Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

549

собрания Франции протокол комиссии имеет конфиденциальный

характер. После каждого заседания комиссии публикуется коммю-

нике для прессы с отчетом о работе и голосованиях в комиссии.

Однако степень освещения этих вопросов определяется бюро каж-

дой комиссии.

Если классифицировать парламенты с точки зрения места и ро-

ли в их деятельности комитетов и комиссий, то можно выделить

страны, где роль комитетов традиционно велика и где они не иг-

рают столь значительной роли. К первой группе относятся США.

Многие американские специалисты называют постоянные комите-

ты конгресса волевыми центрами политики на Капитолии. Коми-

теты могут проводить слушания, заседания и выполнять свои

функции не только в период сессии, но и между ними, проводить

расследования по любому вопросу, подпадающему под их юрис-

дикцию, вызывать свидетелей, требовать представления докумен-

тов и т. д. Столь же широки права расследовательских комитетов.

Они могут заседать в любое время и в любом месте страны, неза-

висимо от того, заседает ли в это время конгресс, вызывать сви-

детелей и требовать представления необходимой документации.

За отказ отвечать на вопросы членов комитета вызванные на слу-

шания лица могут быть оштрафованы либо подвергнуты тюрем-

ному заключению.

По общему правилу роль комитетов более значительна в тех

законодательных собраниях, где в соответствии с установленной

процедурой законопроекты, прежде чем быть вынесенными на об-

суждение палаты в полном составе, рассматриваются сначала в

комитетах.

В качестве примера парламента, в котором роль комитетов ни-

когда не была столь велика, как в США, можно назвать Велико-

британию, хотя в результате реорганизации комитетской системы

в 1975 г. она возросла и в этой стране. Невелико значение комите-

тов в тех развивающихся странах, где сам парламент играет роль

консультативного органа, лишь формально утверждающего прави-

тельственные законопроекты

. Комитеты редко используют предо-

ставляемые им права, связанные с вызовом должностных лиц и

свидетелей, затребованием документов и пр. В странах с автори-

тарными режимами такие полномочия закреплены за комитетами

лишь формально.

В демократически организованных обществах наблюдается тен-

денция к повышению роли комитетов. Первоначально во многих

из них комитеты были лишь органами, занимавшимися предвари-

тельным рассмотрением вопросов, которые затем ставились на

пленарное заседание

. Конституции и регламенты, принятые на

См : Конституционное право развивающихся стран. Основы организации

государства. С 138

См.:

Крылов Б. С.

Указ. работа. С.

99.

550

волне демократического подъема после второй мировой войны,

значительно расширили полномочия комитетов. По конституции

Италии в своих регламентах палаты вправе устанавливать, в ка-

ких случаях и в каком порядке рассмотрение и утверждение зако-

нопроектов передается комиссиям, в том числе и постоянным

(ст. 72). В Испании постоянные депутатские комиссии осуществ-

ляют функции палат парламента, когда срок полномочий послед-

них истек или когда они распущены. Постоянная депутатская ко-

миссия отчитывается по вопросам, которые она обсуждала, и по

принятым ею решениям, когда соответствующая палата собирает-

ся. Кроме того, конституция устанавливает, что постоянные депу-

татские комиссии могут осуществлять некоторые предусмотренные

ею полномочия Палат по изданию временных законодательных по-

ложений (декретов-законов) в случае, если палаты распущены

или их полномочия истекли, либо если они не созваны (ст. 78).

В государствоведческой литературе ведутся дискуссии о поло-

жительных и отрицательных сторонах комитетской системы. В ка-

честве положительной обычно отмечают то, что Комитеты разгру-

жают палату от рассмотрения чрезмерно большого количества

дел, ускоряют движение законопроектов, освобождают палаты от

необходимости входить в детали законопроектов, дают возмож-

ность привлечь к обсуждению биллей экспертов, профессиональ-

ных чиновников и т. д.

Что касается отрицательного влияния комитетской системы на

деятельность законодательного органа, то, действительно, усиле-

ние удельного веса комитетов может привести к умалению роли и

полномочий легислатуры. Центр тяжести в государственном руко-

водстве и принятии решений в этом случае переносится на коми-

теты, являющиеся лишь органами палат. Комитет оказывается

способным предопределять решение, а палата лишь утверждает

его.

Нельзя не признать, что существование комитетов способствует

более эффективной работе законодательного органа. Тем не менее

разделение труда, принцип специализации, лежащий в основе коми-

тетской системы, не должен использоваться как предлог для при-

нятия комитетом на себя полномочий, принадлежащих палатам.

Функционирование комитетов, подчеркивают составители сборни-

ка Межпарламентского Союза, предназначено для помощи парла-

менту, но не для замены его

Представляется, что роль комитетов предопределяется той по-

литической атмосферой, в которой функционирует парламент, его

партийным составом, отношениями между фракциями, согласован-

ностью работы депутатов. В таком контексте явно преждевремен-

ны предложения о предоставлении комитетам российского парла-

Parliaments of the World. P. 625.

551

мента права утверждать законопроекты, поскольку при этом не

учитываются сложности внутренних отношений в парламенте. Да-

же в странах с устоявшейся партийной системой принимаются

юридические меры, ограничивающие всевластие комитетов. В США

любой конгрессмен имеет право внести в палату предложение о

лишении постоянного комитета права дальнейшего рассмотрения

законопроекта в том случае, если тот необоснованно долго не пред-

ставляет доклад палате. В случае, если большинство депутатов

одобрят это предложение, законопроект без доклада комитета по-

ступает на рассмотрение палаты. На практике подобная процедура

применяется довольно редко. В Италии, Бразилии, Испании коми-

тетам предоставлено право утверждать законопроект, но при этом

конституции устанавливают особые условия и ограничения.

Конституционно-правовой статус парламента определяется ос-

новными законами страны. Реальное же функционирование парла-

ментского механизма во многом зависит от существующей в той

или иной стране партийной системы (однопартийной, двухпартий-

ной, многопартийной либо их разновидностей). Партийная систе-

ма находит отражение в составе парламента, поскольку большая

часть депутатов — представители той или иной политической пар-

тии. Независимые кандидаты образуют весьма незначительную

группу и не играют существенной роли. Депутаты, входящие в

Парламентские партии или группы, пользуются значительными

преимуществами перед независимыми депутатами.

Партийные системы оказывают влияние на парламент не толь-

ко в процессе его формирования. Под непосредственным воздейст-

вием партий строится внутренняя организация и деятельность.

Партийные фракции, или группы — ключевой элемент в организа-

ции законодательного собрания. Не создаются партийные фрак-

ции в странах с однопартийной системой. В социалистических стра-

нах они были заменены территориальными (по областям) объеди-

нениями депутатов. Во многих развивающихся странах в прошлом

все депутаты парламента могли быть только членами правящей

(единственной) партии, и вопрос о фракциях не возникал (Замбия,

Танзания, Конго и др.). В Китае допускалось существование не-

скольких мелких партий. Тем не менее партийных фракций в одно-

партийном парламенте не было, как не существует их и сейчас:

есть лишь объединения по территориальным единицам. В странах

тоталитарного социализма с многопартийной системой партийные

фракции (группы, клубы и т. д.) существовали, но в условиях ру-

ководящей роли коммунистической партии заметной роли в дея-

тельности парламента не играли (ГДР, Болгария, Польша и др.).

Деление депутатов на фракции — основная черта структуры

парламентов в демократических странах. В некоторых государст-

вах фракции имеют особый статус «парламентских партий», они

552

отличаются повышенной самостоятельностью в организационной

структуре парламента по сравнению с обычными фракциями.

В классической стране парламентаризма — Великобритании —

две главные партии образуют официально признанные стороны в

палате общин — правительственное большинство и официальную

оппозицию Ее величества. Статус официальной оппозиции имеет

партия, вторая по количеству мест в парламенте. Ее лидер приоб-

ретает статус лидера оппозиции. Должность лидера оппозиции за-

креплена законом, назначающим ему жалование. Лидер оппозиции

формирует из руководящих членов фракции «теневой кабинет» и

назначает «министров-теней», которым поручается выступать в

парламенте по определенным вопросам государственной политики.

Само расположение депутатов в палате общин отражает разделе-

ние на правительственное большинство и официальную оппозицию.

Справа от спикера расположены скамьи правительственного боль-

шинства, слева — оппозиции.

Отношения официальной оппозиции и правительственного боль-

шинства в парламенте подчиняются некоему неписаному кодексу

поведения (это отличает поведение партий на выборах, где допу-

скаются ожесточенные нападки друг на друга с тем, чтобы одер-

жать победу в борьбе за парламентское большинство).

В основу отношений между правительственным большинством

и оппозицией положен принцип, согласно которому между ними не

должно существовать коренных разногласий по вопросам, опреде-

ляющим основы политического и конституционного строя. Конку-

рентная борьба за власть ограничивается рамками конституции и

права. Правительство, руководящее обществом, должно действо-

вать в соответствии с принципами ответственного правления. Оппо-

зиция должна быть конструктивной, а ее критика — ответствен-

ной

. Кроме того, существующие между партиями разногласия не

должны доводиться до крайности. Официальная оппозиция долж-

на быть лояльной. По определению А. Лоуэля, считающемуся в

Англии классическим, оппозицией называется «партия, не находя-

щаяся у власти, но абсолютно лояльная к учреждениям государст-

ва и готовая взять власть без всякого повреждения для политиче-

ских традиций власти»

Статус официальной оппозиции получает наиболее крупная

группа или блок партийных групп, не входящих в правительствен-

ное большинство.

В некоторых странах не существует каких-либо правовых норм,

определяющих понятие фракции, условия их образования, принци-

пы взаимоотношений с должностными лицами и руководящими ор-

ганами палат (Великобритания, США, Австралия). В ряде других

Amery L.

The Notion of British Parliamentary Government. L., 1952. P. 40.

Lowell A.

The Government of England. Vol. 1. N:Y., 1908. P. 437.

553

стран соответствующие нормы содержатся в специальных законах

о партиях, а также регламентах палат (Франция, Германия). В Гер-

мании закон о партиях 1967 г. (неоднократно дополнявшийся и

изменявшийся) связывает парламент с партийной системой. В по-

нятие партии включается требование о стремлении организации,

претендующей на партийный статус, участвовать в деятельности

бундестага (или ландтага). От выполнения этого условия зависит

существование политической партии, признание организации пар-

тией.

Для образования фракции требуется определенное число депу-

татов, принадлежащих к партии. По регламенту Национального

собрания Франции требуется как минимум 20 депутатов. В то же

время он содержит запреты для образования фракций, защищаю-

щих частные, местные или профессиональные интересы. Регламент

бундестага ФРГ определяет фракцию как объединение не менее

5% депутатов, принадлежащих к одной партии. В некоторых стра-

нах признание зависит от поддержки, полученной партией на вы-

борах (Бразилия, Испания). В Бразилии минимальное число со-

ставляет 10% всех депутатов, а в Индии для этого требуется 15%

в верхней палате и 30% — в нижней. Число депутатов, необходи-

мое для образования фракции, может быть и меньше (один — в

Норвегии, два — в Японии, три — в Аргентине и Израиле, пять —

в Австрии и Швейцарии).

Следует упомянуть об институте официального признания пар-

тийных групп, которое они получают от руководящих органов па-

лат (председателя палаты — в Аргентине, Бразилии, Индии) либо

государственного органа или должностного лица по выборам

(Шри-Ланка, Коста-Рика). Официальное признание часто служит

основанием для получения различных прав (представительство в

парламентских комитетах и коллегиальных органах палат, выде-

ление времени для участия в дебатах и др.).

Что же касается участия партийных групп в организации дея-

тельности парламентов, то прежде всего необходимо сказать об их

роли в формировании руководящих органов и замещении долж-

ностных постов в палатах. В некоторых странах представители

партии большинства занимают пост председателя палаты (спикер

в США). Партийные органы палат конгресса играют главную роль

в формировании постоянных комитетов и подкомитетов. В Герма-

нии партии правительственного большинства осуществляют руко-

водство важнейшими парламентскими комитетами.

Партийные фракции по-разному организуют свою работу в

парламентах. Основное различие касается форм этой организации.

Некоторые партии осуществляют руководство делами фракции че-

рез особых должностных лиц, другие используют форму заседаний

лидеров для выработки общей позиции партии по тем или иным во-

просам.

554

Первый вариант практикуется в США и Великобритании, где

в палатах парламентов имеются особые должностные лица партий,

на которых лежит обязанность обеспечивать парламентскую дея-

тельность. Это лидеры партий в палатах и так называемые «кну-

ты». Лидер в США — «законодательный стратег»

. Он отвечает за

планирование партийной стратегии, единство во фракции, ход пре-

ний в комитетах и т. д. «Кнуты» приданы в помощь «законодатель-

ному стратегу». Они осуществляют связи партийного руководства

с членами фракции, следят за поведением членов фракции в пала-

те, их участием в голосовании и т. д.

В Великобритании лидер правящей партии (премьер-министр)

назначает лидера палаты общин. Это один из самых близких к

премьер-министру политических деятелей победившей на парла-

ментских выборах партии. Как правило, он включается в состав

правительства. Лидер палаты общин обладает широкими полномо-

чиями. В его обязанности входит руководство общим ходом дел

в палате. Он организует работу палаты таким образом, чтобы обес-

печить проведение через нее заранее намеченной правительством

программы законодательных и иных мероприятий, определяет по-

рядок и расписание работы палаты общин, а также порядок рас-

смотрения ею законопроектов.

«Кнуты» обладают дисциплинарной властью в отношении

членов «парламентских партий». Ни один депутат не может поки-

нуть заседание палаты общин, не посоветовавшись с «кнутом». Не-

подчинение депутата парламентскому организатору рассматрива-

ется как нарушение партийной дисциплины, что в свою очередь

влечет за собой потерю депутатом поддержки руководства на сле-

дующих выборах.

В парламентах, функционирующих в условиях многопартийной

системы, формой организации работы партийных фракций служат

формальные и неформальные заседания лидеров, на которых об-

суждаются вопросы деятельности парламента. В Германии совет

старейшин определяет порядок рассмотрения законодательных ме-

роприятий, консультирует председателя по вопросам процедуры.

В шведском риксдаге проводятся неформальные встречи партий-

ных руководителей по вопросам процедуры.

Каждая партийная фракция, помимо того, имеет свои собст-

венные комитеты или комиссии, создаваемые в основных областях

государственного управления и вырабатывающие позиции фракции

по отдельным вопросам. В парламентах некоторых стран им при-

дается большое значение. В Германии исполнительные комитеты

партий в бундестаге играют основную роль в определении позиции

партии по вопросам законодательства (как в законодательных ко-

митетах, так и в палатах). Во Франции бюро контролируют дея-

Olson D.

The Legislative Process. N. Y„ 1980 P. 232.

555

тельность членов партии в законодательных комитетах и опреде-

ляют позицию партий по законодательству в палате. В Швеции

образуется так называемый доверительный совет, являющийся

исполнительным органом фракции. Совет руководит работой фрак-

ции, выдвигает ее членов в парламентские комиссии, вырабаты-

вает линию поведения на пленарных заседаниях и в постоянных

комиссиях. В парламентах ряда стран проводятся ежедневные за-

седания всех членов парламентской фракции, на которых рассмат-

ривается повестка дня законодательного собрания (Франция, Гер-

мания).

В специальной литературе часто обсуждается вопрос о степени

связанности парламентариев партийной дисциплиной. Некоторые

западные политологи говорят о существовании двух моделей вза-

имоотношений внутри парламентских фракций: «британской» и

«американской».

«Британская» модель получила широкое распространение в

большинстве западно-европейских стран. В парламентах, принад-

лежащих к этой модели, существует тесная связанность членов

парламентских фракций, жесткое и строгое их подчинение партий-

ной дисциплине. Отношения правительственного большинства и

официальной оппозиции в британском парламенте строятся как

отношения двух команд, призванных оказывать поддержку лиде-

рам. Помимо парламентских организаторов, во фракциях имеются

так называемые «документальные кнуты», рассылаемые членам

фракций. В этих документах указывается перечень дел, стоящих

в повестке дня заседания палаты общин на следующую неделю.

Член фракции, получивший «документальный кнут», должен согла-

совывать свое поведение с предписаниями, содержащимися в нем.

При наличии соответствующих указаний он обязан присутствовать

в палате общин, а в случае отсутствия дать удовлетворительное

объяснение. Вручение «документального кнута» означает, что пар-

тийное руководство признает получателя членом фракции. Если

же партийное руководство считает, что деятельность члена партии

несовместима с членством во фракции, «документальный кнут»

ему не вручается.

Выше уже упоминалось о воздействии партийных структур на

организацию прений в палатах. Столь же редка практика «свобод-

ных» голосований. Исключение составляют вопросы, не являющие-

ся предметом острых партийно-политических разногласий. Редко

встречается также практика «непартийных» (или всепартийных)

комитетов, в которых рядовые члены чувствуют себя свободными

от партий. В целом же партийное измерение — наиболее важная

единица «анализа поведения в парламентах»

. Только в очень ред-

ких парламентах центры парламентских решений столь рассеяны,

Western European Party System. Continuing and Change. Bristol, 1983.

P. 344.

556

как, например, в Италии. Обычно «каждый член партии нуждается

в санкции парламентской фракции, чтобы проявить инициативу в

более существенных вопросах... Чем ближе вопрос стоит к сердце-

вине партийной политики, тем более гомогенным становится пове-

дение при голосовании»

. Отмечается общая тенденция к усилению

в большинстве западноевропейских парламентарных систем свя-

занности членов фракций партийной дисциплиной.

«Американской» модели присуща меньшая связанность кон-

грессменов по партийной линии. Хотя влияние партийных фракций

на законодательную деятельность конгресса здесь весьма велико,

отношение депутатов к законодательным мерам не всегда опреде-

ляется их партийной принадлежностью. Роль партий в конгрессе

не так значительна, как в странах с парламентарными формами

правления: фракции в конгрессе менее дисциплинированы и

прямо не подчинены главе исполнительной ветви власти. «Аме-

риканские партийные фракции в парламенте представляют

собой не монолитные группы единомышленников, а своеобразные

объединения различного рода группировок, связанных лишь эфе-

мерной принадлежностью к определенной политической партии»

Однако и здесь проявляется общая для всех парламент-

ских учреждений тенденция к усилению влияния фракции на пове-

дение депутата.

Партии оказывают влияние не только на состав, форму органи-

зации и методы деятельности парламента, но и на всю систему

взаимоотношений законодательной и исполнительной власти. При

всем значении для партий участия в парламенте главным для них

остается овладение правительственной властью. Партии сегодня —

основное средство образования правительства. Они определяют его

состав, функционирование, отношения с парламентом. Именно

влияние политических партий на организацию и деятельность пар-

ламента и правительства создало предпосылки для концентрации

широких полномочий в руках главы правительства (особенно в ус-

ловиях двухпартийной системы) как, например, в Великобритании.

Примат президента во всех областях государственной жизни

во Франции вытекает не столько из конституционных текстов,

сколько из реального соотношения партийных политических сил —

президентского и парламентского большинства.

В парламентарных государствах правительство обладает бо-

лее сильными позициями в парламенте, поскольку опирается на

партийное большинство в нем. В президентской республике (на-

пример, в США) законодательная власть имеет более независимое

положение по отношению к исполнительной. Президентская власть

Western European Parti System... P. 350—351.

Мишин А. А.

Принцип разделения властей в конституционном механизме

США. М., 1984. С.

164.

557

не зависит от соотношения партийных сил в конгрессе. Тем не ме-

нее президентская власть и здесь занимает господствующее поло-

жение (президента США называют главным законодателем стра-

ны)

Отмечая общую тенденцию к укреплению роли партийных

групп в функционировании парламентов, государствоведческая

доктрина ставит вопрос о том, следует ли рассматривать это как

положительное или отрицательное явление. По мнению некоторых

исследователей, оценка зависит от того, что считать главным в

парламентской деятельности — действия определенных лиц, дви-

жимых исключительно велениям своей совести, или организован-

ные и дисциплинированные коллегиальные действия, определяемые

курсом партии

. Исходя из реальности сегодняшнего дня, большин-

ство авторов полагают, что именно политические группы значи-

тельно лучше приспособлены, чем отдельные, обособленные друг

от друга члены парламента, для выполнения основной задачи, ра-

ди которой они избираются — служить постоянным связующим

звеном между правительством и общественным мнением. Все ос-

тальное зависит от конкретной политической ситуации в той или

иной стране.

Одна из особенностей законодательных собраний — наделение

депутата правовым статусом. Избрание в парламент сопряжено с

выполнением серьезных обязанностей, и потому предоставление та-

кого статуса — важная предпосылка независимости депутата как

от избирателей, так и от правительства.

Принципиальные положения, определяющие правовой статус

депутата, содержатся в основных законах страны; более детально

он регламентирован в специальных законах и регламентах палат.

Избранный в высший законодательный орган депутат должен

занять место в нем лишь после провозглашения его выборов дей-

ствительными. В некоторых странах право признания принадле-

жит самому парламенту или парламентскому комитету, в других—

государственному органу по организации выборов (общенацио-

нальному или в избирательном округе) либо верховному или кон-

ституционному суду (совету).

При определении правового статуса депутата большинство сов-

ременных конституций исходит из принципа свободного мандата.

Депутат рассматривается как представитель народа (нации), а не

избирательного округа, от которого он избран. Это значит, что при

осуществлении своих функций он должен учитывать не волю от-

дельных групп или лиц, а общие интересы всей нации, всего обще-

ства. Это значит также, что депутат не связан императивным ман-

датом. Многие конституции демократических стран содержат ста-

См.: Центральный аппарат государственного управления. М., 1984, С. 33.

См.:

Амеллер М.

Указ. работа, С. 178—179.

558

тьи, запрещающие императивный мандат. «Всякий императивный

мандат недействителен», — гласит конституция Франции (ст. 27).

«Каждый член парламента, — говорится в конституции Италии, —

представляет нацию и не может быть связан обязывающим манда-

том при выполнении своих функций» (ст. 67). Не связаны импера-

тивным мандатом и члены испанских кортесов (ч. 2 ст. 67). Этот

же принцип включен в конституции Казахстана (ч. 1 ст. 52), Ар-

мении (ст. 66), Грузии, принятые в 1995 г.

Принцип свободного мандата предполагает отсутствие каких-

либо наказов или поручений со стороны избирателей. Депутаты

бундестага, говорится в Основном законе ФРГ, являются «пред-

ставителями всего народа, не связаны наказами или поручениями

и подчиняются лишь своей совести» (абз. 1 ст. 38).

Свободный мандат предполагает также, что депутат парламен-

та не может быть досрочно отозван избирателями. Право отзыва и

связанный с ним императивный мандат (включая юридическую

обязанность депутатов выполнять наказы избирателей, оформлен-

ные определенным образом) существовали во всех социалистиче-

ских странах. Ныне такой порядок установлен законодательством

Китая, Кубы, некоторых развивающихся стран. Институт отзыва

существует в Лихтенштейне. В подавляющем же большинстве сов-

ременных государств депутат парламента не может быть отозван

избирателями (в некоторых странах признается право отзыва де-

путатов законодательных собраний штатов, а также органов мест-

ного самоуправления).

Принцип свободного мандата и независимости депутатов от из-

бирателей округа утвердился в современном конституционном пра-

ве не сразу. В период раннего средневековья депутаты представ-

ляли только соответствующие административно-территориальные

единицы и были связаны наказами избирателей

. Лишь в XIX в.

идея свободного (общенационального) мандата становится всеоб-

щей.

Даже в тех демократических странах, где отсутствуют законо-

дательные нормы, устанавливающие обязанности депутата по от-

ношению к избирателям и его ответственность перед ними, провоз-

глашается доктрина независимости депутата от избирателей (Ве-

ликобритания). Депутат здесь также — представитель всей нации,

а не отдельной группы избирателей.

По пути признания концепции свободного мандата пошло и

конституционное законодательство постсоциалистических стран,

в том числе России. Согласно закону о статусе депутата 1994 г.,

депутат — «избранный народом представитель» (ст. 1). Закон не

См.:

Мишин А. А.

Центральные органы власти буржуазных государств.

М, 1974. С. 179—183.