Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

469

это разные по своему содержанию власти. Словом, полностью

адекватный обобщающий термин пока не найден.

В конституциях почти всех стран мира в том или ином объе-

ме содержатся нормы, относящиеся к территориальной органи-

зации государства. В одних из них они ограничиваются регули-

рованием вопросов, связанных лишь с административно-террито-

риальным делением, в других — включают конституционное за-

крепление границ государства, в третьих — вопросы автономии

тех или иных частей государства, в четвертых — отношения фе-

дерации и штатов, положение других территорий (владений, фе-

дерального округа и т.д.). Таким образом, в отдельно взятых

странах содержание конституционно-правового института терри-

ториально-политической (политико-территориальной) организа-

ции государства может быть неодинаковым, но при сравнитель-

ном анализе необходимо учитывать все варианты, политическую,

государственную практику, а не только правовые нормы, и, сле-

довательно, придать этому институту наиболее широкую трактовку.

Так, на основе анализа законодательства и практики можно ска-

зать, что Великобритания — относительно децентрализованное

унитарное государство, а Франция — тоже унитарное государство с

автономией — централизованное. Малайзия по конституции менее

централизованная федерация, чем на практике, что обусловлено в

том числе длительным и безраздельным господством одной партии,

исключительной ролью премьер-министра; Индия — централизо-

ванная федерация, а ОАЭ, где роль эмиров в своих «владениях»

исключительно велика — относительно децентрализованная.

Конституционно-правовой институт политико-территориальной

организации государства включает: 1) нормы, правовую и поли-

тическую практику, определяющие территорию и границы госу-

дарства; 2) нормы, правовую и политическую практику, устанав-

ливающие способ политико-территориальной организации государ-

ства (унитаризм, федерализм, автономию, виды административно-

территориальных единиц); 3) нормы, правовую и политическую

практику, связанные с размежеванием компетенции между госу-

дарством и его составными частями (между федерацией и штата-

ми, между унитарным государством и автономными образованья-

ми, между унитарным государством и административно-террито-

риальными единицами). Иногда в федеральной конституции го-

ворится о размежевании компетенции между штатами и входя-

щими в их состав административно-территориальными единицами

(например, штатами и муниципиями по конституции Бразилии

1988 г.); 4) нормы, правовую и политическую практику о порядке

взаимоотношений государства и его составных частей.

В «старых» государствах вопросы территории и границ в кон-

ституциях детально не регулируются, а иногда и вовсе не упоми-

наются. Например, в Бразилии, Германии, Канаде, Швейцарии

470

территория федерации обычно определяется путем перечня со-

стоящих в ней штатов, а также (если они есть) союзных терри-

торий и владений. В конституции США нет такого перечня. Лишь

в конституциях некоторых «старых» федеральных государств дает-

ся развернутое определение государственной территории. Статья 42

конституции Мексики 1917 г. гласит: «Государственная территория

включает: 1) территорию составных частей федерации; 2) терри-

торию островов, включая рифы и островки в прилегающих морях;

3) территорию острова Гваделупа и островов Ревилья-Хихедо,

расположенных в Тихом океане; 4) континентальный шельф я

зону морского дна островов, островов и рифов; 5) воды терри-

ториальных морей, протяженностью и в границах, установленных

международным правом и внутренним морским правом; 6) воз-

душное пространство над государственной территорией, протя-

женностью и в пределах, которые также устанавливаются между-

народным правом».

В «старых» унитарных государствах конституционные нормы,

относящиеся к территории государства, зачастую совсем не пред-

ставлены: предполагается, что оно существует в исторически сло-

жившихся границах, признанных международными соглашения-

ми. В конституции Франции 1958 г. лишь в преамбуле упомина-

ется о республиках и заморских территориях, которые желают

присоединиться к Франции и создают Сообщество (впоследствии

оно распалось). В § 5 конституции Венгрии в редакции 1990 г.

говорится, что границы страны зафиксированы международным

правом, в конституции Румынии 1991 г. — что границы фиксиру-

ются органическим законом. В конституции Болгарии 1991 г. нет

и таких положений. Конституция Китая 1982 г. только устанав-

ливает, что Тайвань — часть территории Китайской Народной

Республики.

Лишь конституции некоторых латиноамериканских стран со-

держат детальные положения о составе их территории, что в зна-

чительной мере объясняется борьбой и усобицами во время их

образования. В конституции Коста-Рики 1949 г., как и в прежних

конституциях этой страны, говорится, что национальная террито-

рия граничит с Карибским бассейном, Тихим океаном, республи-

ками Никарагуа и Панамой, границы с последними устанавлива-

ются соглашениями. Согласно конституции Кубы 1976 г. нацио-

нальная территория — это остров Куба, остров Хувентул и дру-

гие прилегающие острова и рифы, территориальное море на про-

тяжении, установленном законом, и воздушный столб над ними.

Более или менее развернутые положения о государственной тер-

ритории содержатся в конституциях Венесуэлы, Колумбии и неко-

торых других стран.

В ряде развивающихся стран, особенно тех, становление

которых Проходило в конфликтах с метрополией и соседями, а

471

также в островных государствах, имеющих сложный состав тер-

ритории, конституции обычно детально регулируют территориаль-

ные вопросы. Конституция Филиппин 1987 г. устанавливает, что

национальная территория — это архипелаг, острова и воды, зем-

ля, воздушный столб, территориальные воды, шельф, недра. В ря-

де случаев перечисляются составные части территории, даются их

названия, причем не только тогда, когда речь идет о федерациях

(например, Индия или Пакистан), но и об унитарных островных

государствах (ст. 2 конституции Антигуа и Барбуды 1981 г., ст. 4

конституции Сан-Томе и Принсипи 1990 г.). В конституции За-

падного Самоа 1960 г. перечислены острова, а затем говорится

о границах государства в исчислении градусов географической

долготы и широты. Конституция Намибии 1990 г. устанавливает,

что ее государственная территория включает территорию, признан-

ную международным сообществом и ООН. Особо оговаривается,

что в ее состав включаются бухта и порт Уолфиш-Бей, а

южная граница государства простирается до средней линии

р. Оранжевой. Включение в конституцию положений о терри-

тории государства, особенно если ее пределы признаны меж-

дународным сообществом, имеет принципиальное значение. Оно

свидетельствует об отказе от каких-либо иных территориальных

притязаний, о стабильности границ, о миролюбивом характере го-

сударства. Границы государственной территории, включая сектор

Каспийского моря, зафиксированы в конституции Азербайджана

1995 г.

Однако при всей важности таких норм не они составляют серд-

цевину института территориально-политического устройства госу-

дарства. Рассмотренные нормы характеризуют географические и

иные пределы территории, но не структуру и отношения ее со-

ставных частей. Нормы, правовая и политическая практика, отно-

сящиеся к политико-территориальной организации государства,

включают прежде всего принципиальные положения об унитариз-

ме, федерализме, автономии. Конституции, закрепляющие унитар-

ный характер государства, либо содержат это определение (ст. 1

конституции Румынии 1991 г., ст. 1 конституции Бангладеш

1972 г., ст. 1 конституции Мозамбика 1990 г., ст. 2 конституции

Казахстана 1995 г.), либо говорят о неделимой республике (кон-

ституции Франции 1958 г., Бенина 1990 г.), неделимом королевст-

ве (конституция Таиланда 1978 г.), либо содержат оба эти опре-

деления (единое, неделимое государство). Иногда предусматри-

вается, что расчленение государства, сепаратизм составляют уго-

ловное преступление.

В большинстве унитарных государств территория делится на

административно-территориальные единицы (только крайне ма-

лые государства, такие как Науру или Тувалу в Океании, населе-

ние каждого из которых менее 10 тыс. человек, не имеют адми-

472

нистративно-территориального деления). Виды административно-

территориальных единиц иногда перечислены в конституции (на-

пример, ст. 110 конституции Молдовы 1994 г.). Административно-

территориальное деление бывает двух-, трех- и четырехзвенным.

Наиболее крупные единицы, на которые непосредственно делится

территория государства, называются областями, провинциями, гу-

берниями, единицы районного звена именуются районами, округа-

ми, уездами, гминами, сельские административно-территориальные

единицы нередко имеют названия общин, коммун, волостей и т.д.

В особые административно-территориальные единицы иногда вы-

деляются города, но во многих странах они имеют статус общин.

Принято различать уровень общинных единиц, которые в доктри-

не многих стран рассматриваются как «естественные» поселения,

и региональный уровень — «искусственные» административно-

территориальные единицы, созданные «сверху», актами государ-

ственной власти. Это различие имеет важное значение для орга-

низации местного управления и самоуправления: в континенталь-

ной системе управления в единицы регионального уровня назнача-

ются представители центра (президента, правительства, министра

внутренних дел), которые, в частности, осуществляют администра-

тивный контроль за деятельностью органов самоуправления об-

щин, где нет назначенных «сверху» должностных лиц.

Наряду с единицами административно-территориального деле-

ния во многих государствах (в штатах федеративных государств)

имеются и другие территориальные образования. В штатах США,

в меньшей степени в Великобритании, Канаде это специальные

округа (школьные, экологические и Др.), во Франции — истори-

ческие единицы — кантоны, не имеющие администрации, но ис-

пользуемые как территориальная основа для выборов в генераль-

ные советы департаментов.

Если территория унитарного государства делится только на

административно-территориальные единицы — это простое уни-

тарное государство. Оно может быть сложным, если наряду с ад-

министративно-территориальным делением включает автономные

образования.

В последние десятилетия понятие автономии в научной литера-

туре (особенно социологической, политологической) все чаще упо-

требляется в чрезвычайно широком смысле как процесс налажива-

ния отношений между национальностями, совместное участие в

принятии решений. Такое толкование постепенно проникает в пра-

вовую литературу и отчасти в законодательство, но в целом поня-

тие автономии в конституциях и законодательстве употребляется

в более узком смысле и в двух значениях. В широком смысле авто-

номия означает предоставление любой части государства или всем

однопорядковым частям (например, всем областям в Италии) ка-

473

кой-либо формы самостоятельности, внутреннего самоуправления.

Так, конституция Японии 1947 г. говорит о «принципе местной ав-

тономии», которую часто называют областной. В ряде случаев,

однако, создание автономных образований в унитарном государст-

ве связано с учетом особенностей культуры, истории, традиций, бы-

та проживающего в них населения (например, Корсика во Фран-

ции, Иракский Курдистан, округа для индейского населения в Ни-

карагуа).

В зависимости от того, компактно или разрозненно проживают

национальные меньшинства, в зарубежной науке обычно исполь-

зуются три концепции автономии: персональная, корпоративная и

национально-территориальная

, хотя существует и множество дру-

гих классификаций. Персональная автономия используется, когда

национальные меньшинства распылены (например, саами в Шве-

ции) и создают свои организации, клубы, другие объединения, по-

средством которых участвуют в государственной жизни. В Финлян-

дии, где проживает часть шведов, имеется Шведская народная ас-

самблея (75 членов), Саамский парламент (25 членов). Саами-

тинг есть в Швеции, Саамский парламент создан путем выборов в

1992 г. в Норвегии. В 1956 г. был создан также скандинавский со-

вет саамов трех стран—Норвегии, Швеции и Финляндии

. Сове-

ты различных национальных меньшинств существуют при прави-

тельстве Австрии, в Венгрии. Иногда встречаются особые фикси-

рованные нормы представительства малых разрозненных нацио-

нальностей в парламенте страны. Таким образом, эта форма авто-

номии, первоначально возникшая лишь как культурно-националь-

ная (свой язык, школы, газеты, радиопередачи, объединения на

почве общности языка и культуры и др.), во многих странах рас-

ширила свой объем, включила участие представителей разрознен-

ных меньшинств в деятельности центральных органов государства.

В определенных аспектах она стала сливаться с корпоративной

автономией.

Корпоративная автономия связана с определенными лингвисти-

ческими общностями, которым резервируется доля мест в государ-

ственном аппарате, а государственные служащие другой нацио-

нальности, работающие в районах расселения первой, обязаны

знать язык местного населения.

Национально-территориальная автономия осуществляется толь-

ко в случае компактного расселения национальных меньшинств.

В науке принято различать две формы такой автономии: политиче-

скую (законодательную) и административную, хотя подобное де-

См.: Государство, право и межнациональные отношения в странах запад-

ной демократии. М., 1993. С. 46—49.

Тексты актов об организациях саамов см.: Статус малочисленных наро-

дов России. Правовые акты и документы. М., 1994.

474

ление в известной мере условно. При политической автономии ее

органы имеют право на издание местных законов по вопросам, от-

носящимся к компетенции автономии (она бывает достаточно ши-

рокой), в случае создания автономии административной ее органы

самоуправления тоже могут принимать нормативные акты. Они не

называются законами, а сфера автономии охватывает главным об-

разом вопросы образования, издание газет, радиовещание и теле-

видение на местном языке, вопросы культуры. На местном языке

ведется судебный процесс.

Политическая автономия существует в Северной Ирландии (Ве-

ликобритания), на Корсике (Франция), Аландских островах (Фин-

ляндия), Азорских островах (Португалия), в Гренландии и на Фа-

рерских островах (Дания). Она провозглашена в Курдистане

(Ирак) в 1974 г., на Филиппинах (Минданао и Кордильера), на

юге Судана, в Шри-Ланке (для северо-восточной провинции,

населенной тамилами, но и остальные провинции получили такие

же права) и некоторых других странах.

В большинстве названных регионов политическая автономия

построена по общей схеме. Имеется избранный местный парламент

(в Северной Ирландии нижняя палата избирается, а верхняя на-

значается британским парламентом), который формирует местное

правительство. Законы местного парламента должны соответст-

вовать общегосударственным актам. Представителем централь-

ного правительства является назначенный губернатор (государст-

венный комиссар на Фарерских островах и Гренландии, министр

в каждой из областей Азорских островов и т. д.), который имеет

право вето по отношению к законам, принятым местным парла-

ментом. Статут об автономии (акт, служащий правовой основой

деятельности автономных органов) устанавливается или по край-

ней мере утверждается общегосударственным органом (в бывшей

Югославии автономные края Воеводина и Косово имели свой

конституционные статуты, в бывшем СССР автономные респуб-

лики, считавшиеся иногда в теории «несуверенными государства-

ми», имели свои конституции, которые должны были соответство-

вать Конституции СССР и основному закону той союзной респуб-

лики, в состав которой входила данная автономия, но они не под-

лежали утверждению). Статут устанавливает определенную ком-

петенцию автономии. Региональные законы автономии могут быть

отменены центральными органами, если они выходят за пределы

компетенции автономии, противоречат общегосударственным ак-

там или общегосударственным интересам.

Политическая автономия может иметь неодинаковую степень

развития. Дания, например, в отношении Фарерских островов и

Гренландии сохраняет за собой лишь контроль в области иност-

ранных дел и обороны, в Испании же, где наряду с четырьмя «на-

475

циональными областями» (Страна басков, Каталония и др.) есть

еще 13 «исторических областей», некоторые из них находятся вну-

три «национальных областей» (каждая из них имеет избранную

населением ассамблею, принимающую местные законы и местное

правительство), существует контроль не только со стороны Кон-

ституционного суда, но и правительства, счетной палаты и адми-

нистративных судов. Такой контроль распространяется на оба

вида автономий. Из числа национальных областей наиболее широ-

кую автономию имеют Страна басков и Каталония (признается

местное гражданское право, действует специфический админист-

ративный и судебный процесс, существует собственная полиция,

самостоятельно назначаются некоторые виды государственных

служащих, например, служащие судебной администрации, причем

для занятия таких должностей необходимо знать языки области).

В Италии пять особых областей, положение которых опреде-

ляется специальным статутом, принимаемым в форме конститу-

ционного закона, могут рассматриваться как образования, стоя-

щие ближе к политической, чем к административной автономии.

Их областные советы (в Сицилии — областное собрание) издают

областные законы, но по ограниченному кругу вопросов: органи-

зация областных административных учреждений, подчиненных

области, границы общин, организация и деятельность местной по-

лиции, ярмарки и рынки, санитария и др. Наиболее широкими

полномочиями обладает Сицилия. Другие области в Италии так-

же принимают свои законы, в конституции осуществлено разме-

жевание законодательных полномочий государства и областей.

Автономию имеют все составные части государства в Шри-

Ланке и Папуа-Новой Гвинее.

Первоначально в Шри-Ланке шла речь о предоставлении ав-

тономии территориям, населенным тамилами, которые вели воо-

руженную борьбу за создание государства «тамил илам». В свя-

зи с этим две провинции были объединены в Северо-Восточную

провинцию, созданную после референдума. Однако в соответст-

вии с 15-й поправкой к конституции 1978 г. остальные восемь

провинций тоже получили право издания местных законов. Этой

поправкой предусматривалось размежевание компетенции обще-

государственных органов и провинциальных советов, а также кон-

курирующая (совместная) компетенция. Президент государства

имеет право вето по отношению к провинциальным законам, ка-

сающимся бюджета и распределения средств. В провинцию назна-

чается губернатор, который контролирует деятельность провинци-

ального совета.

В Папуа-Новой Гвинее имеется 19 провинций. Согласно

ст. 187 «А» конституции 1975 г. в стране учреждается система

провинциального управления, но провинциальные законы не мо-

476

гут противоречить конституции и законам государства. Порядок

провинциального управления установлен органическим законом

1980 г. Каждая провинция имеет свою хартию, которая предостав-

ляется на основе решения парламента от имени главы государст-

ва. На основе хартии каждая провинция принимает конституцию

(для этой цели специально созывается провинциальное учреди-

тельное собрание), в которой предусматривается создание провин-

циального собрания и провинциального исполнительного органа

(экзекутивы) во главе с премьер-министром провинции. Каждая

провинция имеет собственную законодательную компетенцию (на-

циональный парламент не имеет права принимать законы по этим

вопросам), существует также сфера совместной компетенции (ры-

боловство, земля, высшее образование и др.). По вопросам сов-

местной компетенции преимущество отдано провинциям: парла-

мент не должен издавать акты по этим вопросам, но вправе от-

менить закон провинции, если он противоречит общенациональным

интересам, и лишь квалифицированным большинством — 2/3 голо-

сов. Для разрешения спорных вопросов между центром и провин-

циями (чтобы не доводить дело до судебного разбирательства) су-

ществует специальный орган — совет премьеров провинций (в его

состав входят также премьер-министр и некоторые министры цент-

рального правительства). В случае коррупции, плохого управления

национальный исполнительный совет (центральное правительство)

может сместить правительство провинции, но для этого требуется

утверждение парламента (в этом случае управление провинцией

переходит в руки министра внутренних дел, который должен в те-

чение девяти месяцев организовать новые выборы).

Из сказанного видно, что государственное устройство Шри-Ланки

и Папуа-Новой Гвинеи представляет собой нечто вроде фе-

дерации на основе политической автономии составных частей, при-

чем в первом случае по закону эта автономия довольно узка, а во

втором — достаточно широка. По существу Шри-Ланка — регио-

налистское государство, подобно Италии и Испании, а Папуа-Но-

вая Гвинея — скорее, федерация. Примером наиболее широких

полномочий составной части унитарного государства может слу-

жить правовое положение Минданао. Конституция Филиппин

1987 г. устанавливает, что законодательное собрание и избираемый

им исполнительный департамент автономии решают вопросы о до-

ходах, естественных ресурсах, административной организации,

семье, собственности, образовании, культуре, планировании, но мо-

гут принимать решения и по другим вопросам, если это необходи-

мо для благополучия населения автономии. В соответствии с орга-

ническим законом об автономии Минданао, принятым филиппин-

ским конгрессом в 1989 г., назначен губернатор и создано местное

правительство (шесть членов), которое получает в свое распоряже-

ние 60% всех доходов автономного района.

477

Своеобразная ситуация существует в Республике Союз Мьянмы

(прежняя Бирма). По конституции 1994 г. она, как и прежде, со-

стоит из семи национальных и семи административных областей,

но их правовое положение отличается незначительно.

Провозглашенная конституциями автономия во многих странах

на практике полностью не реализована. В Северной Ирландии бо-

лее двух десятилетий не действуют органы автономии, в обстанов-

ке насилия противоборствующих сторон (юнионистов и протестан-

тов) осуществляется прямое правление из Лондона (правда, с на-

чалом переговоров в 1995 г. террористические акты прекращены).

Особенно сложное положение сложилось в развивающихся стра-

нах. В Шри-Ланке вооруженная борьба тамилов продолжается,

она идет на юге Судана, многолетняя война, даже с применением

отравляющих газов, ведется против курдов в Ираке, повстанче-

ские движения продолжается в мусульманском Минданао.

Как уже говорилось, наряду с политической автономией во мно-

гих странах мира существует административная национальная ав-

тономия. Она наиболее широко используется в КНР, где нацио-

нальные меньшинства составляют около 8% населения, но охваты-

вают 50—60% территории, будучи расселены, правда, вперемежку

с другими национальностями. Согласно закону о национальной

районной автономии от 31 мая 1984 г. компактно проживающие

национальные меньшинства (уйгуры, тибетцы, чжуаны и др.) со-

здают три вида автономных образований: автономный район, ав-

тономный округ, автономный уезд. Автономные образования фор-

мируются на основе одного национального меньшинства (напри-

мер, Тибетский автономный район, Ляншаньский национальный

округ в провинции Сынуань), нескольких совместно проживающих

национальностей (например, автономный округ национальностей

мяо и дун в провинции Гуйчжоу, Лунлиньский многонациональный

автономный уезд в провинции Гуанси), одного национального

меньшинства с включением в его состав меньших по размеру ав-

тономных образований других национальных меньшинств (авто-

номный район Внутренняя Монголия, Гуанси-Чжуанский авто-

номный район).

В автономных образованьях создаются такие же органы, как

и в обычных административно-территориальных единицах: собра-

ния народных представителей (они определяются в законе как

местные органы государственной власти) и местные народные пра-

вительства, но эти органы обладают некоторыми дополнительными

правами.

Во-первых, собрания народных представителей автономий на-

делены правом принимать акты, регулирующие правовой статус

автономии — положение о данной автономии. Положение об авто-

номном районе утверждается Постоянным комитетом Всекитай-

478

ского Собрания народных представителей (высший постоянно

действующий орган государственной власти), а положения об ав-

тономном округе и автономном уезде — постоянными комитетами

собраний народных- представителей соответствующих провинций

и автономных районов и доводятся до сведения Постоянного ко-

митета ВСНП. Это, видимо, означает, что Постоянный комитет

в той или иной форме осуществляет контроль за регулированием

правового статуса автономных образований.

Во-вторых, органы самоуправления автономных образований

вправе с разрешения вышестоящих государственных органов из-

менять акты последних или приостанавливать их исполнение, если

они не соответствуют реальным условием в автономных образо-

ваньях.

В-третьих, органы самоуправления автономных образований

осуществляют экономическое строительство, регулируют общест-

венные отношения, обеспечивают рациональное использование и

охрану природы с учетом местных особенностей и потребностей.

Они пользуются преимуществами в разработке и использовании

местных природных ресурсов.

В-четвертых, органы самоуправления автономных образований

имеют право на внешнеэкономическую деятельность в соответст-

вии в законодательством КНР и при соблюдении установленного

порядка. Законодательство также предусматривает, что финансо-

вые расходы для автономных образований определяются прави-

тельством КНР по принципу установления для них преимуществ.

Органы самоуправления автономных образований ведают делами

образования, науки, культуры. Они охраняют национальные па-

мятники и способствуют развитию национальной культуры.

Упомянутый выше закон устанавливает, что местные органы

автономных образований должны превыше всего ставить общего-

сударственные интересы и выполнять задания органов государст-

ва (ст. 7). В автономиях проводится коренизация местных нацио-

нальностей: согласно закону большинство в представительном

органе должна иметь местная национальность (национальности),

председатель и заместители председателя постоянного комитета

собрания народных представителей назначают из числа граждан

местной национальности.

Административная автономия в виде автономных областей и

автономных округов существовала также в некоторых союзных

республиках бывшего СССР (автономные округа были только в

России). В настоящее время там наблюдается бурный процесс из-

менений, некоторые единицы изменили свой статус, но не все из

них получили утверждение со стороны высших органов государ-

ства.

В меньших размерах административная автономия использова-