Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

459

норм при классификации форм правления может быть более весо-

мой, чем значение норм «внутреннего действия», определяющих

отношения органов государства между собой.

В государствах современного мира имеется множество различ-

ных форм правления. До сих пор в Омане абсолютная монархия

существует практически в чистом виде. Здесь нет конституции,

роль основного закона выполняет священная книга мусульман —

Коран, нет представительного органа, король является также вер-

ховным судьей. Королевская (султанская) власть усилена теокра-

тической, поскольку монарх считается высшим духовным лицом

страны. Это дает монархии, правящему семейству дополнитель-

ные и, пожалуй, более мощные рычаги, чем светские формы воз-

действия. Такая форма правления может быть охарактеризована

как абсолютистско-теократическая монархия.

Положение немногим отличается в Бахрейне, Кувейте, Брунее,

Катаре, где имеются дарованные монархами конституции и в не-

которых из них (однажды — в Бахрейне, неоднократно — в Ку-

вейте) избирались парламенты. В конституциях Бахрейна и Ку-

вейта даже говорится об ответственности правительства перед

парламентом (по традиции правительство возглавляет сын или

брат монарха), который, однако, имеет совещательный характер,

а нормы об ответственности являются «голым правом». К тому

же, например, в Брунее в парламенте численно преобладают ли-

ца, являющиеся его членами по должности, то есть назначенные

султаном.

В 1992 г. конституционный акт (низам) был дарован народу

королем Саудовской Аравии; при короле создан совещательный

совет из 60 назначенных членов. Но королевский низам — не

совсем конституция (хотя в его содержание входят конституци-

онные вопросы и даже говорится о взаимоотношениях законода-

тельной, исполнительной и судебной властей), поскольку подлин-

ной конституцией королевства считаются две священные книги

мусульман — Коран и сунна.

Согласно конституциям ряда стран вся власть — законода-

тельная, исполнительная, судебная — исходит от монарха, а его

теократические полномочия столь же велики. Таким образом, хо-

тя по своему правовому положению абсолютных монархий в чис-

том виде теперь в мире нет (может быть, кроме Омана), указан-

ные страны сохраняют основные черты абсолютной монархии,

близки к ней.

Особое место среди монархий занимают Объединенные Араб-

ские Эмираты. В этом государстве полнота власти принадлежит

коллегиальному органу — Совету эмиров семи объединившихся

эмиратов (назначенное эмирами Национальное собрание состоит

не при этом совете, а при правительстве). Рычаги власти принад-

460

лежат эмиру крупнейшего эмирата Абу-Даби, занимающего 86%

территории федерации. Его глава периодически переизбирается

сроком на пять лет председателем Совета эмиров.

Дуалистических монархий в чистом виде, когда управление

страной осуществляет монарх через подчиненное ему и ответст-

венное только перед ним правительство, в настоящее время не

существует. Но конституции предусматривают смешанные формы

дуалистической и парламентарной монархий, с преобладанием

элементов либо первой (Иордания до реформ 1990-х годов), ли-

бо второй (Марокко). Согласно ст. 51 конституции Иордании

1952 г. правительство ответственно перед парламентом — один из

главных признаков парламентарной монархии. Но и теперь, не-

смотря на некоторую либерализацию, это «голая норма», посколь-

ку все акты парламента (в том числе вотум недоверия прави-

тельству, если он последует) должны одобряться королем. Прак-

тически в Иордании длительное время существовало беспарла-

ментское правление (распущенный королем парламент заменяли

создаваемые им различные консультативные советы, иногда со-

стоявшие из оставшихся в живых членов парламента), выборы

проведены лишь в 1989 г., почти через три десятилетия после рос-

пуска парламента. Управление государством на деле осущест-

вляет король, который, однако, в последние годы развивает неко-

торые формы партиципации.

Вотум недоверия правительству со стороны парламента воз-

можен и в Марокко, но, в отличие от Иордании, он не нуждается

в утверждении короля. В то же время правительство ответствен-

но также и перед королем. Если судить по этим признакам, в Ма-

рокко существует полудуалистская, полупарламентарная монар-

хия. На деле она гораздо ближе к дуалистической, ибо общее

руководство аппаратом управления, вооруженными силами, поли-

цией концентрируется в руках короля (хотя он не занимает пос-

та главы правительства). Из двух видов ответственности прави-

тельства более весома ответственность перед монархом, который

и имеет реальную власть. К тому же король имеет право отлага-

тельного вето по отношению к законам парламента и право рос-

пуска последнего. Правом роспуска он пользовался неоднократ-

но, в течение многих лет в Марокко продолжалось беспарла-

ментское правление. Таким образом, в Иордании и Марокко фак-

тически существует дуалистическая монархия с незначительными

и, по существу, чисто внешними элементами парламентаризма,

хотя в Марокко они несколько более весомы. Эту гибридную фор-

му можно назвать дуалистически-парламентарной монархией.

К указанной форме можно отнести и Непал после 1990 г., хотя

по новой конституции правительство ответственно только перед

парламентом.

461

По тексту конституций парламентарными монархиями являют-

ся большинство монархических государств: Великобритания, Ис-

пания, Дания, Нидерланды, Бельгия, Швеция, Япония, Таиланд,

Малайзия, Непал и др., а также те члены британского Содруже-

ства, которые имеют главой государства британского монарха,

представленного в них генерал-губернатором (их более двадца-

ти)

. В этих странах правительство ответственно только перед

парламентом.

Однако и по конституциям, и тем более на практике формы

правления в указанных странах различны. В соответствии с кон-

венциональной нормой британский монарх имеет право вето, но

он не применяет его почти 300 лет, в связи с чем сложилась дру-

гая конвенциональная норма о неприменении вето. Монархи в

Японии, Швеции, Норвегии и некоторых других странах лишены

этого права, равно как и каких-либо самостоятельных полномо-

чий, оставаясь в большинстве случаев лишь символом единства

нации. Некоторые из них даже формально не совершают акта

назначения правительства: оно избирается парламентом. В дру-

гих же странах монарх не только назначает правительство (буду-

чи всегда связан волей большинства парламента, ибо назначение

иного состава правительства не обеспечит ему вотум доверия

парламента и, следовательно, оно не получит утверждения), но

играет, хотя и относительно, некоторую самостоятельную роль,

назначая сначала форматора правительства (обычно это будущий

премьер-министр), а в случае его неудачи подобрать состав

правительства — другого. Подобное особенно характерно для тех

стран, где в парламенте представлены несколько партий, причем

ни одна из них не имеет большинства и им не удается образо-

вать коалицию большинства. В таких условиях монарх может

создать кратковременное правительство меньшинства, целью ко-

торого является лишь организация выборов нового состава пар-

ламента.

Более существенные полномочия имеет глава государства в

парламентарных монархиях—Малайзии и особенно в Таиланде.

В Малайзии — парламентарно-выборной монархии — он выбира-

ется сроком на пять лет из числа султанов девяти штатов (в че-

тырех других штатах их правителями являются не султаны).

Правда, выборы проводятся путем очередности замещения этой

должности султанами штатов по особому списку, но все-таки это

выборы, и избираемый зависит в какой-то мере от них. До 1984г.

монарх имел существенные права вето, которых затем был пар-

ламентом лишен (обычное отлагательное вето сохранилось).

См.:

Крылова Н. С.

Содружество наций: политико-правовые проблемы.

М, 1991. С. 260—262.

462

Свои особенности имеет и парламентарная монархия в Таи-

ланде. На протяжении многих лет в этой стране существовали

правительства военных, причем они создавались не только в ре-

зультате военных переворотов, но и в другие времена, отражая

особую роль армии в тайском обществе (первое после многих

лет правления военных гражданское правительство сформирова-

но в 1992 г.). В условиях партийной раздробленности (в выборах

в парламент участвовало нередко 45—50 партий) правительство

военных, представлявших в Таиланде традиционно особую, спло-

ченную политическую группировку, являлось в известной мере за-

кономерным следствием. Нужно также иметь в виду, что хотя

король оставался «за кулисами», на деле через назначаемый им

сенат он во многом (хотя и не во всем) направлял политику.

Таким образом, эта форма правления может быть названа парла-

ментарно-милитарной монархией.

Конкретизацией республиканской формы правления является

деление государств на президентские республики (например,

США, Филиппины, Мексика, Зимбабве) и парламентарные (Ита-

лия, Индия,. Молдова, Эстония и др.). В странах первой

группы, которая получила широкое распространение (например,

в Африке до 1990-х гг. совсем не было парламентарных респуб-

лик), президент избирается независимо от парламента (например,

в Мексике — прямым голосованием избирателей, а в США —

выборщиками, избранными путем голосования избирателей), хотя

есть и исключения (в Суринаме — 2/3 голосов парламента). Пре-

зидент назначает правительство, он свободен в подборе его чле-

нов и делает это по своему усмотрению (в США, Нигерии по

конституции 1989 г., некоторых других странах необходимо,

однако, согласие верхней палаты парламента). Президент являет-

ся главой правительства (ст. 117 конституции Мозамбика 1990 г.).

Если же предусмотрена должность премьер-министра (как, напри-

мер в Египте, но зачастую она не упоминается в конституциях и

во многих странах Азии и Африки то вводилась, то упраздня-

лась), то это «административный премьер», фактическим руково-

дителем правительства остается президент. Он определяет поли-

тику правительства, под его председательством проходят заседа-

ния совета министров, на которых решаются наиболее важные

вопросы (менее важные решаются под председательством адми-

нистративного премьер-министра на заседаниях совета кабинета).

В президентской республике осуществляется жесткое разде-

ление властей: президент не вправе досрочно распускать парла-

мент, но и последний не вправе смещать министров путем вотума

недоверия (разумеется, это всегда относится и к главе прави-

тельства — президенту). Правительство (министры) ответственно

463

только перед президентом, но не перед парламентом — главный

признак президентской республики (ст. 79 конституции Грузии).

Вследствие особой роли главы государства, концентрации в

его руках больших полномочий группа стран Латинской Амери-

ки получила название суперпрезидентских республик. Однако в

последние десятилетия в Азии и Африке появились такие госу-

дарства, где власть президента была еще более усилена, он являл-

ся руководителем единственной легальной, а то и вовсе единст-

венной партии, которая провозглашалась конституциями (в тех

или иных формулировках) руководящей силой общества и госу-

дарства, главным идеологом страны, а порой и создателем офици-

ально провозглашенной обязательной идеологии (Гана при прези-

денте Кваме Нкруме, Гвинея при президенте Секу Type, Заир

при президенте Мобуту и др.). Это — президентско-монистичес-

кие республики, форма президентского абсолютизма. В настоящее

время в связи с процессами глобальной демократизации таких

форм правления уже нет, но нельзя исключать появления их в

дальнейшем.

На рубеже 80—90-х годов в некоторых странах (особенно в

Латинской Америке, а затем в Африке) возникли тенденции

смягчения президентского всевластия. В то же время в отдельных

странах Европы в ходе конституционных реформ либо ограничи-

вались полномочия президента в президентской республике (Пор-

тугалия), либо, напротив, существенно возрастали в парламен-

тарной (Франция). В результате появились некоторые новые гиб-

ридные формы правления: полупрезидентские, полупарламентар-

ные республики, президентские республики с элементами парла-

ментаризма и парламентарные республики с элементами прези-

денциализма.

В президентской республике предусмотрена возможность во-

тума недоверия министрам (но не главе правительства — прези-

денту), которые ответственны и перед президентом (двойная от-

ветственность министров). В Коста-Рике, согласно конституции

1949 г., министры могут быть уволены решением двух третей го-

лосов парламента, если они нанесли ущерб государственной вла-

сти. В Уругвае по конституции 1966 г. парламент может в опре-

деленных случаях выразить недоверие министрам. В Венесуэле

парламент одобряет программу правительства на совместном за-

седании обеих палат, в Перу по конституции 1979 г. при вотуме

недоверия президент был обязан сместить министра (ст. 226).

Вотум недоверия министру возможен в Колумбии (ст. 135 консти-

туции 1991 г.), в Эквадоре (ст. 88 конституции 1984 г. с поправ-

ками 1991 г.); всему кабинету президента (кроме самого прези-

дента), Совету министров во главе с премьер-министром — в

Турции, Перу, России и др.), В Перу и Турции президент уволь-

464

няет такое правительство в отставку (соответственно ст. 132 кон-

ституции Перу 1993 г. и ст.ст. 99, 110, 111 конституции Турции

Г982 г.). В Египте это относится только к отдельному министру.

Если же недоверие выражено премьер-министру или правитель-

ству, президент может не согласиться с этим и вернуть вопрос на

новое рассмотрение парламента. Если парламент подтверждает

свое решение, президент вправе вынести спорный вопрос на рефе-

рендум. Результаты голосования в пользу правительства влекут

роспуск парламента, в пользу парламента — отставку прави-

тельства. В России президент при выражении недоверия прави-

тельству нижней палатой (Государственной Думой) может не

согласиться с этим и оставить акт без всяких последствий. И толь-

ко если Дума второй раз выразит недоверие, причем обязательно

в срок, не превышающий трех месяцев, президент объявляет об

отставке правительства или распускает Государственную Думу

с назначением даты новых выборов. В Казахстане по конститу-

ции 1995 г. (ст. 53) правительство ответственно перед президен-

том и только в одном случае — перед парламентом: отклонение

программы правительства означает недоверие, но за такое реше-

ние должны проголосовать две трети членов парламента на со-

вместном заседании обеих палат.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что выражение

недоверия правительству при «сильном» президенте крайне за-

труднено. В других странах таких жестких условий нет, но поста-

новка вопроса о доверии правительству возможна лишь значи-

тельным числом членов парламента (в Перу — четвертой частью

состава однопалатного парламента, в Колумбии — не менее де-

сятой части членов любой палаты). Решение принимается абсо-

лютным большинством голосов состава парламента (соответст-

вующей палаты), а иногда и квалифицированным большинством

(обычно 2/3). Но в Перу, как и в России, президент может не

уволить правительство в отставку, а распустить парламент.

В некоторых странах вопрос о доверии может быть поставлен

преимущественно по инициативе правительства (там, где есть

должность премьер-министра). Как правило, подобная инициа-

тива продиктована желанием правительства, угрожая отставкой

и связанной с этим нестабильностью, укрепить свои позиции в

парламенте или провести закон, против которого борется оппози-

ция.

Что касается депутатов, то они могут поставить вопрос о до-

верии только при определенных условиях, например, как это бы-

ло предусмотрено конституцией Мадагаскара 1975 г., лишь при

обсуждении общей программы правительства и представленного

им плана развития. Конституция Франции 1958 г. предусматри-

вает возможность обойтись без постановки вопроса о доверии

при формировании правительства (правда, чаще практикуется

465

обратное). Креме того, президент зачастую наделяется «арбит-

ражной властью» — он выступает как арбитр по отношению к

другим государственным институтам.

Все эти положения, особенно при учете реальной роли кон-

кретного президента (например, де Голля во Франции в сопостав-

лении с его некоторыми преемниками), в ряде случаев ведут к

тому, что преимущественно парламентарная республика со значи-

тельными элементами президенциализма становится по существу

полупрезидентской, а президентская обретает черты парламентар-

ной республики. Иногда вообще трудно провести грань между

парламентарной и президентской республикой (Турция, Шри-Ланка,

Перу, Россия, Украина и др.). В определенных случаях

возникает по существу новая форма республики: полупрезидент-

ский, полупарламентарный гибрид с преобладанием черт той или

другой республики, а иногда и с такими чертами, которые не бы-

ли присущи ни президентской, ни парламентарной республике.

В полупрезидентской республике, как и в президентской, глава

государства обычно избирается непосредственно гражданами, что

укрепляет его положение.

Наряду с названными выше существуют и другие своеобраз-

ные разновидности. Выше уже упоминалось о суперпрезидентской

и президентско-монистической республиках. В условиях военных

режимов создается президентско-милитарная республика. Это хо-

тя и временная, но не такая уж редкая форма: со времени воз-

никновения независимых государств в Латинской Америке, Азии,

Африке, Океании, а также, хотя и в меньшей степени, в Европе

произошло около 700 удавшихся военных переворотов. В отдель-

ных странах такая форма существовала на протяжении более

10 лет (Алжир, Нигерия и др.), а в некоторых из них военное

правление, перемежаясь с гражданскими режимами, охватывалось

значительным или даже большим периодом существования неза-

висимого государства (например, Нигерия, Пакистан). Руководи-

тели удачного переворота образуют военный, революционный или

иной совет (хунту), возводят своего лидера в президенты, за-

крепляя это в издаваемых ими (или руководителем переворота)

конституционных прокламациях. Иногда, правда, руководитель

переворота не сразу провозглашает себя президентом, назначая

на эту должность другое лицо (например, генерал Эршад в Бан-

гладеш), но это — временное явление.

Президентско-милитарная республика опирается на армию,

образующую систему органов управления сверху донизу. Впро-

чем, и в других развивающихся странах существует концепция

двойной роли армии (военной и политической), вооруженные си-

лы служат остовом многих «гражданских» президентских и иных

республик (Индонезия, Турция и др.).

466

Специфическими чертами обладала президентская республика

в некоторых странах социалистической ориентации, где практи-

ковалось избрание президента съездом или иным органом правя-

щей (единственной) партии (Ангола, Бенин, Конго, Мозамбик).

Избранный таким образом президент получал лишь инвеституру

в парламенте: последний не мог ни отказать в этом, ни избрать

президентом другое лицо. Президент опирался не только на госу-

дарственный, но и на партийный аппарат.

Рядом особенностей отличается президентская республика в

Суринаме. Президент избирается парламентом, но он назначает

правительство, ответственное только перед ним. Сам же прези-

дент, будучи избран парламентом, зависим от него.

Парламентарная республика, особенно в ее «чистой» форме,

распространена гораздо меньше, чем президентская (Италия,

Индия, Португалия — после ряда реформ конституции 1976 г.,

Кабо-Верде (с 1990 г.), Вануату, Болгария, Венгрия, Чехия

и др.). В последние годы по пути создания парламентарной рес-

публики идут некоторые страны Африки (например, Конго), но

их опыт слишком мал, чтобы делать обобщающие выводы.

В парламентарной республике президент обычно избирается

таким образом, чтобы он не получал свой мандат непосредственно

от граждан-избирателей, не мог противопоставлять себя парла-

менту, то есть непрямыми выборами. Он избирается либо парла-

ментом (Венгрия, Чехия), либо особой коллегией (в Германии

в состав коллегии входят все депутаты нижней палаты и такое

же число делегатов избранных представительными органами земель,

в Италии — члены обеих палат парламента и делегаты област-

ных советов, в Индии — выборные члены парламента и выбор-

ные члены законодательных собраний штатов). Однако в Болга-

рии — парламентарной республике — президент избирается все-

общими выборами.

Способ выборов президента не является, однако, решающим

критерием отличия парламентарной республики от президентской.

Главное состоит в порядке назначения правительства и способе

его политической ответственности. В парламентарной республи-

ке, как и в президентской, правительство назначает президент.

Но в отличие от президентской республики это, как правило,

формальный акт. В парламентарной республике президент не сво-

боден в выборе премьер-министра (который затем составляет со-

вет министров). Ему приходится назначать главой правительства

лицо, которое пользуется доверием парламента (нижней пала-

ты), иначе правительство не будет утверждено парламентом. Поэ-

тому пост премьер-министра занимает лидер партии, имеющей

большинство депутатов в парламенте, или кандидат, предложен-

ный блоком объединившихся партий (коалиционное правительст-

во), совместно располагающих таким большинством.

467

Особый случай представляет в парламентарной республике

формирование «правительства меньшинства» — создание прави-

тельства одной из партий меньшинства в парламенте, с которой

почему-либо не хотят вступать в коалицию другие партии, но

обещающие поддержать правительство голосованием при обсуж-

дении его программы и при вотуме доверия (такое положение

имело место в конце 80-х—90-х годах в Индии). Лишь в исключи-

тельных случаях, когда в парламенте произошел массовый пере-

ход депутатов из одной партии в другую, как это было в Индии

в 1978—1979 гг., президент может проявить самостоятельность и

назначить нового лидера правительства взамен ушедшего в от-

ставку.

В парламентарной республике правительство несет ответствен-

ность только перед парламентом, но не перед президентом. Вотум

недоверия обязывает правительство подать в отставку. Правда,

есть вариант: президент может не принять отставку и распустить

парламент с обязательным назначением новых выборов, и если

их результат будет не в пользу правительственной партии, совет

министров обязан уйти в отставку. Требования к вотуму недове-

рия в парламентарной республике также ужесточаются. В пар-

ламентарной Молдове, как и в основном президентской Перу, во-

тум недоверия может быть предложен только четвертой частью

состава парламента, а президент Молдовы распускает парламент

при отклонении дважды вотума доверия правительству (некото-

рое сходство есть с полупрезидентской Россией).

Парламентарная республика, как и президентская, тоже испы-

тывает давление «рационализированного парламентаризма». Но в

данном случае суть такого давления состоит в том, чтобы огра-

ничить возможность использования вотума недоверия, создать

стабильное правительство, исключить министерскую чехарду

(в Италии, например, за послевоенные годы сменилось более 50

кабинетов). С этой целью применяются разные приемы партий-

ных комбинаций. Помимо упомянутых, существуют и другие кон-

ституционные способы. Одним из наиболее действенных является

предусмотренный Основным законом ФРГ «конструктивный вотум

недоверия». Предложение о недоверии может быть внесено толь-

ко в том случае, если при этом будет названа фамилия нового

канцлера. Резолюция о недоверии должна содержать оба этих

пункта. Вотум недоверия в ФРГ имел место лишь один раз —

в 1982 г. Кроме того, политическую ответственность перед пар-

ламентом несет только канцлер. Что же касается министров, то

он подбирает и увольняет их по своему усмотрению (официально

это делает президент республики). По примеру ФРГ конструктив-

ный вотум недоверия теперь воспринят некоторыми развиваю-

щимися странами.

468

§ 3. Территориально-политическая организация государства

Термин «государственное устройство» в обыденной речи, а иног-

да и в политической литературе употребляется в излишне широ-

ком значении для характеристики государственного строя страны,

системы государственного управления. В специальной юридичес-

кой литературе термин «государственное (национально-государст-

венное) устройство» используется все реже и лишь в узком смыс-

ле для характеристики политико-территориальной и администра-

тивно-территориальной организации государства, определения

соотношения государства в целом с его составными частями

(штатами, автономными образованьями, административно-терри-

ториальными единицами). Именно в таком значении употреблялся

термин «национально-государственное устройство» в Конституции

СССР 1977 г.; она отнюдь не отказалась от понятия «государст-

венное устройство», он не «ушел уже в 1977 году», как это ут-

верждается иногда в литературе

, хотя и добавила определение

«национальное». Использован он в конституции Узбекистана

1991 г.

Указанный или подобный термин («национально-государствен-

ное и административно-территориальное устройство») использо-

вался в конституциях бывших союзных республик, входивших в

состав СССР, в конституциях автономных республик, но в на-

стоящее время почти не применяется, хотя слово «устройство»

(«федеративное устройство») есть и в Конституции РФ 1993 г.

Зарубежные конституции обычно используют понятия «организа-

ция государства» (разд. 3 конституции Бразилии 1988 г„),

«структура государства» (гл. 4 конституции Эфиопии 1994 г.,

разд. 4 конституции Перу 1993 г.). При этом под одинаковыми

заголовками нередко размещен неравнозначный по содержанию

нормативный материал. В конституции Эфиопии речь идет о

форме правления, федерации, штатах, столице государства, в кон-

ституции Перу — о законодательной и исполнительной власти,

исключительном режиме, избирательной системе, регионах и му-

ниципалитетах.

В новейшей отечественной литературе предложен термин

«территориальная организация публичной власти»

. Он имеет

свои положительные стороны, но его различное понимание может

повлечь за собой смешение государственной власти и местного

самоуправления, трактовку федеративного устройства как ад-

министративно-территориального деления, однопорядковых по со-

держанию организационных форм публичной власти, хотя на деле

См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2.

С. 352

Там же.