Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

489

На практике в большинстве случаев сецессия приводила к от-

рицательным результатам, влекла за собой нарушение историче-

ски сложившихся связей, снижение жизненного уровня населения,

а нередко и массовые жертвы. Решение возникших между феде-

рацией и ее субъектами проблем прежде всего нужно искать по-

средством диалога, компромиссов, консенсуса. Печальный опыт

Чечни, а также многолетние военные действия в Югославии еще

раз подтверждают это.

Единственным современным основным законом федерации,

признающим право сецессии, является конституция Федеративной

Демократической Республики Эфиопии 1994 г. Однако оно за-

креплено с весьма существенными особенностями: это право при-

надлежит не штатам, а национальным группам. Каждая нация,

национальность, народность Эфиопии «имеет безусловное право

на самоопределение, включая право сецессии» (ст. 39).

Конституция предусматривает определенную процедуру осуще-

ствления права сецессии. Требование о ней должно быть одобрено

2/3 членов законодательного совета данной национальной группы.

Затем федеральное правительство должно в течение трех лет про-

вести местный референдум. Если требование о сецессии поддержа-

но большинством голосов данной нации, национальности, народно-

сти, федеральное правительство передает соответствующие полно-

мочия совету данной национальной группы. В решении вопроса об

этом принимает участие вторая палата парламента — Федераль-

ный совет, который состоит из представителей не штатов, а нацио-

нальных групп: каждая нация, национальность, народность долж-

на быть представлена по крайней мере одним представителем и

имеет право послать еще одного представителя на каждые 5 млн.

ее численности. До осуществления сецессии должны быть урегули-

рованы все финансовые и иные материальные вопросы.

Право выхода Тувы из России допускает ст. 1 Тувинской кон-

ституции 1992 г. Но это положение не соответствует Конституции

РФ. Право выхода имеет Каракалпакия из Узбекистана (ст. 74),

не являющегося федерацией.

Таким образом, абсолютно симметричных федераций не суще-

ствует. Прежние ушли в небытие. В существующих федерациях, да-

же там, где есть лишь одна категория составных частей (земли в

Австрии и Германии, эмираты в ОАЭ, только субъекты в России),

имеются те или иные элементы асимметрии. В Германии субъек-

ты федерации неодинаково представлены в верхней палате парла-

мента, в ОАЭ — в консультативном Национальном собрании, в

России только у республик есть свои конституции и т. д. Симмет-

ричные и асимметричные модели не имеют чистых форм, это от-

носительно симметричные и асимметричные федерации.

Каждая модель той и другой разновидности имеет свои досто-

инства и недостатки. Вряд ли можно утверждать, что наилуч-

490

шей формой при всех обстоятельствах является симметричная фе-

дерация. Теоретически, казалось бы, она предпочтительней, может

способствовать снятию напряженности, поскольку ее составляю-

щие равноправны и одинаковы (хотя нередко последняя зависит

от других факторов), обеспечить пропорциональную партиципа-

цию разных частей федерации в определении и осуществлении фе-

деральной политики. Однако жесткое проведение «симметричной

идеи» в жизнь способно привести к игнорированию интересов тех

или иных этнических общностей и территориальных коллективов,

которые разнятся по своей численности, уровню развития и дру-

гим характеристикам. Симметрия может не учесть экономических,

исторических и других особенностей отдельных регионов. Всякая

нивелировка принижает богатство форм, ведет к однообразию.

Поэтому требование о непременном создании всегда и везде, при

всех обстоятельствах непременно симметричной федерации нуж-

дается в тщательном анализе конкретной ситуации в той или иной

стране. Помимо юридического фактора равноправия, в реальной

жизни действуют более мощные социально-экономические, психо-

логические и иные факторы. Распад юридически симметричных

федераций СССР в 1991 г., Югославии в 1991—1992 гг., разделе-

ние Чехословакии (с 1993 г.) показали, что одной симметрии не-

достаточно для обеспечения прочности федерации. В принципе

требование симметрии справедливо, но оно может быть осущест-

влено только в том случае, если для этого имеются необходимые

условия.

Юридически асимметричная федерация исходит из неравно-

правия ее составных частей, из привилегий для одних и иногда —

приниженного положения для других. В этом ее огромный минус.

Но в то же время она в определенной степени опирается на объек-

тивно существующие социально-экономические, исторические, эт-

нические, географические и иные различия частей государства.

В этом ее сильная сторона. Стремление игнорировать объектив-

ные факторы путем искусственного выравнивания правового ста-

туса всех частей федерации в определенных условиях может при-

нести только вред. Практика показывает, что положение феде-

ральной территории иногда предпочтительней для ее населения,

чем статус штата. То же может относиться и к другим частям го-

сударства. «Свободно присоединившееся государство Пуэрто-Ри-

ко», фактически зависимая территория США, не желает быть рав-

ноправным штатом: население на референдумах отвергает такие

предложения, иначе ему придется платить федеральные налоги.

Создание асимметричной федерации может быть целесообраз-

ным для укрепления государства при определенных условиях.

Учет интересов немецкого населения на востоке Бельгии позволил

избежать ненужных трений. Асимметричная федерация способст-

491

вует установлению особой охраны среды обитания малых народ-

ностей, уникальных природных богатств, которые должны слу-

жить многим поколениям людей, охраны культуры мелких племен

и т. д. Отдать такое регулирование целиком в ведение субъектов

федерации, лишить их федеральной защиты означает в ряде слу-

чаев создание еще более благоприятных условий для разграбле-

ния этих земель крупным капиталом, местными «удельными

князьями».

Одной из важнейших проблем федерализма является разме-

жевание предметов ведения (компетенции) между федерацией и

штатами. Конституции предусматривают несколько способов раз-

межевания. Первый способ предполагает установление исключи-

тельной компетенции федерации. Вопросы, не вошедшие в нее, от-

носятся к ведению штатов. Так, конституция Коморских Островов

1978 г. предусматривала, что федеральными законами регулиру-

ются конституционные институты, выборы президента и депутатов

однопалатного Федерального собрания, национальная оборона,

почта и связь, гражданство, гражданское и уголовное право и т. д.,

всего 30 пунктов (ст. 30). Кроме того, федеральным законом мо-

гут быть урегулированы и другие отношения по идентичному пред-

ложению не менее трех субъектов федерации (всего их четыре).

Все остальные вопросы относились к ведению островов. В консти-

туции Танзании 1977 г. названо 17 (с 1984 г. — 18) вопросов, «об-

щего значения», по которым Занзибар не может принимать свои

законы. В исключительную компетенцию федерации входят внеш-

няя политика, оборона, полиция, гражданство, порты, граждан-

ская авиация и т. д. По конституции Занзибара 1980 г. он решает

все вопросы, не входящие в данный перечень. В Аргентине, Вене-

суэле, Мексике устанавливается исключительная сфера компетен-

ции федерации, которая охватывает вопросы, решаемые только

федеральными органами, и установлен общий принцип, согласно

которому полномочия, не отнесенные к компетенции федеральных

властей, считаются принадлежащими штатам. В конституции Мек-

сики (ст. 118) названы также вопросы, по которым штаты не мо-

гут действовать без разрешения федеральных органов.

Второй способ размежевания компетенции — установление

исключительной сферы законодательства федерации и исключи-

тельной сферы ведения штатов (Канада, Швейцария, США и др.).

Такой же порядок применяется в Бельгии. К исключительной ком-

петенции центра относятся оборона, безопасность, внешние сно-

шения, обеспечение порядка в стране. Однако при заключении

центральным правительством международных соглашений в сфере

образования и культуры требуется согласие регионов. В ведении

регионов находятся экономическое развитие регионов, энергетика,

сельское хозяйство, общественный транспорт и др., они получают

40% всех бюджетных средств.

492

Исчерпывающее разделение компетенции провести очень слож-

но, почти всегда возникают вопросы, которые не удалось преду-

смотреть. Споры подобного рода обычно решают конституцион-

ные суды (Не случайно одновременно с размежеванием компетен-

ции в Бельгии был создан конституционный суд) или общие суды

в тех странах, где нет специальных конституционных судов. В

США Верховный суд создал доктрину «подразумеваемых полно-

мочий» федерации, которая расширяет ее компетенцию. Вместе

с тем в тех странах, где более заметны тенденции к децентрализа-

ции (Канада), или в некоторых новых федерациях (Бельгия) ак-

цент делается на права субъектов федерации. В названных стра-

нах им предоставлено, в частности, право на международные от-

ношения публичного характера, хотя и в ограниченном объеме.

Третий способ размежевания компетенции может быть осу-

ществлен по трем сферам: исключительная компетенция федера-

ции, совместные полномочия федерации и штатов, исключительная

компетенция штатов. В конституции перечисляются вопросы, от-

носящиеся к каждой из этих сфер. Так, конституция Индии (в

специальном приложении) содержит все три перечня вопросов:

федеральная компетенция — 97, совместная — 47, исключитель-

ная компетенция штатов — 66. Опыт показывает, однако, что и

такое разделение, несмотря на то, что предусмотрено, казалось

бы, все (210 вопросов), не охватывает всех возможных проблем,

хотя в Индии Верховный суд не часто участвует в спорах о пред-

метах ведения федерации и штатов, поскольку установлено, что

вопросы, не включенные в перечень, относятся к компетенции фе-

дерации.

Из-за невозможности предусмотреть все, а также по другим

причинам (например, желание оставить определенный простор

для урегулирования вновь возникающих отношений) Пакистан,

Нигерия (приложение 2 к конституции 1989 г., которая уже мно-

го лет не действует в условиях военного режима), Россия, Эфио-

пия (по конституции 1994 г.) пошли иным путем. В их основных

законах тоже говорится о трех сферах, но перечень вопросов дает-

ся только по первым двум (причем, как и в Индии, в сфере совме-

стной компетенции верховенство имеет федеральный закон), а

исключительная компетенция субъектов федерации конкретно не

определена. К третьей сфере относится все то, что не вошло в пер-

вые две. При этом в России законы, изданные субъектами феде-

рации по предметам ведения третьей сферы, имеют преимущество

перед федеральными законами, если федерация попытается вме-

шаться в сферу исключительных полномочий субъектов федера-

ции (п. 6 ст. 76). В Пакистане существует правило, похожее на

норму индийской конституции, по которому в случае, если две из

четырех провинций совместно решат, что федеральный парламент

493

вправе издать закон б рамках исключительной компетенции про-

винций, он может это сделать, но такой закон может быть отме-

нен или изменен той провинцией, к которой он относится. Эти нор-

мы во многом не действуют. Пакистан — высокоцентрализован-

ная федерация, и центральные органы власти оставляют мало про-

стора для усмотрения провинций, хотя население федерально

управляемой Полосы племен во многом руководствуется обычным

правом,

Наряду с указанными существуют и иные способы размежева-

ния полномочий. Конституцией ОАЭ 1971 г. закреплены исключи-

тельные законодательные и исполнительные полномочия федера-

ции (внешние сношения, вооруженные силы и др.). По другой

группе вопросов законодательные полномочия принадлежат феде-

рации, а исполнительные осуществляются совместно федерацией

и эмиратами (труд и социальное обеспечение, уголовное законо-

дательство и др.). Еще более сложным является размежевание

полномочий в Австрии. В этой стране разграничиваются: 1) во-

просы, по которым законодательствуют и исполняют законы толь-

ко федеральные органы; 2) вопросы, по которым законодательст-

вует федерация, а исполняют эти законы субъекты федерации

(земли); 3) вопросы, по которым федерация устанавливает осно-

вы законодательства, а земли издают законы, конкретизирующие

основы, и исполняют федеральные и «земельные» законы; 4) во-

просы, по которым законодательство и исполнение законов отне-

сено исключительно к ведению земель. Сложным, а в определен-

ной мере казуистичным представляется способ размежевания

предметов ведения федерации и кантонов в Швейцарии.

Поскольку при перечислении полномочий какие-либо сферы

могут быть пропущены, возникает вопрос об остаточной компе-

тенции, не вошедшей ни в один из перечней. Решается он по-раз-

ному: в Индии такие полномочия отходят к федерации, в Брази-

лии — к штатам.

Технические способы оформления размежевания компетенции

неодинаковы. Нередко в тексте федеральной конституции перечис-

ляются вопросы, относящиеся к той или иной сфере компетенции.

По другому способу не названные в качестве относящихся к опре-

деленной сфере компетенции вопросы объявляются входящими в

другую компетенцию (без перечисления, как это сделано, напри-

мер, в Пакистане). Третий способ, «негативный», состоит в том,

что федеральная конституция перечисляет вопросы, которые Шта-

там запрещается принимать к своему ведению (Мексика).

Осуществление компетенции может быть связано с правом ве-

то субъекта федерации в отношении федеральных актов или, на-

против, с вмешательством федерации в его компетенцию. Приме-

ром первого рода являлись положения конституции Коморских

494

Островов 1978 г. Она предусматривала своеобразное вето остро-

вов (субъектов федерации) в отношении федерального закона:

если большинство депутатов какого-либо острова в Федеральном

собрании не согласны с федеральным законом (несогласие долж-

но быть выражено в течение четырех дней после его принятия),

то закон возвращается на новое обсуждение (ст. 28). Если же

Федеральное собрание его вторично принимает, а большинство

депутатов острова по-прежнему возражают, президент может от-

казаться обнародовать данный закон. Таким образом, по смыслу

этой нормы, окончательное решение принимал президент: он мог

промульгировать закон, а мог и отказаться.

Вмешательство федерации в дела штата как особая процеду-

ра, отличная, например, от объявления соответствующими феде-

ральными органами чрезвычайного положения в каком-либо шта-

те или в его части, имеет три различные формы. В Индии, Паки-

стане существует институт президентского правления (управле-

ния) штатом (в прошлом он предусматривался также поправка-

ми 1988 г. к Конституции СССР 1977 г., хотя в иной форме). При

массовых беспорядках, вооруженных выступлениях и в других

случаях, когда президент Индии (на деле — федеральное прави-

тельство) по докладу назначенного им губернатора штата прихо-

дит к выводу, что возникла ситуация, при которой управление

штатом не может осуществляться конституционным путем, он на

основании ст. 356 конституции вправе издать прокламацию и при-

нять на себя функции правительства штата (обычно их осущест-

вляет губернатор под руководством федерального правительст-

ва). Полномочия законодательного собрания штата в этом случае

передаются федеральному парламенту. После нормализации об-

становки проводятся выборы нового состава законодательного

собрания штата, которое образует правительство штата.

Институт федеральной интервенции известен США, хотя такой

формулировки нет в конституции (президент США неоднократно

использовал вооруженные силы, национальную гвардию штата,

подчиняя ее федеральным вооруженным силам, для противодейст-

вия массовым расистским бесчинствам белых в штатах Алабама,

Арканзас, Миссисипи), но обычно его связывают со странами Ла-

тинской Америки. Он заключается в том, что президент в случае

переворота, массовых волнений, узурпации власти и т. д. может

направить в штат войска для восстановления конституционного

порядка.

В прошлом институт федеральной интервенции использовался

часто лишь в Аргентине — более 200 раз. В последние десятиле-

тия отлаженный механизм управления позволяет обходиться без

него, однако этот институт сохраняется в конституциях. Основной

закон Бразилии 1988 г. содержит специальную главу «Вмешатель-

495

ство», где подробно регулируется его порядок. Статья 34 устанав-

ливает основания для вмешательства: 1) сохранение националь-

ной целостности; 2) воспрепятствование иностранному вторже-

нию; 3) угроза публичному порядку; 4) обеспечение свободного

осуществления властей штата — законодательной, исполнитель-

ной, судебной; 5) необходимость реорганизации финансов; 6) не-

внесение в течение двух лет установленных взносов в федераль-

ный бюджет, за исключением обстоятельств, связанных с непре-

одолимой силой; 7) необходимость исполнения судебного реше-

ния; 8) защита основных конституционных принципов: республи-

канской формы, представительной системы, демократического ре-

жима, прав человека, муниципальной автономии. Предусмотрено

также, что и штаты не вмешиваются в дела муниципий за исклю-

чением трех случаев: невыплата налогов в течение двух лет, не-

представление отчетов в соответствии с законом, неиспользование

выделенных сумм на развитие и образование (ст. 35). Президент

объявляет о вмешательстве по просьбе законодательной, испол-

нительной власти, Верховного федерального суда, генерального

прокурора специальным декретом, в котором устанавливаются

пределы и сроки вмешательства. Декрет должен быть согласован

с Национальным конгрессом (федеральным парламентом) или

с законодательным собранием того штата, о вмешательстве в де-

ла которого идет речь. Согласно ст. 36 декрет действует до вос-

становления порядка.

Формой вмешательства федерации в дела ее субъектов явля-

ется приостановление собственного (провинциального) управле-

ния в Папуа-Новой Гвинее (это государство, как представляется,

по своему территориально-политическому устройству все же бли-

же к федерации). По конституции 1975 г. эта мера осуществляет-

ся не главой государства, а правительством с последующим ут-

верждением парламентом (Папуа-Новая Гвинея не республика, а

квазимонархия). В этом случае управление провинцией (каждая

провинция имеет свою конституцию) переходит к федеральному

правительству, провинциальное (законодательное) собрание рас-

пускается, исполнительный орган провинции — местное прави-

тельство — смещается. Руководит управлением такой провинции

министр, ответственный за местное управление. Приостановление

собственного управления провинции возможно при коррупции в

органах ее управления, развале управления, несоблюдении кон-

ституции. Эта мера не может превышать девяти месяцев, однако

парламент вправе продлить срок еще на шесть месяцев, в течение

которого должны быть проведены выборы в провинциальное со-

брание взамен распущенного.

Есть множество других способов контроля федерации в отно-

шении ее субъектов, в том числе за использованием предостав-

496

ленных субсидий (финансовый), посредством обращения с иска-

ми в суд (судебный), свои методы воздействия имеет исполнитель-

ная власть. Однако отношения федерации и ее субъектов нельзя

представлять односторонне. Субъекты в различных формах уча-

ствуют в решении общегосударственных вопросов: через верхнюю

палату, являющуюся представительством субъектов федерации,

осуществление предусмотренной конституциями совместной ком-

петенции, регулярно созываемые совещания премьер-министра фе-

дерации и руководителей правительств штатов, на которых выра-

батываются принципиальные решения, и т. д.

Рассматривая различные формы федерации в современном

мире, западные специалисты по конституционному праву обычно

делят их на интеграционные и деволюционные. К первым они от-

носят те из них, где при сохранении особенностей составных ча-

стей протекают процессы централизации, ко вторым — где преоб-

ладает все больший учет особенностей ее субъектов. Этот же кри-

терий лежит, по существу, в основе классификаций российских го-

сударствоведов, различающих централизованные и относительно

децентрализованные федерации. В отечественной науке исполь-

зуется и другое деление: федерации на основе союза составных ча-

стей и федерации на основе автономии. Подобное деление связа-

но с происхождением федерации: путем объединения независи-

мых государств (например, СССР, Танзания) или предоставле-

ния «сверху» автономии составным частям, отличающимся осо-

бенностями национального состава населения, его быта и т. д.

(например, Бельгия), но оно находит затем отражение в различ-

ном правовом положении субъектов федерации, неодинаковом ха-

рактере самих федераций.

Выше речь шла об ассоциированных государствах, конфедера-

циях и содружествах государств. Все эти явления связаны не с

конституционно-правовыми (внутригосударственными), а между-

народными отношениями. Вместе с тем имеются точки соприкос-

новения и с конституционным правом. Некоторые ассоциирован-

ные с США государства имеют своих представителей (представи-

теля), правда, без права решающего голоса, в конгрессе США.

В конфедерациях могут быть общие органы, в частности, общий

глава конфедерации (в настоящее время конфедераций в мире нет,

последняя, Сенегамбия — объединение Сенегала и Гамбии —

просуществовала восемь лет и была распущена в 1989 г., обязан-

ности президента конфедерации возлагались на президента Сене-

гала). В сообществах государств функционировали также общие

органы. В британском Содружестве для части его членов главой

государства считается монарх Великобритании, но многие члены

Содружества (Индия, Пакистан, Кения и др.) являются респуб-

ликами и имеют собственных президентов или выборных монар-

497

хов (Малайзия). В Содружестве независимых государств, возник-

ших после распада СССР, действует межпарламентская ассамблея,

Совет глав государств, Совет глав правительств и множество дру-

гих органов, включая объединенное командование совместными

Вооруженными силами. В Европейском союзе, как известно, соз-

дан парламент, избираемый по избирательным округам в странах-

членах, существуют исполнительные органы, сложился значитель-

ный массив «европейского права».

§ 4. Государственный режим

Третьим элементом формы государства является государствен-

ный режим. Это словосочетание не встречается в конституциях,

хотя о режиме говорится довольно часто с самыми различными

определениями («демократический режим», «республиканский ре-

жим», «режим власти» и т. д.). Конституционные нормы дают

представление о наиболее существенных чертах государственного

режима.

Как отмечалось, государственный режим — наиболее подвиж-

ная сторона формы государства. Естественно, что конституции не

фиксируют, да и не в состоянии назвать все конкретные методы

осуществления государственной власти, используемые различны-

ми органами государства (например, организация выборов в пар-

ламент, штраф за незаконную порубку леса, налагаемый органа-

ми лесоохраны, принудительный вызов свидетелей в суд и т. д.).

Речь идет не о тех или иных деталях, не о зигзагах в деятельности

государственной власти, которые объясняются изменением ситуа-

ции, а о существе, доминанте форм и методов государственного

управления обществом. Эти формы и методы не могут ограничи-

ваться указанием на законодательство, управление, правосудие и

контроль. Для определения существа режима они нуждаются в со-

держательной характеристике, учитывающей прежде всего уваже-

ние общечеловеческих ценностей, принципов «правового государ-

ства».

Длительное время государственный режим классифицировался

в конституционном праве с позиций политологического подхода:

демократический, авторитарный, тоталитарный. Использовались и

более дробные деления: военный, теократический, олигархический,

либеральный, полудемократический. В литературе применительно

к развивающимся странам назывались такие режимы, как консти-

туционно-авторитарный, пробуржуазно-либеральный, пробуржуаз-

но-авторитарный.

Эти классификации не лишены определенных оснований, но

имеют свои недостатки. В новейшей литературе предложены дру-

гие членения, имеющие цель более четко отграничить государст-

498

венный режим с точки зрения конституционного права от полито-

логических характеристик. Предложены, в частности, понятия

парламентского, министериального, дуалистического, партократи-

ческого режимов и других способов управления

. Некоторые из

них совпадают с предшествующими классификациями, другие

нуждаются в уточнениях. Пока что в литературе сделан первый

шаг: утвердилось различие понятий политического и государствен-

ного режима. Теперь выработка новых классификаций, видимо,

ускорится.

Конституционное право предусматривает различные формы и

методы осуществления государственной власти. Критерием для их

классификации может стать характер волеизъявления государст-

ва. С этой точки зрения можно выделить такие формы и методы

деятельности органов государства, как стимулирование (поощре-

ние), дозволение, охрана, требование, запреты. Не все они в одина-

ковой мере используются в конституционном праве, сферы их ис-

пользования различны: в условиях авторитаризма главный акцент

делается на требования и запреты, в условиях демократии — на

дозволения и охрану.

Метод поощрения целесообразных с точки зрения государствен-

ной власти действий и поведения граждан, юридических лиц, ор-

ганов государства осуществляется по-разному. Наиболее нагляд-

но его роль выражалась в тех статьях социалистических консти-

туций (а также некоторых других, провозглашавших социалисти-

ческую ориентацию, например, бирманской 1974 г.), которые уста-

навливали, что за трудовую доблесть, за выдающиеся успехи в об-

ласти науки, культуры, профессиональной деятельности лица, от-

личившиеся в этом, награждаются орденами и медалями, им при-

сваиваются почетные звания. В конституциях других стран это не

нашло такого отчетливого выражения, но и в них при перечисле-

нии полномочий главы государства почти всегда говорится о его

праве награждать орденами, медалями, другими знаками отличия.

При регулировании форм собственности в социалистических

конституциях установлены преимущества для общественных форм

собственности, в гражданском, административном, уголовном пра-

ве предусмотрены особые формы ее защиты. Соответствующие

нормы стимулировали кооперирование крестьян (объединение их

в крупные коллективные хозяйства) и т. д.

Стимулирующие нормы содержатся, хотя и в меньшем объеме

и менее четком выражении, в конституциях других стран. Консти-

туция Мексики 1917 г. устанавливает, например, что закон дол-

жен предусмотреть средства, облегчающие организацию и регули-

рование общественного сектора: общин, организаций трудящихся,

кооперативов, обществ, принадлежащих исключительно или в

См : Конституциоиное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2.