Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

439

сти президента (он же глава правящей партии), влияние трайба-

лизма делали значение парламента в государстве номинальным.

Идея организационно-правового единства государственной вла-

сти в целом имеет авторитаpистский характер, на практике ее

осуществление ведет к широкому использованию принуждения, а

иногда и насильственных мер в государственном управлении.

Однако не все из отмеченных выше аспектов имеют только нега-

тивный характер. Требование социального единства власти может

служить целям поиска консенсуса и согласия в обществе, когда

власть становится определенной «равнодействующей» соревную-

щихся сил и тенденций (если соблюдены условия «честного» со-

ревнования при плюралистической демократии). Единство власти

как единство принципиальных целей и направлений в деятельно-

сти государственных органов может иметь позитивное значение в

обществе при сосредоточении усилий государственного аппарата

на решении стоящих перед обществом проблем. В то же время

единство власти как сосредоточение всей полноты государствен-

ной власти в руках какого-либо органа или определенного вида

органов (не имеет значения, будут это советы или президент) в

принципе не является плодотворной идеей. Она порождает, в ча-

стности, бесконтрольность в деятельности государственных орга-

нов, хотя при определенных условиях общественного развития

(острейший структурный кризис, распад государственности, анар-

хия, иностранное военное вторжение и др.) единство власти, как

и авторитаризм в целом, могут способствовать улучшению управ-

ляемости обществом, стабилизации положения, преодолению

анархии. Такая ситуация допустима, однако, лишь на определен-

ный период времени (например, объявление чрезвычайного поло-

жения, предоставление исключительных полномочий) и имеет ма-

ло общего с концепцией единства власти, предполагающей по-

стоянное единовластие определенного вида органов.

Из сказанного следует, что две названные модели не являются

абсолютными, самодовлеющими: разделение властей не исключа-

ет единства государственной политики по принципиальным воп-

росам и взаимодействия различных ветвей власти, а концепция

единства государственной власти, ее принадлежность только од-

ному виду органов (представительным органам типа советов сни-

зу доверху) не исключает создания различных видов государст-

венных органов, выполнения ими различных функций по осущест-

влению единой государственной власти Такое понимание в по-

следние годы стало находить отражение особенно в постсовет-

ских конституциях, после определенной эйфории, вызванной пре-

увеличенным вниманием только к вопросам разделения властей,

что, кстати, вполне объяснимо после десятилетий тоталитарного

440

режима. Может быть, наиболее четко новый подход, расставляю-

щий необходимые акценты, нашел отражение в конституции Ка-

захстана 1995 г.: «Государственная власть в Республике едина,

осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии

с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную

и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использо-

ванием системы сдержек и противовесов» (п. 4 ст. 3).

441

ГЛАВА VIII

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ИНСТИТУТЫ

ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА

§ 1. Комплексный конституционно-правовой институт формы

государства

Термин «форма государства» обязан своим появлением право-

вой доктрине и долгое время не употреблялся в конституциях.

В связи с этим в юридической литературе нередко говорится, что

форма государства не является предметом изучения государствен-

ного (конституционного) права, что это понятие общей теории

государства и права

. Обычно считается, и это нашло отражение

почти во всех учебниках по государственному (конституционно-

му) праву, что изучают не форму государства в целом, а две ее

составные части: форму правления (прежде всего структуру и по-

рядок взаимоотношений высших органов государства) и форму

государственного устройства (территориально-политическую орга-

низацию государства). Правда, в последние годы неоднозначное

понятие «государственное устройство» вытесняется понятиями

«территориальная организация публичной власти», «политико-тер-

риториальная организация государства».

С течением времени при характеристике формы государства

к упомянутым двум элементам в теории государства и права был

добавлен третий — политический режим; некоторые авторы даже

сводили к нему понятие формы государства. Однако в государст-

венном (конституционном) праве политический режим изучался

как самостоятельное явление, вне связи с формой государства.

Такой подход до сих пор доминирует в зарубежных учебниках по

курсу «Политические институты и конституционное право»

. Ком-

плексный анализ формы государства в целом в конституционном

(государственном) праве, как правило, не осуществляется. Лишь

в учебниках по государственному праву бывшего СССР, а также

в учебниках по государственному праву зарубежных социалисти-

ческих стран рассматривались вопросы «формы в целом» — рес-

См: Государственное право буржуазных и освободившихся стран. M,

1986. С 79; Современное буржуазное государственное право. Т 2 С 51

Ardant Ph.

Op. cit. P. 34—43, 235—294.

442

публики Советов и народно-демократической республики, анали-

зировались их отличительные признаки. Такой анализ имел не

столько юридический, сколько политологический характер.

В ходе дальнейших исследований было установлено, что круг

явлений, охватываемых термином «политический режим» (дея-

тельность партий, осуществление политических прав граждан и

др.), выходит далеко за пределы формы государства. Поэтому

было предложено при характеристике последней рассматривать

не политический, а государственный режим, который характери-

зует формы и методы деятельности государства и в отличие от

форм правления и государственного устройства представляет со-

бой функциональную сторону государственной формы (употреб-

лялись также понятия «государственно-политический» и «государ-

ственно-правовой» режим)

. Именно государственный режим в

ряде случаев имеет решающее значение для классификации госу-

дарственных форм. Что же касается предлагавшегося некоторы-

ми авторами четвертого элемента — политической динамики

, то

этот взгляд не получил распространения среди конституционалис-

тов и теоретиков государства и права.

Вместе с уточнениями, относящимися к проблематике режима,

в течение последних десятилетий наряду с элементным подходом

к понятию формы государства (полезным и необходимым, особен-

но в учебных целях) стали выдвигаться предложения о системном

анализе формы, о необходимости учитывать не только элементы

и их качества, но и связи, соединяющие элементы в единое, це-

лостное образование (форма государства); связи элементов, со-

храняющих свою относительную самостоятельность, с возникшим

целым, в результате чего определенные модификации претер-

певают и сами элементы; наконец, внешние связи элементов и це-

лого со средой, в которой функционирует форма государства.

Внутренние и внешние связи, их характер имеют принципи-

альное значение. Именно в результате связей первой группы воз-

никает новое явление — форма государства, что было бы невоз-

можно, если бы имело место лишь механическое примыкание

двух, трех или четырех обособленных элементов. Это новое явле-

ние характеризуется структурной усложненностью и обладает

качествами, не присущими ни одному из элементов в отдельности.

Форма государства в Великобритании — это не только отноше-

ния монарх — парламент — правительство, унитарная структура

с автономией отдельных частей (Северная Ирландия и др.) и де-

мократический государственный режим, но и другие стороны си-

стемы управления, основанной на политическом плюрализме, при-

См.: Конституционное право развивающихся стран. Основы организации

государства. М., 1992. С. 8.

См.:

Бурлацкий Ф. М.

Ленин, государство, политика. М., 1970.

443

знании роли оппозиции в управлении государством, концепции

гибкого разделения властей, самостоятельности местного самоуп-

равления и т.д.

Королевство Бутан, как и Саудовская Аравия — по существу

абсолютная унитарная монархия с авторитарным режимом, поли-

тические партии в той и другой стране запрещены. Таким обра-

зом, все три элемента (форма правления, территориально-полити-

ческая организация, режим) в принципе, казалось бы, одинаковы в

обеих странах. Но своеобразие формы государства в Саудовской

Аравии невозможно понять, если не учитывать особые связи в

структуре органов государства, роль семейного совета саудидов,

низлагающего и избирающего из своей среды монархов, клановые

связи правящей семьи (важнейшие государственные должности

в центре и на местах замещаются выходцами из этой семьи), му-

сульманские концепции аш-шура (совещание правителя с опреде-

ленным кругом лиц), маджилис (право любого мусульманина

быть принятым королем и членами его семьи, вытекающее из прин-

ципа единства уммы—мусульманской общины) и др. В Бутане

при сходстве трех главных элементов формы государства с Сау-

довской Аравией нет многих существенных черт, присущих по-

следней, и напротив, есть свои особенности. Например, немало-

важное значение в государственном режиме имеют периодичес-

кие «общие трапезы» знати во главе с королем и простолюдинов.

Таким образом, форма государства выходит за пределы прос-

того сложения трех элементов, она включает другие факторы,

проистекающие из характера связей этих элементов.

Исследуя форму государства, необходимо учитывать и отноше-

ния сохраняющих самостоятельность элементов с возникшим на

базе их связей целым. Особой ролью президента во Франции обу-

словлены и модификации всей государственной формы, создание

гибридной формы полупрезидентской республики, а отношения,

связанные с территориально-политической организацией Ирака,

где существует острейшая проблема автономии Курдистана, во

многом обусловливают авторитарный государственный режим.

В результате изменяется и форма правления, в ней мало что ос-

тается от республиканских по своим внешних признакам инсти-

тутов.

Связи формы государства и ее элементов со средой могут

включать воздействие природных факторов, например, географи-

ческой среды (так, на Коморских Островах или в Танзании

она повлияла на выбор федеративной формы территориально-

политической организации), социо-культурной среды (с ней свя-

зана, в частности, концепция режима правового государства в

европейских странах), влияние опыта других государств (напри-

мер, британского парламентаризма) и т.д. Однако наибольшее

444

значение имеют, видимо, социально-экономические условия и по-

литическая система, в рамках которой действует государство. По-

луфеодально-теократические общественные отношения, культур-

ная отсталость, условия экономической стагнации, авторитаризм

в политической системе влекут за собой иные государственные

формы, чем доминирование «среднего класса», высокий уровень

правовой культуры, развивающаяся экономика и прочный плюра-

лизм. Нельзя уяснить форму государства в бывшем СССР, если

не учитывать особенности однопартийной политической системы с

провозглашенной руководящей ролью коммунистической партии,

реальной роли Советов, которые отнюдь не были единственными

полновластными органами государственной власти, как это уста-

навливала конституция.

Как видно из сказанного, связи элементов формы и последней

со средой имеют прямой и обратный характер. Единство элемен-

тов создает форму государства, но, возникнув, она модифицирует

их. Особенности индийского федерализма (порядок изменения

границ штатов, введения президентского правления в штатах и

др.) во многом обусловлены характером формы индийской госу-

дарственности. Развитие авторитаризма в государственной форме

ряда африканских стран повлекло в свое время появление «по-

жизненных президентов» в Малави, Тунисе Уганде, Экваториаль-

ной Гвинее и др. И напротив, этот институт многократно усилил

монократические черты «суперпрезидентской республики». Такие

же зависимости прослеживаются и в других отношениях. В госу-

дарственном режиме используются различные методы управления

поведением граждан и их объединений, но именно граждане из-

бирают многие государственные органы, определяют (например,

путем референдума или народной законодательной инициативы)

те или иные стороны их политики, группы давления оказывают

влияние на парламент, президента или правительство.

Различные связи в форме государства имеют неодинаковое

значение. Видоизменения связей внутри формы влекут за собой

создание новых разновидностей, не изменяя главные качества

формы (она продолжает, например, оставаться демократической

или авторитарной по своему характеру). Связи же формы госу-

дарства и ее элементов со средой (прежде всего с социальной)

ведут в конечном счете через изменение содержания формы к ее

различным модификациям, к видоизменениям ее элементов. До-

минирование в политической жизни «среднего класса» с его

стремлением к стабильности, правопорядку, плюрализму, свобод-

ной конкуренции, компромиссам, а иногда и поискам консенсуса

влечет за собой создание той или иной государственной формы,

которая характеризуется разделением властей, различными фор-

мами партиципации граждан, участием во власти «групп давле-

445

ния», демократическими порядками. Господство блока обуржуази-

вающихся феодалов и формирующейся крупной буржуазии в спе-

цифических условиях некоторых арабских «нефтяных монархий»

порождает авторитаризм в государственной форме, национальная

буржуазия в развивающихся странах тяготеет к демократическим

структурам, но с элементами авторитаризма, что нередко обу-

словлено объективными причинами концентрации власти в целях

мобилизации ресурсов для преодоления отсталости, ускоренного

экономического развития.

Содержание формы государства не сводится, однако, только

к социальному характеру государственной власти. Подобная од-

носторонняя трактовка обедняет решение проблемы и не в со-

стоянии объяснить многие модификации формы: остается неяс-

ным, например, почему при одинаковом социальном содержании

в Великобритании, Японии, США существуют неодинаковые фор-

мы правления и территориального устройства, а при разном соци-

альном содержании, например, в Заире (по крайней мере до ре-

форм 1990-х годов) и бывшей франкистской Испании существо-

вала одинаковая (монократическая) государственная форма. Ви-

димо, через социальное содержание можно объяснить лишь неко-

торые основные черты формы, очертить ее рамки, наполняется же

форма всеми качествами содержания: историческими традиция-

ми, отношениями, связанными с географическими факторами, и др.

Говоря о связях формы и содержания, не следует оценивать

их односторонне. Форма определяется содержанием, но она не

есть лишь пассивное отображение объективных условий, она об-

ладает собственной динамикой развития по своим внутренним

законам. Более того, в определенных пределах она может ока-

зывать влияние на содержание, способствуя или ставя преграды

его развитию. Монократическая, авторитарная государственная

форма в Непале, Нигере, Омане, в некоторых других странах

использовалась, в частности, для того, чтобы искусственно сдер-

живать влияние формирующихся буржуазных и некоторых других

слоев на государственную власть. Даже в Кувейте, где в услови-

ях по существу абсолютной монархии есть парламент, монокра-

тизм тормозит преобразования в содержании государства. С дру-

гой стороны, парламентаризм, разделение властей, местное само-

управление, децентрализация способствуют демократическим про-

цессам в развитии государственной власти, позитивным измене-

ниям в ее содержании, расширяют ее социальную базу.

Наконец, есть еще один аспект анализа формы государства,

который необходимо принимать во внимание. Она не только в

той или иной мере определяется соответствующими нормами

конституций, но и складывается в значительной мере в результа-

те политической и конституционной практики, которая, приобре-

446

тая устойчивый характер, порождает в силу прецедентов непи-

саные конституционные нормы. Практика дополняет жизнью те

или иные формулировки, нередко корректирует их, а иногда яв-

ляется источником своеобразных конституционных норм, которые

определяют многие наиболее существенные стороны формы (на-

пример, конвенциональные соглашения в Великобритании регу-

лируют некоторые принципиальные вопросы отношений главы

государства, парламента, кабинета министров).

Конституционные нормы обычно дают объективное представ-

ление о фактически существующей государственной форме. Кон-

ституция Катара 1970 г. (с поправками 1972 г.), устанавливаю-

щая, что вся власть исходит от эмира, отражает фактическое

всевластие последнего, по конституции Бразилии 1988 г. можно

судить об отношениях федерации и штатов и т.д. Однако в неко-

торых странах фактические отношения между высшими органами

государства (например, в форме правления в Индии), между го-

сударством и его составными частями (например, в форме тер-

риториально-политической организации в Ираке), формы и ме-

тоды государственного управления (например, провозглашавший-

ся народным и демократическим режим в условиях правления

«человека-народа» Секу Type в Гвинее) не совсем соответствуют

или совсем не соответствуют тому, что записано в конституции.

Так, по конституции Индии 1950 г. президенту принадлежат

весьма широкие полномочия, но на деле он может их осущест-

влять (до 1976 г. на основе конвенционального правила, а за-

тем — в соответствии с поправкой к конституции) лишь по «со-

вету и с согласия» правительства (кабинета министров), которо-

му, следовательно, на деле принадлежат эти полномочия и фак-

тически — «президентская власть». Провозглашенная еще в

1974 г. автономия Иракского Курдистана реально не осуществля-

лась, более того, велось массовое переселение курдов в другие

районы страны с применением оружия и даже отравляющих ве-

ществ. В Алжире, как и в ряде других стран, заявлявших о со-

циалистической ориентации, декларировавшееся решающее учас-

тие народных масс в управлении государством на деле служило

лишь декорациями авторитаризма их лидеров (хотя некоторые

меры по раскрепощению населения, развитию политической куль-

туры действительно предпринимались).

С учетом перечисленных факторов мы рассматриваем форму

государства не только через призму права, а как целостный поли-

тико-правовой институт. Форма государства — это обусловленное

в конечном счете его содержанием единство взаимосвязей струк-

турной и территориальной организации государственной власти,

методов ее осуществления и способов обратных связей органов

государства с населением страны.

447

До сих пор речь шла преимущественно о доктринальном по-

нятии формы государства. В литературе дискуссия велась глав-

ным образом в теоретическом аспекте, и анализу конкретных кон-

ституционных норм мало уделялось внимания: термин «форма

государства» в основных законах сначала не употреблялся, а по-

том использовался очень редко и ограничительно, охватывая

лишь форму правления. В наше время ситуация изменилась. По-

явились конституции, в которых данный термин трактуется более

широко, близко к приведенным выше доктринальным разработ-

кам. Один из разделов конституции Турции 1982 г. называется

«Форма государства», такой же заголовок имела гл. 8 конститу-

ции Эфиопии 1987 г. В ч. 5 «Система правления» конституции

Египта в редакции 1980 г. содержатся положения, относящиеся

к разным элементам формы государства. То же самое можно

сказать о разд. 8 «Организация государства» конституции Ника-

рагуа 1987 г., а отчасти и о разд. З «Об организации государст-

ва» конституции Бразилии 1988 г., гл. 4 «Государственная струк-

тура» конституции Эфиопии 1994 г., ст. 1 конституции Грузии

1995 г.

Статьи многих конституций содержат в известной степени

«синтезированные» формулировки, относящиеся к форме государ-

ства в целом. Конституция Франции 1958 г. провозглашает, что

государство является «неделимой, светской, социальной, демокра-

тической республикой» (ст. 2). Основной закон ФРГ 1949 г. ус-

танавливает, что республика — демократическое и социальное

федеративное государство (ст. 29). Конституция Бангладеш

1972 г. характеризует государство как унитарную, суверенную и

независимую республику (ст. 1), конституция Индии 1950 г. оп-

ределяет его как союз штатов, светскую, «демократическую и со-

циалистическую» республику (преамбула). В конституции Сьер-

ра-Леоне 1978 г. (заменена в 1991 г.) провозглашалась «суверен-

ная республика с однопартийной системой правления», в основном

законе Марокко 1972 г. (заменен новой конституцией) — «демо-

кратическая и социальная монархия», в конституции Бразилии

1988 г. говорится о «демократическом правовом» государстве.

Основной закон Колумбии 1991 г. содержит гораздо более про-

странную формулировку: ст. 1 гласит, что это государство, соци-

ально-правовое, организованное в форме унитарной республики,

децентрализованное, с автономией его территориальных единиц,

демократическое, партиципаторное и плюралистическое. Конститу-

ция Эквадора 1987 г. характеризует государство как суверенное,

независимое, демократическое и унитарное. Его правление —

республиканское, президентское, основанное на выборах, пред-

ставительное, ответственное и альтернативное (ст. 1).

Комплексные формулировки содержат конституции социалис-

тических и постсоциалистических государств. Правда, в первых

448

акцент делается прежде всего не на форму, а на по-своему пони-

маемый социальный характер государства. В конституциях пост-

социалистических государств эти идеологические формулировки

устранены, а вопросам формы придано большее значение. Кон-

ституция Румынии 1991 г. устанавливает унитарное, неделимое,

правовое, социальное и демократическое государство (ст. 1),

основной закон Болгарии 1991 г. — республику с парламентарным

управлением, единое государство с местным самоуправлением

(ст.ст. 1 и 2), конституция Молдовы 1994 г.— единое демократи-

ческое правовое государство, конституция Казахстана 1995 г. —

демократическое, правовое, светское, социальное государство, уни-

тарную республику с президентской формой правления.

В названных выше, да и многих других основных законах

речь идет не о каком-то одном (из трех) «элементе» формы го-

сударства, а о двух-трех из них или о форме в целом. Все это

дает основание заключить, что конституционное регулирование

формы государства, ранее отсутствовавшее, осуществлявшееся не-

полно или разрозненно (по элементам), постепенно ведет к появ-

лению особого конституционно-правового института. Форма госу-

дарства становится не только теоретическим понятием, сложив-

шимся на базе обобщения прежде всего политической практики,

но и комплексным конституционно-правовым институтом — систе-

мой внутренне согласованных норм, регулирующих данное явле-

ние в его правовых взаимосвязях.

Конечно, в разных странах степень развития этого института

неодинакова. Во многих основных законах урегулированы только

его элементы, в других такие нормы пробельны. Но если рассмат-

ривать законодательство и политическую практику не отдельно

взятых стран, а в плане сравнительного изучения, то можно кон-

статировать по крайней мере становление такого института. За-

дача сравнительного правоведения (в сфере конституционного

права) — увидеть эти процессы, суметь обобщить их, дать ори-

ентиры дальнейшему конституционному правотворчеству.

Институт формы государства имеет комплексный характер.

Он состоит из трех институтов, которые по отношению к нему

выступают в качестве «подинститутов»: формы правления, фор-

мы территориально-политического устройства, государственного

режима, в котором важное значение имеет институт партиципа-

ции, отражающий способы обратной связи государства и населения.

В отличие от других сторон государственного режима, которые

представляют собой существо методов и форм осуществления го-

сударственной власти «сверху», путем деятельности государст-

венных органов, институт партиципации характеризует разнооб-

разие форм и методов деятельности граждан, их объединений по

участию в управлении государством и развитием общества «сни-

зу».