчиты-

вать на краткосрочные беспроцентные ссуды. При этом партии-

победительнице выделяются дополнительные суммы для частич-

ного возмещения расходов.

Анализ избирательного законодательства показывает, что фи-

нансовые гарантии демократических выборов предполагают, с

одной стороны, установление максимальных размеров избиратель-

ных расходов кандидатов и избирательных объединений, введение

ограничений на пожертвования физических и юридических лиц,

а с другой — установление эффективных методов контроля за

расходованием избирательных фондов. Вместе с тем практика

свидетельствует о том, что в условиях «профессионализации»

избирательной кампании грамотные консультанты весьма успеш-

но помогают кандидатам найти лазейки в законодательстве с

тем, чтобы занизить данные о поступлениях и расходах этих фон-

дов.

Следующим этапом избирательного процесса является голосо-

вание, в ходе которого избиратели высказывают отношение к

выдвинутым кандидатурам в порядке, предусмотренном законом.

В большинстве стран участие в голосовании рассматривается как

право гражданина, осуществление которого гарантируется консти-

туцией (Испания, Россия, Румыния, Финляндия). Существуют и

такие государства, где это право относят к должному поведению

(Греция, Бразилия), но допускаются исключения: в Греции в фа-

культативном порядке голосуют лица старше 70 лет, а в Брази-

лии — также граждане с 16 до 18 лет. В Коста-Рике участие в

выборах признается «обязательной и первичной гражданской

функцией» (ст. 93 конституции). Это обосновывается тем, что в

ходе выборов избиратель не только реализует свои личные инте-

ресы, но и выполняет общественный долг, участвуя в формиро-

вании представительных учреждений. В новейшей доктрине су-

ществует и такой подход, согласно которому данное действие рас-

сматривается и как политическое право, и как обязанность, осу-

397

ществление которой направлено на определение общих политиче-

ских ориентиров страны

Нарушение этой обязанности, как правило, не влечет ограни-

чения личной свободы избирателя, однако предполагает примене-

ние определенных санкций. Так, в Бельгии избиратель, который

не может участвовать в выборах, должен заблаговременно изве-

стить мирового судью, предоставив соответствующие доказатель-

ства. Если он этого не исполнит либо если судья признает при-

чины не заслуживающими внимания, то избиратель в первый раз

подвергается штрафу в размере 3 франков, во второй раз — в

размере от 3 до 25 франков. Если избиратель совершит анало-

гичные нарушения в третий раз, то помимо штрафа его имя ука-

зывается на специальной доске и вывешивается в публичном ме-

сте. При совершении аналогичного проступка в четвертый раз в

течение 15 лет он лишается избирательных прав сроком на

10 лет и не сможет получить место на государственной службе

либо в местной администрации.

Вне зависимости от теоретического обоснования введение обя-

зательного голосования направлено на сокращение числа лиц,

уклоняющихся от участия в нем. Сейчас абсентеизм избирателей

типичен для многих стран. Как показывают исследования, укло-

нение от участия в выборах, до 1960 г. характерное для Швейца-

рии и США, растет во всех странах Западной Европы

. В Рос-

сийской Федерации в ходе выборов в Федеральное Собрание и

особенно при формировании органов законодательной власти

субъектов федерации это явление также имело место.

Обычно граждане голосуют на избирательном участке по месту

своего проживания. Однако в установленных законом случаях

допускается голосование по почте (Швейцария, Великобритания,

Дания) либо по доверенности (Бельгия, Нидерланды, Бенин). В

последнем случае доверенность должна быть легализована ком-

петентными властями, а выдавшее ее лицо имеет право отозвать

ее в любое время до выборов. Как правило, в законодательстве

устанавливаются определенные ограничения в отношении того,

сколько доверенностей может иметь одно лицо. Так, во Франции

гражданин не может получить более двух доверенностей, выдан-

ных на территории страны, и пяти доверенностей от граждан,

проживающих за рубежом.

В США, Нидерландах, Тринидаде и Тобаго, Индии на выбо-

рах возможно использование избирательных машин. Наряду с

ними в США применяются традиционные бюллетени, перфокарты

для ЭВМ, специальные бюллетени, которые «считываются» высо-

Valle R.

Op. cit. P. 96.

См.:

Эрмэ Г.

Охлаждение к политике в старых демократиях//Новый

взгляд на демократию. 1991. № 2. С. 24.

398

коскоростными фотоэлектронными детекторами

. В других стра-

нах используются либо бюллетени установленного образца, кото-

рые может печатать только государство (Россия, Германия),

либо неофициальные бюллетени (Греция, Норвегия, Франция).

В Швеции избирательные бюллетени печатаются политическими

партиями на особых предоставляемых центральным избиратель-

ным органом бланках, одинаковых по цвету, размеру и материалу.

§ 3. Избирательные системы

Избирательный процесс завершается подсчетом голосов и

определением результатов голосования. Существуют три разно-

видности избирательной системы, в основе различия которых ле-

жит тот или иной порядок определения результатов голосова-

ния — мажоритарная, пропорциональная и смешанная. Есть и

другие классификации. Некоторые авторы в качестве особого

вида выделяют избирательные системы, учитывающие интересы

меньшинства (ограниченного голоса, кумулятивного голосования,

одного непереходящего голоса, единственного передаваемого го-

лоса и др.)

Однако такой подход может быть оправдан лишь

в историческом аспекте как определенный промежуточный этап

в эволюции доктрины и законодательства. В настоящее время

подобные системы представляют скорее исключение, чем прави-

ло, и могут рассматриваться как побочные ответвления тради-

ционных избирательных систем. Смешанная система получила

широкое распространение, хотя она тоже в принципе представ-

ляет собой соединение мажоритарной и пропорциональной систем.

Выбор избирательной системы играет довольно существенную

роль. Пропорциональная система открывает дорогу в представи-

тельные учреждения средним и мелким политическим партиям,

позволяет более четко отразить плюрализм мнений; при мажори-

тарной системе относительного большинства не дробится избира-

тельный корпус, можно сформировать стабильное правительство.

Мажоритарная избирательная система, согласно которой из-

бранными считаются лица, получившие большинство голосов,

является старейшей из применяемых систем. Она достаточно

универсальна: может использоваться при выборах коллегиальных

и единоличных органов, допускает разные модификации избира-

тельных округов, соперничество кандидатов и партийных списков.

Многие страны применяют данную систему для замещения мест

во всех выборных органах (Великобритания, США, Франция,

Ravindranath

S. Electoral Reform in India. Introduction of Voting Machines

in the Electoral System//Political Science Review. Jaipur, 1989. № 1—2. P. 103.

Schepis G.

l sistemi elettorali; teoria, tecnica, legislazioni positive. Empoli,

1955;

Corrado

S. Op. cit. P. l8—19: Конституционное (государственное) право за-

рубежных стран. Т. 2. С. 56—78.