Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

409

та Св. Галлена, плебисцит имеет факультативный характер и про-

водится в случае необходимости по инициативе государственного

органа, а референдум — постоянный институт, предусмотренный в

основном законе, который может инициироваться как государст-

венными органами, так и «снизу», однако только избиратели мо-

гут быть субъектами инициативы

В российском государствоведении референдум традиционно

рассматривается как голосование граждан по поводу какого-либо

законопроекта или закона, а также вопроса государственного (ре-

гионального, местного) значения; плебисцит — по поводу какого-

либо вопроса или законопроекта, но фактически за доверие конк-

ретной личности или ее политике. В международно-правовой лите-

ратуре под плебисцитом понимается голосование в отношении тер-

риториальных изменений (отделение от государства, приобретение

независимости, уступки территории). Для удобства изложения

материала мы будем использовать понятие «референдум» в каче-

стве собирательного названия для обозначения любого вида го-

лосования в отношении какого-либо нормативно-правового акта

или его проекта, а также вопроса, выносимого на голосование.

Законодательством различных стран закреплены различные под-

ходы в отношении допустимости применения референдума. В одних

государствах использование данного института предусмотрено на

центральном, региональном и местном уровне (Италия, Швейца-

рия, Россия), в других — на региональном и местном уровне

(США и Канада), в третьих — на центральном и местном (Бела-

русь). Вид нормативных актов, регламентирующих порядок про-

ведения референдума, зависит от того, на какой территории про-

водится голосование.

В конституциях, как правило, содержатся лишь отдельные

статьи, посвященные референдуму. Выделение специальных глав

или разделов встречается сравнительно редко (гл. 2 конституции

Республики Беларусь, разд. 2 конституции Словакии). Детальная

регламентация — это предмет законодательного регулирования.

В особых случаях проведение референдума может регламенти-

роваться и иными нормативными актами. В Аргентине, например,

где референдум не предусмотрен на федеральном уровне, в 1984 г.

возникла необходимость его проведения для выяснения, одобряет

ли большинство населения страны подписание договора с Чили в

отношении прохождения государственной границы между этими

странами. Президент назначил проведение референдума собствен-

ным указом от 25 июля 1984 г. и обосновал это, с одной стороны,

тем, что подобная форма непосредственной демократии предусмот-

рена в текстах основных законов ряда провинций, с другой сторо-

ны, ссылкой на одного из признанных авторитетов в области кон-

Möckli S.

Nove democrazie a confronto//Democrazie e referendum. P. 51.

410

ституционного права страны С. Виамонте, который утверждал, что

к числу прав граждан, которые прямо не перечислены в конститу-

ции, но бесспорно выводятся из провозглашенного в ней суверени-

тета народа, относится право выражать свое мнение в отношении

проблем, представляющих интерес для политического сообщества

В законодательстве многих стран установлены - определенные

пределы допустимого использования института референдума. Как

правило, речь идет о недопустимости вынесения на голосование

вопросов чрезвычайного или безотлагательного характера, требу-

ющих специальной подготовки, а также таких, ответ на которые

заранее известен. В России на референдум не могут выноситься

вопросы изменения статуса субъектов федерации; досрочного пре-

кращения или продления срока полномочий президента. Совета

Федерации и Государственной Думы, а равно о проведении до-

срочных выборов президента, Государственной Думы или досроч-

ном формировании Совета Федерации либо об отсрочке таких

выборов (формирования); принятия и изменения федерального

бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обяза-

тельств государства; введения, изменения и отмены федеральных

налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; принятия

чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопас-

ности населения; амнистии и помилования (ч. 2 ст. 3 федерально-

го конституционного Закона «О референдуме Российской Феде-

рации»). В Венгрии исключается проведение референдума в отно-

шении законов о бюджете, центральных налогах и сборах, устанав-

ливающих местные налоги, в отношении решений по кадровым

вопросам, входящим в компетенцию Государственного собрания,

а также по вопросам осуществления обязательств, возложенных

на страну в соответствии с опубликованными международными

договорами. Что касается сроков проведения или обстоятельств,

препятствующих назначению референдума, то и здесь имеются

определенные ограничения. Так, в Испании референдум не прово-

дится в период действия чрезвычайного или военного положения

и в течение 90 дней после их отмены, а также в течение 90 дней

до и 90 дней после проведения на той же территории выборов или

другого референдума. В Словакии повторный референдум по тому

же самому вопросу может быть проведен не ранее чем через три

года (ч. 2 ст. 99 конституции).

Существуют различные основания для классификации данного

института непосредственной демократии. Мы используем в основ-

ном классификацию, предложенную итальянским ученым П. Бис-

каретти ди Руффиа

, который выделяет конституционные, законо-

Barbe С. «

Consultazione popolare», plebiscito e referendum nel processo di

transizione alla democrazia in Argentina//Democrazia e referendum. P. 260—261.

Biscaretti Di

Ruffia P.

Derecho Constituzional. Barcelona, 1973. P. 422.

411

дательные, международно-правовые и административные референ-

думы.

Конституционный референдум предполагает вынесение на одоб-

рение избирателей проектов нового основного закона либо предло-

жений по частичному изменению действующего. Институт референ-

дума достаточно часто используется как способ принятия консти-

туции, особенно в постсоциалистических и развивающихся стра-

нах. В период «глобальной перестройки» 1989—1993 гг. в этих

странах на референдум выносились проекты конституций несколь-

ко десятков раз.

Имеются определенные различия в отношении проведения кон-

ституционного референдума. В одних странах предусматривается

обязательное вынесение на голосование любой поправки к основ-

ному закону (Швейцария, Дания, Ирландия, 49 штатов США). В

других странах может вводиться факультативный порядок прове-

дения референдума (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ) либо закреп-

ляются обе разновидности референдума, которые применяются в

зависимости от обстоятельств (ч. 2 ст. 44 конституции Австрии).

Законодательный референдум проводится в отношении проек-

тов или действующих законов. Различают две его разновидности:

отклоняющие, то есть предполагающие полную или частичную

отмену текста закона (ст. 75 конституции Италии, ч. 2 ст. 89 кон-

ституции Швейцарии), либо утверждающие, то есть ратифицирую-

щие законопроект (ст. 11 конституции Франции). В тексте консти-

туции могут предусматриваться разные виды законодательных ре-

ферендумов, например, факультативный референдум в отношении

обычных законов (ст. 42 конституции Дании), обязательный ре-

ферендум, касающийся возрастного ценза в отношении активного

избирательного права (ст. 29), обязательный референдум в отно-

шении законов, делегирующих конституционные полномочия меж-

дународным органам (ст. 20). Согласно ст. 26 конституции Ислан-

дии, в случае применения президентом права вето в отношении за-

кона назначается законодательный референдум, который может

привести к отмене закона, если избиратели выскажутся против не-

го. В результате проведения законодательного референдума был

одобрен закон Уругвая об амнистии (1989 г.), пересмотрен закон

Швейцарии о праве на убежище (1987 г.).

Референдумы по международно-правовым вопросам получили

широкое распространение в последнее двадцатилетие. В частно-

сти, путем голосования решались вопросы о приеме либо пребы-

вании в ЕЭС или Европейском сообществе во Франции, Дании,

Ирландии, Норвегии, Великобритании, Финляндии и Швеции, в

начале 90-х годов на референдум был вынесен Маастрихтский до-

говор во Франции, Дании, Ирландии.

Одной из первых стран в Европе, которая внесла в свое зако-

412

нодательство положения о проведении референдума по междуна-

родно-правовым вопросам, была Швейцария. В этой стране

в обязательном порядке выносятся на федеральный референ-

дум решения о присоединении к организациям коллективной без-

опасности и наднациональным сообществам. По инициативе 50 тыс.

граждан или восьми кантонов голосование проводится в отноше-

нии международных договоров, обладающих неопределенной про-

должительностью и не подлежащих денонсации, предусматриваю-

щих присоединение к международным организациям, влекущих

многостороннюю унификацию права (ч. З—5 ст. 89 конституции).

По решению обоих советов может назначаться федеральный рефе-

рендум и в отношении других международных договоров.

В тексте конституций других стран, как правило, содержатся

менее детальные предписания. Например, в Швеции голосование

проводится в связи с присоединением к международным соглаше-

ниям и передачей полномочий институтам и судам международно-

го характера (ст. 10).

На административный референдум выносятся вопросы, касаю-

щиеся решений управленческого характера. В частности, это могут

быть вопросы, касающиеся изменения административно-террито-

риального деления или границ субъектов федерации (ст. 29 Основ-

ного закона ФРГ, ст. 132 конституции Италии), досрочного пре-

кращения полномочий должностных лиц (ч. 6 ст. 60 конституции

Австрии). В качестве примеров проведения подобных референду-

мов можно привести голосование в Швейцарии 4 декабря 1988 г.

об ограничении численности иностранцев, которым предоставля-

ется право проживать в стране, на Филиппинах 19 ноября 1989г.

о предоставлении автономии южным провинциям, в Чили 5 октяб-

ря 1988 г. о продлении полномочий генерала Пиночета в качестве

президента страны еще на восемь лет.

В последние десятилетия прослеживается тенденция вынесения

на голосование граждан значимых вопросов социального, мораль-

ного, религиозного или этического характера. К ним относятся та-

кие, как развод, добровольное прерывание беременности, отказ от

воинской службы по мотивам религиозного или этического харак-

тера, употребление алкогольных напитков. Как отмечается в ис-

следованиях, вынесение подобных вопросов на столь широкое об-

суждение обусловлено тем, что они требуют не специальных зна-

ний, а лишь личной оценки с точки зрения собственных нравст-

венных ориентиров и, кроме того, напрямую связаны с осуществ-

лением прав человека или гарантиями прав меньшинства

С точки зрения юридической силы решения, принятого путем

голосования, различают консультативный и решающий референ-

думы. Первый фактически служит для выявления общественного

Caciagli M., Uleri P.

Una prospettiva comparata per volutare le consultazio-

ni reierendarie//Democrazie e referendum. P. 12.

413

мнения, его решения не носят обязательного характера для госу-

дарственных органов. Решения второго не нуждаются в утвержде-

нии каким-либо органом, вступают в силу на территории страны и,

как правило, не могут быть отменены или изменены иначе, чем пу-

тем принятия решения на новом референдуме. В случае проведения

консультативного референдума власти фактически могут проигно-

рировать решение избирательного корпуса. Это положение иллю-

стрирует пример всесоюзного референдума 1991 г. В соответствии

с Законом «О всенародном голосовании (референдуме СССР)»

предметом референдума могло быть выявление общественного

мнения по наиболее важным вопросам, находившимся в ведении

Союза ССР (ст. 4). По решению IV Съезда народных депутатов

и на основании постановления Верховного Совета от 16 января

1991 г. на референдум был вынесен следующий вопрос: «Считаете

ли вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистиче-

ских Республик как обновленной федерации равноправных суве-

ренных республик, в которой будут в полной мере гарантированы

права и свободы человека любой национальности?». В голосовании

приняло участие 80% граждан, имеющих право участвовать в ре-

ферендуме, из них 76,4% утвердительно ответили на данный воп-

рос

. Однако в декабре того же года по инициативе лидеров Рос-

сии, Украины и Белоруссии Советский Союз прекратил свое су-

ществование.

Широкое использование консультативный референдум получил

в скандинавской модели демократии: более половины голосова-

ний, проведенных в данных странах, носили характер выявления

общественного мнения. Например, в Швеции проводились консуль-

тативные референдумы в отношении запрета спиртных напитков

(1992 г.), трех проектов пенсионного обеспечения (1957 г.), ис-

пользования ядерной энергии (1980 г.).

Данный вид референдума позволяет более гибко сформулиро-

вать вопрос, выносимый на голосование, дать несколько вариан-

тов альтернативных ответов. Практика показывает, что к консуль-

тативному референдуму обращаются в тех случаях, когда инсти-

тутов представительной демократии недостаточно для вынесения

специальных или значимых решений, для придания им законного

характера необходимо более широкое одобрение.

Референдумы могут быть классифицированы и в зависимости

от того, каким субъектам принадлежит право выдвижения ини-

циативы (правительственная, парламентская, президентская, на-

родная или специальная инициатива), а также вынесения решения

о назначении референдума. В Венгрии Государственное собрание

может объявлять референдум (ч. 5 § 19 конституции), в Болгарии

Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР

1990.№ 1. Ст.10.

См : Правда. 1991. 27 марта.

414

Народное собрание принимает решение о проведении националь-

ного референдума (п. 5 ст. 84 конституции), а президент опреде-

ляет дату его проведения, когда на это имеется решение парла-

мента (ч. 1 ст. 98). В Словакии референдум объявляет президент,

если этого потребуют хотя бы 350 тыс. граждан либо об этом при-

мет решение Национальный совет. Причем проект решения Нацио-

нального совета об объявлении референдума могут вносить как

депутаты, так и правительство страны (ст. 95, ч. 1 ст. 96 консти-

туции) .

Одним из существенных вопросов, касающихся организации и

проведения референдума, является определение критериев подве-

дения его итогов. Для одобрения вынесенного на референдум во-

проса необходимо, чтобы: в нем приняло участие большинство из-

бирателей и было собрано большинство действительных голосов

(Италия); число высказавшихся за данное решение было больше,

чем число высказавшихся против, но не менее 40% внесенных в

избирательные списки (Дания); число проголосовавших опреде-

ленным образом превышало число придерживающихся противо-

положного мнения (Франция, США). Достаточно жесткое тре-

бование было установлено Законом «О референдуме РСФСР»

в отношении подведения итогов конституционного референдума:

решения считаются принятыми, если за них проголосовало более

половины граждан РСФСР, внесенных в списки для участия в го-

лосовании (ч. 4 ст. 35). В определенной степени это обусловило

издание специального указа Президента Российской Федерации в

отношении особого порядка подведения итогов референдума 12 де-

кабря 1993 г. В соответствии со ст. 22 Положения о всенародном

голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 де-

кабря 1993 г., утвержденного Указом Президента Российской Фе-

дерации от 15 октября 1993 г., Конституция Российской Федерации

считается принятой, если за ее принятие проголосовало более 50%

избирателей, принявших участие в голосовании

Институт референдума позволяет четко определить позицию

граждан по определенному вопросу или акту, вынести конфликт

между ветвями власти на суд граждан, подтвердить доверие изби-

рательного корпуса определенному лицу или политической линии.

В. Богданор выделяет три аспекта, которые может обеспечить

только референдум: предоставить возможность всем гражданам

путем голосования высказаться в отношении вопросов, вынесен-

ных на обсуждение; дать возможность населению принять реше-

ние с учетом интересов или целей не какой-то политической пар-

тии, а общества; совместить интересы народа и правительства, по-

скольку данный институт непосредственной демократии позволяет

См.: Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Феде-

рации 1993 № 3. С. 21.

415

ощутить, что сами граждане несут ответственность за то, что про-

исходит в стране

. Вместе с тем возможности референдума не сле-

дует переоценивать, поскольку сложные комплексные решения

практически невозможно вынести на подобное голосование. К то-

му же результаты референдума во многом зависят от того, какую

позицию по данному вопросу займут средства массовой инфор-

мации.

Другим институтом непосредственной демократии является на-

родная законодательная инициатива. Она не получила столь ши-

рокого распространения, как референдум и выборы. В настоящее

время этот институт предусмотрен на центральном уровне в Ав-

стрии, Италии, Испании, Швейцарии, Филиппинах, Буркина-Фасо,

а на региональном — в Швейцарии, Италии, США. Симптоматич-

но, что в Российской Федерации, которая довольно последователь-

но внедряет демократические институты в собственное законода-

тельство, только конституция Тывы (ст. 65) предусмотрела право

законодательной инициативы для группы избирателей численно-

стью не менее 1000 человек. Кроме того, нельзя забывать о том,

что данный институт имеет не столь уж высокую эффективность.

Например, в Италии после принятия конституции 1947 г., закре-

пившей законодательную народную инициативу, до 1980 г. из до-

вольно небольшого числа подобных законопроектов только один по

вопросу о кредите кооперативам был одобрен в виде закона

Институт народной законодательной инициативы означает пре-

доставление права установленному числу избирателей (в Испа-

нии — 500 тыс., Австрии — 100 тыс., Швейцарии — 50 тыс.) вно-

сить проект закона на рассмотрение представительного органа и

имеет определенное сходство с иными правовыми институтами.

Однако если коллективная петиция, поданная гражданами, не вле-

чет обязанности государственного органа в обязательном порядке

рассмотреть предложение, сформулированное в виде статей зако-

на, и принять по нему решение, то законодательная инициатива

это, безусловно, предполагает. Если на референдум выносится либо

действующий закон, либо проект, который, как правило, прошел

все стадии законодательного процесса, то осуществление народной

законодательной инициативы по существу означает возбуждение

законодательного процесса в отношении конкретного акта. Поми-

мо этого, референдум предполагает участие всего избирательного

корпуса, а для реализации инициативы достаточно решения опре-

деленной его части.

Цели рассматриваемого института четко сформулированы в

Цит. по:

Кее Е.

Can the British Voter be Trusted? The Legal Referendum

and Tax Reform//Public Administration. 1988. № 2. P. 177.

Honorati Mazzoni M.

II referendum nella procedura di revisione constitu-

zionale. Milano, 1982. P. 52

416

преамбуле органического закона Испании от 26 марта 1984 г. № 3

о регулировании народной законодательной инициативы

. По мне-

нию его авторов, конституционное признание народной законода-

тельной инициативы, с одной стороны, позволяет закрепить непо-

средственное участие носителя суверенитета в процессе выработки

норм, которые регламентируют жизнь граждан, с другой стороны,

открыть путь для представления на суд законодательной власти

тех норм, необходимость которых признается электоратом, однако

не получает выражения в деятельности парламентских представи-

телей.

Классификация народной инициативы возможна по предмету

регулирования (конституционная или законодательная) и с точки

зрения связанности законодателя предложенным проектом (может

ли он вносить в него изменения или должен одобрить его либо от-

клонить целиком).

В Италии вопрос о законодательной народной инициативе от-

носится к предмету регулирования закона от 25 мая 1970 г. №352,

регламентирующего положение о референдумах, предусмотренных

конституцией, и законодательной инициативе народа. Предложе-

ние вносится в виде постатейного проекта, сопровождаемого разъ-

яснительным докладом. Инициаторы в количестве не менее 10 че-

ловек должны явиться в канцелярию кассационного суда с удо-

стоверениями, подтверждающими, что они внесены в списки изби-

рателей одной из коммун области. Канцелярия составляет прото-

кол, копию которого получают инициаторы. О выдвижении каждой

инициативы дается объявление в официальной газете республики.

Подписные листы должны содержать отпечатанный текст законо-

проекта и быть заверены в канцелярии коммуны или судебных

учреждений. Закон также предусматривает обязательное завере-

ние подлинности подписей избирателей нотариусом, канцелярией

претуры или трибунала, в чей округ входит коммуна, мировым

судьей либо секретарем данной коммуны.

Законопроект с подписными листами передается председателю

одной из палат парламента. Проверка соблюдения всех необходи-

мых требований осуществляется палатой. В соответствии с италь-

янской доктриной проекты в порядке народной инициативы могут

быть изменены палатами и даже отвергнуты. Что касается пред-

мета регулирования, то допускается внесение предложений и в от-

ношении конституционных законов

В Испании установлены пределы осуществления народной за-

конодательной инициативы. По конституции (ч. 3 ст. 87) такая

инициатива не может иметь места по вопросам, отнесенным к

предмету регулирования органических законов, законов о налого-

Leyes politicas del Estado. Madrid, 1990. P. 507—513.

Cereti С.

Diritto costituzionale italiano. Torino, 1971. P. 455—456.

417

обложении, международным отношениям, а также по вопросам,

связанным с помилованием. Органический закон расширил этот

перечень и распространил запрет также на законы, предусмотрен-

ные в ст. 131 (планирование общей экономической деятельности)

и ч. 1 ст. 134 (генеральный бюджет) конституции. Инициаторы

предложения представляют необходимые документы в президиум

палаты депутатов, который исследует документы и в течение 15

дней выносит решение о допустимости их принятия. В случае от-

каза инициаторы имеют право обратиться в Конституционный суд

с заявлением о защите права. Если же президиум не имеет возра-

жений относительно представленных документов, то он информи-

рует Центральную избирательную хунту, которая доводит реше-

ние до сведения инициаторов. Сбор подписей осуществляется в те-

чение шести месяцев после того, как решение президиума доведе-

но до сведения инициативной группы. Если президиум сочтет необ-

ходимым, то сбор подписей может быть продлен еще на три ме-

сяца.

Институты непосредственной демократии получают распрост-

ранение в законодательстве все большего числа государств. Не-

смотря на издержки практики их применения, нельзя не согла-

ситься с О. Юнгом в том, что «политическая система функциони-

рует иначе, если есть оппозиция, Конституционный суд либо во

всяком случае существует возможность обратиться к народу»

Democrazie e referendum. P. 56.

418

ГЛАВА VII

КОНСТИТУЦИОННЫЕ МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

В мировой научной литературе существует множество исследо-

ваний, посвященных социологическим и политологическим пробле-

мам власти, в том числе власти государственной. В Париже изда-

ется специальный журнал «Власти» («Pouvoirs»). В теоретических

и страноведческих статьях, которые публикуются в нем, анализи-

руется власть на уровне регионов (например, арабских стран) и

целых континентов (например, Африки). В меньшей степени изу-

чены юридические аспекты властеотношений, хотя некоторым из

них (например, вопросу разделения властей) посвящена довольно

обширная литература. Еще меньше исследован вопрос о конститу-

ционных моделях организации государственной власти в сравни-

тельной постановке этой проблемы, несмотря на то, что опубли-

ковано много государствоведческих работ, в которых рассматрива-

лась структура органов власти в условиях различных форм прав-

ления.

§ 1. Государственная власть как институт

конституционного права

Конституционные нормы, содержащие термин «государствен-

ная власть», обычно немногословны. По вопросу о ее характере в

основном законе имеются иногда краткие положения, провозгла-

шающие, что власть исходит от народа (ст. 20 Основного закона

ФРГ 1949 г.), принадлежит народу (ст. 1 конституции Бразилии

1988 г.), что народ является источником всякой власти (ст. 6 кон-

ституции Алжира 1989 г.), Слово «власть» в последние десятиле-

тия нередко заменяется термином «суверенитет» (ст. 1 конститу-

ции Италии 1947 г., ст. 3 конституции Колумбии 1991 г.) с целью

преодолеть многозначность этого термина, ибо различные ветви

власти (законодательная, исполнительная, судебная) рассматри-

ваются с точки зрения юридического подхода как принадлежность

соответствующих органов (а не народа).

Краткость конституционных формулировок о государственной

власти (лишь в конституциях социалистических стран они обычно