Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

419

пространнее) отнюдь не умаляет их значения. Одна из главных

задач любой конституции — регулирование способов осуществле-

ния государственной власти. В основном законе содержится мно-

жество статей, так или иначе относящихся к вопросам государст-

венной власти: закрепляющих цели государственной политики,

систему органов государства и их взаимоотношения, методы их

деятельности и т. д. Поэтому существует институт государственной

власти в конституционном праве любой страны, занимающий одно

из важнейших мест в данной отрасли права.

При этом важно различать политическую власть и власть го-

сударственную. Последняя, взятая как целое, вне ее конкретных

проявлений в различных «ветвях» власти, в частности, в судебной,

всегда имеет политический характер, в то время как политическая

власть не всегда является государственной. Политическая (но не

государственная) власть осуществлялась Советами в условиях

двоевластия в России в 1917 г., она принадлежала органам, соз-

данным в красных, советских, освобожденных районах Китая во

время десятилетий гражданской войны (до образования КНР в

1949 г.), повстанческим органам Анголы, Мозамбика, Гвинеи-Би-

сау в освобожденных от португальских колонизаторов районах.

Объем конституционного регулирования отношений, связанных

с государственной властью, в различных странах неодинаков.

В социалистических конституциях (Кубы 1976 г., КНДР 1972г.,

Китая 1982 г., в меньшей степени — в конституции Вьетнама

1992 г.) обычно содержится социальная характеристика власти,

подробно говорится о целях государства, задачах государственной

власти, об основных направлениях политики государства, в том

числе по отношению к различным классам общества. Конституции

капиталистических и постсоциалистических стран, современные

конституции развивающихся стран таких положений обычно не

содержат.

Обобщение конституционно-правовых норм различных госу-

дарств с учетом широкого подхода, представленного в основных

законах социалистических стран, а также существовавших ранее

стран социалистической ориентации свидетельствует, что струк-

тура института государственной власти в его развернутом виде со-

стоит из следующих разновидностей юридических норм:

1) положения об источнике государственной власти и ее соци-

альных носителях, субъектах (народ — в подавляющем большин-

стве конституций; «трудовой народ», определенные классы — в

социалистических конституциях; блок классов и социальных слоев,

включающий, как говорилось об этом в конституциях стран соци-

алистической ориентации, трудящихся и определенную часть не-

трудящихся);

2) положения о характере государственной власти (например,

420

концепция диктатуры пролетариата в не действующей ныне кон-

ституции Вьетнама 1980 г., демократической диктатуры народа в

конституции Китая 1982 г.). В конституции Вьетнама 1992 г. го-

ворится, что социалистическая республика Вьетнам является го-

сударством народа, государственная власть принадлежит народу,

но одновременно добавляется, что основу народа составляет союз

рабочего класса, крестьянства и интеллигенции (ст. 2);

3) положения о целях и принципиальных направлениях дея-

тельности государственной власти (например, сосредоточение уси-

лий на развитии, способном создать социалистические отношения

в духе арабского исламского наследия согласно конституции

объединенного Йемена 1989 г.);

4) положения о структуре государственной власти (например,

разделение власти на ее различные ветви по конституции Сирии

1973 г. и единство власти в руках органов типа советов — собра-

ний народных представителей по конституции Китая 1982 г.);

5) положения о системе органов, осуществляющих государст-

венную власть (например, органы законодательной, исполнитель-

ной, судебной власти по конституции США 1787 г. и органы го-

сударственной власти, государственного управления, суда, проку-

ратуры по Конституции СССР 1977 г.);

6) положения о путях, формах, методах осуществления госу-

дарственной власти (например, демократический централизм по

конституции КНДР 1972 г.; партиципация граждан в управлении

по конституции Колумбии 1991 г. — «партиципаторное и плюра-

листическое государство»).

Составные части, элементы института государственной власти,

названные выше, характеризуют те или иные его стороны с неоди-

наковой степенью детализации. Содержание некоторых элементов

исчерпывается иногда одной краткой статьей конституции, регу-

лированию других (например, органов, осуществляющих государ-

ственную власть) посвящено, как правило, несколько глав или раз-

делов.

Нормы об источнике государственной власти и ее социальных

носителях, субъектах в большинстве конституций ограничиваются,

как отмечалось, положениями о принадлежности власти народу, о

том, что вся власть исходит от народа. Такие нормы типичны для

конституций капиталистических, развивающихся и постсоциали-

стических государств.

Иначе решается этот вопрос конституциями большинства со-

циалистических стран, где принята концепция «классовой власти»,

власти трудящихся. Руководствуясь классовым подходом, их

основные законы обычно в первых статьях провозглашают власть

трудящихся, в них говорится, что государственная власть принад-

лежит рабочему классу, крестьянам и интеллигенции (в ст. 7 кон-

421

ституции КНДР 1972 г. упоминаются и солдаты; аналогичные по-

ложения содержались в конституциях Афганистана и Эфиопии,

принятых в 1987 г., в период социалистической ориентации, при-

чем в конституции Афганистана говорилось также о кочевниках и

некоторых других группах населения).

Иногда исключения из подобного подхода связаны с традиция-

ми конституционализма в той или иной стране или с влиянием тех

зарубежных моделей, которые лучше известны. Так, в Танзании и

Зимбабве конституции 1977 и 1979 гг. в период социалистической

ориентации ограничивались положениями о власти народа, а кон-

ституция Египта 1971 г. в редакции 1980 г. и в период капиталисти-

ческого развития сохраняет положения о власти трудовых слоев

населения. В новых конституциях постсоциалистических стран, а

также государств, отказавшихся от социалистической ориентации,

классовых характеристик власти уже нет.

Наконец, существует и третий подход, получивший выражение

в конституциях, как правило, дарованных монархами, в странах с

фактически неограниченной властью королей (эмиров, султанов и

т.д.). Такие конституции провозглашают, что вся власть — зако-

нодательная, исполнительная, судебная — исходит от монарха

(например, конституция Непала 1962 г., действовавшая до 1990г.).

Иногда в конституциях мусульманских государств говорится,, что

суверенитет (вселенский суверенитет) принадлежит Аллаху, а на-

род является лишь исполнителем его воли. Правда, иногда ив та-

ких конституциях положения о власти монарха сочетаются с нор-

мами о власти народа (конституция Кувейта).

Формулировки конституций об источнике и социальных субъек-

тах власти, несмотря на свою лаконичность, имеют принципиаль-

ное значение для последующего текста основных законов, преду-

смотренных ими институтов. Если источник власти — народ, то

считается, что его воля находит выражение прежде всего в реше-

ниях избирательного корпуса (выборах, референдуме, непосред-

ственной законодательной инициативе и др.), который в современ-

ных условиях не может подвергаться ограничениям по социально-

му признаку, различные классы, социальные слои, принадлежа-

щие к народу, не могут быть лишены права участвовать в форми-

ровании народной воли. А это означает, что формирование орга-

нов, выражающих волю народа, нации (в первую очередь парла-

мента) должно основываться на принципах всеобщего, равного,

прямого избирательного права при тайном голосовании.

Если источник и социальный субъект власти — класс или комп-

лексное понятие — трудящиеся, то некоторые социальные слои и

лица, принадлежащие к ним (так называемые эксплуататоры),

или определенные группы (например, так называемые контррево-

люционеры) могут быть не допущены к определению, воли народа

422

(например, лишены политических и, в частности, избирательных

прав, что и практиковалось в свое время в СССР, Монголии, Ру-

мынии, Китае, Вьетнаме, Танзании, Эфиопии и некоторых других

странах). В этих случаях возможно неравное представительство,

когда одни классы считаются более ценными выразителями воли

народа (например, рабочий класс по сравнению с крестьянством в

СССР до 1936 г., городское население по сравнению с сельским по

конституции Китая 1982 г.), на выборах применяется открытое го-

лосование «для изоляции контрреволюционеров и эксплуататоров».

Наконец, в тех случаях, когда вся власть исходит от монарха, то

если даже создаются представительные органы (например, в Не-

пале до 1990 г., Кувейте, Катаре, Бахрейне до 1974 г. и др.), они

имеют по существу лишь консультативный характер. Не народ и

его представители, а монарх призван определять политику страны.

Рассматриваемый иногда как наместник Аллаха, монарх широко

использует в своих целях религию, применяет такие структуры

осуществления власти (аш-шура, маджилис и др.), которые за-

меняют отрицаемые фундаменталистской доктриной выборы и

представительные органы.

Положения об источнике и социальных субъектах государст-

венной власти непосредственно связаны с нормами о ее характере.

При использовании концепции народа как источника и субъекта

власти исключается вопрос (по крайней мере в конституционном

праве) о неодинаковой роли различных классов и социальных

групп в осуществлении государственной власти. Конституции не

содержат оценок ее классового характера, положения о привиле-

гированных классах рассматриваются как антиконституционные, а

пропаганда классовой розни (наряду с национальной, религиозной

и т. д.), идей верховенства какого-либо класса, диктатуры проле-

тариата в ряде стран запрещена законами (например, законами о

политических партиях). Сказанное относится и к нормам о роли

монарха как источнике власти, поскольку считается, что как вер-

ховный арбитр в обществе он стоит над классами и борьбой раз-

личных социальных групп, и тем самым исключается классовый

характер государственной власти. С точки зрения соответствую-

щих конституций монарх не принадлежит к каким-либо классам

общества.

На деле, однако, реальное положение расходится с конститу-

ционными нормами. В развитых странах рычаги власти находятся

в руках политической элиты, а опорой государственной власти

обычно является «средний класс», стремящийся к стабильности и

порядку. Во многих развивающихся странах господствует блок

крупной буржуазии и помещиков (Пакистан) или финансовой бур-

жуазии с полуфеодальной знатью (Саудовская Аравия). В неко-

торых современных постсоциалистических странах реальные ры-

423

чаги властвования находятся в руках блока крупного чиновниче-

ства и формирующийся «новой буржуазии», нередко срастающих-

ся с мафиозными структурами.

Другой подход к вопросу о социальных субъектах государствен-

ной власти, как мы видели выше, существует в конституционном

праве социалистических стран, а в недавнем прошлом — в госу-

дарствах социалистической ориентации. Перечень классов и со-

циальных слоев, чьи интересы по тексту конституций выражает го-

сударство, находит естественное продолжение в концепции соци-

альной диктатуры, то есть власти определенного класса или блока

классов. Впервые положение о диктатуре пролетариата, рабочего

класса было включено в Конституцию РСФСР 1918 г., хотя этот

термин толковался обычно более широко: диктатура рабочего

класса и беднейшего крестьянства. Какие-то элементы такой вла-

сти действительно имели место (например, рабочие дружины осу-

ществляли экспроприацию крупной собственности, крестьяне-бед-

няки захватывали помещичьи усадьбы), однако реально политиче-

ская власть после Октября 1917 г. и до событий рубежа 1989—

1990 гг. в России, а также после победы революций и установле-

ния диктатуры пролетариата в других социалистических странах

(«страны народной демократии») Европы, Азии, на Кубе была со-

средоточена, а в существующих социалистических странах остает-

ся и теперь в руках верхушки коммунистической партии, «номенк-

латуры» партийно-государственного аппарата. Впоследствии от

формулировки «диктатура пролетариата» в большинстве социа-

листических стран отказались (во Вьетнаме этот термин был

исключен из текста основного закона только при принятии консти-

туции 1992 г.), заменив ее в некоторых странах понятием общена-

родного социалистического государства (Конституция СССР

1977 т.), однако при ведущей роли рабочего класса. На деле то-

талитарная система сохранялась.

В некоторых социалистических странах Востока, в частности,

в Китае, концепция диктатуры получила в конституциях иное вы-

ражение: «демократическая диктатура народа». Слово «демокра-

тическая» было призвано смягчить негативное значение «диктату-

ры», а включение термина «народ» обеспечивало последней более

широкую социальную основу (под этим термином могли под-

разумеваться не только трудовые классы и слои населения, но

и часть эксплуататоров — национальная буржуазия), хотя в

истолковании китайских руководителей «демократическая дикта-

тура народа» по-прежнему оставалась лишь одной из форм дик-

татуры пролетариата в специфических условиях некоторых стран

Востока.

Еще более широкое значение концепция власти-диктатуры по-

лучила в конституциях некоторых стран социалистической ориен-

тации, где использовался, правда, далеко не всегда, термин «ре-

424

волюционно-демократическая диктатура». Речь шла о власти

разнородного блока социальных сил, в состав которого включа-

лись все патриотические классы и слои населения. Наиболее от-

четливое выражение такая позиция получила в конституции Бе-

нина 1977 г.: «Революционная власть в Народной Республике

Бенин опирается на широкий национальный союз всех патриоти-

ческих и революционных классов и социальных слоев страны, осно-

ву которого составляет союз рабочих и крестьян» (ст. 2). Перечень

составных частей этого блока в разных странах был неодинаков.

В конституциях Алжира (до 1989 г.), Египта (до 1971 г.)

говорилось о неэксплуататорской части буржуазии, которая, в

отличие от другой, эксплуататорской части, входила в состав бло-

ка наряду с трудящимися классами. В конституции Эфиопии

1987 г. говорилось также о революционной армии, ремесленниках,

других демократических слоях как особых социальных группах в

обществе.

На деле в условиях однопартийных систем, равно как и при

редкой многопартийности (например, Мадагаскар) в так назы-

ваемых странах социалистической ориентации, государственная

власть была сосредоточена в руках узкой верхушки руководите-

лей и еще более персонализирована, чем в социалистических

странах (обычно всей полнотой власти обладал президент — ге-

неральный секретарь правящей партии, действия которого неред-

ко имели волюнтаристский и непредсказуемый характер).

Положения о целях и направлениях деятельности государст-

венной власти присущи большинству конституций мира. Основ-

ные законы прежних эпох ограничивались краткими формулиров-

ками, декларируя заботу о благе народа, в современных же консти-

туциях капиталистических стран (Португалии 1976 г., Испании

1978 г. и др.) содержатся развернутые положения. Статья 3 кон-

ституции Италии 1947 г. гласит: «Задача Республики — устра-

нять препятствия экономического и социального порядка, которые,

фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают

полному развитию личности и реальному участию всех трудящих-

ся в политической, экономической и социальной организации

страны».

В основных законах социалистических и некоторых развиваю-

щихся стран содержится зачастую большой перечень мероприя-

тий, которые должна осуществлять государственная власть, име-

ются отдельные разделы и главы, посвященные директивным

принципам политики государства.

Конституции социалистических стран среди целей и направле-

ний деятельности государственной власти обычно провозглашают

строительство социализма, повышение производительности труда,

рациональное распределение средств потребления и накопления,

425

осуществление планирования, обеспечение прогресса образования,

науки, техники и культуры, охрану прав человека и т. д., включая

иногда планирование рождений (ст. 4 конституции Китая 1982 г.).

В основных законах развивающихся стран нередко говорится о

целях создания справедливого общества и повышения благосо-

стояния народа (ст. 3 конституции Бразилии), ускоренного эко-

номического развития, создания системы образования, об установ-

лении господства права (конституция Бангладеш 1972 г.), ликви-

дации эксплуатации человека человеком (конституции Алжира

1989 г, Никарагуа 1987 г.), об усилиях для создания социалисти-

ческих отношений в духе арабского исламского наследия (ст. 6

конституции Республики Йемен 1989 г.).

Более детально определялись цели и направления деятельно-

сти государственной власти в конституции Мозамбика 1975 г., в

конституциях тех развивающихся стран, которые провозглашали

ориентацию на социализм. В конституции Мозамбика говорилось:

«Основными задачами Народной Республики Мозамбик являются:

уничтожение колониальных и традиционных структур гнета и

эксплуатации и связанной с ними психологии; расширение и

укрепление народной демократической власти, создание незави-

симой экономики и ускорение культурного и социального прогрес-

са, защита и укрепление национальной независимости и единства,

установление дружбы и сотрудничества с другими народами и

государствами, продолжение борьбы против колониализма и им-

периализма».

Однако конституции многих развивающихся стран (Нигерия,

Таиланд, Вануату), постсоциалистических государств (Болгария,

Венгрия, Румыния и др.) не содержат специальных норм о зада-

чах, целях и направлениях деятельности государства (государст-

венной власти).

Включение в конституции таких норм может иметь позитивное

значение для ориентации государственных органов, а также об-

щественных организаций, учреждений, граждан. Однако в своем

подавляющем большинстве они представляют собой, скорее,

излишне пространные декларации. Обеспечить их применение теми

или иными органами государства (прежде всего высшими орга-

нами) в каждом отдельном случае могли бы суды, но такие

статьи, включенные, как отмечалось, во многих странах в разде-

лы о директивных принципах государственной политики, согласно

самим текстам конституций (например, Индии 1950 г.) и толкова-

ниям верховных (конституционных) судов, не подлежат принуди-

тельному исполнению посредством судебных решений. Они имеют

лишь ориентирующее значение для правительства и других орга-

нов государства.

В связи с характером и направлениями деятельности государ-

426

ственной власти в последние десятилетия в конституциях все ча-

ще появляются оценочные формулировки о демократическом, со-

циальном, светском, правовом государстве. Они отражают обще-

человеческие ценности и свидетельствуют о приверженности го-

сударственной власти принципам демократии, о защите государ-

ственной властью социальных интересов членов общества, обязан-

ности государства обеспечивать определенный уровень жизни своих

граждан, о свободе религии и атеизма в стране, о связанности го-

сударства, его органов правовыми нормами.

Конституционные положения о структуре власти обусловлены

общим концептуальным подходом к типу политической системы в

конкретной стране. В условиях плюралистической системы основ-

ные законы закрепляют принцип разделения властей, тоталитар-

ная система исходит из принципа единства государственной вла-

сти. И тот, и другой подход могут иметь различные формы, рас-

сматриваемые ниже. Здесь отметим лишь, что конституционные

положения о структуре власти служат исходным моментом для

той или иной системы органов государства и особенно для спосо-

бов их взаимоотношений.

Нормы, посвященные системе государственных органов, их

взаимоотношениям, занимают в институте государственной власти

по своему объему доминирующее положение. Их удельный вес в

этом институте просто несравним ни с одним другим элементом:

в отличие от отдельных статей, посвященных источнику, социаль-

ным субъектам, целям, структуре власти, нормы, определяющие

систему органов, регулирующие их взаимоотношения, обычно за-

нимают несколько глав основного закона.

Устанавливаемые конституцией те или иные разновидности си-

стемы и взаимоотношений органов, осуществляющих государст-

венную власть, обусловлены многими факторами: существующей

формой правления, способом территориально-политического

устройства государства, принятой в конкретной стране структурой

власти (разделение властей или единство власти) и т. д. Эти фак-

торы детально рассматриваются ниже. Здесь отметим только один

аспект данной проблемы: влияние юридических понятий государ-

ственной власти и местного самоуправления на структуру и взаи-

моотношения органов государства. В западной литературе счита-

ется, что государственную власть (с точки зрения юридической

характеристики этого термина) осуществляют прежде всего цент-

ральные органы (глава государства, парламент, правительство) и

их уполномоченные на местах в тех государствах, где они назна-

чаются (губернаторы, комиссары, префекты и др.), а также суды

(судебная власть). Что же касается местных представительных

органов, мэров городов и общин, избираемых населением, то они

рассматриваются как органы местного самоуправления. С учетом

427

такого подхода строится система органов и их взаимоотношений

в данной группе государств.

Другой подход существует в социалистических странах и был

принят в странах социалистической ориентации: органы государ-

ственной власти в специальном, конституционно-правовом значе-

нии этого понятия — только представительные органы сверху до-

низу, любой орган типа советов, в том числе низовой сельский

совет рассматривается как орган государственной власти. Другие

органы, включая правительство, характеризуются как органы

государственного управления, правосудия, прокуратуры и т. д.,

но не власти.

Подобная характеристика имеет свои положительные стороны,

поскольку в ней подчеркивается значение представительных орга-

нов, непосредственно избираемых гражданами, но она лишена

цельности с позиций общетеоретического правового подхода: те

органы, которые с точки зрения конституционного права не рас-

сматриваются как власть, с позиций административного или уго-

ловного права являются таковыми (например, милиционер —

представитель власти, и противоправные действия, направленные

против него при исполнении им служебных обязанностей, квали-

фицируются в уголовном праве соответствующим образом).

Последний элемент института государственной власти — нор-

мы, регулирующие методы ее деятельности. В теории государст-

ва и права принято различать методы либерализма (убеждения,

демократические методы) и насилия (принуждения, авторитарные

методы). Такое деление в целом соответствует той или иной оцен-

ке различных конституционных норм: например, статьи о легали-

зации забастовок или о свободе образования политических пар-

тий отражают первую группу методов, нормы о чрезвычайном

положении или роспуске (при определенных условиях) местных

органов самоуправления центральными органами государства —

вторую группу. Вместе с тем, анализируя конституционные нор-

мы, можно создать и более дробную классификацию. Государст-

венная власть широко применяет методы стимулирования или по-

ощрения (например, положения конституций социалистических

стран о поддержке государством кооперирования крестьян), доз-

воления (нормы о возможности без уведомления полиции прово-

дить собрания в закрытых помещениях), охраны (гарантии прав

граждан), требований (регистрация политических партий для по-

лучения прав юридического лица), запрета и, соответственно, от-

ветственности за его нарушение (например, запрещение полити-

ческих забастовок).

428

§ 2. Разделение властей

Рассуждения о различных сторонах деятельности государства

содержались еще в памятниках Древнего Египта и Вавилона, в

сочинениях мыслителей Древней Греции (Аристотель) и средних

веков (Марсилий Падуанский), но возникновение теории разде-

ления властей было связано с борьбой крепнувшей буржуазии

против феодального абсолютизма. Стремясь к ограничению коро-

левской власти, идеологии молодой буржуазии выдвинули тезис

о необходимости разделения государственной власти на законо-

дательную, исполнительную и судебную. Предполагалось, что

первая будет вручена избираемому народом парламенту, вто-

рая — главе государства, под которым буржуазия, стремившаяся

сначала к компромиссу с феодальной верхушкой, в то время под-

разумевала наследственного монарха; считалось, что ему будет

подчинено и правительство. Судебная власть должна была осу-

ществляться независимыми судами с участием представителей

населения (суды присяжных, суды шеффенов или иные суды).

Обычно эту концепцию связывают с именами английского автора

Дж. Локка (1632—1704) и французского писателя Ш.-Л. Мон-

тескье (1689—1755).

Иными словами, речь шла об организационно-правовой кон-

цепции разделения властей. Против нее выступил другой извест-

ный французский мыслитель Ж.-Ж. Руссо (1712—1778), отвер-

гавший ее с социологических позиций. Он утверждал, что вся

власть должна принадлежать народу, и считал, что формой

ее

осуществления должны стать народные собрания (для больших

государств он допускал и существование представительных орга-

нов). Впрочем, детально вопрос о системе органов государства, о

размежевании их компетенции Руссо не анализировал.

С течением времени в литературе произошло смешение двух

подходов с различных позиций: разделения властей, которое от-

стаивалось с позиций организационно-правовой точки зрения, и

единства власти, которое толковалось сначала преимущественно

с социологических позиций.

В первой писаной конституции — основном законе США

1787 г. — нашли отражение оба эти подхода. Словами «мы, на-

род Соединенных Штатов...» создатели конституции провозгла-

шали его власть, его суверенитет, а устанавливая систему орга-

нов государства с разделением их полномочий (президент, кон-

гресс, суды), закрепляли организационно-правовое разделение

властей. С тех пор оба подхода: организационно-правовой (о вет-

вях власти) и социологический (о власти народа) — получили

отражение в большинстве конституций мира, в них одновременно

присутствуют и тот и другой. Иная концепция принята лишь в