Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

529

ституции как сфера законодательной деятельности парламента,

нормативные акты издает исполнительная власть.

Существуют и другие правовые ограничения законодательных

полномочий легислатур. В парламентарных республиках и монар-

хиях, а также в полупрезидентских республиках парламент впра-

ве передавать законодательные полномочия правительству (Ита-

лия, Испания, Германия), либо комитетам и комиссиям парламен-

та (Италия), либо автономным образованьям (Испания). Глава

государства и правительство во многих из таких стран могут по

уполномочию парламента, а часто и без такового, принимать ак-

ты, имеющие силу закона. В странах, где существует институт

референдума, избиратели могут принимать решения, входящие

в сферу компетенции парламента.

Тот факт, что парламент — высший законодательный орган,

вовсе не означает подмену им остальных органов государства,

принимающих участие в осуществлении функций государства.

Однако бывают ситуации, когда парламент претендует на такое

полновластие (в прошлом — якобинский парламент во Франции,

в современных условиях — Верховный Совет России до принятия

Конституции 1993 г. с его претензией на осуществление безгранич-

ных полномочий и подмену правительства и других органов госу-

дарства).

То же самое можно сказать и об осуществлении парламентом

функции контроля над правительством, которую он реализует в

присущих ему формах. Парламент не подменяет исполнительную

власть, его полномочия в этой области также не безграничны.

Мировая практика выработала целый ряд конституционно-право-

вых форм, которые позволяют высшему представительному и за-

конодательному органу осуществлять контроль за исполнитель-

ной властью и тем самым играть важную роль в ограничении

произвола исполнительной власти и в выполнении задач эффек-

тивного государственного управления под контролем парламента.

При этом не следует игнорировать реальные процессы в эво-

люции институтов парламентской демократии. Упадок роли выс-

ших представительных органов выразился в ослаблении их роли

при осуществлении как законодательных полномочий, так и кон-

троля. На практике парламент передает значительную часть своих

полномочий в законодательной области правительству (делегиро-

ванное законодательство). Возросло число законов, вносимых пра-

вительством и принимаемых по его инициативе. В Великобритании

почти все законопроекты, вносимые правительством, становятся за-

конами (97—98%). В то же время законопроекты рядовых депута-

тов имеют мало шансов быть принятыми (не более 1/3 из них ста-

новятся законами). В Германии правительство издает более 2/3

всех правовых норм и время от времени принимает решения, свя-

530

зывающие законодателя. Оно формулирует большую часть законо-

проектов, проходящих через парламент. Мало чем отличается и

схема «рационализированного» парламентаризма Французской

Республики (95% всех законов являются правительственными)

На принципиально иных основах строятся принципы взаимоот-

ношений законодательной и исполнительной властей в дуалистиче-

ских монархиях и президентских республиках. Их конституции в

целом обеспечивают большую степень независимости легислатуры

от исполнительной власти. Классический пример — конгресс США,

который обычно характеризуют как чрезвычайно могущественный

законодательный орган по сравнению с легислатурами парламен-

тарных государств в условиях демократии

. В качестве второго

примера страны с могущественной легислатурой называют Швей-

царию, конституция которой также основана на принципе разделе-

ния властей. Но и в системе разделения властей возможны опре-

деленные сдвиги в положении легислатуры. Конституционной исто-

рии США известны периоды, когда система сдержек и противове-

сов работала при доминирующей роли легислатуры. В. Вильсон на-

зывал существующую в конце XIX в. форму «правлением конгрес-

са»

. В 70-х годах нынешнего века форма правления была охарак-

теризована как «имперское президентство»

Вопрос о так называемом «упадке» института законодательной

власти представляется более сложным, чем это может показаться

на первый взгляд. Действительно, можно констатировать тенден-

цию к снижению относительной роли легислатур, если рассматри-

вать их положение под углом зрения отношений с исполнительной

властью. И все же, несмотря на это, в современном мире роль ле-

гислатур несомненно возросла. У них появились новые функции.

Эта общая тенденция была подмечена еще в 60-х годах видным

британским юристом К. Уэром. «В абсолютном выражении их пол-

номочия возросли. Относительно исполнительной власти, однако,

они (в большинстве случаев) снизились»

Трансформации в функциях легислатур находят отражение в

государствоведческой доктрине. Современные исследователи все

чаще ссылаются на слова Дж. Стюарта Милля. Истинная функ-

ция представительных ассамблей, считал он, состоит в том, чтобы

служить конгрессом мнений, большим жюри нации (a grand in-

Meny Y.

Government and Politics in Western Europe. Oxford, 1990. P. 165.

Lijphart A.

Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Govern-

ment in Twenty one Countries. L., 1984. P. 79.

Wilson W.

Congressional Government. N. Y., 1956.

Schlesinger A.

The Imperial Presidency. N. Y., 1974. Исправляя этот край-

ний взгляд на отношения законодательной и исполнительной властей, M Петер-

сон предлагает новую конструкцию, называя систему «тандемом». См

Peter-

son M.

Legislating Together. Cambridge, 1990. P. 8—9.

Wheare К.

Legislatures. L , 1963 P. 221

531

quest of the nation), местом для обсуждений. Именно эти слова

составляют основу сегодняшней доктрины, замечает К. Уэр

. По

мнению видного представителя традиционалистского течения

Д. Фридриха, легислатуры имеют две функции — «обсуждающую»

и «представительную»

. Как представительные органы они интег-

рируют общество, как обсуждающие — стремятся разрешать кон-

кретные общественные проблемы. Все остальные функции подчи-

нены названным двум. Аналогичные взгляды высказывает К. Уэр.

«Парламенты, конгрессы и другие аналогичные им собрания обычно

именуют «легислатурами»... Однако большая часть времени этих

органов вовсе не посвящена осуществлению законодательной функ-

ции. Одна из их важнейших функций — критика исполнительной

власти... Они обсуждают крупные общественные вопросы.

Они

об-

разуют Большое жюри нации»

Некоторые современные авторы предлагают отказаться от упо-

требления термина «легислатура» применительно к органам зако-

нодательной власти. Сегодня, как считают сторонники этой точки

зрения, легислатуры имеют лишь скромные возможности влиять

на законодательство (хотя традиционно подчеркивается именно за-

конодательная функция представительных учреждений). Более

верным было бы говорить не о «легислатурах», а об «ассамблеях»

или «парламентах»

. Что же касается функций выборных ассам-

блей, то они сильно варьируются. В некоторых странах ассамблеи

действительно издают законы, в других они — лишь машины для

штампования законов. Значительны различия ассамблей и как фо-

румов, обсуждающих дела нации.

С учетом различия в характере осуществляемых легислатурами

функций предлагается деление парламентов на активные, реак-

тивные, маргинальные, минимальные

. К активным относятся те,

которые играют роль в принятии законов либо в формировании

или отставке правительства (в качестве примера называется кон-

гресс США, хотя там не существует института отставки). Реак-

тивными называются ассамблеи, в которых в большей степени до-

минирует исполнительная власть. Тем не менее они сохраняют зна-

чительный объем влияния и контроля над правительством (Вели-

кобритания, Австралия, Канада). Маргинальными являются ас-

самблеи, контролируемые исполнительной властью до такой сте-

пени, что их вклад в формирование политики весьма незначителен.

Минимальные ассамблеи — это органы, сохраняющиеся лишь для

того, чтобы обеспечивать легитимность режима.

Wheare К.

Legislatures in Developmental Perspective. Durham, 1970. P. 569.

Ibid.

P. 565.

Ibid.

P. 568.

Hague R., Harrop M.

Comparative Government and Politics. L., 1987.

P 186—187.

Ibid.

P. 186—187.

532

Приведенное деление основано на классификации, предложен-

ной в конце 70-х годов американским политологом М. Мези. Раз-

вивая свои идеи, он говорит о двух законодательных моделях —

активной и представительной

. В соответствии с первой моделью

роль законотворческого органа — инициировать, обсуждать и вы-

носить решения о государственных мерах. М. Мези констатирует,

что законодательные органы, соответствующие этой модели, чрез-

вычайно редки (он называет конгресс США и частично — конгрес-

сы Филиппин, Чили, Коста-Рики). Никакие другие законотворче-

ские учреждения, считает он, даже не приближаются к активной

модели.

Активной модели противостоит представительная модель. В

этом случае законодательный орган выполняет две функции: фор-

мирование политики для исполнительной ветви власти и выра-

ботка политики для законотворческого института. В соответствии

с этой моделью законодатели воздействуют на политику, выражая

требования избирателей и выступая в роли посредника между на-

селением и политиками. К этой модели, по мнению М. Мези, при-

надлежат большинство парламентов континентальной Европы и

законотворческие институты в более открытых развивающихся

странах

Предлагается классификация функций легислатур и в зависи-

мости от политической системы, в рамках которой они работают

В соответствии с ней все легислатуры подразделяются на те, кото-

рые функционируют в открытых политических системах, и те, кото-

рые находятся в закрытых системах. В закрытых политических си-

стемах вообще не существует легислатуры, поскольку законы при-

нимаются кликами или хунтами. В открытых системах имеется це-

лый спектр легислатур: от так называемых легислатур-арен (Ве-

ликобритания) до трансформативных ассамблей (США). Транс-

формативные ассамблеи обладают качествами независимости и

используют их, чтобы формировать и переводить предложения в

закон. Легислатуры-арены — это учреждения для взаимодействия

и игры значительных политических сил.

По-новому оценивает функции легислатур Ж. Блондель

. С кон-

ца XIX в., когда считали, что усиление полномочий легислатур в

Англии и США гарантирует либеральное и даже демократическое

правление, история легислатур была историей их подъемов и паде-

ний, больших ожиданий и почти полного отрицания. Часто они

См.:

Мези М.

Законодательная власть, исполнительная власть и государ-

ственная политика//Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт меж-

ду президентом и конгрессом. М., 1994. С. 133—160.

См.:

там же. С. 143.

Legislatures Ed. Uh. Norton. Oxford, ,1990. P. 128.

Blondel J.

Comparative Legislatures. N. Y., 1973. P. 2—142.

533

становились просто марионетками. Однако идея легислатур вы-

стояла и продолжает оставаться (даже в большинстве авторитар-

ных государств) символом демократии и народного суверенитета.

Правда, легислатуры редко бывают сильными. Даже в либераль-

ных демократиях происходит их упадок.

По мнению Ж. Блонделя, трудности оценок легислатур проис-

текают из концептуального непонимания. Начиная с теоретиков

XVII в. и вплоть до настоящего времени считалось аксиомой (и ло-

гически это было обосновано Д. Локком), что функцией легисла-

тур является издание законов. Однако ситуация, когда теоретики

начали размышлять о легислатурах, коренным образом отличается

от той, в которой находится современное государство. Локк и Мон-

тескье имели дело с обществом, где вовлеченность государства в

социальные дела была минимальной или вовсе отсутствовала

В современных условиях усложнения общественной жизни и, соот-

ветственно, законодательного ее урегулирования необходимо

по-новому подойти к оценке роли легислатуры. Они не в состоянии

принимать законы по всем вопросам. Важно другое — насколько

велика их вовлеченность в процесс принятия решения и насколько

значительно их влияние на общественные трансформации. Легис-

латура не принимает законы в полном смысле слова. Утверждать,

что легислатура принимает законы, значит отказаться признать

тот факт, что большая часть законодательства предполагает под-

готовку на техническом уровне. Не более разумно ожидать от ле-

гислатуры вовлеченности во все детали формирования или отстав-

ки правительства. Функция легислатуры — служить каналом свя-

зи между народом и исполнительной властью, в результате чего

общественные потребности вливались бы в механизм принятия ре-

шений, а также контролировать решения исполнительной власти,

если они создают трудности, проблемы и несправедливости.

Если анализировать легислатуру с этих позиций, заключает

Ж. Блондель, то современные легислатуры не представляются не-

значительными или имеющими мало значения. Они осуществляют

функции контроля за деятельностью исполнительной власти и вли-

вают в систему общественные потребности. Легислатуры являются

важными каналами коммуникации и давления. Это их «адекват-

ные» функции

В этой же плоскости рассуждает К. Брехер. Он критически оце-

нивает современную конституционную доктрину парламентаризма.

Язык конституций и их истолкований, поскольку строится в соот-

ветствии с идеалистической оценкой английского образца, настоль-

ко далек от реальности, что представляется все более и более

фиктивным. В результате критики ставят под вопрос не только

Blondel J.

Op. cit. P. 13.

Ibid.

P. 142.

534

способность парламентов функционировать, но и само оправдание

их существования

По мнению К. Брехера, для решения сложных общественных

проблем необходимо экспертное знание. Парламентарии не мо-

гут быть такими экспертами. Парламенты неэффективны, ввиду

чего необходима их модификация. Вопрос не только в том, каково

место парламента в обществе, но и в том, какими способами он

должен быть приведен в соответствие с изменившимися условиями

современного государства, социальной, экономической, военной

политикой. Функция парламента — обеспечивать связь между

различными группами интересов, специалистов и политикой

и гарантировать таким образом открытость, готовность к ком-

промиссу и сотрудничеству при выработке решений. В парламент-

ских странах Западной Европы, считает он, были осуществлены

модификации, которые имели цель не просто ограничить «клас-

сическое» парламентарное правление, но и интенсифицировать и

рационализировать парламентаризм.

Некоторые сторонники прежних оценок роли легислатур счи-

тают более правильным говорить не столько об упадке парламен-

тов в странах Западной Европы, сколько о переживаемой ими

трансформации, приспособлении к новым политическим и социаль-

ным условиям и, соответственно, об их новой роли и функциях. По

мнению И. Мени, следует отказаться от представления о прошлом

веке как о времени «золотого века» парламентаризма. Парламен-

ты никогда не были столь представительными, как сегодня. Они

остаются форумом политической жизни; их роль в этом качестве

даже усилилась. В европейских странах парламенты — учрежде-

ния, откуда вербуются члены правительства. Правительство не

может игнорировать мнения и советы при разработке законода-

тельства. Контроль же над правительством нельзя сводить лишь

к вопросу о доверии. Контроль может быть эффективным и без

«политической ответственности»

. К тому же сегодня парламент-

ский контроль осуществляется в союзе с общественным мнением

и никогда не был так эффективен, как в настоящее время. При

поддержке последнего и руководствуясь им, парламент может те-

перь играть новую роль.

Следует прислушаться к оценкам современных государствове-

дов о меняющейся роли законодательных учреждений. В них со-

держится не только критика легислатур, но и позитивные пред-

ложения об их модификации и приспособлении к меняющимся ус-

ловиям общественной жизни.

Bracher К.

Problems of Parliamentary Democracy in Europe//ComDarative

Legislative Systems. N.Y., 1971. P. 343—357

Meny Y. Op.

cit. P. 156.

535

§ 2. Проблемы процедуры и организации деятельности

законодательных органов

Процедурные правила и формы организации институтов зако-

нодательной власти характеризуются значительным разнообра-

зием. Здесь трудно говорить о каких-либо моделях. Многие черты

в организации легислатур производны от исторических и полити-

ческих условий, в которых они развиваются и функционируют,

партийных структур, особенностей взаимоотношений законода-

тельной и исполнительной власти и др. Тем не менее можно вы-

делить такие формы и способы организации деятельности, кото-

рые способствуют более полной реализации легислатурой ее

функций, более эффективному участию в осуществлении законо-

дательных полномочий, контроля и т. д. В связи с этим следует

сказать о двух непременных условиях, которым должна отвечать

внутренняя организация любого законодательного органа: 1) на-

личие определенного свода правил, которым он руководствуется

в проведении своих заседаний, организации дебатов, поведении

депутатов, голосовании и др.; 2) обязательное соблюдение уста-

новленных правил всеми участниками парламентской деятельно-

сти.

Парламент — общенациональное выборное учреждение — во-

площает в себе представительство различных общественных ин-

тересов. В этом смысле жизнедеятельность любого представи-

тельного учреждения чревата конфликтами и столкновениями.

Именно поэтому для парламента более, чем для какого-либо

другого государственного органа, важны устанавливаемые им

самим и соблюдаемые всеми участниками процедуры. Не случайно

именно парламентская практика вызвала к жизни такие понятия

и термины, как «правила парламентской игры», «честная игра»,

«кодекс поведения членов парламента» и др.

Принципиальное значение для организации деятельности зако-

нодательных учреждений имеет их самостоятельность (автоном-

ность) в решении вопросов процедуры. В большинстве стран ос-

новные положения, относящиеся к ключевым вопросам процедуры,

содержатся в конституциях, а регламент принимается самим пар-

ламентом (палатами). Положения о праве парламентов прини-

мать свои регламенты содержатся в конституциях Испании, Рос-

сии, США, Германии, Японии и др. В других странах не существует

какого-либо закона, касающегося парламентской процедуры, и

парламент время от времени устанавливает различные правила

(Великобритания). В некоторые конституции включаются положе-

ния о порядке принятия регламентов. Конституция Франции, на-

пример, предусматривает, что регламенты палат до их введения

в действие должны быть представлены в Конституционный совет,

536

который высказывается об их соответствии конституции (ст. 61).

В Иордании парламент посылает регламент королю для утверж-

дения. В ряде стран конституционному или верховному суду пре-

доставлено право решать вопрос о противоречии процедурных

правил конституции (Австрия, Габон, Германия, Кения, Мальта и

др.). В двухпалатном парламенте каждая палата имеет собствен-

ный регламент. Это официальный документ, регулирующий поря-

док организации и деятельности палат. О значении, какое при-

дается в деятельности парламента регламенту, свидетельствуют

формулировки некоторых конституций.

Собрания парламентариев, говорится в конституции Испании,

не проводящиеся в соответствии с регламентом, не связывают

палаты, а члены палат в таких случаях не могут ни осуществлять

свои функции, ни пользоваться принадлежащими им привилегия-

ми.

Большинство парламентов мира имеют писаные регламенты.

Наибольшим своеобразием отличается Великобритания. Здесь нет

единого регламента, в котором были бы зафиксированы основные

принципы внутренней организации палат. Правила процедуры не

кодифицированы и содержатся не в одном документе, а в различ-

ных источниках.

Правила парламентского производства регулируют вопросы,

связанные с организацией сессий, порядком проведения заседа-

ний, принятия решений и голосования в палатах, поддержанием

порядка во время заседания, публикации отчетов и пр.

Порядок созыва сессий, их начала, окончания и продолжитель-

ности, а также роспуска парламента — один из важнейших вопро-

сов урегулирования деятельности высшего законодательного орга-

на. Главным образом решение этих вопросов связано с юридиче-

ской техникой, хотя в ряде случаев они становятся предметом ост-

рой политической борьбы. Это относится и к странам СНГ, о чем

свидетельствуют конфликты, а иногда и противоборство президен-

тов и парламентов в России в 1993 г., в Кыргызстане в 1994 г.,

в Беларуси и Казахстане в 1995 г.

Установление твердых правил, закрепленных в конституциях и

регламентах, их соблюдение как непременное условие повседнев-

ной жизнедеятельности законодательных собраний способствова-

ло превращению последних в демократические и эффективные ин-

ституты. Исследователи парламентских систем придают принципи-

альное значение вопросу о том, вправе ли парламент сам решать,

где, когда и в течение какого времени заседать, или эти мо-

менты должны регулироваться основными законами либо каким-либо

другим органом государства. Эти вопросы важны потому,

537

что именно они в значительной степени определяют функции пар-

ламента и его влияние на политическую жизнь страны

М. Амеллер говорит о двух противоположных подходах к ре-

шению названной проблемы

. Один из них — монархический, или

авторитарный, поскольку он ущемляет свободу действия парла-

мента. Решение вопроса о созыве сессий, их сроках и продолжи-

тельности предоставляется правительству. Другой подход — демо-

кратический, оберегающий независимость парламента и предостав-

ляющий ему возможность самому беспрепятственно выбирать вре-

мя проведения заседаний.

Рассматривая формы организации парламентской деятельности

под этим углом зрения, можно выделить три основных варианта

порядка созыва парламентских сессий.

Первый состоит в том, что для созыва сессии не требуется ка-

кого-либо акта главы государства или правительства, парламент

вправе заседать неограниченное время (так называемый принцип

постоянно действующего собрания). Юридически здесь не сущест-

вует сессии, устанавливается лишь срок деятельности парламен-

та одного созыва. По такому принципу строится работа законода-

тельных органов Германии, Италии, Люксембурга, Нидерландов.

Они созываются по мере надобности на пленарные заседания ру-

ководством (обычно председателем) парламента.

Система постоянно работающих собраний имеет свои положи-

тельные и отрицательные стороны. Такая система дает возмож-

ность парламенту посвятить столько времени, сколько сочтет нуж-

ным, эффективному осуществлению полномочий и оставаться не-

зависимым от исполнительной власти

. Однако подобная организа-

ция не обязательно обеспечивает эффективную работу парламен-

та. В таком парламенте правительство постоянно находится под

огнем бесконечных вопросов и резолюций недоверия, что может

не оставлять времени для государственного управления и оказать

неблагоприятное влияние на правительственную стабильность.

Второй вариант организации работы парламента принят

там, где для его созыва необходим акт главы государства — пре-

зидента или монарха. Созыв парламента и решение вопроса об

окончании сессии — его прерогатива, это полномочие глава госу-

дарства реализует по совету правительства (кабинета). Такая си-

туация существует, в частности, в Австрии, в Великобритании,

Индии, Японии и др.

По мнению М. Амеллера, подобная система едва ли совместима

с принципом парламентаризма, согласно которому парламенту

Pariliaments of the World. A Comparative reference Compendium. Vol. 1.

N.Y., 1986. P. 269.

См.: Амеллер М.

Указ. работа. С. 215.

Parliaments of the World. P. 270.

538

надлежит осуществлять контроль за деятельностью правительст-

ва и иметь возможность делать это без специального правительст-

венного разрешения

Целям ограничения прерогатив исполнительной власти служит

в этих случаях третий вариант, когда конституции устанавливают

время начала и окончания сессии (например, в Бразилии — с

15 февраля по 30 июля и с 1 августа по 15 декабря). Такой поря-

док связывает как исполнительную, так и законодательную власть:

если не будет издан президентский указ о созыве сессии, члены

парламента должны сами собраться в указанную дату в столице

государства. Срок окончания сессии может иметь значение и для

финансирования работы парламента.

Обычно парламентские сессии проводятся один раз в год

(США, Японии), два раза в год (Франция, Испания) и даже —

три или четыре раза (Индия). Иногда конституции оговаривают

продолжительность перерыва между сессиями (Индия).

Значительными новшествами характеризуется развитие консти-

туционного права России и других посттоталитарных стран. Уже

упоминавшийся Верховный Совет СССР собирался на сессии про-

должительностью в два-три дня. В ходе конституционной рефор-

мы 1988 г. он был провозглашен постоянно действующим органом.

Государственная Дума также работает по принципу постоянно

действующего собрания. До конституционных преобразований в

Польше сессии сейма состояли из заседаний, длившихся два-три

дня. Конституционные законы 1989—1991 гг. не предусматривали

понятия сессии, но установили, что сейм работает на заседаниях.

Конституция Болгарии 1991 г. устанавливает: «Народное собрание

является постоянно действующим органом. Оно само определяет

время, в течение которого не заседает» (ст. 74).

Ни одна парламентская сессия не может длиться в течение

всего года. Парламент прерывает сессию на парламентские кани-

кулы (летние) и официальные праздники. Число дней, в течение

которых парламент проводит свои пленарные заседания, дает

представление если не о количестве и качестве проведенной рабо-

ты, то по крайней мере о месте парламента в государственном

механизме

В случае необходимости могут созываться внеочередные (чрез-

вычайные) сессии, но для их созыва установлен особый порядок.

Различия касаются того, кто уполномочен созывать их. Иногда

это право предоставляется исключительно президенту (США), гла-

ве правительства (Франция), правительству (Япония). Нередко

круг таких лиц и органов шире. В Италии это право да-

но не только главе государства, но и председателям палат, в Ис-

См :

Амеллер М.

Указ. работа С. 217

Parliaments of the World. P. 270.