Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

449

Все эти подинституты тесно взаимосвязаны: не может суще-

ствовать государство с той или иной формой правления

без тер-

риториально-политической организации, как и последняя немыс-

лима без определенного государственного режима. Любая госу-

дарственная форма включает также способы партиципации насе-

ления или определенных групп в управлении государственными

делами, то есть обратные связи. В условиях рабовладельческого

строя были народные собрания, во Франции в эпоху феодализма

созывались мартовские и майские «поля» (съезды), в современ-

ном Бутане — общие трапезы знатных с простолюдинами, в ко-

торых участвует сам король, в Омане — аш-шура, иджма, медж-

лис и т. д. Самые разные формы партиципации существуют в

современном демократическом государстве (общегосударственное

обсуждение правительственных проектов, референдум, народная

инициатива, создание смешанных органов, включение представи-

телей ведущих общественных организаций в состав государствен-

ных органов и т.д.).

«Элементные институты» (элементные для формы) в свою

очередь могут выступать в качестве комплексных по отношению

к другим, например, форма правления — по отношению к инсти-

тутам главы государства, парламента, правительства, форма

территориально-политической организации государства — по от-

ношению к институтам федерализма, автономии, административ-

но-территориального деления, форма государственного режима —

по отношению к институтам чрезвычайного положения, прези-

дентского правления, партиципация — по отношению к институ-

там выборов, референдума, народной законодательной инициати-

вы и т. д. Такое членение можно продолжить: институт ответст-

венности правительства (политической, гражданской, уголовной)

является составной частью комплексного института правительст-

ва, институт федерализма включает в качестве составной части

институт «федеральной интервенции» в дела штатов, зафиксиро-

ванный в некоторых конституциях латиноамериканских госу-

дарств и т.д. В конечном счете оно приведет к выделению такого

института-элемента, который состоит только из совокупности

норм-правил и не может быть разделен на другие институты.

Анализ норм основных законов, конвенциональных соглаше-

ний, конституционной и политической практики свидетельствует

о том, что комплексный конституционно-правовой институт формы

государства в обобщенном виде состоит из следующих слагае-

мых:

1) конституционные писаные, неписаные (конвенциональные)

нормы и соответствующая практика, относящиеся к структуре ос-

новных органов государства (например, существование или от-

сутствие парламента), их разновидностям (например, монарх,

450

единоличный президент, коллегиальный президент) и их правово-

му положению;

2) нормы и практика, относящиеся к организации территории

государства, то есть к политико-территориальному устройству

(унитаризм, федерализм, автономия, «регионалистское государст-

во», «ассоциированные государства») и административно-терри-

ториальному делению (виды административно-территориальных

единиц и правовое положение территориальных коллективов);

3) нормы и практика, относящиеся к методам деятельности

органов государства — «прямые» связи (предписания, дозволе-

ния, стимулы, запреты, ответственность, а в более широком пла-

не — насилие, либерализм, компромисс, консенсус и др.);

4) нормы и практика, характеризующие внутренние связи и

отношения между «элементами», между органами государства

(например, ответственность правительства перед парламентом,

перед президентом, перед тем и другим), между государством и

территориальными единицами (штатами, автономными образова-

ньями, административно-территориальными единицами, представ-

ляющими территориальные коллективы и не представляющие та-

ковых) ;

5) нормы и практика, характеризующие внешние, «обратные»

связи: участие населения, граждан, их объединений в деятельно-

сти государственного аппарата.

Исследователями предложены различные классификации госу-

дарственных форм. Они имеют множество вариантов, но запад-

ные авторы исходят прежде всего из особенностей государствен-

ной структуры, используя обычно один из критериев. Так, Ф. Ар-

дан выделяет унитарные и сложные государства

, другие иссле-

дователи, говоря о форме государства, упоминают республики и

монархии, третьи называют демократические и авторитарные

(диктаторские, тоталитарные) формы.

Сторонники марксистской концепции на первый план выдвига-

ют социальный характер государственной власти. С этой точки

зрения различаются формы буржуазных и формы социалистиче-

ских государств. В первом случае выделяются буржуазно-демо-

кратическая государственная форма (республика или монархия,

унитарная или федеративная и т.д.) и авторитарная (тоталитар-

ная, фашистская) государственная форма, во втором — респуб-

лика Советов и народно-демократическая республика.

После распада колониальной системы и появления новых го-

сударств капиталистической и социалистической ориентации бы-

ли предложены дополнительные градации: полуфеодально-теокра-

тическая государственная форма (Оман), буржуазно-авторитар-

ная (Индонезия), буржуазно-либеральная (Бразилия), пробур-

Ardant Ph.

Op. cit. P 34.

451

жуазно-монократическая (преимущественно в некоторых странах

тропической Африки, где еще не сложился класс собственной на-

циональной буржуазии), революционно-демократическая в стра-

нах социалистической ориентации (выделение этой формы, осно-

ванное на конституционных положениях и документах правящих

партий, сопровождалось оговоркой, что на деле она обладает ав-

торитарными чертами). Кроме того, отмечалось, что развиваю-

щимся странам как капиталистической, так и социалистической

ориентации известна также временная военно-тоталитарная госу-

дарственная форма, возникающая после военных и государственных

переворотов (такой путь развития прошли Алжир, Гана, Нигерия,

Пакистан, Эфиопия и др.; в некоторых из них военное управление

в совокупности превосходило по длительности периоды нахожде-

ния у власти гражданской администрации)

. Военно-тоталитарная

форма существовала и в некоторых европейских странах (напри-

мер, в Греции в 70-х годах при режиме «черных полковников»,

в Турции — в 80-х годах).

Однако в рассмотренных выше классификациях либо учитыва-

ется не вся совокупность элементов формы, либо членение имеет

«групповой» характер: объединяет социально неоднородные госу-

дарства или базируется на региональных критериях. В них отсут-

ствует «глобальное» обобщение, которое могло бы отразить ком-

плексный характер формы государства, единство элементов и

разного рода связей. С нашей точки зрения, опыт многих стран

позволяет выделить три основные формы государства: поликра-

тическую («многовластную»), монократическую («единовласт-

ную») и сегментарную, занимающую промежуточное положение

между ними. Каждая из них может иметь и республиканскую, и

монархическую форму правления, унитарное и федеративное тер-

риториально-политическое устройство, разный государственный

режим.

Поликратическая форма существует во многих развитых странах

с богатыми демократическими и правовыми традициями (Велико-

британия, Япония, Канада и др.), в усеченном виде она действует в

отдельных развивающихся странах (например, Индия), складывает-

ся в некоторых постсоциалистических государствах (Венгрия, Лат-

вия, Молдова, Украина, Чехия и др.). В самом общем виде она ха-

рактеризуется тем, что: 1) органы государственной власти фор-

мируются в результате применения тех или иных демократичес-

ких способов, а отношения между ними строятся на основе прин-

ципов разделения властей, системы сдержек и противовесов, взаи-

мозависимости и взаимодействия властей; 2) территориальная

структура государства строится с учетом баланса интересов раз-

личных национальностей, центра и мест; 3) в деятельности орга-

См : Конституционное право развивающихся стран Основы организации

государства. С 10—14

452

нов государства акцент делается на демократические формы и

методы (в том числе поиски компромисса, консенсуса), хотя не

исключается и насилие, если создается угроза конституционному

строю, свободному демократическому порядку; 4) в том или ином

объеме используются различные формы участия граждан в управ-

лении государством, а политические партии и группы давления

создают условия для деконцентрации политической и, следова-

тельно, государственной власти; 5) провозглашаются и осущест-

вляются на практике основные демократические права и свободы

граждан, основанные на признании общечеловеческих ценностей

(однако социально-экономические права признаются и обеспечи-

ваются в меньшей мере, чем политические и личные).

Поликратическая государственная форма имеет в разных

странах свои варианты, отличается разной степенью развития.

Наличие одного или нескольких признаков не обязательно ведет

к созданию такой формы, важно учесть «доминанту». Иногда эта

форма приобретает олигархические черты, что обусловлено ролью

тех или иных группировок в структуре власти, иногда она может

включать отдельные монократические факторы (например, доми-

нирование президента в системе органов государства). Последние

могут привести к ее перерождению в другую государственную

форму, к созданию полумонократического государства. Такие яв-

ления наблюдаются в некоторых суперпрезидентских республиках

Латинской Америки, в постсоциалистических государствах Вос-

тока.

Монократическая государственная форма характеризуется

тем, что: 1) органы государственной власти формируются либо

открыто антидемократическим путем (например, в результате во-

енного переворота), либо псевдодемократическими методами, ко-

торые служат лишь прикрытием фактического единовластия, что

осуществляется разными путями (абсолютная монархия, прези-

дент-генерал, возглавивший руководство после переворота, пред-

писанная конституциями руководящая роль в обществе и государ-

стве одной партии и др.), но система взаимных сдержек и про-

тивовесов отвергается; 2) в территориальной структуре государ-

ства интересы центра доминируют над периферией, хотя послед-

няя может быть представлена «государственными образованья-

ми» — штатами, автономией и даже союзными республиками,

провозглашаемыми суверенными государствами; интересы господ-

ствующей нации и граждан, принадлежащих к ней, доминируют

над другими национальными группами и лицами, не принадлежа-

щими к основной нации, которые иногда даже не получают прав

гражданства (это имеет место, например, в Кувейте или

Эстонии, хотя последнюю нельзя отнести к монократической фор-

ме) ; 3) в деятельности органов государства либо делается акцент

453

на преобладании прямого насилия, либо оно сочетается с наси-

лием идеологическим и сопровождается официальными заявле-

ниями о невиданном развитии демократии; 4) участие граждан в

управлении государством либо совсем не осуществляется (напри-

мер, в условиях военных режимов), либо практикуется в мини-

мальной степени или имеет преимущественно показной характер,

поскольку почти отсутствуют группы давления различных слоев

населения (в кулуарах власти такие группировки есть), в резуль-

тате чего не создаются условия для деконцентрации политичес-

кой, а, следовательно, и государственной власти; 5) демократиче-

ские права и свободы граждан либо вообще не упоминаются в за-

конодательстве (в некоторых полуфеодально-теократических госу-

дарствах нет конституций), либо их осуществление приостанавли-

вается (приостанавливается действие соответствующих статей

конституций), либо, наконец, их провозглашение в конституциях,

иногда весьма детальное, парализовано практикой осуществления

власти, применением репрессивных мер со стороны полиции, орга-

нов государственной безопасности. Социально-экономические пра-

ва иногда провозглашаются и в какой-то мере осуществляются,

но на базе «распределительных» методов, обычно за счет сниже-

ния уровня жизни населения.

Монократическая государственная форма также имеет свои

варианты, степени развития, также предполагает учет «доминан-

ты». Методы осуществления государственной власти в гитлеров-

ской Германии, возглавляемой фюрером государства, отличались

от методов, используемых «пожизненным президентом» Иди Ами-

ном, бывшим чемпионом по боксу, в Уганде (свергнут в 1979 г.),

своеобразные черты имеет государственная форма, в которой

власть осуществлялась под руководством единственной партии

и под лозунгом «Вся власть — Советам», военно-тоталитарный

беспартийный режим в Нигерии в 80—90-х годах отличался от

военного режима Пакистана того же периода и т.д. Но в целом

всем им с некоторыми модификациями присущи указанные выше

признаки.

Сегментарная государственная форма условно может быть

охарактеризована как полудемократическая. В ней есть элементы

и демократии, и авторитаризма, а иногда и тоталитаризма. Орга-

ны государственной власти формируются путем выборов, но число

партий, допускаемых к участию в них, ограничено (например, в

Индонезии только три), выборы в парламент не имеют принци-

пиального значения, поскольку традиционно решающая доля вла-

сти сосредоточена в руках президента (многие президентские

республики в Латинской Америке), иного главы государства

(Иордания, Марокко и др.) или иной структуры (Таиланд). Раз-

деление властей по конституции может признаваться, но на деле

ни его, ни системы сдержек и противовесов не существует.

454

В территориальной структуре государства при сегментарной

форме возможна автономия, даже политическая (например, Фи-

липпины), на местах могут существовать выборные органы (со-

веты, старосты и т.д.), но автономные полномочия на деле огра-

ничиваются (иногда используются войска), а выборные руково-

дители советов или старосты подлежат утверждению и могут

быть не утверждены вышестоящим начальником. В деятельности

органов государства значительное место занимает насилие, уча-

стие граждан в управлении государством незначительно (хотя

его элементы имеют место) и хотя демократические права и сво-

боды в конституциях признаются (иногда их перечень довольно

широк), действенные юридические гарантии их осуществления на

практике отсутствуют.

§ 2. Институт формы правления

Термин «форма правления» содержится во многих конститу-

циях стран мира. О «федеральной, республиканской и представи-

тельной форме правления» говорится в ст. 1 конституции Арген-

тины 1853 г., о «представительной демократии как форме прав-

ления» — в ст. 1 конституции Парагвая 1967 г., парламентарную

форму правления с наследственной монархией устанавливает

ст. 1 конституции Иордании 1952 г. Термин «форма правления»

(реже — «форма государственного правления») содержат кон-

ституции Мексики 1917 г., Бразилии 1988 г., Эфиопии 1994 г.,

Сальвадора 1983 г., Тонга 1967 г., Молдовы 1994 г., Казахстана

1995 г. и ряда других стран. В ряде основных законов этот тер-

мин отсутствует (конституции Франции 1958 г., Болгарии 1991 г.,

Румынии 1991 г., Китая 1982 г., Сьерра-Леоне 1991 г., Кубы

1976 г. и др.), но они почти всегда закрепляют основной принцип

формы правления: монархия или республика (лишь в единичных

случаях, например, в Израиле и Кампучии для официального на-

звания страны используется термин «государство» — «Государ-

ство Израиль», до установления монархии в 1993 г. — «Государст-

во Кампучия»).

Во многих случаях термины «монархия» и «республика» сопро-

вождаются различными уточнениями. В конституции Марокко

1972 г. говорилось о «демократической и социальной монархии»,

Непала 1990 г. — об индуистском конституционно-монархичес-

ком королевстве, ФРГ 1949 г. — о «федеративной республике»,

Гайаны 1980 г. — «о кооперативной республике», Пакистана

1973 г. — об «исламской республике». Что же касается дальней-

шей юридической квалификации монархий и республик (дуалисти-

ческая или парламентарная монархия, президентская или парла-

ментарная республика), то основные законы таких определений

почти не содержат (иногда говорится о конституционной монар-

455

хии, о парламентаризме или президентской республике, например,

в конституции Эквадора 1987 г., Казахстана 1995 г.). Установить

это можно путем анализа соответствующих конституционных

норм, а также устойчивых реальных отношений, сложившихся

между органами государства.

Поскольку развернутого определения термина «форма прав-

ления» в конституциях нет, при анализе ее содержания необхо-

димо руководствоваться доктринальным понятием.

В научной литературе существуют различные подходы к поня-

тию формы правления. Сторонники узкой трактовки считают, что

характер формы правления, существующей в данном государст-

ве, «зависит от организации верховной государственной власти,

точнее — от определения правового положения высшего органа

государственной власти — главы государства»

. Наиболее широ-

кое определение предложил чехословацкий автор И. Благож. Он

включает в понятие формы правления отношения между государ-

ством и населением, между высшими государственными органа-

ми, между этими органами и центрами экономической и полити-

ческой власти, политическую среду, в которой реализуются эти

отношения

. Форму правления рассматривают с точки зрения

«структуры правового положения и соотношения высших органов

государственной власти»

, считается, что она «представляет собой

организацию верховной государственной власти», «предопределя-

ет структуру высших государственных органов и принципы их

взаимоотношений»

С нашей точки зрения, определение И. Благожа нуждается в

корректировке, поскольку относится не только к государственной,

но и к экономической и политической власти, и в то же время

сводить понятие формы правления к правовому положению гла-

вы государства и к структуре и взаимоотношениям высших орга-

нов государства (причем обычно среди них выделяются лишь три:

глава государства, парламент и правительство) не совсем верно.

Если в качестве критерия использовать правовое положение од-

ного органа (должностного лица) — главы государства, то мож-

но найти некоторые республиканские черты в монархии Малай-

зии, где главу государства выбирают из своей среды султаны

штатов сроком на пять лет, и напротив, отдельные монархичес-

кие признаки, скажем, в Центрально-Африканской Республике,

где существовала должность «пожизненного президента» (затем

Бокасса провозгласил себя императором, но был свергнут в

1979 г.).

Государственное право буржуазных и развивающихся стран. С. 130.

См.:

Благож И.

Указ. работа. С. 194.

Современное буржуазное государственное право. Т. 2. С. 51

Государственное право буржуазных и освободившихся стран. С 181.

456

При таком подходе из поля зрения выпадают особенности

формы правления в тех странах, где в конституциях была воспри-

нята (в основном теоретически) концепция советов как единой

системы органов государственной власти сверху донизу (социали-

стические страны, некоторые страны социалистической ориента-

ции).

Определения, основанные на анализе структуры, правового по-

ложения и взаимоотношений высших органов государства, ближе

к истине, но если ориентироваться только на этот критерий, то в

одну группу могут попасть, например, Великобритания и Непал,

(парламентарные монархии), хотя роль правительства в этих

странах не совсем одинакова: в Непале многие функции управ-

ления осуществляет непосредственно король, а придворные орга-

ны (Государственный совет, канцелярия и др.) нередко выполняют

не менее важные управленческие функции, чем правительство.

В одну группу (президентские республики) попадают США и Ту-

нис при пожизненном президенте Бургибе, хотя, по существу, это

неодинаковые формы правления. При сохранении прежней усто-

явшейся терминологии она требует в указанных выше случаях,

как и в ряде других, необходимых дополнений и уточнений.

Кроме того, поскольку речь идет о форме правления, то есть

об управлении прежде всего поведением населения, то наряду с

тремя обычно упоминаемыми центральными органами, видимо,

следует принимать в расчет и другие структуры, причем не толь-

ко в центре, но и на местах, а также прямые и обратные связи

органов государства с населением.

К тому же необходимо учитывать, что современное конститу-

ционное развитие все чаще порождает гибридные и смешанные

формы. Возникают полупрезидентские, полупарламентарные рес-

публики, в президентских республиках устанавливается, хотя и

ограниченная, но все же ответственность правительства перед

парламентом (например, в Коста-Рике — с 1949 г., в Уругвае —

с 1966 г., в Мадагаскаре — в 1975 г.). Этот опыт также должен

найти свое отражение в современных классификациях.

Наконец, рассматривая форму правления в той или иной стра-

не, следует принимать во внимание сложившуюся устойчивую

практику, конвенциональные нормы. Выше уже говорилось об

опыте Индии, где полномочия президента осуществляются пра-

вительством отчасти на основе конвенциональных норм. В этом

отношении Индия следовала старой британской модели, по кото-

рой королевская прерогатива реализуется в основном правитель-

ством. Подобное положение существует и в некоторых других пар-

ламентарных республиках и монархиях, в частности, в Италии и

Японии, хотя в тех из них, где принята концепция «рационали-

зированного парламентаризма» (Франция, ФРГ), нормы кон-

457

ституций приближены к реальности. Практика является основой

для классификации форм государства во многих странах.

Сказанное относится и к монархиям. Так, поправка 1980 г. к

конституции Непала 1962 г. предусматривала, что правительство

несет ответственность перед парламентом — решающий признак

парламентарной монархии, но, во-первых, резолюция недоверия

правительству подлежала утверждению королем, а, во-вторых, го-

раздо более реальной была ответственность правительства перед

назначившим его королем. Да и реальная роль правительства

иногда была меньше, чем роль различных совещательных и вспо-

могательных органов при короле (государственный совет, дворцо-

вая канцелярия и др.). Конституция Непала 1990 г. построила

отношения высших органов по образцу парламентарной монар-

хии, но по форме она отличается от той, что, скажем, существу-

ет в Швеции или Японии: монарх в Непале играет главенствую-

щую роль в управлении, назначает наместников в области. Черты

дуалистической монархии в стране и после 1990 г. еще довольно

заметны. Можно привести и другие примеры подобного рода, ког-

да нормы конституции расходятся с реальным положением:

власть монарха оказывается неизмеримо весомее, чем это преду-

сматривают тексты основных законов (Иордания, Марокко и др.).

Таким образом, оценивая ту или иную форму правления, сле-

дует учитывать, помимо структуры, взаимоотношения не только

главы государства, парламента и правительства, но и других ор-

ганов государства, которым по конституциям принадлежит госу-

дарственная власть или которые осуществляют ее на практике.

Указанная выше триада достаточна для учебных целей, но с

точки зрения научных и аналитических исследований она требует

иного подхода. В широком смысле форма правления — это ин-

ститут, складывающийся на основе структуры и взаимоотношений

основных органов государства, осуществляющих государственную

власть. Сюда относится и судебная власть (органы местного са-

моуправления, как традиционно считается, не осуществляют го-

сударственную власть), поскольку нельзя отрицать, что роль су-

да, в том числе конституционного — важнейший элемент управ-

ления в государстве (понимая термин «управление» не только

как администрирование).

Анализ конституционных норм, конвенциональных соглаше-

ний, устойчивой политической практики свидетельствует, что кон-

ституционно-правовой институт формы правления состоит из сле-

дующих слагаемых:

1) нормы и практика, относящиеся к разновидностям, структу-

ре, правовому положению органов законодательной, исполнитель-

ной, судебной и контрольной власти. По нашему мнению, без уче-

та реальной роли судебной власти в стране и деятельности конт-

458

рольных органов (например, конституционного контроля, избира-

тельных трибуналов в некоторых странах Латинской Америки,

прокуратуры, омбудсманов, генеральных контролеров и других

аналогичных органов, которые, как устанавливают некоторые кон-

ституции, независимы от всякой другой власти

) трудно соста-

вить подлинное представление о форме правления в той или иной

стране.

Органы, названные выше — это центральные органы государ-

ства. Однако в ряде случаев для более полной характеристики

следует, видимо, учитывать и роль местных органов. Система уп-

равления в странах, где из центра на места назначаются в каче-

стве представителей государственной власти губернаторы, префек-

ты и др., отличается от системы, где таких представителей нет.

Что же касается стран, где принята концепция единства государ-

ственной власти и считается, что ее олицетворяет система органов

типа советов сверху донизу, то в данном случае учет конституци-

онных норм и фактической роли этих органов особенно необходим;

2) нормы и практика, характеризующие отношения между на-

званными выше органами государства. По существу, эти отноше-

ния свидетельствуют о роли тех или иных органов в механизме

государственного властвования, управления обществом. Во мно-

гих конституциях (например, во французской и следующих ее мо-

дели ряда франкоязычных африканских стран) есть специальные

главы (разделы) об отношениях между парламентом и прави-

тельством; отношения между другими органами регулируются в

иных главах. Они выражают внутренние связи в системе управ-

ляющих звеньев. Речь идет, например, о праве президента рас-

пустить парламент при соблюдении определенных условий, о

праве парламента уволить правительство в отставку в парламен-

тарной республике или парламентарной монархии, и напротив,

о невозможности таких действий в президентской республике, о

праве конституционного суда (совета) лишить юридической силы

закон парламента или акт правительства в случае их неконсти-

туционности, о полномочиях избираемого парламентом генераль-

ного контролера (аудитора) проверять любые учреждения и пред-

приятия государственного сектора, не подчиняясь никакой другой

власти;

3) нормы и практика прямой и обратной связи управляемых

с основными органами управления (в данном случае термин «уп-

равление» понимается в широком смысле, как соответствующая

деятельность органов государства). Подобного рода нормы, ре-

гулирующие «внешнее воздействие», имеют очень важное значение

в институте формы правления, ибо речь идет именно об управле-

нии поведением лиц, коллективов, объединений. Роль таких

Подробнее см.:

Чиркин В. Е.

Контрольная власть. С. 37.