Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

499

большей части трудящимся (ст. 25). Согласно конституции Турции

государство принимает меры, обеспечивающие соответствие част-

ного предпринимательства потребностям национальной экономики

и социальным целям (ст. 48). В конституции Египта 1971 г. редак-

ции 1980 г. говорится, что государство поощряет создание коопе-

ративов (ст. 28). В конституциях Никарагуа 1987 г. (ст. 4) и Ал-

жира 1989 г. (ст. 8) говорится о цели ликвидации эксплуатации

человека, государство характеризуется как главный инструмент

народа для уничтожения всех форм эксплуатации человека чело-

веком через посредство материального и духовного прогресса

и т. д. В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. органы государ-

ственной власти и местного самоуправления поощряют жилищное

строительство, для чего, в частности, предоставляются льготные

и беспроцентные ссуды лицам, нуждающимся в жилье, поддержи-

вают различные формы образования и самообразования (напри-

мер, путем выплаты стипендий всем успевающим студентам). Ана-

логичные положения, характеризующие методы стимулирующей

деятельности государства, содержатся в конституциях Казахста-

на 1995 г., Кыргызстана 1993 г., Беларуси 1994 г. и других постсо-

циалистических основных законах.

При регулировании политических отношений, взаимоотноше-

ний органов государства указанный вид норм применяется реже,

но они существуют. Основной закон ФРГ 1949 г. устанавливает,

что политические партии содействуют формированию политиче-

ской воли народа (ст. 21), по конституции Франции 1958 г. поли-

тические партии и группировки содействуют выражению мнений

в ходе выборов (ст. 4), согласно конституции АРЕ 1971 г. в ре-

дакции 1980 г. максимум землевладения устанавливается не толь-

ко для защиты рабочих и крестьян от эксплуатации, но и для

обеспечения союзу трудовых сил власти в деревне (ст. 37). Для

этих же целей половина членов местных народных советов долж-

на быть рабочими и крестьянами, председатель и заместители

председателя совета избираются из среды рабочих и крестьян, ра-

бочие должны участвовать в управлении производством и доле

прибылей, половина членов советов директоров государственных

предприятий назначается из среды рабочих, а в советах (правле-

ниях) сельскохозяйственных и ремесленных кооперативов мелкие

крестьяне и ремесленники должны иметь 80% мест (определение

рабочего и крестьянина в законодательстве АРЕ таково, что в эти

категории входят и многие другие лица).

Поощрительные и целеполагающие нормы, с одной стороны,

относятся к деятельности соответствующих лиц и организаций,

стимулируя ее при соблюдении установленных государством це-

лей, а с другой — ориентируют органы государства на поддерж-

ку тех организаций и лиц и таких направлений их деятельности,

500

которые соответствуют конституционным целям. В условиях раз-

личного строя (например, демократического и тоталитарного) они

имеют, однако, неодинаковое назначение, да и конкретные стиму-

лы различны. В КНР государственными мерами стимулируется,

например, ограничение деторождаемости (государственное посо-

бие на детей не выплачивается, если в семье более одного ребенка,

в то время как в других странах, напротив, оно возрастает с чис-

лом детей в семье).

Методы дозволения при регулировании поведения физических

и юридических лиц, органов государства используются в конститу-

ционном праве очень широко. Типичной является норма ст. 8 Ос-

новного закона ФРГ 1949 г., устанавливающая, что граждане

имеют право собираться мирно и без оружия без предваритель-

ного извещения или разрешения властей (это положение относит-

ся к собраниям в помещениях, но не на улицах и площадях). Ме-

тоды дозволения доминируют в перечне прав граждан: разрешает-

ся множественность форм собственности, объединение в полити-

ческие партии, свобода слова, лицам, отказывающимся нести

военную службу по мотивам вероисповедания, в некоторых стра-

нах разрешается заменять ее альтернативной, и т. д.

Методы дозволения связаны с разносторонней деятельностью

государственных органов: с правом законодательной инициативы

должностных лиц, органов, автономных единиц, групп граждан

(им разрешается представлять проекты законов в парламент, а

парламент обязан выразить к ним отношение, может их принять

или отвергнуть), правом на инициативу по пересмотру конститу-

ции, которое принадлежит во Франции президенту и членам пар-

ламента, связано с индемнитетом последних (они не несут ответ-

ственности за свои речи в парламенте и за те меры, которые под-

держивали своим голосованием), правом вето президента и его

правом (в парламентарных республиках) распустить парламент

в определенных случаях с назначением новых выборов. Гражда-

нам разрешается участвовать в деятельности государственных ор-

ганов в установленных законом формах и в принятии решений

(петиции, обсуждения проектов законов, референдум и т. д.). Сло-

вом, большинство действий государственных органов и граждан,

связанных с формированием в стране демократического государст-

венного режима, осуществляется на основе закрепленных за ними

прав, то есть путем дозволения.

Методы охраны в деятельности государственных органов при-

меняются широко как в условиях демократии, так и авторитариз-

ма. Коренное различие состоит в целях и объектах охраны. В де-

мократическом обществе защищается от посягательств свободный

строй. Основной закон ФРГ 1949 г. устанавливает, что действия,

имеющие целью причинить ущерб основам свободного демократи-

501

тического строя или устранить его, антиконституционны. Подлежат

наказанию также действия, способные разрушить мирное сосуще-

ствование народов, в том числе подготовка агрессивной войны

(ст.ст. 21, 26). В Конституции РФ 1993 г. говорится об охране

труда и здоровья людей (ст. 7), о том, что государство обеспечи-

вает целостность и неприкосновенность своей территории (ст. 4).

В авторитарном обществе охраняются антидемократические

порядки. Законодательство фашистской Германии предусматри-

вало суровые кары в том числе и за высказывания против идей о

верховенстве арийской расы. Конституция Замбии 1973 г. уста-

навливала, что создание иной партии или организации, кроме пра-

вящей Объединенной партии национальной независимости, неза-

конно (ст. 6). Статья 106 конституции Гаити 1983 г. гласила, что

Жан Клод Дювалье под знаменем национального единства «будет

осуществлять обязанности главы государства пожизненно».

В условиях и демократических, и авторитарных порядков ис-

пользуются насильственные меры, однако характер и степень их

применения неодинаковы. При демократическом строе методы при-

нуждения со стороны государственной власти применяются на осно-

ве и в рамках закона, который соответствует общедемократическим

ценностям. К тому же это отнюдь не главный метод управления

поведением физических и юридических лиц. Применение насилия

со стороны народа против правительства также допускается в оп-

ределенной ситуации: право на восстание для свержения антина-

родного правительства зафиксировано в некоторых конституцион-

ных документах. Правда, в новых конституциях посттоталитарных

государств (некоторых стран Африки) применяются другие форму-

лировки: о сопротивлении угнетению со стороны государственной

власти путем мирных действий, в том числе кампаний гражданско-

го неповиновения.

В условиях авторитаризма насилие — основной метод управ-

ления, система государственных органов также строится на осно-

ве строгой иерархии, доминирует метод «команд» вышестоящих

нижестоящим, а обратные связи (участие, давление, влияние «ни-

зов») практически отсутствуют. Конституционное право тоталита-

ризма никогда не содержало положений о праве народа на изме-

нение системы управления.

Государственные органы широко используют в управлении ме-

тод требований, обращенных к гражданам, иным субъектам кон-

ституционного права. Многие конституции устанавливают, что лич-

ность, осуществляя свои права, не должна нарушать права других

лиц, содержат требование не иметь оружия на митингах и собра-

ниях граждан, требование компенсации собственнику при нацио-

нализации его имущества и т. д. Требования могут быть адресова-

ны другим органам государства. В парламентарных республиках

502

и монархиях для того, чтобы акты главы государства действовали,

требуется их контрассигнация премьер-министром или соответст-

вующим (по содержанию акта) министром.

Запреты как метод управления составляют неотъемлемую часть

государственного режима. Выше уже говорилось о запрещении

мер, направленных против свободного демократического порядка

в одной группе стран, о запрете многих партий, кроме правящей,

в другой группе, ибо их организация и деятельность могли бы слу-

жить целям изменения авторитарных порядков в стране. Запрети-

тельных норм в конституциях относительно немного (хотя в кон-

ституции США такие формулировки представлены широко при

определении полномочий органов государства и штатов), но суще-

ствуют отрасли права, где они составляют почти все их содержа-

ние. Таково уголовное право, регулирующее составы преступлений

и наказание за них. Многие из этих составов имеют «общий» ха-

рактер, они одинаково необходимы и в демократическом, и в авто-

ритарном обществе (например, наказания за преступления против

личности), однако в условиях авторитарных режимов сформули-

рованы некоторые только им свойственные составы (например,

контрреволюционная агитация и пропаганда в бывшем СССР).

В соответствии с этим в странах с тоталитарным режимом имеется

особая категория политических заключенных, которых не должно

быть при демократических порядках.

Рассматривая государственный режим в той или иной стране,

необходимо обращать внимание и на другие факторы. Во-первых,

это соотношение законодательной, исполнительной, судебной, кон-

трольной власти при осуществлении функций государства. В неко-

торых странах исполнительная власть может издавать акты, имею-

щие силу закона, только на основании уполномочия парламента

(делегированное законодательство), в других — она по конститу-

ции становится регламентарной и может издавать акты, имеющие

силу закона, без такого делегирования. В условиях тоталитарных

режимов роль судов принижена, в некоторых странах существует

действенный конституционный контроль, в ряде из них нет специ-

альных органов для этого и т. д. Во-вторых, важным, а иногда

важнейшим фактором, особенно в развивающихся странах, может

стать политическая роль армии. В данном случае речь идет не о

военных переворотах, а о том, что и в условиях гражданского

правления, например, в Индонезии принят принцип «двойной роли

армии» — как военной силы и важнейшего политического компо-

нента. В Турции армия неоднократно вмешивалась в политику,

предъявляя ультиматумы правительству. Многие конституции бы-

ли разработаны военными советами после переворотов. Они оста-

лись действующими в условиях гражданских режимов, но в них

нашла отражение особая роль армии. В-третьих, для характери-

503

стики форм и методов осуществления государственной власти оп-

ределенное значение может иметь роль традиций и традиционных

властей (племенных вождей и др.). Традиции оказывают влияние

на государственный режим в некоторых странах Европы (более

всего в Великобритании, где следование прецедентам в работе

парламента, правительства, судов, составляет характерную черту

государственности), но особенно велика их роль в развивающихся

странах. Многие формы и методы государственной деятельности

в арабских странах (аш-шура, маджилис и др.) связаны с тради-

циями, освященными мусульманской религией. Племенные советы

вождей на общегосударственном и местном уровнях существуют

в Ботсване, Зимбабве, Западном Самоа, Фиджи, Папуа-Новой

Гвинее, Соломоновых Островах. Правда, они имеют лишь совеща-

тельный характер, даже будучи структурной частью парламентов

(правами особой палаты парламента они не обладают), админи-

стративные полномочия вождей давно отменены. Однако они про-

должают оставаться весьма влиятельными фигурами, особенно на

местном уровне, и их воздействие сказывается на государствен-

ном режиме страны.

Наконец, определенным фактором государственного режима

может стать деятельность политической оппозиции. Как таковая,

последняя не является по общему правилу частью государствен-

ных структур, это элемент политического режима. Однако ее роли

нередко придается государственный характер, поскольку считает-

ся, что участвуя в критике деятельности правительства, предла-

гая свои варианты, оппозиция способствует совершенствованию за-

конодательства, форм и методов управления страной. В отдельных

странах лидер оппозиции получает вознаграждение из государст-

венной казны на уровне министра (причем министра кабинета).

Есть в новейших конституциях и нормы о статусе оппозиции, в не-

которых странах приняты законы об оппозиции. В конституцию

Колумбии 1991 г. включена специальная глава «Статус оппози-

ции», в которой говорится, что партии и политические движения,

не входящие в правительство, вправе свободно критиковать его

и предлагать альтернативы политического развития. Они обла-

дают правами на доступ к информации и к официальным доку-

ментам, к государственным средствам коммуникации, правом уча-

стия в избирательных комиссиях, правом на реплику в средствах

государственной информации при выступлениях должностных лиц

(ст. 112). Положения о правах политической оппозиции в связи

с деятельностью органов государства есть в конституции Порту-

галии 1976 г., в Кабо-Верде действует специальный закон об этом.

В Бразилии по конституции 1988 г. лидер оппозиции обязательно

включается в состав Совета республики при президенте.

504

Как известно, роль оппозиции особенно сказалась на рубеже

80—90-х годов в ряде стран Восточной Европы при мирном пе-

реходе от тоталитарных социалистических к постсоциалистиче-

ским режимам. Она выполнила, по существу, государственные

функции, являясь доминирующей частью «круглых столов», при-

нявших важнейшие решения о новых конституционных принципах,

о составе нового правительства и др.

505

ГЛАВА IX

КОНСТИТУЦИОННЫЕ МОДЕЛИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ

ВЛАСТИ

§ 1. Общая характеристика легислатур

При всем своеобразии форм осуществления законодатель-

ной власти в некоторых странах (имеются в виду абсолютные мо-

нархии, чрезвычайные, военные и революционные режимы, над-

парламентские органы, порядок принятия менее важных законов

постоянными комиссиями или секциями парламентов по уполно-

мочию последних и пр.) в подавляющем числе современных госу-

дарств законотворческие функции вверяются конституциями вы-

борным представительным органам. Собирательно их именуют

законодательными собраниями, или легислатурами (от латинского

слова «lex» — закон). Под легислатурами подразумеваются поли-

тические институты, власть которых проистекает из того, что их

члены являются представителями общества

. Этот термин вошел

в употребление в Англии в XVII в. в ходе затянувшегося конфлик-

та между королем и парламентом по вопросу о том, кому именно

принадлежит законодательная власть, а столетием позже укоре-

нился в Америке для обозначения представительного собрания,

контролировавшегося колонистами. Утверждение, что законода-

тельная власть принадлежит именно конгрессу, наиболее очевид-

но выражало стремление колонии к независимости от британской

метрополии.

Сегодня почти во всех странах существует та или иная форма

легислатуры. Орган законодательной власти занимает важное ме-

сто в конституционном механизме любой страны. Исключением,

скорее, являются страны, в которых не существует института пред-

ставительной власти, выполняющего одновременно законодатель-

ные функции. Гораздо чаще имеют место ситуации, когда фор-

мально учрежденная легислатура распущена и не функционирует.

Поскольку законотворчество — не единственная функция пред-

ставительных органов, для их обозначения употребляют другое со-

бирательное наименование — «парламент». Оно происходит от ла-

The Blackwell Encyclopedia of Political Institutions. Oxford, 1987. P. 329.

506

тинского слова «pariare» — говорить и обозначает орган, где гово-

рят, разговаривают (фр. parle).

Подчас бывает довольно сложно отделить законодательную

функцию представительного органа от функции представительства.

Это легче сделать применительно к странам с жесткой системой

разделения властей, где представительный орган действует в каче-

стве активного законотворческого института (уникален в этом

смысле пример США), в отличие от высшего законодательного

органа в парламентарных государствах, где наиболее сильной сто-

роной парламентского учреждения является его деятельность в ка-

честве форума, обсуждающего общественные дела. Поэтому в

дальнейшем мы будем употреблять не только термины «законода-

тельное собрание» или «легислатура», но и «высший орган пред-

ставительной и законодательной власти», «парламент», «предста-

вительное учреждение», используемые в научной литературе.

Официально применяемые для обозначения высших органов за-

конодательной власти наименования чрезвычайно разнообразны.

Чаще всего употребляется термин «парламент». Классический при-

мер — британский парламент. Некоторые конституции используют

термин «легислатура». Распространены и иные наименования одно-

палатных и двухпалатных парламентов (Федеральное Собрание—

в России и Швейцарии, конгресс — в США, стортинг — в Норве-

гии, альтинг — в Исландии, Генеральные кортесы — в Испании,

Генеральный конгресс — в Мексике, Кнессет — в Израиле, Народ-

ное собрание — в Египте, Верховный совет (рада) — на Украине,

Всекитайское собрание народных представителей и т. д.).

Различны и наименования палат в двухпалатных парламентах.

Вот лишь некоторые из них, используемые для обозначения палат:

палата общин и палата лордов (Великобритания); палата пред-

ставителей и сенат (США); палата представителей и палата совет-

ников (Япония); Национальное собрание и сенат (Франция); кон-

гресс депутатов и сенат (Испания); Национальный совет и Феде-

ральный совет (Австрия); Государственная Дума и Совет Федера-

ции (Россия); Народная палата и Совет штатов (Индия); Нацио-

нальный совет и Совет кантонов (Швейцария); палата депутатов

и палата советников (Мексика), сейм и сенат (Польша).

Конституционный статус высшего органа законодательной вла-

сти обусловлен многими факторами. В их числе — особенности

истории политических институтов страны, ее конституционного

строя, провозглашаемые в основных законах принципы, партий-

ная система, политические условия и пр. Основные законы со-

здают важные конституционно-правовые предпосылки для функ-

ционирования парламентской системы. Реальная же политиче-

ская и социальная обстановка, в которой проходит вся жизнедея-

тельность представительных учреждений, порождает, как мы

507

увидим ниже, глубокие различия в проблемах парламентаризма

в отдельных странах (или группах стран).

Конституционно-правовой статус высшего органа законодатель-

ной власти в любой стране предопределяется действием основопо-

лагающих, исходных принципов конституции, составляющих фун-

дамент конституционного строя. Эти принципы зависят от природы

общественного строя и не всегда одинаковы, а иногда — противо-

положны (например, единство власти или разделение властей).

Некоторые принципы имеют различное истолкование (например,

трактовка народного суверенитета), но в условиях демократиче-

ского строя главные из них совпадают, хотя и в данном случае мо-

гут быть различия.

В странах, провозглашающих принцип парламентского вер-

ховенства (например, в Великобритании), парламент юридически

выступает как источник всей законодательной власти. С другой

стороны, принцип народного (национального) суверенитета пред-

полагает, что в конечном счете источник власти, в том числе зако-

нодательной — народ, а парламент — один из органов государст-

ва, через который народ осуществляет свой суверенитет в виде за-

конодательной функции.

Впервые формула о народе как главном источнике законода-

тельной власти была использована в конституции США 1787 г. В ее

преамбуле говорится: «Мы, народ Соединенных Штатов... вводим и

учреждаем настоящую Конституцию...», а далее: «Все законода-

тельные полномочия, сим установленные, вверяются Конгрессу...»

(ст. 1). Народ объявлялся источником конституционной власти,

а законодательные полномочия конгресса ограничивались консти-

туцией. Декларация прав человека и гражданина, принятая во

Франции два года спустя, объявляла источником суверенной вла-

сти нацию (ст. 3). В дальнейшем эта формула была воспроизведе-

на многими конституциями в различных вариациях. По конститу-

ции Франции национальный суверенитет «принадлежит народу,

который осуществляет его через своих представителей и через ре-

ферендумы» (ч. 1 ст. 3).

Конституция РФ 1993 г. также объявила носителем суверените-

та и единственным источником власти народ. Она предусматривает

несколько форм осуществления этой власти: референдум, выборы,

через органы государственной власти и органы местного самоуп-

равления. Государственную власть осуществляют президент, пар-

ламент, правительство, суды. Таким образом, через Федеральное

Собрание — представительный и законодательный орган — осу-

ществляется суверенитет народа. Последний — источник всей вла-

сти, в том числе и законодательной.

Следует отметить послевоенный опыт конституционного разви-

тия некоторых европейских государств. Их конституции тоже исхо-

508

дят из принципа народного Суверенитета и объявляют народ источ-

ником законодательной власти. Однако при этом они включают

положение о связанности законодательной власти конституцией.

Согласно конституции Италии суверенитет принадлежит народу,

который осуществляет его в формах и в пределах, установленных

конституцией (ст. 1). О связанности законодательства «конститу-

ционным строем» говорит Основной закон ФРГ (ст. 20).

Различия в правовых принципах, обусловливающих систему

взаимоотношений высших органов государства и соответственно

во многом форму правления, также играют решающую роль при

определении конституционного статуса высшего органа законода-

тельной власти. Рассматривая легислатуры под этим углом зре-

ния, можно говорить о существовании четырех основных моделей

их организации.

Первая представлена легислатурами стран, провозглашающих

в качестве основы конституционного строя принцип парламентско-

го (ответственного) правления (Parliamentary (Responsable) Go-

vernment). Главный признак этой формы правления — институт

политической ответственности правительства. В странах с парла-

ментарной формой правления существует также институт роспуска

парламента. Парламент играет важную роль в формировании пра-

вительства. В качестве классического примера можно привести

Великобританию (так называемая «вестминстерская модель»,

получившая свое название по месту расположения парламента —

Вестминстерский дворец, которая была воспроизведена большин-

ством стран Содружества после провозглашения независимости и

обретения государственной самостоятельности). Парламентарная

форма правления существует и во многих развитых демократиче-

ских странах (Австрия, Италия, Германия и др.), в некоторых

постсоциалистических государствах (Болгария, Венгрия, Молдо-

ва и др.).

Вторая модель характеризует конституционный статус легисла-

туры в странах с президентской формой правления, положивших

в основание организации государственной власти принцип жестко-

го разделения властей. В таких странах не существует института

парламентской ответственности правительства, вотума недоверия

ему, роспуска парламента. Классическая модель в этом отноше-

нии — США, где система сдержек и противовесов довольно точ-

но отражает предусмотренное конституцией соотношение трех вет-

вей власти — законодательной, исполнительной, судебной. Законо-

дательная власть вверяется конгрессу, исполнительная — прези-

денту, а система сдержек и противовесов обеспечивает опреде-

ленное равновесие между ними. В стране нет института роспуска

представительного учреждения, но президенту принадлежит право

отлагательного вето, которое в свою очередь может быть преодо-

лено конгрессом. Некоторые назначения президента требуют со-