Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

399

Казахстан) либо для избрания отдельных органов (Россия, Ита-

лия). Вместе с тем в 80—90-е годы ряд государств полностью

или частично отказались от ее использования (в основном пост-

социалистические страны и государства, образовавшиеся в ре-

зультате распада СССР). В определенной степени это было реак-

цией на предшествующий режим, когда выборы проводились на

безальтернативной основе и лишь ограниченное число обществен-

ных объединений могло участвовать в политической жизни стра-

ны. В процессе перехода к демократическому режиму основной

акцент поэтому был сделан на усиление представительного нача-

ла в деятельности коллегиальных органов.

Существуют различные модификации мажоритарной избира-

тельной системы. Наиболее типичные ее разновидности предпола-

гают, как правило, соперничество конкретных кандидатов, пред-

ставляющих различные политические партии и избирательные

объединения, в одномандатных округах. Эта избирательная си-

стема выгодна крупным и средним политическим партиям, кото-

рые располагают как финансовыми, так и людскими ресурсами

для того, чтобы выставить своих кандидатов в большинстве или

во всех избирательных округах страны на парламентских выбо-

рах.

Одной из разновидностей рассматриваемой системы является

английская модель — мажоритарная система относительного

большинства, традиционно применяемая в Великобритании, США,

большинстве стран Содружества. Она предполагает избрание того

кандидата, который наберет голосов больше, чем любой из его

соперников в отдельности.

Другая разновидность — французская модель — мажори-

тарная система абсолютного большинства — достаточно часто ис-

пользуется для избрания президента (Франция и ее бывшие ко-

лонии, Россия, Австрия, Казахстан). Кандидату для избрания

необходимо набрать в первом туре 50% голосов плюс один голос

избирателей округа. Если же никому из кандидатов этого не уда-

ется, проводится второй тур голосования, в котором на президент-

ских выборах участвуют два кандидата, имеющие наилучшие

результаты в первом туре. При этом достаточно набрать отно-

сительное большинство голосов. Если же голоса избирателей раз-

делились поровну, то во Франции предпочтение отдается старшему

по возрасту кандидату. Аналогичная система применяется и при

формировании состава нижней палаты парламента — Националь-

ного собрания. Однако в данном случае для того, чтобы быть до-

пущенным ко второму туру голосования, кандидат должен набрать

не менее 12,5% голосов избирателей, внесенных в списки.

Третьей, достаточно редкой разновидностью является мажо-

ритарная система квалифицированного большинства, в соответст-

400

вии с которой кандидат должен набрать установленное число го-

лосов. В настоящее время кандидату на пост президента Коста-Рики

необходимо набрать 40% плюс один голос избирателей

(ст. 138 конституции), Азербайджана — 2/3 голосов участвовав-

ших в голосовании (ч. 2 ст. 114 конституции).

До 1993 г. в Италии претенденты на должность сенатора долж-

ны были получить 65% голосов избирателей, участвовавших в

выборах (ст. 17 Положения о выборах в сенат).

Достижение подобного результата возможно только при бес-

спорной поддержке кандидата в конкретном округе, что бывает

достаточно редко. Поэтому в Италии существовала определенная

специфика в определении результатов голосования. Выборы про-

водились по одномандатным округам в рамках каждой из 20 об-

ластей. При этом кандидаты, хотя и выступали самостоятельно,

были связаны обязательствами по взаимному использованию по-

лученных голосов с другими кандидатами от той же партии, бал-

лотирующимися в других округах данной области. Если никто

из кандидатов не набирал необходимого числа голосов, областная

избирательная комиссия рассматривала «связанных» кандидатов

в качестве областного списка определенной партии и распреде-

ляла места по пропорциональной системе в соответствии с коли-

чеством мест, полученных в масштабе области. В итальянской

литературе отмечалось, что на практике фактически применялась

пропорциональная система для распределения мест в сенате

Мажоритарная система всегда результативна и проста в при-

менении. Вместе с тем она обеспечивает серьезные преимущества

крупным партиям в парламенте и не отражает плюрализма про-

тиворечивых интересов в обществе и представляющих их поли-

тических сил. Еще в конце XIX — начале XX вв. российские го-

сударствоведы подвергли ее серьезной критике. Б. Велихов отме-

чал, что данная система не признает прав меньшинства, выбра-

сывает за борт государства как неграждан всех его представите-

лей, аннулируя их влияние на состав правительства

. Таким обра-

зом, отдавая предпочтение данной системе, законодатель выска-

зывается в пользу стабильности и управляемости страной, запла-

тив за это ослаблением представительности в парламенте и поте-

рей многих голосов избирателей.

Пропорциональная избирательная система, которая получила

распространение во многих странах мира, стала применяться с

конца прошлого века (1888 г. — Сербия, 1899 г. — Бельгия).

Как уже отмечалось, данная система предполагает соперничество

между списками различных политических партий в многомандат-

Bobbio

N.,

Pierandrei F.

Introduzione alia Costituzione. Bari, 1972 P 89

См :

Велихов Б.

Указ работа. С. 11.

401

ных округах и установление определенной пропорции между ко-

личеством голосов избирателей, отданных за конкретную партию,

и количеством полученных ею мест в представительном органе,

что позволяет свести до минимума потерю голосов избирателей

и обеспечить более широкое представительство политических пар-

тий и объединений.

В большинстве случаев для определения результатов голосо-

вания используется избирательная квота, то есть определяется

минимальное число голосов, которые должна набрать каждая

партия для того, чтобы провести своего кандидата в представи-

тельный орган. Различают несколько ее разновидностей.

Естественная квота (определение квоты по методу Т. Хэра)

применяется в территориальных округах в Эстонии и Румынии,

общенациональном округе в России и представляет собой част-

ное от деления числа голосов избирателей на количество манда-

тов, замещаемых в округе. Каждый список получает столько

мест, сколько полных квот содержится в полученных им числе

голосов. Поскольку естественная квота, как правило, не позво-

ляет сразу распределить все мандаты, применяется метод наи-

больших остатков: незамещенные мандаты распределяются меж-

ду партиями с учетом голосов, оставшихся неиспользованными в

результате первого распределения. При этом учитываются голо-

са и тех списков, которые набрали меньше голосов, чем избира-

тельная квота.

Рассмотрим, как используется естественная квота, на следую-

щем примере

В избирательном округе, где зарегистрировано 330 тыс. изби-

рателей и распределяются 10 мандатов, соперничают пять партий.

Избирательная квота составляет 33 тыс. голосов (330000:10).

Места между партиями распределяются следующим образом.

Партии

Голоса

избирателей

98 000

65 000

90 000

50 000

27 000

Полные

квоты

Остатки

32 000

24 000

17 000

27 000

Мандаты

Для распределения незамещенных мандатов может использо-

ваться и метод наибольшей средней, при котором число получен-

ных партией голосов делится на число голосов, полученных ею

при первом распределении мандатов, увеличенное на единицу.

Соответственно партия А получит один мандат (98000 : 3=32 666),

Corrado

S. Op. cit. P. 223—226.

402

Б — один мандат (65000:2=32500), В — один мандат

(90000:3=30000), а партии Г и Д не получат ни одного

(50000:2=25000, 27000:1=27000). При этом необходимо учи-

тывать, что метод наибольших остатков выгоден менее крупным

партиям, а метод наибольшей средней — крупным.

Второй разновидностью является квота, предложенная в

1889 г. физиком Э. Хагенбахом-Бишофом. Она призвана «скоррек-

тировать» естественную квоту путем ее уменьшения, что позво-

ляет более легко распределять голоса между партиями. Данная

квота, которая используется в Литве, Австрии, определяется пу-

тем деления общего числа поданных голосов на количество ман-

датов плюс 1 (возможно: плюс 2, 3). Как показывают расчеты,

незначительная коррекция (плюс 1) теряет свою эффективность

с увеличением количества мандатов, замещаемых в округе. Для

усиления эффекта необходимо давать большую коррекцию (плюс

2, 3). Если и при искусственной квоте остаются незамещенные

мандаты, используется метод наибольших остатков

Рассмотрим применение данной квоты в нашем модельном из-

бирательном округе. Она будет составлять 30 тыс. (330000: 11).

Партии

Голоса

избирателей

98 000

65 000

90 000

50 000

27 000

Полные

квоты

Остатки

8 000

5 000

20 000

27 000

Мандаты

Применение как квоты Т. Хэра, так и квоты Э. Хагенбаха-

Бишофа имеет определенные недостатки: мандаты могут иметь

различный удельный вес, различается число голосов, которое не-

обходимо набрать партии для получения мандата при первом и

втором распределении. Именно эти причины обусловили разработ-

ку способов распределения мандатов на ином принципе — при-

менении различных делителей. Первая модификация данного спо-

соба была предложена бельгийским математиком В. Д'Ондтом в

1879 г. Суть его метода сводится к следующему: голоса, получен-

ные каждой партией, последовательно делятся на ряд прогрес-

сивно возрастающих делителей. Полученные частные от деления

располагаются в порядке убывания. Частное, порядковый номер

которого соответствует числу замещаемых мандатов, является

В большинстве стран этот метод применяется в масштабе тех же округов,

где проводилось первое распределение мандатов. Однако при использовании

территориальных округов распределение оставшихся голосов в соответствии

с наибольшими остатками может производиться и в более крупных территориаль-

ных округах (Австрия, Бельгия) или в масштабе всей страны (Италия до

1933г)"

403

общим делителем. Каждый список получит столько мест, сколь-

ко раз общий делитель укладывается в полученное данным спи-

ском число голосов. Исследования показывают, что увеличение

интервала между делителями создает определенные преимущест-

ва для списков мелких партий, а его увеличение — для более

крупных

Рассмотрим применение метода Д'Ондта на примере нашего

избирательного округа.

Партии

Делитель

98 000 (1)

65 000 (3)

90 000 (2)

50 000 (4)

27 000 (10)

49000 (5)

32500 (8)

45000 (6)

25000

13500

32656 (7)

21656

30000 (9)

16666

9000

24500

16265

22500

12500

6750

Общий делитель — 27000

Партии

Голоса

избирателей

98 000

65 000

90 000

50 000

27 000

Мандаты

Существуют различные виды пропорциональной системы и

способы их классификации. Как отметил итальянский эксперт в

области выборов и избирательной статистики С. Коррадо, уже в

1908 г. насчитывалось свыше 100 ее разновидностей

. С достаточ-

ной долей условности можно выделить «чисто» пропорциональные

системы и допускающие определенные искажения данного прин-

ципа. Первые из них предполагают превращение страны в обще-

национальный избирательный округ и отсутствие в законодатель-

стве каких-либо дополнительных требований, влияющих на иска-

жение пропорциональности (Нидерланды, Уругвай, Венесуэла).

Ко вторым можно отнести избирательные системы, предусматри-

вающие использование территориальных избирательных округов

(Испания, Латвия, Словения, Перу) либо установление «загради-

тельного пункта» — минимального числа голосов избирателей, ко-

торые должна набрать партия для того, чтобы быть представлен-

ной в парламенте (Израиль — 1%, Дания — 2%, Аргентина —

3 %, Швеция—4%).

Пропорциональные избирательные системы можно классифи-

цировать и в зависимости от того, предполагают ли они голосова-

Существуют различные виды делителей: метод Д'Ондта 1-2-3—4; метод

Империали 2—3—4—5; метод С Лаге 1—3—5—7; скорректированный метод

С Лаге 1,4—3—5—7; датский метод 1—4—7—10.

Corrado

S. Op. cit. P. 19.

404

ние только за партийные списки или допускают и голосование за

отдельных кандидатов. Различают связанные списки, в которых

очередность расположения кандидатов жестко определяется пар-

тией и избиратель правомочен проголосовать лишь за список в це-

лом, и свободные списки, когда избиратель может выразить свои

предпочтения в отношении предложенных партией кандидатур ли-

бо дополнить список.

С учетом указанных обстоятельств выделяется несколько моде-

лей списков: австрийский (избиратель не может отдать предпочте-

ние какому-либо кандидату и изменить очередность кандидатов,

представленных партией), бельгийский (избиратель располагает

одним голосом, который может отдать либо за список в целом, ли-

бо за конкретного кандидата, входящего в список данной партии),

швейцарский (избиратель может проголосовать за список партии

или за стольких кандидатов, сколько мандатов замещается в окру-

ге). Особой разновидностью пропорциональной системы является

система передаваемого голоса (Австралия, Ирландия). Избира-

тель имеет право указать наиболее предпочтительного кандидата,

а также тех кандидатов или кандидата, которым он хотел бы пе-

редать свой голос в том случае, если первый кандидат не будет

избран.

Для того, чтобы пропорциональная система работала достаточ-

но эффективно, необходимы, с одной стороны, сложившаяся мно-

гопартийность, с другой стороны, отсутствие поляризации полити-

ческих сил. Как показала практика Италии, где две крупнейшие

политические партии — ХДП и ИКП — в течение 30 лет на выбо-

рах получали не менее 20—30% голосов избирателей, но никогда

не объединялись в коалицию, применение при формировании па-

латы депутатов пропорциональной избирательной системы во мно-

гом обусловливало возникновение проблем формирования прави-

тельства и его стабильности, прохождения правительственных до-

кументов через законодательный орган при наличии достаточно

представительной оппозиции. Не случайно в 1993 г. парламент

страны одобрил новый закон о выборах палаты депутатов, в кото-

ром предпочтение было отдано смешанной системе.

Стремление снизить негативный эффект недостатков той или

иной избирательной системы привело к возникновению смешанных

избирательных систем. В последнее время достаточно четко про-

слеживается тенденция расширения их применения (Италия,

Грузия, Россия, Албания, Венгрия).

Проанализировав опыт ФРГ и Литвы после приобретения не-

зависимости, К. Г. Холодковский пришел к выводу о том, что сме-

шанная система содействовала укрупнению партий и их блоков,

существенно не нарушив принцип пропорциональности предста-

вительства населения, и сохранила определенную связь между де-

405

путатами и избирателями соответствующего округа

. Ему оппони-

рует один из авторов курса «Государственное право Германии»

Г. Майер, по мнению которого данная избирательная система как

способ отбора кандидатов себя не оправдала, так как при ее ис-

пользовании доминируют партийные либо коалиционно-тактиче-

ские соображения. Единственным ее смыслом, считает Г. Майер,

является децентрализация выдвижения кандидатов. В Германии

земельные списки составляются земельными организациями, а

кандидаты по избирательным округам выдвигаются окружными,

что дает гораздо больше возможностей новым поколениям полити-

ков или отдельным инакомыслящим пробиться внутри своей пар-

тии

. Вместе с тем оценивать недостатки и достоинства смешанной

избирательной системы во многих странах Восточной Европы до-

вольно сложно, поскольку она введена сравнительно недавно, а по

результатам одних или даже двух выборов практически невозмож-

но судить о каких-либо тенденциях.

Понятие «смешанная избирательная система» можно толковать

в широком и узком смысле. В первом значении она предполагает

параллельное использование при формировании представительного

органа или его палаты различных избирательных систем. Если

достаточно последовательно придерживаться такого толкования,

то к представителям данной системы следует отнести и те страны,

где параллельно применяются разные виды пропорциональной си-

стемы. Так, в соответствии со ст. 52 конституции Мексики палата

депутатов состоит из трехсот депутатов, избираемых по мажори-

тарной системе относительного большинства по униноминальным

избирательным округам, и из ста депутатов, избираемых по систе-

ме пропорционального представительства посредством региональ-

ных списков, голосование по которым производится по полиноми-

нальным избирательным округам.

Смешанная избирательная система в узком смысле означает

скрещивание элементов как пропорциональной, так и мажоритар-

ной системы. Различают две разновидности данной системы. Пер-

вая основана на преимущественном использовании пропорциональ-

ной системы. Она применяется для формирования состава парла-

мента Греции и носит наименование усиленной пропорциональной

системы или пропорциональной системы с премией для большин-

ства. В соответствии с законом от 27 апреля 1989 г. 288 депута-

тов избираются в территориальных округах, а 12 — в общенацио-

нальном округе

. Для замещения 288 мандатов применяется доста-

См.:

Холодковский К. Г.

Будущая избирательная система России и опыт

Запада//Избирательный закон. Материалы к обсуждению. М., 1993. С. 66.

См.: Государственное право Германии. Т. 1. С. 143.

Rotolo V.

II nuovo sistema elettorale e il voto di preferenze in Grecia//!!

Politico. 1990. № 1. P. 143—166.

406

точно сложная процедура. В первом распределении мест в 56 из-

бирательных округах участвуют все политические партии, выста-

вившие своих кандидатов на выборах. Ко второму распределению

допускаются только те политические партии, которые собрали не

менее 17% голосов, а также двухпартийные коалиции, набравшие

не менее 25% голосов, и коалиции трех и более партий, получив-

шие не менее 30% голосов. В том случае, если ни одна из партий

или коалиций не наберет установленного процента голосов, во вто-

ром распределении мест участвуют две партии или коалиции, ко-

торые имеют наибольшее число голосов. При втором распределе-

нии мест в 13 крупных округах оставшиеся незамещенными ман-

даты делятся между партиями на основании естественной избира-

тельной квоты, а затем — по методу наибольшего остатка. Закон

предусмотрел и «премию для меньшинства»: мелкие партии, кото-

рые выставили свои списки не менее чем в 3/4 избирательных

округов и собрали 2% голосов избирателей, получают три места в

парламенте, от 1 до 2% — одно место. Мандаты предоставляются

им в тех округах, где партии собрали наибольшее число голосов.

Вторая разновидность смешанной избирательной системы осно-

вана на преимущественном использовании мажоритарной системы.

Она применяется в Германии для формирования состава бунде-

стага и в соответствии с законом от 4 августа 1993 г. № 277 введе-

на в Италии. Для избрания представителей в палату депутатов

страна делится на определенное число территориальных подразде-

лений. Количество выделяемых им мандатов устанавливается на

основе данных последней всеобщей переписи населения, опубли-

кованных Центральным статистическим институтом. В каждом

территориальном подразделении 75% мест замещается в одноман-

датных округах на основании мажоритарной системы относитель-

ного большинства, а оставшиеся 25% — на основе соперниче-

ства партийных списков по пропорциональной системе. На выбо-

рах избиратель располагает двумя голосами: один он может от-

дать за конкретного кандидата, а другой — за список партии. Пос-

ле установления избранных во всех одномандатных округах для

каждого территориального подразделения определяются списки и

кандидаты, которые не смогли получить большинство голосов в

одномандатных округах. На основании сведений из территориаль-

ных подразделений Центральная избирательная комиссия устанав-

ливает общенациональную избирательную цифру каждого партий-

ного списка и определяет те политические объединения, которые

получили 4% голосов избирателей в масштабе страны и смогут

принять участие в распределении мандатов. После того, как выяс-

нится, сколько мест получает партия в масштабе страны, опреде-

ляется, в каких из территориальных подразделений эти места

будут выделены.

407

Практически во всех странах выборы проходят под контролем

судебной власти. Существуют две модели контроля за ходом про-

ведения выборов и определения результатов голосования. Соглас-

но первой из них данные вопросы входят в юрисдикцию обычных

судов. В одних странах споры, касающиеся выборов, может рас-

сматривать только Верховный суд (Бенин, Польша), в других —

все судебные инстанции (Россия, Украина, Узбекистан). Вторая

модель предусматривает отнесение данных вопросов к ведению

органов конституционной юстиции (Франция, Болгария). В Чехии

Конституционный суд правомочен рассматривать вопросы об обжа-

ловании решений в отношении правильности избрания депутатов

или сенаторов, а также при возникновении сомнений относительно

утраты пассивного избирательного права и несовместимости долж-

ностей (п. «д» и «е» ст. 87 конституции). В Республике Сейшель-

ские Острова к юрисдикции Конституционного суда отнесено вы-

несение решений о законности избрания лица на должность прези-

дента страны (ст. 51 конституции). При этом право обратиться с

ходатайством предоставлено избирателям, кандидатам, баллоти-

ровавшимся на пост президента, и генеральному атторнею. В

Испании гражданин может обратиться в орган конституционной

юстиции с заявлением о защите права в связи с провозглашением

кандидатом на выборах или отказом в этом (ст. 9 закона от

19 июня 1985г.№ 5).

Несмотря на эволюцию рассматриваемого института непосред-

ственной демократии и наличие универсальных международных

стандартов, даже в странах со сложившимися демократическими

традициями возникают проблемы, связанные с обеспечением воз-

можностей для реального соперничества политических партий, га-

рантий прав конкретных кандидатов, исключением фальсификации

результатов голосования и давления на избирателей. И потому

нельзя не согласиться с мнением Г. Эрмэ: «Легко организовать

выборы, а создание партий просто требует политического интел-

лекта. Сделать их демократическими — совсем другое дело»

§ 4. Референдум и народная законодательная инициатива

В отличие

от выборов референдум не является универсальным

институтом. Существуют страны развитой демократии, в которых

он либо ни разу не применялся (Нидерланды), либо использовал-

ся в единичных случаях (Великобритания, Бельгия). К тому же

данный институт неоднократно использовался в условиях автори-

тарного режима для политического манипулирования (например,

референдумы 1933, 1934 и 1938 гг. в фашистской Германии). Ре-

Эрмэ Г.

Введение: эпоха демократии?//Эпоха демократии. 1991. № 1. С 10.

408

ферендум — сколько правовой, столько и политический институт

поэтому, анализируя этот институт, необходимо учитывать поли-

тическую ситуацию и особенности его использования в конкретной

стране.

В законодательстве и доктрине понятие «референдум» тракту-

ется по-разному. В нормативных актах применяются термины «ре-

ферендум» (Россия, Италия, Испания, Словакия) и «плебисцит»

(Коста-Рика, Чили, Эквадор). Если в немецкой литературе поня-

тие «плебисцит» традиционно используется как собирательное на-

звание для всех видов голосования, то во Франции под плебисци-

том понимается только голосование, при помощи которого избира-

тельный корпус выражает свое одобрение или неодобрение конк-

ретной личности или проводимой ею политике. Иногда «плебисци-

том называют референдум по вопросам, имеющим для страны или

региона... судьбоносный характер»

. Наряду с данными понятиями

в доктрине, в первую очередь стран общего права, выделяют ини-

циативу как одну из разновидностей голосования граждан.

Канадский исследователь П. Бойер считает, что в правовом

аспекте референдум представляет собой обязывающее решение,

вынесенное народом, которое должно найти выражение в законе

или действиях правительства, а плебисцит является формализо-

ванным выражением общественного мнения, которое может слу-

жить ориентиром для правительства в отношении определенного

вопроса, В свою очередь инициатива означает право народа пред-

лагать законопроекты и вводить их в действие путем голосования,

минуя представительные учреждения

. Автор из Коста-Рики

Р. X. Балле рассматривает референдум в качестве института, по-

средством которого народ участвует в нормотворческой деятельно-

сти путем голосования с целью принятия, изменения или отмены

норм конституции или закона, а плебисцит, по его мнению, пред-

ставляет собой голосование по вопросам, не носящим конститу-

ционный или законодательный характер

. Итальянский эксперт

П. Улери разграничивает инициативу и референдум в зависимости

от совпадения инициаторов и субъектов, выносящих решение. При

использовании инициативы избиратели, с одной стороны, иниции-

руют процедуру голосования, с другой стороны, выносят решение

по существу. Для референдума же характерно, что другие лица

являются авторами того акта, который выносится на голосование

избирателей

. По мнению С. Мекли, исследователя из университе-

Grygova E.

Plebiscit a referendum v moderne] democracii//Prävny obzor.

1990. № 6. P. 457.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2. С. 79.

Boyer P.

The People's Mandate. Referendums and a More Democratic Cana-

da Toronto, 1992. P 23—24, 28.

Valle R.

Op. cit. P. 32, 39.

Uleri P.

Le formi di consultazione diretta Uno schema di classificazione

per 1'analisi comparata//Rivista italiana di scienza politica. 1981. № l. P. 61.