Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

519

После второй мировой войны принцип равенства палат был

признан и в других странах в ходе демократических реформ струк-

туры парламентских учреждений. В конституции Италии говорится

о равенстве палат в законодательной области: «Законодательная

функция осуществляется обеими палатами» (ст. 70). Равными пол-

номочиями обладают обе палаты и в области контроля над прави-

тельством, на равных основаниях участвуют в выборах высших

должностных лиц государства. Тем не менее структура большинст-

ва парламентов по-прежнему основана на неравенстве палат.

В странах с неравным статусом палат нижняя палата является

основным законодательным органом Согласно Конституции РФ

законопроект может быть внесен только в нижнюю палату, она же

и принимает закон, преодолевая несогласие верхней палаты. Это,

однако, не исключает участия верхней палаты в законодательном

процессе. В Великобритании более широкими являются полномо-

чия нижней палаты в области финансового и бюджетного законо-

дательства. Только ей принадлежит право «контроля ко-

шелька». То же относится и к полномочиям в области контроля

над правительством. Последнее несет ответственность перед ниж-

ней палатой парламента. В формировании правительства и в про-

цессе назначения или выборов высших должностных лиц (главы

государства или правительства, членов правительства) участвуют,

как правило, только нижние палаты.

При всем этом не следует преувеличивать значения принципа

равенства палат. Оно не всегда является предпосылкой, гаранти-

рующей самостоятельное положение палат в парламентском меха-

низме. Принцип равенства лежал в основе построения Верховного

Совета российской Федерации вплоть до принятия Конституции

1993 г. Обе палаты — Совет Республики и Совет Союза — были

равны как по статусу, так и по числу депутатов. Однако уравнива-

ние палат привело к исчезновению их специфики. По существу они

дублировали друг друга.

Предостережения против возведения в степень принципа равен-

ства палат высказывались в государствоведческой доктрине до-

вольно давно. В свое время Г. Кельзен писал, что «две палаты

должны образовываться в соответствии с различными принципами,

чтобы одна из них не предоставляла бесполезного дубликата дру-

гой»

В странах с двухпалатной системой весьма важна проблема

роли второй палаты. Там, где установлена федеративная форма

государственного устройства, создаются, как правило, двухпалат-

ные парламенты (Австралия, Австрия, Аргентина, Бельгия, Брази-

лия, Венесуэла, Индия, Мексика, Малайзия, Россия, США, Швей-

Цит. по

Крылов Б. С.

Парламент буржуазного государства M, 1963

С.69.

520

цария), однако, например, в Танзании в соответствии с конститу-

цией 1977 г. существует однопалатный парламент. Вторые палаты

играют роль органов представительства интересов составных ча-

стей федерации. Двухпалатные парламенты созданы также в ряде

унитарных государств, где они также являются органами регио-

нального (территориального) представительства (Боливия, Италия,

Испания, Колумбия, Франция). В ряде случаев эта роль закреплена

за ними основными законами страны. Сенат, гласит ст. 24 конститу-

ции Франции, «обеспечивает представительство территориальных

коллективов Республики». По конституции Испании сенат — пала-

та территориального представительства (ст. 69).

В некоторых унитарных государствах верхние палаты сохра-

няются в своем изначальном предназначении — и как органы, обес-

печивающие представительство аристократии, и как конституцион-

ные противовесы нижних выборных палат Классический пример та-

кого рода — палата лордов Великобритании. Но и здесь прослежи-

вается определенная эволюция. Несомненна традиционная роль па-

латы лордов как органа консервативной оппозиции и обструкции.

Особенно ярко она проявляется в периоды конституционных кризи-

сов. Однако в связи с активизацией в палате пожизненных пэров,

назначаемых за личные заслуги, она способна играть роль форума,

обсуждающего важные политические и общественные вопросы и в

этом смысле дополняющего палату общин. В настоящее время

в палате лордов имеется несколько партийных фракций, хотя де-

ление на партийные группы здесь не столь важно, как в нижней

палате.

Получившая развитие в последние десятилетия концепция вто-

рой палаты как аккумулирующей особые знания, политический и

профессиональный опыт и в этом смысле служащей полезным до-

полнением первой палаты нашла отражение в конституциях неко-

торых стран, предоставивших соответствующие полномочия главе

государства. По конституции Индии президент вправе назначить

в Совет штатов членов, имеющих «особые знания или практиче-

ский опыт в отношении таких вопросов, как ... литература, наука,

искусство и общественная служба» (ст. 80). Назначение членов

второй палаты в Италии связывается с выдающимися заслугами

в социальной, научной, художественной областях. Конституция

Малайзии устанавливает, что назначение верховным главой феде-

рации 22 членов сената должно производиться из числа лиц, кото-

рые, по его мнению, имеют особые заслуги на государственной

службе либо достигли известности в профессиональной деятель-

ности, торговле, промышленности, сельском хозяйстве, в области

культуры или в общественной деятельности, а также из лиц, яв-

ляющихся представителями расовых меньшинств, либо способных

представлять интересы аборигенов (ст. 45). В Тринидаде и Тоба-

го лица, назначаемые президентом во вторую палату, должны

521

иметь заслуги в экономической, социальной и иных сферах жиз-

ни (ст. 40 конституции).

Не всегда ясно, конечно, каково соотношение конституцион-

ных норм и политической практики, но очевидна общая тенден-

ция придать вторым палатам новую роль: и как органа, обеспе-

чивающего участие субъектов федерации, автономных образова-

ний и этнических меньшинств в государственном управлении, и

как органа, воплощающего богатый опыт и специальные знания,

не столь отягощенного перипетиями партийной борьбы и в силу

этого способного более беспристрастно и углубленно обсуждать

важные вопросы общенациональной политики и законодательства.

Многие теоретики конституционного права также выступают в поль-

зу двухпалатной структуры парламента, усматривая в ней возмож-

ность обеспечения более сложного и разнообразного представитель-

ства общественных интересов

Вопрос о преимуществах и недостатках двухпалатной и однопа-

латной парламентской структуры — предмет длительной дискуссии.

Иногда его оценивают как один из самых спорных в конституцион-

ном праве

В качестве недостатков двухпалатной системы обычно называют

связанные с ней усложнение и замедление законодательного про-

цесса, видя во вторых палатах тормоз демократических начинаний.

Как правило, против двухпалатности в унитарных государствах

выступают левые партии (выработанная в 1946 г. первым Учреди-

тельным собранием в обстановке демократического подъема кон-

ституция Франции предусматривала однопалатный парламент;

однопалатные парламенты были созданы во всех унитарных соци-

алистических государствах).

В пользу двухпалатной системы выдвигают противоположные

аргументы: вторая палата способна исправлять ошибки и слишком

поспешные решения первой палаты, способствовать более тщатель-

ной разработке законодательства и принятию более взвешенных

решений.

В 1993 г. в Перу была вынесена на референдум и одобрена но-

вая конституция. В обоснование принятой в стране однопалатной

системы приводились следующие соображения. По мнению авто-

ров проекта, при двухпалатной системе конфликт между палатами

постоянен; одна из них превалирует над другой

. Приводился и ар-

гумент, что юридическая теория о двухпалатности расходится с по-

литической практикой, в результате чего происходит ослабление

Подробнее см.: Современное буржуазное государственное право.

Т 2. С. 243—251.

Parliaments of the world. Vol. il. N.Y., 1986. P. 14.

Constitution 1993. A ser consultada en referendum el 31 octubre de 1993. Li-

me, 1993. P. 65.

522

эффективной деятельности органов государства, тормозится про-

цесс законотворчества, создаются препятствия для исполнитель-

ной власти; однопалатность же дает парламенту динамизм и эф-

фективность.

Таким образом, вопрос о судьбах двухпалатности долго будет

оставаться в повестке дня при спорах о наиболее эффективной и

демократической модели высшего законодательного учреждения.

Говоря о разнообразии институтов законодательной власти,.

можно упомянуть и те страны, в которых существуют и иные, вне-

парламентские или надпарламентские формы осуществления зако-

нодательной власти

. Прежде всего речь идет о тех абсолютных

монархиях Арабского Востока, где вся полнота власти, как испол-

нительной, так и законодательной даже формально по-прежнему

принадлежит главе государства (эмиру, султану, королю). В Ома-

не при султане функционирует Консультативный совет, которому

приданы лишь совещательные функции, в Саудовской Аравии при

короле создан совещательный совет. Другие бывшие абсолютные

монархии преобразовались в квазиконституционные монархии

(Бахрейн, Иордания, Кувейт). В Кувейте и Бахрейне законодатель-

ная власть по конституции принадлежит эмиру и Национальному

собранию (распущено в 1975 г.); в Иордании — Национальному

собранию (парламенту), состоящему из назначаемого королем се-

ната и избираемой палаты депутатов. В ОАЭ Национальное собра-

ние, назначаемое эмирами, выполняет совещательную роль при

правительстве. Как можно видеть, и в традиционных абсолютных

монархиях Арабского Востока наметилась определенная тенденция

конституционных преобразований, ведущих к созданию законода-

тельных органов, с которыми глава государства должен формально

в какой-то степени делить законодательную власть.

В некоторых странах в чрезвычайных условиях создаются воен-

ные и революционные советы, правительственные советы воору-

женных сил, советы национального спасения и др., которые берут

в свои руки всю полноту власти, включая и законодательную

. В

странах, где вся полнота власти принадлежит органу типа рево-

люционного совета, сила закона придается актам, принятым вне

представительного органа. Поскольку революционный совет и пра-

вительство возглавляются одним и тем же лицом — единоличным

главой государства и правительства — различие между актами

революционного совета и главы государства стирается. Процесс

принятия актов здесь, как правило, не регламентирован

. В опре-

Подробнее см.:

Чиркин В. Е.

Элементы сравнительного государствоведе-

ния С. 88—90.

Подробнее об этом см : Конституционное право развивающихся стран.

Общество. Власть. Личность. С. 128—130.

См.:

Муромцев Г. И.

Источники права в развивающихся странах Азии и

Африки М, 1987. С 83—86.

523

деленных ситуациях законодательная власть может принадлежать

лидерам военных переворотов, а не военному совету.

Имеются страны, где законодательные функции вверяются

своеобразным надпарламентским органам. Яркий пример тому —

Китай. Конституция 1982 г. объявляет высшим органом государст-

венной власти Всекитайское собрание народных представителей.

Собрание избирает свой постоянно действующий орган — Посто-

янный комитет Всекитайского собрания народных представителей

(ст. 57). Согласно ст. 58 конституции, Всекитайское собрание на-

родных представителей осуществляет законодательную власть в

стране. Однако изменения в конституцию вносятся по предложе-

нию Постоянного комитета. В период между сессиями Всекитай-

ского собрания народных представителей Постоянный комитет

вносит частичные изменения и дополнения в законы, принятые Все-

китайским собранием народных представителей (кроме тех наибо-

лее важных законов по указанным в конституции вопросам, кото-

рые могут приниматься лишь Всекитайским собранием народных

представителей), а также принимает законы по частным вопро-

сам.

Довольно своеобразна структура органов законодательной вла-

сти в Индонезии. Высшим органом государства здесь является На-

родный консультативный конгресс, однако законодательную функ-

цию осуществляет парламент — Совет народных представителей.

Конгресс состоит из членов совета представителей, делегирован-

ных местными советами, и представителей функциональных групп,

назначаемых президентом. Таким образом, парламент оказывает-

ся составной частью высшего органа государства. Конгресс высту-

пает в виде своеобразного надпарламентского органа по отноше-

нию к высшему законодательному учреждению.

Весьма специфичным образом распределены функции законо-

дательной власти в Туркменистане. Согласно ст. 62 конституции

1992 г. законодательным органом страны является меджлис (пар-

ламент)

. Помимо этого, создан высший представительный орган

(Халк маслахаты), в состав которого наряду с депутатами медж-

лиса входят президент, члены кабинета министров, избираемые

народом по одному от каждого этрапа халк векиллиры и некото-

рые другие должностные лица (ст. 48). Президент не может быть

депутатом меджлиса. Однако меджлис — законодательный орган

республики — вправе передавать право издавать законы по от-

дельным вопросам президенту с обязательным последующим ут-

верждением их парламентом (ст. 66). Конституция возлагает на

меджлис обязанность реализовать решения Халк маслахаты

(ст. 51). Последнему предоставлено право принимать решения о

См.: Новые Конституции СНГ и Балтии. Сборник документов. М, 1994.

524

целесообразности внесения поправок и дополнений в конституцию

(ст. 50).

В Казахстане по конституции 1995 г. президент также может

издавать законы, если это право будет делегировано ему парла-

ментом (ст. 45 и подпункт 4 ст. 53), а если парламент не рассмот-

рит в первую очередь закон, который президент считает срочным,

он вправе издать этот текст в виде указа, имеющего силу закона;

приоритетность рассмотрения проектов законов определяет прези-

дент (п. 2 ст. 61).

Продолжая анализ форм, которые могут принимать институты

законодательной власти, следует вспомнить об опыте «трехъярус-

ного» парламента СССР в годы перестройки и российского парла-

мента до принятия в декабре 1993 г. новой Конституции РФ. По

Конституции СССР 1936 г. в стране существовал двухпалатный

Верховный Совет, состоявший из Совета Союза и Совета Нацио-

нальностей. При этом палаты собирались на сессии всего на не-

сколько дней, а в перерывах между сессиями функции выполнял

Президиум Верховного Совета. Последний подменял верховную

законодательную власть, издавая указы, имеющие силу закона. В

годы перестройки в конце 80-х годов статус и структура высшего

органа народного представительства были изменены. Конституция

объявляла Верховный Совет постоянно действующим законода-

тельным, распорядительным и контрольным органом государствен-

ной власти. Наряду с этим был создан новый высший орган госу-

дарственной власти — Съезд народных депутатов. Высший орган

законодательной власти приобрел аномальную структуру. Съезду

передавалось право принимать к рассмотрению и решать любые

вопросы, включая и те, которые относились к компетенции Верхов-

ного Совета. Та же аномальная схема была воспроизведена дейст-

вовавшей до декабря 1993 г. Конституцией РСФСР. Наряду с

двухпалатным Верховным Советом Съезд имел право решать все

вопросы, в том числе и входившие в компетенцию Верховного Со-

вета. и только после принятия Конституции РФ 1993 г. структура

высшего законодательного органа приняла традиционную форму

двухпалатного парламента. Федеральное Собрание состоит из Го-

сударственной Думы и Совета Федерации. Обе палаты работают

раздельно. В них отсутствует единый руководящий орган типа

Президиума Верховного Совета. Каждая палата имеет своего

председателя, руководствуется своими правилами производства,

имеет собственный круг полномочий. Совместные заседания не со-

здают новой структуры.

Существовали и другие трехпалатные парламенты. Таким был

парламент ЮАР по конституции 1983 г.

Он состоял из палаты

собрания, палаты представителей и палаты делегатов. В основе

Republic of South Africa. Government Gazette. Pretoria, 1983. № 8914.

525

его формирования лежал принцип расового представительства.

Ввиду этого государствоведческая доктрина вообще отказывалась

признавать за таким парламентом качество представительного

учреждения. Множество палат, число которых иногда доходило до

шести, существовало в 60—70-х годах в Югославии (Союзное вече,

Вече производителей и т. д.).

Наконец, следует сказать и о новом явлении, которое намети-

лось в некоторых европейских странах и связано, видимо, преж-

де всего с перегруженностью парламента частными вопросами.

Начиная с конституции Италии 1947 г. в основные законы неко-

торых стран (Греция, Испания) стали включаться положения,

дающие при определенных условиях право принимать менее су-

щественные законы или осуществлять другие полномочия пленар-

ного заседания постоянным комиссиям или секциям (Греция)

парламента

. Это право может осуществляться ими только по по-

ручению парламента и при условии, что нет возражений опреде-

ленной части пленарного заседания парламента.

Другая тенденция — создание в ряде стран органов, замещаю-

щих парламент — Мексика (постоянный комитет), Испания (по-

стоянная депутация), Германия (совместный комитет).

Та или иная трактовка понятия законодательной власти, струк-

туры парламента находит продолжение в определении компетен-

ции и функций законодательных органов.

Сегодня трудно найти конституцию, в которой не было бы раз-

дела об основных началах организации и деятельности законода-

тельного органа, его функциях и полномочиях. Однако далеко не

все конституции содержат общее определение парламента либо

перечисляют его функции. В конституции Австрии вообще не упо-

минается о парламенте, а говорится о двух палатах и, соответст-

венно, о полномочиях каждой из них. Основной закон ФРГ также

не использует термин «парламент». В нем имеются лишь разделы

о бундестаге и бундесрате и полномочиях каждого из этих орга-

нов. И все же в большинстве конституций дается развернутое оп-

ределение парламента и свойственных ему функций.

Обычно конституции подчеркивают законодательную функцию

представительного учреждения. Акцент на законодательной функ-

ции парламента характерен для конституций, придерживающихся

принципа жесткого разделения властей. Эта особенность прису-

ща и «старым» конституциям (США), и основным законам «сред-

него возраста» (Мексика), и новейшим конституциям (Бразилия).

Но и конституции парламентарных стран выделяют роль парла-

мента в качестве единственного законодателя (например, Япония,

Индия).

См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран.

Т. 2. С. 148—149.

526

Следует отметить появившуюся в последние десятилетия тен-

денцию закреплять в основном законе страны роль парламента не

только как верховного законодателя, но и как органа народного

представительства. В конституции Испании подчеркивается пред-

ставительская функция парламента и довольно полно очерчивается

круг его полномочий: «Генеральные кортесы представляют испан-

ский народ», «осуществляют государственную законодательную

власть, принимают бюджет, контролируют деятельность прави-

тельства и осуществляют иные функции, возлагаемые на них Кон-

ституцией» (ст. 66).

Конституция РФ широко трактует понятие парламента. В ней

подчеркивается как его представительская, так и законодательная

функция: «Федеральное Собрание — парламент Российской Феде-

рации — является представительным и законодательным ор-

ганом Российской Федерации» (ст. 94). В специфических ус-

ловиях России такая формулировка отражает переход от

советской концепции высшего органа государственной власти к

концепции парламента — представительного и законодательного

учреждения. Эту же тенденцию закрепили конституции Болгарии

1991 г., Румынии 1991 г., «малая конституция» Польши 1992 г.,

конституции Чехии и Словакии, вступившие в силу в 1993 г., а

также основные законы многих стран СНГ.

При всем разнообразии существующих в современном мире

парламентских институтов в демократических странах парламент

всегда является высшим представительным органом государства,

образуемым на выборных началах и наделенным законодательны-

ми, финансовыми и контрольными полномочиями. Утверждения

же некоторых российских политиков, которые в пылу дискуссий

заявляли, что Государственная Дума не обладает контрольными

полномочиями, не соответствует конституционной доктрине и прак-

тике.

Специфика парламента как высшего органа государства со-

стоит в том, что он образуется на выборных началах. Это — об-

щенациональный представительный орган (общая характеристи-

ка не исключает особенностей комплектования палат). Будучи

высшим представительным органом, парламент призван осущест-

влять чрезвычайно важную функцию. Он играет роль форума, на

котором открыто, гласно и публично обсуждаются важные вопро-

сы общественной и государственной жизни.

Как общенациональный представительный орган страны парла-

мент облечен верховной законодательной властью. Это единствен-

ный орган в государстве, который правомочен издавать акты выс-

шей юридической силы. Обсуждение и принятие законов — его

главная функция, и по общему правилу ни один закон не может

вступить в силу, если он не рассмотрен, не одобрен и не принят

парламентом.

527

Ключевую роль в сфере законодательных полномочий парла-

мента играет принадлежащее ему право принимать основной фи-

нансовый закон страны — бюджет, определяющий государствен-

ные расходы и доходы (прежде всего налоги).

Следующая группа полномочий парламента связана с осущест-

влением им контрольных полномочий. Он принимает участие в

формировании других органов государства (назначение или избра-

ние на высшие государственные должности и освобождение от по-

стов высших должностных лиц государства). Ему принадлежат

важные полномочия в сфере контроля над правительством. Формы

контроля чрезвычайно разнообразны (увольнение в отставку пра-

вительства или отдельных министров, слушания и расследования,

вопросы интерпелляции и пр.). Представительные учреждения вы-

полняют функции контроля за деятельностью органов государст-

венного управления. Обычно это делается через специально созда-

ваемые парламентом и подчиненные ему органы (счетная палата

и др.).

Во многих странах парламент осуществляет судебные и квази-

судебные функции. Среди других полномочий, которыми наделен

законодательный орган — право объявлять войну и чрезвычайное

положение, ратифицировать международные договоры, контроли-

ровать использование вооруженных сил, обжаловать действия ад-

министрации и пр.

Объем компетенции парламента произволен от формы государ-

ственного устройства. В федеративных государствах существует

определенная система распределения компетенции между общена-

циональным законодательным органом и законодательными собра-

ниями субъектов федерации. В двухпалатных системах (как в фе-

деративных, так и в унитарных государствах) объем компетенции

каждой палаты зависит от предоставленного ей статуса. Здесь

можно говорить об общей компетенции парламента и особой ком-

петенции каждой палаты.

В зависимости от объема законодательных полномочий все за-

конодательные органы могут быть подразделены на две группы.

В первую входят легислатуры с неограниченной сферой законода-

тельных полномочий, во вторую — законодательствующие только

по определенному кругу вопросов

. К первой группе относятся пар-

ламенты в странах, провозгласивших основой конституционного

права принцип верховенства (суверенитета) парламента и предо-

ставившие ему право принимать законы по любому вопросу. Наи-

более яркий пример суверенного парламента — Великобритания.

В отечественной литературе высказывается мнение, что третью группу об-

разуют парламенты, наделенные консультативными полномочиями Такие парла-

менты существуют в мусульманских странах, имеющих форму абсолютной мо-

нархии См :

Чиркин В. Е.

Элементы сравнительного государствоведения. С. 71.

528

К этой же группе относятся страны Содружества, воспринявшие

«вестминстерскую модель», предопределившую положение легис-

латуры в сфере законодательства. Смысл парламентского верхо-

венства состоит в том, что только парламент имеет право прини-

мать, отменять и изменять любые законы.

Вторую группу образуют легислатуры в тех странах, где сфера

их законодательных полномочий конституционно ограничивается

(Франция по конституции 1958 г. и многие франкоязычные разви-

вающиеся страны, сохранившие такой подход и после ликвидации

тоталитарных режимов — Конго, Мадагаскар и др.).

Впервые классификация законодательных органов на суверен-

ные и несуверенные была предложена А. Дайси

. В основе его

классификации лежали следующие критерии. Легислатура явля-

ется верховным законодательным органом там, где не существует

какого-либо закона, который парламент не мог бы изменить; не

проводится различия между конституционными и обыкновенными

законами и нет какого-либо лица или органа, который мог бы про-

возгласить акт парламента недействительным. Несуверенные же

законодательные собрания, по мнению А. Дайси, функционируют

в условиях разделения всех законов на обычные и конституцион-

ные. Здесь всегда существуют какие-либо органы, наделенные пра-

вом провозгласить недействительным закон, принятый легислату-

рой, если он не соответствует конституции. Такие законодательные

органы являются легислатурами, но в действительности это не су-

веренные органы. С точки зрения А. Дайси, к числу таких несуве-

ренных легислатур могут быть отнесены парламенты тех стран,

в которых имеются органы конституционного контроля (например,

в его время США, Швейцария).

Дальнейшее конституционное развитие было связано с расши-

рением правительственного нормотворчества и сужением сферы

законодательных полномочий легислатур. В конституционные тек-

сты включались положения, разграничивавшие круг вопросов, по

которым парламент не может законодательствовать или может

устанавливать лишь общие принципы. Согласно конституции

Франции 1958 г. парламент законодательствует только по опреде-

ленному, ограниченному кругу вопросов. Некоторые из них цели-

ком регулируются только законами и исполнительная власть не

вправе издавать нормативные акты по этим вопросам (например,

преступление и наказание). По другим перечисленным в консти-

туции вопросам парламент издает лишь законы-рамки, которыми

устанавливаются общие принципы, а детальное регулирование

осуществляется исполнительной властью (прежде всего прави-

тельством). По всем остальным вопросам, не указанным в кон-

Dicey A.

Introduction to the Study of the Law of the Constitution. L., 1915.

P. 36—72