Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

429

рассматриваемых ниже социалистических конституциях и отдель-

ных конституциях прежних стран социалистической ориентации.

Постепенно концепция разделения властей стала подвергать-

ся модификациям. Создатели некоторых новых конституций по-

лагали, что выделение трех властей неполно отражает существую-

щие реалии. Конституционная доктрина некоторых стран Латин-

ской Америки (конституции Никарагуа 1987 г., Колумбии 1991 г.

и др.) исходит из существования четырех властей; дополнительно

названа избирательная власть (граждане, обладающие избира-

тельными правами и составляющие избирательный корпус). Орга-

низационное выражение эта власть нашла в создании системы

специальных избирательных трибуналов (судов), которые рас-

сматривают споры о прямых выборах в государственные органы.

О существовании другой, четвертой власти (учредительной) даже

в тех странах, где она не упомянута в конституциях, но подразу-

мевается ими, говорят французские специалисты по сравнитель-

ному конституционному праву Ж. Блан, Ф.-М. Вирье, и Ф. Ваге

Иногда фигурирует большее количество властей. В проекте

конституции Никарагуа, представленном в 1986 г. оппозиционной

в то время (до выборов 1990 г.) социал-христианской партией,

указывалось пять властей, включая наряду с тремя общеприняты-

ми и избирательной властью также контрольную власть. Соглас-

но проекту, последняя должна была осуществляться Генеральным

контролером республики. Система органов Генерального контро-

лера действует в некоторых других странах Латинской Америки,

а также в отдельных странах Азии, иные контрольные органы

(счетные, контрольные палаты, парламентские комиссары, омбуд-

сманы, инспекции и др.) существуют в различных государствах

мира

По существу, шесть властей были названы в конституции

Алжира 1976 г., действовавшей до 1989 г.: политическая (осуще-

ствлялась правящей, в то время единственной легальной пар-

тией — Фронтом национального освобождения), законодательная

(парламент), исполнительная (президент и правительство), су-

дебная (суды), контрольная (как сказано в конституции, ее осу-

ществляли различные органы государства, не имевшие единой си-

стемы), учредительная (прежде всего принятие конституции и

создание на этой базе основ нового публичного порядка). Правда,

в тексте конституции по отношению к этим «ветвям власти» упо-

Blanc J., Virieux F.-M., Vaguet Ph.

Grands regimes etrangers. P., ,1988.

Р. 90.

О проблеме контрольной власти следовало бы сказать в особой главе, но

объем книги не позволяет сделать это. Мы отсылаем читателя к специальной

литературе. См.:

Чиркин В. Е.

Контрольная власть//Государство и право. 1993.

№ 4;

Чиркин В. Е.

Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994.

С. 124—135;

Шульженко Ю. Л.

Указ. работа. С. 15—16.

430

треблялся термин «функции», но разд. III основного закона, по-

священный им, назывался «Об организации власти».

Теория разделения властей отнюдь не предполагает создания

«китайской стены» между различными ветвями власти. Это и не-

возможно, поскольку речь идет о едином институте, единой госу-

дарственной власти, ибо нескольких различных по своей сущно-

сти властей в государстве быть не может: концепция государст-

венного суверенитета исключает это (в условиях редкого в исто-

рии и кратковременного двоевластия, по существу, имело место

переплетение разных по социальной сущности политической и го-

сударственной власти). Акты с названием «законы» вправе при-

нимать, за единичными исключениями, рассматриваемыми ниже,

только парламент — орган законодательной власти, но и в обыч-

ных, а не только в чрезвычайных условиях предусматривается

возможность так называемого делегированного законодательства

и актов регламентарной власти. В первом случае (Великобрита-

ния, Италия и др.) по уполномочию парламента в каждом от-

дельном случае исполнительная власть издает акты, имеющие си-

лу закона, во втором — такие акты издаются без специального

уполномочия парламента, на основании соответствующей консти-

туционной нормы. Наиболее типичный пример — конституция

Франции 1958 г., в которой содержится перечень вопросов, по ко-

торым законодательствует парламент, и названы вопросы, по ко-

торым нормативные акты издают органы исполнительной власти.

В обоих случаях (делегация парламента и собственная регла-

ментарная власть) акты исполнительной власти не рассматрива-

ются как законы и не называются законами (хотя есть названия

«декреты-законы», «законодательные декреты» и др.), но на деле

они регулируют вопросы, относящиеся к предмету закона. В со-

циалистических странах применялся даже термин «законодатель-

ство», получивший официальную трактовку. Он охватывал, поми-

мо законов, акты правительства, совместные постановления ЦК

правящей (коммунистической) партии и правительства и некото-

рые другие акты. Этот термин, снижающий значение закона, и

сейчас применяется в России, в том числе с целью повышения

значимости президентских указов.

В сферу законотворчества вмешивается не только исполнитель-

ная власть, но и суды — общие суды в англосаксонской системе

права, кроме самой Великобритании, где окончательное решение

принимает верховный суд, конституционные суды, конституцион-

ные советы — в некоторых других системах права. Как мы виде-

ли выше, они вправе объявлять законы неконституционными и

тем самым лишать их юридической силы. Таким образом, суды,

их решения становятся над законом и, отрицая, отменяя закон,

участвуют в законотворчестве.

431

Парламент тоже может осуществлять отдельные судебные и

исполнительские функции. Обычно ссылаются на опыт прошло-

го — якобинский парламент во Франции, который своими реше-

ниями отправлял на гильотину депутатов и других должностных

лиц. В настоящее время во многих странах (их число растет)

предусмотрена возможность импичмента президенту, судьям, не-

которым другим высшим должностным лицам за совершенные

при исполнении служебных обязанностей определенные тяжкие

преступления. Эта процедура, подробно рассматриваемая ниже,

по существу представляет собой судебный процесс в парламенте

или формулирование им своего рода обвинительного заключения

(в этом случае дело рассматривает специально создаваемый суд,

как это, например, предусмотрено в Польше, Молдове или

Иордании). Правда, в парламенте речь идет лишь об отстране-

нии от должности в результате такого процесса, уголовный про-

цесс в суде может иметь место уже после отстранения, как над

обычным гражданином.

В 1993 г. импичменту были подвергнуты президенты Брази-

лии и Венесуэлы, но в России в том же году попытка досрочного

смещения президента оказалась неудачной: проект постановления

IX чрезвычайного Съезда народных депутатов России не собрал

при тайном голосовании необходимого числа голосов. Неудачной

оказалась и попытка импичмента президента Румынии.

Попытка парламента присвоить себе широкий объем исполни-

тельских функций была осуществлена в 1991—1993 гг. двумя

органами парламентского характера в России — Съездом народ-

ных депутатов и избираемым им Верховным Советом. Она окон-

чилась неудачей: эти органы были распущены указом президен-

та. Но те или иные элементы исполнительского характера имеют

место, хотя такая деятельность отнюдь не всегда означает вме-

шательство в прерогативы исполнительной власти. Впрочем, и

последнее бывает часто: принятие так называемых частных (в

отличие от публичных) законов в англосаксонских странах, регу-

лирующих конкретные вопросы, иногда подменяет деятельность

исполнительной власти. Эти акты относятся к отдельным физиче-

ским и юридическим лицам и тем самым парламент в какой-то

мере выполняет распорядительские функции.

Дело, однако, не только в фактическом вторжении разных вет-

вей власти в сферу деятельности друг друга. Уже при первой

попытке воплощения теории разделения властей в конституцион-

ные нормы (в США в 1787 г.) перед «отцами конституции» встал

вопрос об уравновешивании властей. Проблема сводилась к тому,

чтобы ни одна из ветвей власти даже в своей сфере не остава-

лась бесконтрольной, чтобы она не действовала произвольно.

Вопрос был решен введением системы сдержек и противовесов:

432

президент не мог распустить конгресс, но и последний не мог

сместить президента (кроме случаев импичмента), президент мог

задержать закон конгресса путем отлагательного вето, но кон-

гресс преодолевал его 1/3 голосов, министры (члены кабинета

президента) подчинялись президенту и конгресс не мог уволить

их путем вотума недоверия, но само назначение министров прези-

дентом нуждалось в утверждении сената и т. д. Контроль за со-

ответствием действий государственных органов конституции был

поручен судам, что было окончательно завершено путем создания

в 1803 г. судебного прецедента о праве судов (в конечном счете

Верховного суда США) объявлять законы конгресса неконститу-

ционными, но само назначение членов Верховного суда произво-

дилось президентом с согласия сената.

В современных условиях система сдержек и противовесов в

том или ином виде вошла во многие конституции. Более того,

если в США и некоторых других странах этот термин и сейчас

применяется лишь как описательный, доктринальный, то в не-

которых постсоветских конституциях он включен в текст основ-

ного закона (п. 4 ст. 3 конституции Казахстана 1995 г.). Конеч-

но, в условиях «гибкого» разделения властей (в парламентарной

республике, в парламентарной монархии) эта система отличается

от «жесткого» разделения властей (например, в президентской рес-

публике или дуалистической монархии), но те или иные ее эле-

менты всегда существуют при демократической системе управле-

ния, даже если признается верховенство парламента и отсутст-

вует орган конституционного контроля (например, в Великобри-

тании).

Наряду с идеей о балансе властей, системой сдержек и про-

тивовесов теория разделения властей получила еще одно новое

дополнение: тезис о необходимости взаимозависимости и взаимо-

действия различных ветвей власти. Теоретически это требование

вытекает из единства государственной власти, общего направле-

ния государственной политики. Такое единство не исключает раз-

личий в способах осуществления государственной власти теми или

иными органами государства, а также возможных конфликтов

властей (какие-то различия и, следовательно, противоречия меж-

ду ними неизбежны уже в силу факта существования нескольких

ветвей власти), но оно требует не доводить разногласия до

противоположностей и борьбы. По принципиальным вопросам го-

сударственной политики все ветви власти должны действовать со-

гласованно, иначе невозможно управление обществом, что влечет

за собой анархию и распад.

Тезис о необходимости одновременного разделения и взаимо-

действия властей был подчеркнут Верховным судом США по де-

лу президента США Р. Никсона. В решении суда говорится:

433

«Конституция предписывает, чтобы ветви власти были одновре-

менно отделены друг от друга и взаимозависимы, являлись авто-

номными и взаимодействующими друг с другом»

Примером негативных последствий противоборства различных

ветвей власти (за которыми стояли различные элитарные груп-

пы) является конституционный кризис в России, особенно обост-

рившийся в декабре 1992 г. — марте 1993 г. Постоянное проти-

воборство высшего представительного органа — Съезда народных

депутатов и Верховного Совета, с одной стороны, президента и

правительства — с другой, вовлечение в эту борьбу Конститу-

ционного суда, который, по идее, должен был бы играть роль бес-

пристрастного арбитра, привело (наряду с другими факторами)

к неуправляемости экономики, расцвету коррупции и организован-

ной преступности, к хаосу в народном хозяйстве, катастрофиче-

скому снижению жизненного уровня и к обнищанию большинства

населения.

Рассмотренная выше триада властей отвечала условиям своего

времени. С тех пор общественная жизнь значительно усложни-

лась, стали отпочковываться новые направления государственной

деятельности. Одно из таких направлений — контрольная дея-

тельность, в связи с чем начали создаваться для этой цели про-

фессиональные органы государства (конституционные суды и кон-

ституционные советы для контроля за соблюдением конституции,

омбудсманы, парламентские комиссары, народные защитники и

другие уполномоченные парламентом должностные лица, контро-

лирующие соблюдение прав человека, генеральные контролеры и

аудиторы, счетные палаты и счетные суды для контроля за адми-

нистративно-финансовой деятельностью государственных и сме-

шанных предприятий и учреждений, а также частных предприя-

тий, выполняющих государственные подряды, и некоторые другие

органы). В конституциях отдельных стран говорится о системе

национального контроля, другие основные законы, определяя пра-

вовое положение органов контроля, устанавливают, что в процес-

се выполнения своих функций они не подчиняются никаким дру-

гим органам, «никакой другой власти». В единичных случаях в

конституциях употребляется термин «контрольная власть».

По нашему мнению, в условиях современного государства

прежняя триада оказывается недостаточной, развивается процесс

выделения четвертой, контрольной власти, которая обладает зна-

чительным своеобразием как с точки зрения структуры органов,

так и методов их деятельности. Не случайно во многих новейших

конституциях (например, Молдовы 1994 г., Казахстана 1995 г.)

конституционным судам и конституционным советам, осуществля-

ющим контрольные функции, посвящены отдельные главы.

The Living US Constitution. Story. Text. Reading Supreme Court Decisions.

N Y, 1983. P. 730

434

Наряду с разделением властей на законодательную, исполни-

тельную и судебную существует проблема вертикального деления

власти (предметов ведения) между федерацией и ее субъектами.

Создание федеративных государств и органов местного само-

управления породило новые аспекты в теории разделения вла-

стей. Возникшие проблемы решают не на основе разграничения

ветвей власти, а путем иных подходов.

Вопрос о размежевании властных полномочий федерации и

входящих в ее состав государственных образований (штатов, рес-

публик, эмиратов, провинций и т. д.) решается путем распреде-

ления сфер компетенции (предметов ведения) между федерацией

и штатами. В конституциях предусмотрены различные способы

размежевания (исключительная компетенция федерации, штатов,

совместная компетенция, по-разному решается вопрос об оста-

точных полномочиях), неодинаков подход к вопросу о верховенстве

федерального закона и т. д.

Появление представительных органов на местах, которые по-

добно парламенту непосредственно избираются населением (сове-

ты общин, мэры городов и т. д.), поставило на повестку дня во-

прос о размежевании полномочий центра и мест. Эта проблема

была решена путем создания юридических конструкций государст-

венной власти и местного самоуправления: считается, что госу-

дарственную власть осуществляют лишь центральные органы и

их представители на местах, а местные выборные органы зани-

маются местным самоуправлением. Это две различные формы пуб-

личной власти, обладающей принудительным характером особого

рода.

§ 3. Единство государственной власти

Единство государственной власти в его законодательном и осо-

бенно практическом аспектах было известно задолго до возник-

новения теории разделения властей. В памятниках древневосточ-

ных деспотий провозглашалась исключительная власть монарха,

как правило, не только политическая, но и духовная. Тираны го-

родов Древней Греции, цари этрусков Рима, эмиры и султаны

мусульманских стран, императоры-сыны Неба Китая и Японии,

абсолютные монархи Европы, российские цари-самодержцы и

главы многих других государств сосредоточивал« в своих руках

всю полноту власти. Соответствующие законы, другие акты

исключали любое разделение властей, хотя на деле власть обо-

жествленного монарха подвергалась корректировке со стороны

жрецов или иного его окружения.

Теоретическое обоснование необходимости единства государст-

венной власти тоже началось задолго до Дж. Локка и Ш.-Л. Мон-

тескье и имело персонализированный характер. Не имеет значе-

435

ния, отстаивали богословы исключительную власть наместника

Аллаха на Земле или правоведы (например, Ж. Воден) настаи-

вали на принадлежности суверенитета одному лицу — монарху,

речь долгое время шла об индивидуалистической трактовке един-

ства власти. Впоследствии такой подход возродился в фашистских

концепциях вождизма, в некоторых отношениях сходная практика

существовала и в тоталитарных коммунистических режимах (ре-

альная власть генерального секретаря правящей партии), хотя в

отличие от фашистских учений марксистская теория в принципе

отрицала индивидуалистический подход.

В наше время новые способы обеспечения единства власти

применяются в некоторых постсоциалистических государствах Во-

стока. Официальный титул туркменбаши (вождь туркмен), рефе-

рендумы вместо выборов для продления сроков пребывания на

посту президента, законопроекты Калмыкии, в которых предла-

гается установить пожизненную и наследственную власть прези-

дента и т. п. — вот лишь некоторые примеры индивидуализиро-

ванной концепции единства государственной власти в современ-

ных условиях. О пожизненных президентах в некоторых странах

Африки в прошлом мы уже упоминали.

Помимо индивидуалистической концепции единства власти

есть и другая трактовка — коллективистская. Начало ей положе-

но в сочинениях Ж.-Ж. Руссо, хотя на практике коллективное

осуществление единой власти было присуще человечеству еще со

времен родового строя (народные собрания, сходы, старейшины

и др.), сложившись раньше выделившихся уже потом из знати

султанов, королей и императоров. Руссо подходил к решению это-

го вопроса скорее с социологических, чем с организационно-пра-

вовых позиций. Он рассматривал законодательную, исполнитель-

ную, судебную власть лишь как особые проявления единой вер-

ховной власти народа, считая, что все «члены государства» (взро-

слые граждане) должны участвовать в управлении им через фор-

мирование «общей воли», как правило, на народных собраниях.

Подход Руссо, правда, в измененном виде, был воспринят и

буржуазно-либеральной, и марксистской традицией. В первом

случае, как уже отмечалось, в конституциях лишь провозглаша-

лись власть, суверенитет народа. Во втором случае наряду с су-

веренитетом народа, которому было придано классовое истолко-

вание (власть не народа в целом, а власть трудящихся, причем

первоначально речь шла о пролетариате), были осуществлены и

поиски того вида органа (органов), которому могла бы быть пол-

ностью вручена государственная власть. Такой орган К. Маркс

увидел в совете Парижской коммуны 1871 г., на основе чего

В. И. Ленин создал концепцию Республики Советов, провозгла-

сив: «Вся власть — Советам!». В концепции В. И. Ленина речь

436

шла о власти пролетариата и крестьянства (особенно беднейше-

го) под руководством пролетариата.

Таким образом, идея единства власти неоднозначна. Она имеет

три различных аспекта: социальное единство власти, что должно

проистекать из единства природы господствующих в обществе

социальных групп; единство принципиальных целей и направле-

ний деятельности всех государственных органов, что обусловлено

необходимостью согласованного управления обществом, без чего

оно может быть ввергнуто в состояние анархии и распада; орга-

низационно-правовое единство, когда отвергается разделение вла-

стей и органами государственной власти признается только опре-

деленный вид органов.

Социальное единство государственной власти с точки зрения

марксистской концепции обеспечивается принадлежностью поли-

тической власти в социалистических странах трудящимся. Первая

социалистическая конституция — Основной закон РСФСР

1918 г. — в числе трудящихся, трудового народа называла проле-

тариат (под этим термином понимался рабочий класс) и крес-

тьянство. Конституция СССР 1936 г. при определении характера

государства добавила также интеллигенцию (в то время она клас-

сифицировалась как «социальная прослойка» общества). Конститу-

ция СССР 1977 г. устанавливала, что вся власть принадлежит

народу (ст. 2), и определяла СССР как «социалистическое обще-

народное государство». Считалось, что эксплуататорские классы

и элементы в ходе социалистического строительства ликвидирова-

ны, власть принадлежит всему народу, за исключением «антиоб-

щественных элементов». Но на деле единства природы господст-

вующих в обществе социальных групп в социалистических стра-

нах достигнуто не было: реальная власть находилась в руках пар-

тийно-государственной «номенклатуры», занимавшей привилегиро-

ванное положение в обществе. Сохранялись и классовые противо-

речия, что показали дальнейшие события (в частности, политиче-

ские забастовки рабочих в Польше и СССР, вооруженные фор-

мы борьбы в странах СНГ).

В странах социалистической ориентации социальное единство

власти получало обычно более широкую трактовку. Как отмеча-

лось выше, конституции устанавливали, что власть принадлежит

широкому блоку патриотических сил, в состав которого включа-

лись не только трудящиеся, но и часть нетрудящихся, поддер-

живавших проводимые правительством преобразования. Счита-

лось, что в патриотическом блоке, составлявшем опору государст-

венной власти, существуют два союза: союз рабочих и крестьян,

который является основой блока, и союз трудящихся с прогрес-

сивно настроенными нетрудящимися, складывающийся в резуль-

тате давления рабочих и крестьян. Таким образом, подобная

437

трактовка социального единства власти по существу допускала

конституционно признанные противоречия в нем, что находило

выражение в принятой формулировке: союз и борьба одновре-

менно.

Что же касается практического осуществления этой концепции,

то в странах социалистической ориентации, как и в социалисти-

ческих странах, реальная власть принадлежала крайне узкой

группировке правящей элиты, характеризовалась еще большим

персонализмом.

Второй аспект единства государственной власти — единство

принципиальных целей и направлений деятельности всех госу-

дарственных органов — также отражен в социалистических кон-

ституциях и в конституциях стран социалистической ориентации.

Выше уже цитировались соответствующие статьи. Здесь лишь

отметим, что без такого единства невозможно целенаправленное

управление обществом, а такое управление, хотя и в разной сте-

пени и в неодинаковом объеме, существует во всех странах. Од-

нако единство целей и направлений деятельности государственных

органов нельзя представлять себе как абсолютную величину.

Между государственными органами имеет место противоборство

за то или иное «прочтение» конституционных целей, за способы

их достижения. Особенно отчетливо свидетельствует об этом про-

тивостояние Съезда народных депутатов и президента России в

1992—1993 гг., отстаивавших принципиально разные пути осуще-

ствления единой цели — выхода страны из глубокого структур-

ного кризиса.

Третий, организационно-правовой аспект единства государст-

венной власти получил наиболее детальное закрепление в социа-

листических конституциях и доктринальную разработку в марк-

систско-ленинском правоведении. Как уже отмечалось, была при-

нята концепция советов как единственных органов государствен-

ной власти снизу доверху. Конституция СССР 1977 г. устанавли-

вала, что народ осуществляет государственную власть через Со-

веты народных депутатов, которые составляют политическую ос-

нову государства (ст. 2). Все другие органы государственной вла-

сти находятся под контролем Советов и подотчетны им. Анало-

гичные положения содержались в конституциях Болгарии 1971 г.,

Польши 1952 г., Чехословакии 1960 г., в настоящее время они

присутствуют в конституциях КНДР, Китая, Кубы. Концепция

полновластия советов была воспринята в большинстве стран со-

циалистической ориентации (конституции Анголы 1975 г., Мозам-

бика 1975 г., Алжира 1976 г., Эфиопии 1987 г. и др.). Только ор-

ганы типа советов (они имели разные названия — Верховный

совет, народное собрание, национальное собрание — в центре,

народные советы, национальные комитеты, собрания народных

438

представителей, собрания депутатов и др. — на местах) рассмат-

ривались как органы государственной власти в масштабах стра-

ны и в каждой административно-территориальной единице. Дру-

гие органы государства с позиций конституционной доктрины

считались лишь органами государственного управления, правосу-

дия и т. д., но не власти.

Однако реальная действительность находилась в вопиющем

противоречии с концепцией и конституционными нормами. В со-

циалистических странах, независимо от того, существовала одна

партия или их было несколько (например, Вьетнам, Польша, Че-

хословакия), реальная власть была в руках руководства правя-

щих коммунистических партий, узкой группировки практически

несменяемых руководителей, объединенных в высший партийный

орган, называвшийся обычно Политбюро (по уставу высшим орга-

ном партии считался съезд, но фактически он имел парадный ха-

рактер и созывался, как правило, для единогласного утверждения

решений, принятых Политбюро). Советы, в том числе парламент,

лишь одобряли, возводили в форму закона, решения, принятые

Политбюро. К тому же последний зачастую принимал решения

по важнейшим вопросам государственной жизни без оформления

их правовыми актами, и они неукоснительно исполнялись (напри-

мер, указания Государственному банку СССР о выдаче валютных

средств для поддержки зарубежных коммунистических партий).

Еще до крушения социалистических режимов в системе сове-

тов в некоторых странах наметились определенные отступления.

В частности, в Венгрии советы стали создаваться не во всех звень-

ях административно-территориального деления (в районном звене

был только уполномоченный областного совета), в Болгарии, Че-

хословакии была принята характеристика советов как органов

местного самоуправления, но одновременно сохранялась и кон-

цепция советов как органов государственной власти.

В странах социалистической ориентации практически нигде

концепция советов как единственных органов государственной

власти так и не была применена в полном объеме. Наряду с изби-

раемыми советами центральные органы государства, а чаще —

правящая (революционно-демократическая) партия назначали ад-

министраторов (например, комиссаров областей в Конго), кото-

рые обладали партийными и государственными полномочиями,

сосредоточивали в своих руках полноту власти в административ-

но-территориальной единице Система избираемых на всех уров-

нях советов почти нигде не была создана (в некоторых звеньях

советы назначались, в других их вообще не существовало). Что

же касается «общегосударственного совета» (парламента), то он

играл еще более незначительную роль, чем в социалистических

странах: отсутствие демократических традиций, персонализм вла-