Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

539

пании — правительству и постоянным комитетам палат. Созыв

чрезвычайной сессии — также неоспоримое право депутатов. Тре-

бование об этом должно исходить от определенного числа депу-

татов (например, от 1/3 — в Италии, 1/4 — в Японии, большинст-

ва — во Франции). Предоставляя парламентариям право требо-

вать созыва чрезвычайных сессий, конституции вводят и ограниче-

ния, касающиеся повестки дня и процедуры принятия решений (в

частности, на таких сессиях могут обсуждаться только те вопросы,

ради которых она созвана).

Что касается института роспуска, то за время своего сущест-

вования он претерпел значительные изменения. Первоначально он

возник в Великобритании и применялся монархом как средство из-

бавления от неугодной палаты. После появления кабинета и ут-

верждения системы ответственного правления в XIX в. институт

роспуска стал противовесом института парламентской ответствен-

ности правительства. Вслед за британской моделью право роспу-

ска было воспринято конституционными моделями других стран.

Сначала институт роспуска считался одной из прерогатив главы

государства, выступающего в данном случае в качестве арбитра

в споре между законодательной и исполнительной властью. Од-

нако эта роль главы государства сильно трансформировалась и

в настоящее время в парламентарных государствах право роспуска

осуществляется правительством, являясь в его руках мощным ору-

жием, своего рода противопоставлением праву парламента выну-

дить правительство уйти в отставку (в полупрезидентских респуб-

ликах, во Франции, России право роспуска — прерогатива прези-

дента) .

Институт роспуска существует в большинстве стран, как мо-

нархических, так и республиканских. Исключение составляют пре-

зидентские республики (Бразилия, Коста-Рика, США и др.), а так-

же отдельные страны с парламентарной формой правления (Нор-

вегия).

В последних прерогатива роспуска принадлежит обычно главе

государства (Австрия, Великобритания, Испания, Италия, Герма-

ния, Япония). Однако глава государства делает это по предложе-

нию председателя правительства (Великобритания, Испания), ли-

бо правительства (Италия), либо после консультации с премьер-

министром и председателями палат (Франция). Чаще всего рос-

пуску подлежит только нижняя палата (Австрия, Великобрита-

ния, Франция, Япония), иногда при этом верхняя автоматически

прекращает свои полномочия (Польша). В некоторых странах

допускается роспуск одной или обеих палат (Италия). Конститу-

ция Испании предусматривает возможность роспуска палаты де-

путатов, сената и Генеральных кортесов в целом. В Австрии суще-

ствует институт не только роспуска парламента, но и его само-

роспуска.

540

Конституции содержат разного рода оговорки, касающиеся рос-

пуска парламента. В Австрии президент вправе распустить На-

циональный совет только один раз и по одному и тому же пово-

ду в течение шестилетнего срока своих полномочий. Условием рос-

пуска в Германии является неизбрание бундестагом канцлера ли-

бо неодобрение бундестагом предложения канцлера о доверии.

В Испании конгресс не может быть распущен во время чрезвычай-

ного или осадного положения.

Одна из существенных особенностей организации работы за-

конодательного собрания состоит в том, что его заседания являют-

ся открытыми. Обсуждаемые на них вопросы широко освещаются

прессой, радио и телевидением. В зале имеются галереи для прес-

сы и публики. Для проведения закрытых заседаний необходимо

особое решение палаты.

В соответствии с принципом самостоятельности палат их засе-

дания проходят раздельно. В большинстве стран допускаются и

совместные заседания (исключение составляют Великобритания,

Ирландия, Малайзия). Обычно основные законы строго оговари-

вают случаи совместных заседаний. Это могут быть церемони-

альные события (принятие присяги президента — в Австрии и

Германии); открытие и закрытие сессии (Австралия, Бразилия,

Мексика, Нидерланды); принятие законов либо с целью достиже-

ния компромиссов по законопроекту (Австралия, Индия); пере-

смотр конституции (Франция); объявление войны или чрезвычай-

ного положения (Австрия); выборы и назначение главы государ-

ства (Италия); послания и политические заявления правительст-

ва (США).

Важное значение для организации работы законодательных

собраний имеет вопрос о присутствии депутатов на заседаниях.

Заседания считаются правомочными при наличии кворума. Обыч-

но требуется присутствие большинства (Испания, Италия, США,

Франция), иногда — 1/3 депутатов (Япония), 1/10 (Индия).

В ряде стран вообще не требуется кворума (Великобритания, Из-

раиль, Швеция). Реальный же механизм, обеспечивающий присут-

ствие депутатов — партийные структуры. В Великобритании су-

ществует неписаное правило. Если депутат по какой-либо причине

не может присутствовать на заседании, он обязан уведомить об

этом парламентского организатора («кнута») своей партии. По-

следний, в свою очередь, договаривается с парламентским орга-

низатором другой партии таким образом, чтобы .не нарушать рав-

новесия между партиями и чтобы число отсутствующих от одной

партии соответствовало бы числу отсутствующих в другой. Этот

обычай получил название «pairing».

Не менее важный процедурный вопрос — определение повест-

ки дня. В парламентах, разделенных на партийные группы и

541

фракции, он приобретает политическое значение. Исключение из

дискуссии важных вопросов общественной жизни может иметь ре-

зультатом ослабление влияния парламента на политическую

жизнь.

Существуют разные способы установления программы работы

сессии и повестки дня. Они могут определяться либо самим парла-

ментом или его органами, либо правительством.

В тех странах, где план сессии и повестка дня определяются

правительством, возможности последнего оказывать влияние на

деятельность представительного учреждения более широки. Неко-

торые конституции формально закрепляют Главенство правитель-

ства при определении повестки дня (Египет, Камерун, Гвинея,

Франция). В некоторых странах правительство вправе включать

своих представителей в орган, определяющий повестку дня (Гер-

мания, Италия). В Индии и Испании с правительством проводят

консультации при определении повестки дня. В Ирландии и Но-

вой Зеландии оно определяет расписание работы парламента и

решает вопрос о порядке и времени представления биллей и ре-

золюций для обсуждения.

Процедура ведения дебатов определяется правилами, установ-

ленными самими палатами. Организация дебатов возлагается на

руководящий орган палаты — председателя и его заместителей

(Великобритания, США) либо коллегиальный орган (Франция).

Практически весь процесс организации дебатов находится под

воздействием партийных структур в палатах. В распоряжении пра-

вительства имеется определенный набор средств для сокращения

прений. Наиболее часто они применяются в английском парламен-

те и американском конгрессе (закрытие прений, ограничение вре-

мени рассмотрения законопроекта на определенных стадиях —

«гильотина», отбор поправок для обсуждения — «кенгуру»)

Французский регламент также предусматривает процедурные фор-

мы для сокращения дебатов: голосование без дебатов, сокраще-

ние дебатов, однако они редко используются в парламентской

практике.

Решения в палатах принимаются путем голосования. Обычно

для решения требуется простое большинство голосов либо от об-

щего числа поданных голосов, либо от общего числа членов (Рос-

сия). Конституционный суд России в 1995 г. установил, что под

общим числом понимается число депутатов парламента, указанное

в конституции. В установленных основными законами случаях мо-

жет требоваться квалифицированное большинство. Имеются пар-

ламенты, в которых решения всегда принимаются простым боль-

шинством и вообще не требуется квалифицированного большинст-

Подробнее см.:

Крылов Б. С.

Указ. работа. С. 185—193.

542

ва (Великобритания); в Израиле решения принимаются большин-

ством присутствующих.

Конституции могут устанавливать определенные требования к

участию депутатов в голосовании. В конституции Франции гово-

рится, что «право голосования члены парламента должны осу-

ществлять лично. Органический закон может разрешить в порядке

исключения делегацию права голоса. В этом случае никому не мо-

жет быть передано более одного мандата» (ст. 27). Аналогичное

положение содержится в конституции Испании, устанавливающей,

что голосование членов палаты «является личным и не может пе-

редаваться другим лицам» (ч. 3 ст. 79). В соответствии с регла-

ментом Национального собрания Франции в случае, если голоса

разделились поровну, решение считается непринятым. Имеются

парламенты, где в случае равенства голосов решающим становит-

ся голос председателя (британская палата общин, сенат США),

но, как правило, председатели не могут участвовать в голосова-

нии.

Непременное условие жизнедеятельности парламента — нали-

чие авторитетного и беспристрастного председателя палат (спи-

кера — в Великобритании, маршала — в Польше и т. д.), который

гарантировал бы соблюдение правил.

Парламентская практика почти не знает каких-либо руково-

дящих органов для всего парламента. Каждая палата имеет соб-

ственные органы. С точки зрения форм организации все парла-

менты можно подразделить на три основные группы: в которых

имеются единоличные председатели палат (как правило, они име-

ют одного или нескольких заместителей); руководство которыми

осуществляют образуемые (избираемые) ими коллегиальные ор-

ганы (президиумы, постоянные комитеты); наконец те, где в па-

латах парламента есть и председатель, и формируемый палатой

(однопалатным парламентом) коллегиальный орган.

Общая тенденция к демократизации парламентарных форм вы-

разилась не только в изменениях структуры законодательных ор-

ганов, но и в трансформации статуса председателя палат. В на-

стоящее время в большинстве случаев должность председателя

нижней палаты является выборной (как и заместителей, и секре-

тарей). Все они выбираются из числа депутатов. Редкое исключе-

ние из общего правила — некоторые страны, в которых возмож-

но избрание на должность спикера лица, не являющегося депута-

том (Мальта, Малайзия, Замбия). Во многих странах избираемой

является также должность председателя верхней палаты (Россия,

Франция)

Палаты устанавливают разный порядок для избрания предсе-

дателя. Обычно для этого необходимо получить абсолютное боль-

шинство голосов. Голосование, как правило, бывает тайным. Пос-

543

леднее особенно важно, учитывая требование беспристрастности,

предъявляемое к председателю. Чаще всего председатель изби-

рается на весь срок полномочий парламента данного созыва (Ве-

ликобритания, Греция, Франция, Швейцария), иногда — на одну

сессию (Бельгия, Дания, Египет, Лихтенштейн, Португалия, Фин-

ляндия), на определенный срок; на один год — в Аргентине, Ка-

меруне, Сенегале; два года — в Бразилии; четыре года — в Мек-

сике).

Замещение должности председателя нижней палаты путем на-

значения — довольно редкая ситуация в развитых демократиче-

ских государствах. Такая практика существует в Нидерландах,

где председатель нижней палаты назначается монархом из числа

трех предложенных палатой кандидатур. Чаще она встречалась в

развивающихся государствах (в некоторых из них председателем

парламента являлся глава государства), в постсоциалистической

Грузии глава государства — председатель однопалатного парла-

мента. Что же касается верхних палат, то замещение в них долж-

ности председателя в порядке назначения — весьма обычная прак-

тика. В Канаде председатель сената назначается генерал-губер-

натором по предложению главы правительства. В Великобрита-

нии председатель палаты лордов — лорд-канцлер — назначается

королевой по рекомендации премьер-министра (он является чле-

ном кабинета). В ряде случаев председателем верхней палаты

может быть должностное лицо, указанное конституцией (вице-пре-

зидент — в США, Индии, Аргентине).

О значении должности председателя говорит уже тот факт, что

основные законы некоторых стран включают статьи, определяю-

щие характер функций председателя, а иногда — и его замести-

телей. «Председатель Совета Федерации и его заместители, Пред-

седатель Государственной Думы и его заместители ведут заседа-

ния и ведают внутренним распорядком палаты» (ч. 2 ст. 101

Конституции РФ) Несомненно, эта формулировка отражает

стремление закрепить конституционный статус председателя ниж-

ней палаты с тем, чтобы избежать печальных последствий едино-

личного и дискреционного руководства Верховным Советом со

стороны его председателя до парламентских выборов в декабре

1993 г.

Определение статуса председателя и его полномочий включено

в конституции ряда демократических стран. «Председатель, —

гласит Основной закон ФРГ, — является хозяином в здании бун-

дестага и обладает здесь полицейской властью. Он реализует

право на неприкосновенность бундестага, и без его разрешения в

его помещении не может быть произведен никакой обыск или

арест» (абз. 2 ст. 40). По конституции Испании председатели

палат «от имени последних осуществляют в своих палатах все ад-

министративные и полицейские функции» (ч. 3 ст. 72).

544

Председатели палат руководят работой парламента, дебатами,

следят за соблюдением правил парламентского производства и ре-

гламента. В тех парламентах, где существует предварительная

запись желающих выступить, председатель определяет порядок

выступлений депутатов (Франция). Однако имеются парламен-

ты, где от председателя зависит предоставление слова депутату

в прениях. Все выступления в британской палате обращены к спи-

керу. Депутат должен постараться обратить на себя внимание

председателя («поймать глаза спикера»). Депутат может начать

свое выступление только после обращения к нему спикера. В

практике конгресса США это называется «правом признания»: от

усмотрения спикера зависит, предоставить ли депутату слово, дать

возможность внести предложение и т. д. Спикер вправе просить

оратора закончить выступление либо продлить его. В компетенции

спикера — решение процедурных споров, причем оно является

окончательным. Спикеру принадлежит право толкования правил

палат в случае возникновения спора, касающегося процедуры (Ве-

ликобритания, США).

Одна из функций председателя — обеспечение порядка в па-

лате. В связи с этим он наделен дисциплинарными правами. На-

пример, по регламенту Национального собрания Франции только

председатель вправе осуществлять такую меру дисциплинарного

воздействия, как «призыв к порядку». К депутату, призванному к

порядку и не подчинившемуся приказу председателя, может быть

применена другая дисциплинарная мера — порицание. В британ-

ской палате общин спикер в случае нарушения порядка вправе

распорядиться, чтобы депутат покинул палату на весь день засе-

дания. За более серьезные нарушения депутат может быть лишен

права принимать участие в заседаниях и в течение более продол-

жительного срока. Большие полномочия спикер традиционно име-

ет во всех странах с влиянием англосаксонской модели права, в

том числе в Индии.

Председатель наделен правом прервать заседание или закрыть

его. В некоторых странах он решает вопрос о направлении вне-

сенных в палату законопроектов в комитеты (Великобритания).

Иногда ему предоставляется право производить назначения пред-

седателей комитетов (Великобритания, США). Кроме того, на

председателя обычно возлагается функция посредника во взаимо-

отношениях между парламентом и другими высшими органами го-

сударства.

Обычно на должность председателей палат избираются опыт-

ные и авторитетные парламентарии. Различия в статусе предсе-

дателя чаще всего касаются характера его взаимоотношений с

правящей партией и фракцией в парламенте. Сравним, для при-

мера, положение спикера британской палаты общин и американ-

ской палаты представителей,

545

Спикер палаты общин имеет статус «слуги палаты». Это зна-

чит, что он не должен принадлежать к какой-либо партии, В слу-

чае вакансии кандидатура нового спикера предлагается прави-

тельством после консультации с официальной оппозицией. Соот-

ветственно спикер прерывает членство в своей партии. Он должен

быть вне политики и потому отстранен от участия в партийных

спорах. В случае нарушения им принципа беспристрастности лю-

бой депутат вправе внести в палату предложение о порицании

спикера (хотя вообще критика в адрес председателя палаты не до-

пускается) .

Из сказанного видно, что хотя термин «спикер» часто приме-

няется к председателям палат Федерального Собрания в России,

в данном случае он неточен: положение и роль председателей па-

лат несколько иные.

Спикер палаты представителей в США — важнейшее долж-

ностное лицо, но в отличие от британского он одновременно яв-

ляется одним из партийных лидеров большинства. Формально он

избирается палатой, фактически же — кокусом большинства. Спи-

кер принадлежит к числу депутатов с наибольшим стажем пребы-

вания в палате, что также не может не создавать ему особо ав-

торитетного положения. Спикер палаты представителей считается

вторым по значению должностным лицом страны.

В тех странах, где существует многопартийная система и в пар-

ламенте подчас складывается ситуация, когда ни одна из фракций

не располагает большинством мест в палате, председателем обыч-

но становится представитель группы партий, располагающих в со-

вокупности большинством и договаривающихся о выдвижении кан-

дидатуры на пост председателя.

В Швеции председатель парламента — тальман — стоит вне

политики, не участвует в дебатах и голосовании. Но чтобы не

уменьшать числа голосов партии, депутатом которой он является,

на время его пребывания на этом посту его депутатские функции

исполняет заместитель депутата.

В парламентской практике демократических стран применяют-

ся различные методы обеспечения беспристрастности председа-

теля палаты с тем, чтобы не ослабить при этом позиций парла-

ментских партий.

В российском конституционном праве не решен вопрос о связи

председателя палаты с партией. Представляется, что его мож-

но урегулировать так, как это сделано в Великобритании. На

время исполнения обязанностей председателя депутат прерывает

членство в партии, в которой он состоял до этого.

Авторитет и престиж должности председателя палаты выража-

ется в наделении его конституционно закрепленными государствен-

ными функциями. В США спикер замещает пост президента вслед

за вице-президентом в случае их отсутствия или смерти. В Италии

546

председатель сената осуществляет функции президента во всех

случаях, когда тот не в состоянии выполнять их. Во Франции и

Италии председатели палат консультируют президента в случае

решения последнего о роспуске парламента.

Второй вариант формирования руководящего состава палат —

создание коллегиального органа (бюро, президиума, постоянного

комитета). Он избирается палатой, а затем в свою очередь изби-

рает своего председателя, который иногда и именуется председа-

телем палаты и руководит заседанием. По своему положению он

является председателем президиума. Председатель не может ре-

шать спорные вопросы единолично: он должен обсудить их на за-

седании президиума и огласить принятое решение. Такова была,

по крайней мере в теории, концепция в социалистических странах,

до сих пор принятая, например, в Китае.

Третий вариант формирования руководящих органов палаты —

смешанная система, когда есть отдельно избираемый палатой пред-

седатель с собственными полномочиями и избираемые палатой

или выделяемые партийными фракциями члены коллегиальных

руководящих органов, которые также обладают своими правами.

В состав такого руководящего органа обязательно входят предсе-

датель палаты, его заместители, секретари и квесторы (Австрия,

Испания, Италия и др.). Иногда в состав коллегиального органа

включаются председатели парламентских комитетов либо пред-

ставители субъектов федерации (Мексика). По общему правилу

этот метод формирования руководящих органов палат свойствен

парламентам, имеющим многопартийный состав.

Регламент Национального собрания Франции предусматривает,

что члены бюро избираются на заседании палаты таким образом,

чтобы бюро отражало политический состав собрания. В Германии

руководящими органами бундестага являются президиум, в кото-

рый входят председатель и его заместители, и совет старейшин, в

который, кроме того, входят 23 других члена, назначаемых от

фракций. Совет старейшин помогает председателю вести дела в

палате, обеспечивать взаимодействие между фракциями и т. д.

Одна из характерных особенностей внутренней организации за-

конодательных собраний — наличие в них разветвленной системы

комитетов и комиссий. При этом в одних странах используется

термин «комитеты» (Великобритания), в других — «комиссии»,

а в ряде случаев — как тот, так и другой. Однако эти понятия не

всегда равнозначны. В США комитеты играют более важную роль,

чем комиссии. Кроме того, в комиссии могут входить и не члены

конгресса. Положения о комитетах и комиссиях содержатся в кон-

ституциях, законах, регламентах и правилах производства палат.

Каждая палата имеет свои комитеты. Они могут создаваться на

весь срок полномочий парламента (обычно такие комитеты назы-

547

вают постоянными)

, учреждаться на время сессии (временные,

или сессионные). Важное место среди комитетов занимают рассле-

довательские (специальные). В некоторых парламентах создаются

комитеты, осуществляющие связи с правительством (Австрия),

иногда предусматривается создание объединенных комитетов па-

лат.

Весьма своеобразная форма комитетов сложилась в Великобри-

тании и странах, воспринявших некоторые британские парламент-

ские формы (Индия, Ирландия и др.) — так называемый комитет

всей палаты. По существу речь идет о преобразовании палаты в

полном составе в комитет для обсуждения какого-либо отдельного

вопроса. В этом случае действует более свободная и не столь фор-

мальная процедура дебатов. Председательское место занимает

заместитель спикера. Подобная форма заседания палаты позво-

ляет обсудить тот или иной вопрос в менее стесненной для депута-

тов манере, но такие заседания проводятся довольно редко и по

ограниченному кругу вопросов.

Порядок формирования парламентских комитетов и комиссий

характеризуется большим разнообразием. Члены комитетов могут

назначаться председателем палаты (Аргентина, Бразилия, Индия,

Нидерланды), избираться на пленарных заседаниях палат (США,

Германия, Италия), назначаться особым комитетом палаты (Вели-

кобритания, Ирландия, Мексика, Финляндия). Однако общим для

всех законодательных собраний является их комплектование в со-

ответствии с партийным составом палат и с учетом численности

партийных фракций и групп и соотношения между ними в палатах.

Как правило, комитет формируется на основе системы пропорцио-

нального представительства партий. В одних случаях закреплен

принцип пропорционального представительства партийных групп

в постоянных и следственных комиссиях (Италия), в других —

только в постоянных комиссиях (Испания). В США квота пред-

ставительства партий в комитетах определяется по соглашению

между лидерами фракций, а палаты утверждают список лиц, пред-

ставленный фракциями.

Весьма важен вопрос о порядке замещения должности предсе-

дателя комитета. Наиболее демократичным представляется тот,

при котором председатель комитета избирается палатой. Такой по-

рядок существует в Италии, США, Германии. В некоторых странах

должность председателя также является выборной, но он избира-

ется не палатой, а комитетом (Австралия, Ирландия). Сохраняет-

ся и порядок, в соответствии с которым председатели комитетов

назначаются председателем палаты (Великобритания, Шри-Лан-

В Великобритании постоянными называют комитеты, создаваемые для

рассмотрения законопроектов. На самом деле они образуются каждый раз

для рассмотрения конкретного билля и после выполнения своей задачи распу-

скаются.

548

ка) либо специальным парламентским комитетом (Мексика). В

Испании постоянные комиссии возглавляются председателями со-

ответствующих палат (ч. 2 ст. 78 конституции). Во Франции каж-

дой постоянной комиссией руководит бюро, избираемое тайным

голосованием в нескольких турах.

Комитеты могут проводить как открытые, так и закрытые засе-

дания. Иногда для присутствия на них депутатов, не являющихся

членами комитета, требуется получить разрешение комитета или

руководящего органа палаты. Присутствие таких депутатов допу-

скается в случае, если обсуждается внесенный ими на рассмотре-

ние парламента вопрос.

Парламентские комитеты и комиссии наделены широкими пол-

номочиями. Они участвуют в рассмотрении законопроектов, а иног-

да имеют право законодательной инициативы. В некоторых стра-

нах они рассматривают законопроекты до их обсуждения на пле-

нарном заседании палаты, а подчас, как отмечалось выше, даже

вправе утверждать законопроекты. Комитеты и комиссии проводят

расследования, парламентские слушания, связанные с осуществле-

нием контрольных функций парламента. Они имеют право вызы-

вать на заседание комитета должностных лиц министерств и ве-

домств, министров, представителей общественных организаций,

политических деятелей. Регламент Национального собрания Фран-

ции предусматривает, что министры имеют доступ в комиссии. Они

должны быть выслушаны, когда того пожелают, однако не могут

присутствовать во время голосования. Председатель комиссии

также может настаивать на заслушивании члена правительства.

Комиссии (комитеты) вправе приглашать на свои заседания экс-

пертов, требовать представления документов, явки свидетелей.

В Великобритании отказавшийся явиться на заседание свидетель

может быть обвинен в неуважении к парламенту (формально па-

лата общин наделена правом заключить такое лицо в тюрьму).

В некоторых развивающихся странах комитеты также имеют

широкие права, но подчас они ограничиваются даже формально.

В Индии комитет наделен правом вызывать должностных лиц, но

не министров. В Бразилии министр обязан явиться в комитет толь-

ко по требованию расследовательского комитета и по решению

большинства членов палаты. В Мексике министр дает отчет коми-

тету по собственному усмотрению.

В связи со значением комитетов в функционировании законода-

тельного собрания важны меры, гарантирующие гласность их

деятельности. Комитеты — органы палаты, и на них распростра-

няются правила, относящиеся к палате в целом. Вместе с тем в ор-

ганизации деятельности комитетов имеются особенности. Подчас

установленная для них процедура не обеспечивает достаточной от-

крытости и гласности их заседаний. По регламенту Национального