Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

559

предусматривает возможности ни отзыва депутата, ни наказов из-

бирателей (аналогично — в конституции Грузии 1995 г.).

Отсутствие императивного мандата, наказов избирателей и ин-

ститута отзыва не означает отсутствия связей депутата с избира-

телями. Депутат поддерживает постоянные контакты со своим из-

бирательным округом. Он регулярно посещает своих избирателей,

встречается и беседует с ними, принимает их, выслушивает их жа-

лобы. Он поддерживает постоянные контакты с местной организа-

цией партии в избирательном округе, принимает делегации изби-

рателей в самом парламенте и т. д. Депутат связан также крепки-

ми узами с выдвинувшей его партией. Прежде всего он отвечает

за свои действия в парламенте перед руководством поддерживаю-

щей его на выборах партии. Он должен соблюдать правила пар-

тийной дисциплины, придерживаться программы и политики пар-

тии. Правила партийной дисциплины требуют от него согласования

своих действий с руководством партии в парламенте. Неподчине-

ние партийной дисциплине влечет жесткие санкции для парламен-

тария.

Однако в развитых демократических странах утрата членства

в партии, от которой депутат был избран, не влечет утраты манда-

та, но, конечно, такой депутат не будет выставлен этой партией на

следующих парламентских выборах. Лишение депутата мандата

в связи с утратой членства в партии, от которой он был избран,

практикуется в ряде стран Азии и Африки, где депутаты считают-

ся представителями партии (Вануату, Гана, Замбия, Индия, ЮАР,

Шри-Ланка и др.). В Индонезии политические группы в парла-

менте могут отзывать своих членов.

Депутат может быть исключен из состава законодательного со-

брания. Основанием для этого может послужить осуждение судом

за совершение уголовного преступления, проявление грубого неу-

важения к палате (Индия), отсутствие на заседании без разреше-

ния руководящего органа палаты в течение определенного срока

(Австрия), пропуск без уважительных причин определенного ко-

личества заседаний (Намибия), нарушение нормы о несовмести-

мости должностей или профессий (эта причина в числе других

была основанием для лишения статуса депутата С. Мавроди в Рос-

сии в 1995 г.).

Верховной инстанцией, которая имеет право решать вопросы о

лишении депутата мандата либо о признании мандата недействи-

тельным, является соответствующая палата парламента. Решение

принимается простым большинством голосов (Австрия) либо ква-

лифицированным (2/3 — в Аргентине, Израиле, США, Японии,

3/4 — в Таиланде, 5/6 — в Финляндии). В некоторых странах во-

просы о лишении мандата рассматриваются специальными парла-

ментскими комитетами, дающими рекомендации палате (Египет,

560

Индия и др.). В Австрии решение принимается Конституционным

судом по рекомендации президента республики. В Германии реше-

ние бундестага может быть обжаловано в ФКС.

В большинстве стран депутату предоставлено право уйти в от-

ставку по причинам личного характера или в связи с получением

поста, который считается несовместимым с депутатским мандатом

(Великобритания). Иногда для отставки необходимо получить со-

гласие парламента (Финляндия).

Депутатский мандат несовместим с выполнением некоторых го-

сударственных и частных функций. Смысл ограничений состоит в

том, чтобы гарантировать большую свободу и независимость депу-

тата при выполнении им функций в парламенте, освободить его от

давления извне — как правительства, так и частных интересов

(правила о неизбираемости и несовместимости).

В первом случае в парламент не могут быть избраны лица, за-

нимающие определенную должность или пост. Они не могут быть

зарегистрированы и баллотироваться в качестве кандидатов, если

до выборов (иногда за несколько месяцев, а то и за год) не оста-

вили занимаемую должность и тем самым могут использовать

свое положение в избирательной кампании. Несовместимость оз-

начает, что лицо, занимающее определенную должность, может

быть кандидатом, но при избрании членом парламента должно

выбирать: оставить эту должность или отказаться от депутатского

мандата.

Общие принципы неизбираемости и несовместимости устанав-

ливаются конституциями, хотя иногда некоторые конституционные

формулировки не имеют необходимой четкости.

Конституция США содержит общую норму о несовместимости,

адресованную как к членам конгресса, которые не вправе нахо-

диться на государственной службе, так и к государственным слу-

жащим, которые не могут быть членами конгресса. Согласно

разд. 6 ст. 1 «ни сенатор, ни представитель не может быть назна-

чен в течение срока, на который он избран, на какую-либо граж-

данскую должность, образованную Соединенными Штатами, кото-

рая создана либо содержание по которой увеличено на тот же

срок; и ни одно лицо, состоящее на должности, образованной Сое-

диненными Штатами, не может быть членом какой-либо палаты,

пока пребывает на ней». В конституции Испании содержится пере-

чень должностей, на которые распространяются принципы неизби-

раемости и несовместимости. Избирательный закон предусматри-

вает более подробные правила.

В некоторых странах приняты особые законы о несовместимо-

сти (Австрия, Италия). В то же время в странах тоталитарного со-

циализма государственные служащие высокого ранга всегда яв-

ляются одновременно парламентариями. Депутатский мандат

561

в СССР служил дополнительным украшением к должности. Пра-

вила о несовместимости существуют в большинстве демократиче-

ских стран за редким исключением (Дания, Швеция).

Основное различие в конституционном регулировании принци-

па несовместимости в разных странах состоит в определении круга

должностей, лишающих права быть членом парламента. Несов-

местимость может касаться одновременного членства в обеих па-

латах, если речь идет о двухпалатном парламенте. Запрет состоять

членом обеих палат содержится в конституциях Австрии, Испании,

Италии, России. Конституция может содержать запрет совмещать

членство в парламенте с членством в легислатурах субъектов фе-

дерации или регионов (Австралия, Аргентина, Бельгия, Бразилия,

Индия, Испания, Канада, Россия, США) либо местных органов

(Египет, Кипр, Россия). В других странах, напротив, возможно

совмещать членство в общенациональном парламенте с членством

в региональных или местных выборных органах. Во Франции все

депутаты и сенаторы по праву входят в региональные советы, мно-

гие являются членами местных советов, занимают посты мэров

коммун.

По-разному решается и вопрос о совместимости депутатского

мандата с пребыванием на высших государственных постах. Неко-

торые конституции устанавливают несовместимость депутатского

мандата с мандатом главы государства — президента (Австрия,

Италия, Германия). В других конституциях этот вопрос не урегу-

лирован (Россия). Конституция Франции не содержит какого-либо

упоминания об этом. Однако конституционная практика установи-

ла прецедент, согласно которому с избранием лица президентом

прекращается действие его депутатского мандата. Впервые такое

решение было принято президентом М. Помпиду

Вопрос о совместимости депутатского мандата с членством в

правительстве зависит в основном от системы правления в той или

иной стране. В большинстве парламентарных стран члены прави-

тельства являются одновременно и членами парламента (Велико-

британия). Исключение составляют Нидерланды, Норвегия, Шве-

ция. В странах, где существует президентская или смешанная си-

стема, член правительства не может быть членом парламента

(Бразилия, Коста-Рика, США, Россия после 1995 г.). «Функции

члена правительства несовместимы с парламентским мандатом...»

(ст. 23 конституции Франции). В некоторых федеративных госу-

дарствах членство в правительстве совместимо с членством в од-

ной из палат и несовместимо с членством в другой палате, пред-

ставляющей территориальные интересы. В Австрии член федераль-

ного правительства может быть членом нижней палаты — Нацио-

нального совета, но не Федерального собрания.

См.:

Крутоголов М. А.

Парламент Франции. М., 1988. С. 164

562

По общему правилу депутатский мандат несовместим с пребы-

ванием на оплачиваемой профессиональной государственной служ-

бе. Иногда из числа депутатов исключаются все лица, находящиеся

на государственной службе. В других случаях закон устанавли-

вает, к каким именно категориям относится соответствующее огра-

ничение. Иногда государственный служащий в случае избрания со-

храняет прежний статус, но освобождается от исполнения служеб-

ных обязанностей на срок действия депутатского мандата.

Правила о неизбираемости и несовместимости могут относиться

к судьям, иногда — только к высшим (Австрия, Финляндия). Не-

которые страны распространяют запрет на членов административ-

ных судов (Австрия, Великобритания). Конституции многих стран

исключают из числа депутатов членов конституционного суда (Ав-

стрия, Италия, Испания). Не могут быть избраны в парламент

члены Конституционного совета во Франции. В Испании действие

принципа несовместимости распространяется на работников про-

куратуры, в Италии — на следователей.

Законы ряда стран предусматривают, что членами парламента

не могут быть лица, находящиеся на службе в вооруженных силах.

Иногда ограничения распространяются также на сотрудников ор-

ганов безопасности (Испания, Италия), полицейских (Греция, Ис-

пания, Италия). Конституция Испании предусматривает, что чле-

ны парламента не могут быть членами избирательных комиссий.

В Австрии запрет касается членов Счетной палаты.

Депутатский мандат может быть несовместим не только с вы-

полнением государственных (публичных) функций, но и частных.

В США действие конституционной нормы о несовместимости рас-

пространяется на некоторые должности в корпорациях, находя-

щихся в собственности государства либо под контролем образован-

ных федеральным правительством органов. Конституция Греции

устанавливает несовместимость должности депутата с деятель-

ностью в качестве руководителя предприятий, пользующихся осо-

быми привилегиями или поддержкой государства или получающих

концессии от государственных служб (ст. 57). Аналогичные прави-

ла действуют и в других странах. Во Франции избирательный за-

кон объявляет несовместимыми с парламентскими мандатами фун-

кции руководителей в ряде частных предприятий. Среди них —

частные предприятия, пользующиеся поддержкой государства или

публичных предприятий; финансовые общества сбережения и кре-

дита; общества по продаже земельных участков для строительства

и др.

Известно, что после своего избрания депутаты сохраняют тес-

ные связи с группами давления и лоббистскими организациями, а

многие продолжают частнопредпринимательскую или частную

профессиональную деятельность. Нередко при этом возникает во-

563

прос о том, насколько такая деятельность совместима с парла-

ментским мандатом. Некоторые парламенты ввели практику реги-

страции «частных интересов» депутатов: депутат обязан информи-

ровать палату о такого рода деятельности. Член палаты общин в

Великобритании обязан представить палате информацию о любом

денежном интересе или иных материальных выгодах, которые он

имеет и о которых можно подумать, что они оказывают влияние

на его поведение, речи, голосование в парламенте.

Информация включает сведения об оплачиваемом посте дирек-

тора или иной оплачиваемой должности, о заграничной поездке,

если она не оплачивается из личных или государственных средств,

о земельном владении или собственности, имеющих значительную

стоимость, о компаниях, в которых член парламента владеет ак-

ционерным капиталом свыше 1 %, и др.

Во Франции парламентарий в 15-дневный срок после своего

вступления в должность должен поставить Бюро палаты в извест-

ность о намерении продолжать прежнюю профессиональную дея-

тельность. Если возникают сомнения о возможности совместимо-

сти, то окончательное решение выносит Конституционный совет.

В случае, если он констатирует незаконное совмещение депутат-

ского мандата с запрещенной профессией, он объявляет об отстав-

ке парламентария. Следует, однако, заметить, что парламентская

практика V Республики не знает ни одного случая такой от-

ставки.

Российский закон о статусе депутата 1994 г. обязывает депута-

та представлять в федеральные налоговые органы декларацию о

доходах и сведения об изменении своего имущественного положе-

ния одновременно с их представлением в палату (ст. 10). В усло-

виях перехода страны к рынку и совмещения депутатской работы

в парламенте с участием в частных коммерческих организациях

правовое регулирование в этой области, с нашей точки зрения,

могло бы быть более подробным и основательным. Это освободило

бы депутатов от упреков в личной заинтересованности при реше-

нии государственных дел, содействовало бы упрочению авторитета

высшего законодательного органа страны.

Депутат наделяется особыми правами (привилегиями), цель

которых состоит в том, чтобы гарантировать его независимость и

неприкосновенность. Исторически это было вызвано стремлением

защитить довольно уязвимое положение выборного представителя

от посягательств со стороны как исполнительной власти, так и ча-

стных лиц.

К числу депутатских привилегий относятся прежде всего осво-

бождение от юридической ответственности за выражение мнений

и высказывания в парламенте (иногда — голосование), запрет ли-

шать депутата свободы без согласия парламента. Это общие кон-

564

ституционные принципы о депутатских привилегиях, иммунитете,

индемнитете. Два последних термина означают депутатскую не-

прикосновенность, хотя и в разных, рассматриваемых ниже значе-

ниях. Индемнитет, наряду с неприкосновенностью, понимается так-

же и как вознаграждение депутата за его работу в качестве члена

парламента.

В одних странах депутатские привилегии являются более широ-

кими и гарантируют большую степень защищенности депутата, в

других — носят сравнительно ограниченный характер. Но почти

все конституционные законы в том или ином виде содержат нормы

о депутатской неприкосновенности. Различия касаются главным

образом круга действий, на которые распространяется депутатская

неприкосновенность, срока ее действия, порядка и процедуры, свя-

занных с осуществлением неприкосновенности депутата. Послед-

нюю следует отличать от положений о неприкосновенности парла-

мента, например, в Испании, и от неприкосновенности здания пар-

ламента, например, в Израиле.

Большинство конституций устанавливают принцип индемнитета

в его упомянутом первом значении: депутат парламента не несет

ответственности за выражение мнений при осуществлении своих

функций. Принцип неответственности распространяется не толь-

ко на речи и высказывания депутатов в парламенте, но и на голо-

сование, его характер. В Великобритании привилегия свободы сло-

ва, получившая законодательное закрепление в Билле о правах

1689 г., означает, в частности, что против члена парламента не мо-

жет быть возбуждено судебное преследование за любое слово,

произнесенное в парламенте, в том числе за клевету. Выступления

же вне стен парламента рассматриваются как внепарламентские

и потому не защищены парламентскими привилегиями (термин

«привилегии» в данном контексте отнюдь не имеет того отрица-

тельного значения, которое ему иногда придается в постсоциали-

стических государствах, где хорошо помнят о материальных при-

вилегиях и безответственности номенклатуры).

По конституции США члены конгресса «ни за какие речи или

участие в дебатах не могут быть подвергнуты допросу в каком-ли-

бо ином месте» (разд. 6 ст. 1). Конституции последних десятиле-

тий содержат более детальные формулировки. Конституция Фран-

ции 1958 г. предусматривает, что член парламента не может быть

подвергнут преследованию, розыску, аресту, задержанию или суду

не только за высказанные им мнения, но и голосование при исполне-

нии своих обязанностей (ст. 26). Согласно конституции Японии

1946 г. члены обеих палат не несут ответственности за стенами

парламента в связи со своими речами, высказываниями и голосо-

ванием в парламенте (ст. 51).

Еще более широкое содержание имеют конституционные нормы

565

о депутатской неответственности в Основном законе ФРГ 1949 г.:

депутат ни в какое время не может быть подвергнут преследованию

в судебном или административном порядке или иначе привлечен к

ответственности вне бундестага за голосование или мнение, выска-

занное не только в палате, но в любой ее комиссии (ст. 46). Одна-

ко, в отличие от ситуации в Великобритании, в приведенной норме

содержится оговорка о том, что установленное правило недействи-

тельно в случае обвинения депутата в клевете.

В Конституции РФ отсутствуют какие-либо положения об от-

ветственности депутатов за выражение мнения, но закон о статусе

депутата 1994 г. установил, что депутат не может быть привлечен

к уголовной или административной ответственности за высказан-

ное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие дей-

ствия, соответствующие статусу депутата, в том числе и по истече-

нии срока его полномочий (ст. 18). В нем имеется оговорка о том,

что данное положение не распространяется на случаи, если депу-

татом допущены публичные оскорбления или клевета либо нару-

шения, за которые предусмотрена ответственность.

Оговорка о неответственности депутата по истечении срока

полномочий используется и в некоторых других странах, но в от-

дельных постсоциалистических государствах в 90-х годах новыми

парламентами делались попытки привлечь к ответственности быв-

ших депутатов за их голосование при тоталитарной системе.

Что касается депутатской неприкосновенности, то по общему

правилу депутаты могут быть арестованы за совершение уголовно

наказуемого деяния только с разрешения соответствующей пала-

ты парламента. Исключение составляют случаи, когда депутат

задержан на месте совершения преступления (в соответствии с Ос-

новным законом ФРГ (ст. 46)—также в течение следующего дня).

В некоторых случаях говорится о запрете подвергать депутата аре-

сту (США) и уголовному преследованию (Франция, Польша). По

Конституции РФ депутаты не могут быть задержаны, арестованы,

подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступ-

ления, а также личному досмотру, за исключением случаев, когда

это предусмотрено федеральным законом об обеспечении безопас-

ности других людей (ст. 98). Аналогичные нормы содержатся в

конституциях большинства других постсоциалистических госу-

дарств.

В некоторых конституциях указано, на какие случаи распрост-

раняется действие норм о депутатской неприкосновенности, а ка-

кие составляют исключение и не подпадают под действие норм об

иммунитете. В США депутатские привилегии не относятся к слу-

чаям государственной измены, тяжких уголовных преступлений и

так называемого «нарушения мира». Во Франции депутат до изме-

нения конституции в 1995 г. не мог быть подвергнут аресту или

566

уголовному преследованию не только за уголовные преступления,

но и деликты, если на это не получено разрешения палаты, в кото-

рой он состоит, и если он не застигнут на месте совершения пре-

ступления. В некоторых развивающихся странах депутаты обла-

дают иммунитетом от судебного преследования не только по уго-

ловным, но и по гражданским делам.

Чаще всего срок действия депутатской неприкосновенности ох-

ватывает время сессии, иногда включая время следования в пала-

ту и возвращения из нее (США, Ирландия, Норвегия, Филиппи-

ны). В некоторых странах неприкосновенность распространяется

на срок сессии плюс 40 дней до ее начала и окончания (Австралия,

Великобритания, Индия, Канада), иногда — весь срок действия

мандата (Бразилия, Египет, Испания, Мексика, Шри-Ланка, Рос-

сия). Некоторые конституции, распространяя срок действия депу-

татской неприкосновенности на период сессии, предоставляют пар-

ламенту право требовать освобождения депутата из заключения

на период сессии, если он был арестован до ее начала (Япония).

Имеются и такие страны, где депутат не может быть лишен непри-

косновенности ни при каких обстоятельствах (Индия, Индонезия),

и в которых индемнитет в отношении свободы слова действует по-

жизненно, а свобода от ареста — на срок мандата (Аргентина).

В ряде случаев конституции устанавливают дополнительные

правила, гарантирующие депутатскую неприкосновенность. В Гер-

мании палатам парламента предоставлено право требовать при-

остановления задержания, ареста или уголовного преследования

депутата. По конституции Испании депутаты и сенаторы подсудны

только Уголовной палате Верховного суда (ст. 71). Согласно Кон-

ституции РФ вопрос о лишении неприкосновенности решается по

представлению Генерального прокурора Российской Федерации

соответствующей палатой Федерального Собрания (ч. 2 ст. 89).

Конституции некоторых стран предусматривают дополнитель-

ные гарантии независимости депутата. «Никому не могут быть чи-

нимы препятствия к принятию и осуществлению депутатской долж-

ности. Не допускаются в этой связи никакие предупреждения об

увольнении или увольнение» (абз.2, ст. 48 Основного закона ФРГ).

Гарантией независимости депутата является получение им со-

ответствующего вознаграждения за счет государственного бюдже-

та. Многие конституции содержат специальные статьи об этом

(США, Испании, Германии и др.). 27-я поправка к конституции

США устанавливает, что размер такого вознаграждения не может

быть увеличен конгрессменами для себя, он будет действовать

только для следующего состава парламента.

Специальные законы определяют размеры оплаты депутатской

деятельности, включая расходы, связанные с выполнением депу-

татских обязанностей. Обычно размер вознаграждения приравни-

567

вается к окладам членов правительства (Австрия) либо высших

государственных служащих (Франция). В России «Депутату Го-

сударственной Думы устанавливается ежемесячный оклад и над-

бавки к этому окладу» (ст. 28 закона о статусе депутата).

Специальные законы могут содержать нормы об освобождении

окладов от налогов, льготном пенсионном обеспечении, о праве

бесплатного проезда на всех видах государственного транспорта,

об оборудовании и содержании офисов депутатов. Размер возна-

граждения может быть поставлен в зависимость от степени уча-

стия депутата в работе палаты, членом которой он состоит (Фран-

ция), от стажа депутатской деятельности, работы в комитетах

(Австрия).

Кроме основного оклада депутаты получают дополнительное

вознаграждение на содержание офиса, секретарей, помощников.

Депутату выплачиваются транспортные расходы, связанные с по-

ездками между местом жительства, избирательным округом и сто-

лицей. Он имеет право бесплатной телеграфной, телефонной и поч-

товой связи, а также бесплатного проживания в гостинице, если

это связано с исполнением депутатских функций.

В Германии по регламенту бундестага нарушение депутатами

их обязанностей, в частности, отсутствие на заседаниях или несо-

блюдение дисциплины, может повлечь за собой сокращение вы-

плат на представительские расходы, во Франции это выражается

в сокращении части депутатского вознаграждения.

Статус депутата находит выражение не только в его правах

(вносить законопроекты, участвовать в заседаниях палаты, обра-

щаться с вопросами и запросами к министрам), но и обязанностях.

К числу последних относятся: присутствие на заседаниях палат,

участие в голосовании, соблюдение правил парламентского произ-

водства. Палаты вправе налагать дисциплинарные наказания за

недолжное поведение в парламенте во время заседания палат. В

ряде стран предусмотрена возможность временного исключения

депутата из состава палаты (Великобритания, Франция). Соглас-

но регламенту Национального собрания Франции отставка члена

комиссии возможна в случае, если он пропустил более трети засе-

даний в течение одной сессии без уважительных причин. Такой де-

путат в течение года не может входить в состав другой комиссии;

его депутатское вознаграждение сокращается на одну треть до от-

крытия следующей очередной сессии.

Во многих парламентах принимаются особые правовые меры

для защиты парламента и депутатов от правонарушений, обра-

зующих состав так называемого «неуважения к парламенту». Про-

явлением неуважения может быть оскорбление парламентариев и

должностных лиц палат, нападение на них при исполнении ими

своих обязанностей, угроза, запугивание, отказ явиться на заседа-

568

ние парламентского комитета по его требованию либо представить

документ. Неуважение может проявляться и в создании беспоряд-

ков и помех в работе парламента. Наказанию за неуважение к

парламенту может быть подвергнуто любое лицо. Правила парла-

ментского производства предусматривают санкции за совершение

действий, составляющих неуважение к палате (Великобритания и

страны Содружества, воспринявшие британскую парламентскую

модель).

Российский закон о статусе депутата установил ответственность

за неправомерное воздействие на депутатов, причем действие нор-

мы распространяется и на членов семей депутатов и других их род-

ственников. Предусмотрена также ответственность за посягатель-

ство на честь и достоинство депутата. Оскорбление депутата, в

том числе и при исполнении им депутатских обязанностей, а равно

клевета в отношении депутата либо распространение информации

о его депутатской деятельности в искаженном виде влекут ответ-

ственность в соответствии с действующим законодательством.

Как можно видеть, за недолгий срок своего существования палаты

российского законодательного собрания разработали и ввели в

действие исчерпывающие нормы, защищающие права и привиле-

гии депутатского корпуса. Представляется, что во многих отноше-

ниях они гораздо шире тех, которые существуют в других странах

мира.

§ 3. Основные формы деятельности парламента

Законотворчество — одно из основных направлений деятельно-

сти парламента. Законодательный процесс повсюду имеет свои

особенности. Тем не менее можно выделить общие черты, свойст-

венные процедуре прохождения законопроектов в парламентах.

Каждый законопроект, внесенный в парламент лицами и орга-

нами, обладающими правом законодательной инициативы, подле-

жит обязательному рассмотрению. Чрезвычайно важно при этом

соблюдение установленных правил и последовательности рассмот-

рения законопроекта в ходе отдельных стадий (чтений), каждая из

которых обладает своими особенностями. Основные стадии зако-

нодательного процесса: внесение законопроекта в парламент, его

обсуждение на пленарном заседании и в комитетах; принятие,

утверждение и опубликование; вступление в силу. Требование со-

блюдения правил законодательного процесса — не просто вопрос

слепого подчинения правилам технологического процесса. Сама

идея одобрения важнейших законов страны общенациональным

выборным органом предполагает проведение по ним открытых и

гласных дебатов. Первоначальный смысл стадий (чтений) законо-

проектов и их тщательного изучения и обсуждения в парламенте

как раз и состоял в том, чтобы таким образом использовать пред-