Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

509

гласования с законодательной властью (верхней палатой, сена-

том). Конгресс не может заставить президента уйти в отставку, но

вправе принимать решение об отрешении президента от должности

в порядке импичмента.

На жестком разделении властей строится организация госу-

дарственной власти во многих странах Латинской Америки (Бра-

зилия, Венесуэла, Мексика, Панама, Уругвай и др.). Иногда систе-

му правления в них называют «суперпрезидентской»

. Основные

различия в положении легислатур в странах с жесткой системой

разделения властей касаются практики функционирования высших

законодательных органов и реального взаимодействия законода-

тельной и исполнительной властей. «Суперпрезидентская» форма

правления в странах Латинской Америки функционирует в усло-

виях значительной по сравнению с США слабости законодательной

власти, фактического подчинения ее президенту

, особой роли воо-

руженных сил.

Третью модель образуют органы законодательной власти в

странах со смешанной формой правления, сочетающих элементы

президентской и парламентской системы. Отношения между испол-

нительной и законодательной властями здесь складываются иначе,

чем в странах с президентской и парламентской системой. В них

также провозглашен институт парламентской ответственности пра-

вительства, но президенту принадлежат важные полномочия, свя-

занные с функционированием парламента (он наделяется, в част-

ности, правом роспуска). Классический пример такой модели пред-

ставляет Франция. В эту же группу входят те из освободившихся

стран, которые тяготеют к французской модели. Сюда можно от-

нести Россию, некоторые страны СНГ (Казахстан и др.), а так-

же те страны Содружества, которые, восприняв «вестминстерскую

модель», ввели вместе с тем и институт сильной президентской

власти, и свойственные президентской системе формы отношений

законодательной и исполнительной властей.

Говоря о влиянии формы правления на положение высшего ор-

гана законодательной власти в конституционном механизме, сле-

дует обратить внимание на специфику освободившихся стран. Пре-

зидентская форма правления в молодых государствах предопреде-

ляет центральное место главы государства в системе высших ор-

ганов, а роль парламента крайне принижена. Это особенно харак-

терно для тех стран, где президенты в прошлом объявлялись по-

жизненными главами государств (Тунис, Уганда, Малави и др.),

в меньшей мере — для постсоциалистических государств Востока,

главы которых провели референдумы по продлению своих полно-

мочий до 2000 г. (Узбекистан, Казахстан, Туркменистан и др.).

Современное буржуазное государственное право. ГГ. 2. С. 117.

См.: там же. С. 117.

510

сколько большую роль играют парламенты в развивающихся стра-

нах, где правительство несет политическую ответственность в ус-

ловиях многопартийной системы.

Особую группу стран с точки зрения конституционно-правового

положения представительных учреждений составляют государства

«советского образца» (в прошлом СССР, страны Восточной Ев-

ропы, а также те развивающиеся страны, которые находились в

орбите советского влияния и взяли за образец советскую систему,

в современных условиях — сохранившиеся социалистические стра-

ны Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Функционирование по-

литического и конституционного механизма в них строилось на

принципах единства государственной власти, полновластия сове-

тов и руководящей роли правящей партии. Подобная система от-

вергала саму идею разделения властей, соответственно определя-

лась и роль представительного органа, провозглашаемые основны-

ми законами принципы верховенства органов народного предста-

вительства не соответствовали действительности. Предназначение

высшего законодательного органа сводилось к формальному одоб-

рению принятых за его стенами (высшими органами коммунисти-

ческой партии) политических решений.

Демократические реформы, начавшиеся во многих из этих

стран в связи с крахом тоталитарной системы, привели к приня-

тию новых конституций, провозглашению новых принципов органи-

зации государственной власти. Одной из основ конституционного

права стал отвергавшийся прежде принцип разделения властей.

Его принятие по-новому определило систему взаимоотношений вы-

сших органов государства, создало важные конституционно-право-

вые предпосылки для изменения положения высшего законодатель-

ного учреждения. Пример тому — Конституция РФ 1993 г. «Госу-

дарственная власть в Российской Федерации, — гласит ст. 10, —

осуществляется на основе разделения на законодательную, испол-

нительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной

и судебной власти самостоятельны». Предусмотрен механизм сдер-

жек и противовесов, призванный обеспечивать определенный ба-

ланс, равновесие властей. Федеральное Собрание является законо-

дательным органом, Государственная Дума принимает законы,

президенту предоставлено право отлагательного вето. Государст-

венная Дума вправе отказать в доверии правительству, а прави-

тельство — поставить вопрос о доверии. Президент имеет право

принять решение о роспуске Государственной думы. Федеральное

Собрание — об отстранении президента от должности.

Наконец, особое положение занимают так называемые кон-

сультативные парламенты (в некоторых странах, например, в Ка-

таре, употребляется именно такой термин). Их нельзя отнести

к особой модели органов законодательной власти, они являются

511

лишь законосовещательными учреждениями. Консультативные

парламенты предусмотрены конституциями некоторых мусуль-

манских стран с сохранившимися в государственном строе фунда-

менталистскими традициями (Бахрейн, Бруней, Катар, Кувейт,

ОАЭ и др.), где существует абсолютная монархия, «обшитая» не-

которыми парламентскими институтами. Впрочем, во многих из

них существование и таких парламентов было недолговечным и

периодичным: они то распускались, то восстанавливались монар-

хами, причем роспуск имел иногда место и по той причине, что

парламенты пытались проявить некоторую самостоятельность.

Выражения «парламентский режим», «парламентская демо-

кратия», «парламентский строй», «парламентское правление» по-

нимаются не только в смысле формы правления, но и более ши-

роком, как системы правления, при которой парламент играет

существенную роль в функционировании механизма политической

власти. В этом смысле парламент часто определяют как форум,

на котором публично и гласно обсуждаются важные обществен-

ные и политические вопросы, как организованный центр полити-

ческой жизни страны

Как уже говорилось, роль парламента связана с существую-

щей в стране формой правления. Понятие «форма правления»

сложилось еще тогда, когда политическая система не была столь

сложной, как сегодня. Она не учитывает многих новых явлений и

институтов (развитие системы политических партий; усиление

значения выборов и массового электората; изменение положения

депутата и возрастания его зависимости от партий; появление на-

ряду с прессой иных средств массовой информации). Современ-

ное государствоведение значительно расширяет подходы к рас-

смотрению конституционных проблем, используя для анализа

взаимоотношений основных конституционно-правовых институтов

более широкую категорию: систему правления. Это позволяет го-

ворить о парламентаризме в широком смысле, рассматривая роль

парламента в политической системе, в его взаимоотношении с об-

ществом и его институтами. В таком понимании парламентаризм

есть там, где парламент играет существенную роль в функциони-

ровании механизма политической власти.

В силу сложности и разнообразия условий, в которых функ-

ционируют легислатуры, весьма затруднительно говорить об об-

щих тенденциях, характеризующих их эволюцию, либо об общих

проблемах, свойственных всем странам. И все же под этим углом

зрения можно выделить несколько групп стран.

К первой относятся развитые демократические государства.

В некоторых из них законодательные учреждения функционируют

без перерыва в течение многих веков. Наиболее яркий пример то-

См.:

Хессе К.

Указ. работа. С. 276.

512

му — Великобритания с ее старейшим в мире парламентом и мно-

говековым парламентским опытом. Британский парламент сущест-

вует более 700 лет. В США и Франции легислатуры существуют

уже более двухсот лет. Правда, характер их эволюции имеет суще-

ственные различия. Конституционный статус конгресса США был

определен конституцией 1787 г. и с тех пор не подвергался корен-

ным изменениям. Конституционное же развитие Франции посто-

янно сопровождалось серьезными трансформациями и перемена-

ми конституционных принципов. Политическая история других

стран характеризовалась неоднократными кризисами и катаклиз-

мами, которые, как правило, сопровождались ликвидацией парла-

ментских учреждений и их последующим восстановлением (на-

пример, Германия и Италия).

Несмотря на отмеченные различия в истории и эволюции пар-

ламентских институтов, всем странам рассматриваемой группы

присущи демократические традиции. В них давно утвердились де-

мократические принципы, парламент играет заметную роль в по-

литической жизни.

В то же время эволюция их законодательных учреждений ха-

рактеризовалась некоторым упадком роли последних в XX в. От-

меченные процессы наблюдались как в парламентарных государ-

ствах, так и в странах с жесткой системой разделения властей.

Именно это расхождение между конституционно-правовыми фор-

мами и реальным положением законодательного органа дает по-

вод говорить об упадке парламентаризма. Основные проблемы

парламентаризма в развитых демократических странах, независи-

мо от принятой в них формы правления, касаются повышения их

эффективности, обеспечения более действенного участия в государ-

ственном управлении, разработки и принятия важных государст-

венных решений, правотворчества и пр.

Другую группу образуют развивающиеся страны, в которых

становление независимой и самостоятельной государственной

власти вело к воссозданию новой конституционной системы, вклю-

чая и общенациональный выборный орган представительства. Для

этих стран XX в. явился эпохой возникновения и становления зако-

нотворческих органов. Парламентский опыт в большинстве ука-

занных стран насчитывает всего несколько десятилетий.

На первоначальных стадиях конституционного развития эти

страны испытали большое влияние британского и американского,

а некоторые из них — французского опыта. В них наблюдается

чрезвычайно пестрый конгломерат моделей организации парла-

ментских учреждений. На одном полюсе находится, например, Ин-

дия с демократическим парламентским учреждением, на другом —

страны, где вообще отсутствует демократический строй и парла-

мент не играет существенной роли в политической жизни страны.

513

Многие из развивающихся стран воспроизводят в своих основных

законах конституционные формы, свойственные демократическим

государствам, вводят институты парламентской ответственности

правительства, разделения властей, верховенства парламента. В

некоторых из них не созданы даже конституционно-правовые пред-

посылки, необходимые для становления и развития парламентской

демократии, парламент юридически не наделен полномочиями,

присущими высшему органу законодательной власти. Проблема

парламентаризма в таких странах — это прежде всего проблема

демократических преобразований, создания политических и консти-

туционно-правовых предпосылок для становления парламентариз-

ма (партийная система, принцип разделения властей, система

сдержек и противовесов и пр.). В тех развивающихся странах, где

существуют авторитарные режимы и ни о каком участии парла-

мента в государственном управлении не приходится говорить, про-

блемы парламентаризма связаны с созданием общих политических

условий для функционирования представительного учреждения

(прежде всего стабильная партийная система). Следует отметить,

что многие из развивающихся стран, особенно начиная с 80—90-х

годов, отказываются от авторитарных методов и форм государствен-

ной власти, проводят демократические реформы, принимают новые

конституции, устанавливают новые формы организации государст-

венной власти,

Весьма специфичны проблемы парламентаризма в странах, ос-

вободившихся от тоталитарного режима. Парламентские институ-

ты в них слабы и неразвиты, парламентаризм создается на руинах

тоталитаризма. Становление демократических институтов, в том

числе и представительных, проходит в сложной обстановке и имеет

противоречивый характер. С одной стороны, проводятся свободные

выборы, принимаются новые конституции, создаются важные пра-

вовые предпосылки для становления парламентских форм и инсти-

тутов. С другой стороны, политическая жизнь характеризуется вы-

сокой степенью конфронтации. Основные проблемы парламента-

ризма в посттоталитарных странах связаны с трудностями станов-

ления стабильной партийной системы, неразвитостью политиче-

ской культуры, отсутствием необходимого уровня общественного

согласия, то есть условий, в которых может эффективно функцио-

нировать демократический парламент.

Понятно, что группа посттоталитарных стран — это тоже целый

конгломерат. В эту группу входит и открытая демократическим

реформам Россия, и другие страны СНГ, никогда не имевшие де-

мократических представительных институтов, и страны Восточной

Европы. В некоторых из них довольно сильными были либе-

ральные тенденции. Им известны многие формы парламент-

ской демократии (Венгрия, Чехия и др.).

514

Таким образом, современный мир характеризуется глубокими

различиями в функционировании высших законодательных орга-

нов. За время их существования в формах организации и деятель-

ности этих учреждений накоплен огромный опыт, как положитель-

ный, так и отрицательный. Несмотря на все его разнообразие,

можно говорить о положительном мировом опыте парламентариз-

ма. Он существует там, где обеспечены условия для реализации

предназначения законодательного учреждения: проводятся свобод-

ные выборы; парламент занимает важное место в системе взаимо-

отношений высших органов государства, участвует в законотвор-

ческом процессе, контролирует исполнительную власть, играя роль

противовеса ее произволу и пр.

В контексте проблем парламентаризма и восприятия положи-

тельного опыта организации и деятельности парламентских инсти-

тутов наибольший интерес, несомненно, представляет опыт тех

стран, где на практике реализуются демократические принципы

организации государственной власти, созданы реальные конститу-

ционные и политические предпосылки для демократического и эф-

фективного функционирования институтов законодательной вла-

сти. Такой опыт накоплен в демократических государствах и в тех

странах, которые стремятся к демократическому развитию.

Многообразие форм законодательных собраний проявляется не

только в их наименованиях, но и структуре. Наиболее общая и

традиционная классификация основывается на их делении на од-

нопалатные и двухпалатные. Характерно, что подавляющее боль-

шинство законодательных собраний в крупных демократически

организованных странах, независимо от формы государственного

устройства — двухпалатные (Великобритания, Италия, США,

Франция, Швейцария и др.). Однако в некоторых из этих стран в

ходе конституционных преобразований последних десятилетий уч-

реждены однопалатные парламенты (Греция, Новая Зеландия,

Португалия, Швеция, Финляндия). Преобладающая тенденция в

развивающихся странах — однопалатная система. Многие из та-

ких стран видят в этом решение проблемы обеспечения более эф-

фективной и централизованной организации власти. Но и в этой

группе государств имеются двухпалатные парламенты (Индия,

Малайзия и др.).

Приверженность к той или иной структуре законодательного

собрания предопределяется конкретными условиями ее истории и

традициями. В федеративных государствах выбор обусловлен

особенностями конституционного строя. Иногда выбор однопа-

латной системы предопределен небольшими размерами террито-

рии, облегчающими решение проблем внутриполитического рав-

новесия (Люксембург, Монако). Могут существовать и другие

побудительные мотивы.

515

Приведенная классификация далеко не отражает своеобразия

структур законотворческих органов. В Великобритании под пар-

ламентом в правовом смысле понимают не только палату общин

и палату лордов, но и монарха («Queen in Parliament»). Австра-

лия, Канада и ряд других стран Содружества продолжают счи-

тать себя конституционными монархиями, признающими британ-

скую королеву главой своих государств. В Индии под парламен-

том подразумевают не только обе палаты, но и главу государства.

Некоторые законодательные собрания столь необычны по

своей структуре, что не могут быть причислены ни к однопалат-

ным, ни к двухпалатным. М. А. Могунова считает дискуссионным

вопрос о характере норвежского стортинга, что связано с поряд-

ком его формирования. Первоначально избирается весь состав

стортинга (155 депутатов). Затем из этого состава 1/4 депутатов

избирается в ластинг, а остальные образуют одельстинг

. Иногда

эту структуру называют двухпалатной, иногда — «однопалатной

двухпалатностью». Официальная точка зрения в Норвегии исходит

из того, что стортинг является однопалатным, но имеет некоторое

структурное своеобразие. Весьма своеобразна структура парла-

мента в Исландии: 1/3 членов альтинга после выборов образуют

верхнюю палату, 2/3 — нижнюю.

Не меньше дискуссий вызывает вопрос о структуре парламента

в Германии. По мнению видного специалиста по конституционному

праву Германии Ю. П. Урьяса, бундесрат, согласно конституции,

не является второй палатой

. Это непарламентская корпорация.

Такую же точку зрения высказывает К. Хессе. Бундесрат, считает

он, — самостоятельный высший федеральный орган; парламент —

это бундестаг

. Некоторые российские авторы причисляют герман-

ский парламент к числу двухпалатных

. Такую структуру иногда

называют «скрытой» двухпалатностью. Бундесрат, по мнению сто-

ронников этой точки зрения, — палата парламента, поскольку

главная функция парламента — законодательная — не может осу-

ществляться без него

В странах с двухпалатной системой выборную палату обычно

именуют нижней, или первой, другую — верхней, или второй. Ча-

сто, говоря о парламенте, подразумевают центральную часть пар-

ламентского механизма. Как правило, это нижняя, выборная пала-

та (палата общин в Великобритании).

Верхние и нижние палаты различаются по численному составу,

порядку формирования, компетенции, статусу и др.

См.:

Моргунова М. А.

Скандинавские государства: центральные органы

власти М, 1975 С. 67—68

См.. Очерки парламентского права (зарубежный опыт). М, 1993. С. 135.

См..

Хессе К.

Указ. работа. С. 298.

См.: Конституции буржуазных государств. С. 162.

См.: Государственное право буржуазных и освободившихся стран. С. 276.

516

В подавляющем числе стран нижние палаты формируются на

началах выборности, избираются населением на основе всеобщих,

равных, прямых выборов при тайном голосовании. Именно с ниж-

ними палатами связана идея народного представительства и вер-

ховного законодательного органа, являющегося носителем народ-

ного суверенитета и наделенного правом принимать законы и уча-

ствовать в решении важных государственных вопросов. Исключе-

ние из общего правила составляют лишь некоторые страны Афри-

ки и Азии с однопалатными парламентами, где существует инсти-

тут назначаемых членов (Египет, Кения).

Значительное число депутатов назначается в однопалатный

парламент в Республике Союз Мьянмы (прежняя Бирма) и коро-

левстве Бутан. В Мьянме, согласно конституции 1994 г., треть де-

путатов Народного собрания избирается на многопартийной осно-

ве, треть формируется из числа представителей различных «соци-

альных групп» (в том числе национальных меньшинств, профсою-

зов), треть назначается правительством. В Бутане из 150 членов

Национального собрания 100 избирается населением (на практике

часто назначается деревенскими старостами), 10 представителей

от монахов избираются главными монастырями, 40 назначает ко-

роль.

Особенности формирования нижних палат присущи некоторым

мусульманским странам, где предусмотрен особый порядок, спо-

собствующий представительству женщин. Конституции гаранти-

руют для них определенное число мест (от 20 до 30), женщины-де-

путаты избираются самим парламентом, а не в ходе общих выбо-

ров (Бангладеш, Египет, Пакистан).

Одна из тенденций к демократизации структуры парламентских

учреждений достаточно давно проявилась в том, что многие демо-

кратические страны ввели принцип выборности обеих палат. В

Бельгии это закреплено конституцией 1831 г., в США в 1913 г.

косвенные выборы сената были заменены прямыми. В 1947 г. прин-

цип выборности обеих палат утвердился в Японии. «Обе палаты, —

гласит ее конституция, — состоят из выборных членов, представ-

ляющих народ» (ст. 43). Имеются страны, где обе палаты форми-

руются на выборной основе, однако если нижние палаты образу-

ются на основе прямых выборов, то верхние — на основе непрямых

(Франция). В некоторых странах представительство в верхних

палатах определяется законодательными собраниями субъектов

федерации (Австрия, Индия, Германия и др.).

Некоторые страны, объявив выборными обе палаты, сохра-

няют определенные элементы принципа назначаемости при ком-

плектовании вторых палат (Италия, Индия, Малайзия). Право

назначать членов верхних палат обычно предоставляется главе

государства, а в некоторых странах — автономным образова-

ньям, выдвигающим в них своих представителей (Испания).

517

В ряде стран по-прежнему сохраняется принцип назначения

членов верхних палат в качестве единственной основы их ком-

плектования (Канада, Багамские Острова). Конституция РФ

устанавливает, что в состав верхней палаты входят по два пред-

ставителя от каждого субъекта федерации: по одному—от предста-

вительного и исполнительного органов государственной власти

(ст. 95), не указывая при этом, в каком порядке будет назна-

чаться или избираться состав палаты. Имеются конституции,

комбинирующие все способы комплектования верхних палат.

Уникальным примером сохранения невыборного наследствен-

ного принципа формирования второй палаты является Великобри-

тания. Основную группу палаты лордов составляют так называе-

мые светские пэры, право которых быть членами палаты перехо-

дит по наследству. Помимо светских пэров (их более 800 человек)

в палате заседают духовные лорды (28 архиепископов и еписко-

пов). Имеется небольшая группа лордов-юристов (ординарные

лорды по апелляции), назначаемых для оказания помощи при ре-

шении судебных дел. Право заседать в палате предоставляется им

на пожизненной основе. В Англии наследственный принцип допол-

нен институтом пожизненных пэров (в палате их более 300). Зва-

ние пэра предоставляется за заслуги в общественной и политиче-

ской деятельности. Пожизненное пэрство прекращается со смертью

лица, получившего звание.

Различия в порядке формирования парламентов касаются уста-

новленных в каждой стране норм избирательного права для уча-

стия в выборах и выдвижения кандидатур в верхнюю и нижнюю

палату. Одни страны не делают различия для участия в выборах

в обеих палатах (США), другие устанавливают более высокий

возрастной ценз для участия в выборах вторых палат (Италия).

Возрастной ценз для выдвижения кандидатуры колеблется в раз-

ных странах от 18 до 40 лет.

Нижние палаты избираются в среднем на четырех-пятилетний

срок, очень редко — на два года (США). Но имеются страны, где

срок легислатуры достигает девяти лет (Аргентина). Иногда обе

палаты избираются на равный срок (Италия), но чаще верхние

палаты избираются на более продолжительный срок. Так, в США

члены палаты представителей избираются на два года, сената —

на шесть лет; во Франции члены Национального собрания — на

пять лет, сената — на девять лет; в Японии члены палаты пред-

ставителей — на четыре года, советники — на шесть лет. В неко-

торых странах предусмотрено частичное обновление состава верх-

них палат, обеспечивающее преемственность в их деятельности.

Это может касаться 1/3 состава палаты каждые три года (США,

Франция) либо два (Индия). Обновление может относиться к по-

ловине состава палаты (Австралия, Нидерланды, Япония).

518

Различен и численный состав палат. Он может устанавливать-

ся конституцией (Австрия, Италия) или специальным законом

(Япония) и в среднем колеблется от 200 до 600 человек для ниж-

ней палаты. Самая большая по числу членов законодательная па-

лата в Китае (однопалатный парламент — Всекитайское собра-

ние народных представителей — насчитывает около 3000 человек).

Самая малочисленная из законодательных ассамблей — 15 депу-

татов — в Лихтенштейне. Ассамблеи некоторых «малых» госу-

дарств включают не более 10—20 депутатов (Белиз, Гренада, Ан-

тигуа и Барбуда).

В некоторых странах обе палаты включают равное число чле-

нов. Но, как правило, число членов нижней и верхней палат раз-

лично: нижняя характеризуется большей численностью, верхняя —

меньшей. Самая большая по количеству членов верхняя палата —

палата лордов — в Великобритании (более 1 тыс. человек), ее

численность почти вдвое превышает численность нижней палаты,

самая маленькая — в Белизе (16 человек).

Весьма существен в странах с двухпалатной системой вопрос

о статусе палат. Двухпалатность предполагает существование двух

независимых палат. Заседают они раздельно, каждая имеет собст-

венный руководящий орган — единоличный или коллегиальный

и подчиняется своему регламенту, самостоятельно принимает ре-

шения. При всем этом парламент — это определенное единство.

Принимаемые им при осуществлении его основной, законодатель-

ной функции акты — результат согласованной воли обеих палат,

и ни одна из них не вправе отказаться от обсуждения законопроек-

та, переданного на ее рассмотрение другой палатой.

При всем разнообразии в правилах, определяющих принципы

взаимоотношений палат, можно выделить две основные модели.

К первой принадлежат парламенты с равным статусом палат, ко

второй — с неравным статусом.

Тенденция к демократизации структуры парламентских инсти-

тутов выразилась в расширении числа стран, установивших прин-

цип равенства обеих палат. В некоторых демократических странах

равенство в законодательной сфере традиционно характеризовало

статус палат, хотя каждая из них наделялась специальными пол-

номочиями. Так, в США обе палаты имеют одинаковые права в за-

конодательной области; законопроект может быть внесен в любую

палату и одобрен ею. Законопроект, не одобренный одной из палат,

не считается принятым. Вместе с тем каждая из палат обладает

специальными полномочиями. Палата представителей имеет ис-

ключительные полномочия в области финансов; право избрания в

особых случаях президента; сенат — право ратификации между-

народных договоров; право утверждения должностных лиц, на-

значаемых президентом; право осуществления суда в порядке

импичмента и др.